1. W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 23 lutego 2021 r. (data nadania) S.W. (dalej: skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika z wyboru, wystąpił z żądaniem przytoczonym na tle następującego stanu faktycznego.

Wnioskiem z 18 lipca 2012 r. skarżący wystąpił o ustalenie warunków budowy hali magazynowo-biurowej na działkach o numerach: […] położonych w miejscowości S. Wójt Gminy T. (dalej: Wójt albo organ pierwszej instancji) decyzją z 24 maja 2013 r. (znak: […]) odmówił ustalenia warunków zabudowy. 30 października 2018 r., a więc kilka lat po zakończeniu postępowania administracyjnego, skarżący wystąpił z ponagleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: k.p.a.), które Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: SKO) postanowieniem z 27 listopada 2018 r. (znak: […]) uznało za nieuzasadnione z uwagi na załatwienie sprawy przez organ pierwszej instancji decyzją z 24 maja 2013 r.

Pismem z 7 grudnia 2018 r. skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej: WSA) ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta w sprawie zakończonej powołaną wyżej decyzją. Wyrokiem z 20 marca 2019 r. (sygn. akt […]) WSA stwierdził, że Wójt dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz że prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie WSA oddalił skargę, jak też orzekł o kosztach postępowania.

Od powyższego rozstrzygnięcia Wójt wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), który postanowieniem z 13 listopada 2020 r. (sygn. akt […]) ją odrzucił i uchylił zaskarżony wyrok oraz orzekł o kosztach postępowania. W uzasadnieniu odwołał się do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r. (sygn. akt II OPS 5/19), w której orzeczono, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ prowadzonego postępowania oraz wydaniu decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi przez sąd administracyjny. W odniesieniu do ponaglenia (o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.) wskazał zaś na postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z 2 września 2020 r. (sygn. akt II OSK 3732/18). Przyjęto w nim, że wniesienie tego środka prawnego, jako warunku formalnego do zainicjowania postępowania sądowego w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania, dopuszczalne jest jedynie w sprawie zawisłej. Dokonanie tej czynności po zakończeniu postępowania byłoby nie tylko niecelowe, lecz również sprzeczne z istotą tej regulacji, ponieważ nie mogłoby doprowadzić do zobowiązania organu do załatwienia sprawy, a tym samym uzdrowienia zaistniałego stanu braku działania administracji publicznej.

Postanowienie NSA z 13 listopada 2020 r., doręczone pełnomocnikowi skarżącego 24 listopada 2020 r., wskazane zostało jako ostateczne w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji.

2. Prezes Trybunału Konstytucyjnego zarządzeniem z 12 marca 2021 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżącego 19 marca 2021 r.) wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi przez doręczenie: 1) odpisów lub poświadczonych za zgodność z oryginałem wraz z czterema kopiami: a) wyroku WSA z 20 marca 2019 r. (sygn. akt […]), b) postanowienia SKO z 27 listopada 2018 r. uznającego ponaglenie za nieuzasadnione; 2) pełnomocnictwa szczególnego do wniesienia i sporządzenia skargi konstytucyjnej, a także do reprezentowania skarżącego przed Trybunałem Konstytucyjnym od postanowienia NSA z 13 listopada 2020 r. (sygn. akt […]), wskazanego jako ostateczne orzeczenie w rozumieniu art. 79 Konstytucji RP wraz z czterema kopiami. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący – pismem z 26 marca 2021 r. (data nadania) – przedłożył wskazane pełnomocnictwo i jednocześnie złożył wniosek o przedłużenie terminu do usunięcia wskazanych braków formalnych dotyczących doręczenia pozostałych dokumentów wskazanych w treści zarządzenia.

Zarządzeniem z 8 czerwca 2021 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżącego 15 czerwca 2021 r.) sędzia Trybunału Konstytucyjnego przedłużył o 14 dni termin do usunięcia powyżej wskazanych braków formalnych skargi konstytucyjnej. Pismem z 29 czerwca 2021 r. (data nadania) braki te zostały usunięte.

Sędzia Trybunału Konstytucyjnego zarządzeniem z 22 lipca 2021 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżącego 11 sierpnia 2021 r.), na podstawie art. 61 ust. 3 u.o.t.p.TK, wezwał skarżącego do: 1) doręczenia pełnomocnictwa szczególnego do wniesienia i sporządzenia skargi konstytucyjnej, a także do reprezentowania skarżącego przed Trybunałem Konstytucyjnym od postanowienia NSA z 13 listopada 2020 r. (sygn. akt […]), wskazanego jako ostateczne orzeczenie w rozumieniu art. 79 Konstytucji RP, aktualnego na dzień złożenia skargi konstytucyjnej (tj. 22 lutego 2021 r.); 2) wskazania, które konstytucyjne wolności lub prawa skarżącego, wyrażone w art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji, zostały naruszone przez zakwestionowany w skardze konstytucyjnej art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 37 § 1 i 3 k.p.a.; 3) dokładnego wyjaśnienia, w jaki sposób zaskarżone przepisy, w zakresie określonym w skardze konstytucyjnej, naruszają wolności lub prawa, o których mowa w punkcie 2; 4) uzasadnienia zarzutu niekonstytucyjności zakwestionowanych w skardze przepisów, z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie. Pismem z 18 sierpnia 2021 r. skarżący ustosunkował się do powyższego wezwania.

3. Skarżący twierdzi, że zakwestionowany w skardze konstytucyjnej art. 53 § 2b p.p.s.a., rozumiany w sposób przedstawiony w postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z 2 września 2020 r. (sygn. akt II OSK 3732/18), a co za tym idzie także w orzeczeniu, w związku z którym wniósł skargę do Trybunału, narusza prawo do sądu. Ogranicza on bowiem możliwość „uzyskania przedsądu niezbędnego do wystąpienia z powództwem na podstawie art. 4171 § 3 [ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, ze zm.)]” (s. 8 skargi).

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Służy ono wyeliminowaniu – już w początkowej fazie postępowania – spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania. Trybunał wydaje postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu, gdy nie spełnia ona określonych przez prawo wymagań lub gdy braki formalne nie zostały usunięte w ustawowym terminie.

W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji przedmiotem skargi konstytucyjnej może być ustawa lub inny akt normatywny, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach skarżącego albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. W związku z tym art. 53 ust. 1 u.o.t.p.TK zobowiązuje skarżącego do określenia przedmiotu skargi, tj. do wskazania przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego wydano w jego sprawie orzeczenie, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji i w stosunku do którego domaga się stwierdzenia niezgodności z ustawą zasadniczą.

Naruszenie prawa do sądu skarżący łączy z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z 13 listopada 2020 r. (sygn. akt […]). Orzeczeniem tym NSA m.in. odrzucił jego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta, stwierdziwszy, że zgodnie z ukształtowanym jednolitym stanowiskiem orzeczniczym niedopuszczalne jest inicjowanie postępowania sądowego w sytuacji, w której postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji kilka lat wcześniej. W uzasadnieniu tego stanowiska podkreślił m.in., że wniesienie ponaglenia, jako warunku formalnego do zainicjowania postępowania sądowego w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania dopuszczalne jest jedynie w sprawie zawisłej.

Podstawą tego orzeczenia nie był więc art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: k.p.a.), który stanowi o tym, że prawo wniesienia ponaglenia przysługuje stronie, jeżeli sprawy w ogóle nie załatwiono w terminach w nim określonych (ponaglenie na bezczynność). Orzeczenie to nie zostało wydane także na podstawie art. 37 § 3 k.p.a. Przepis ten wskazuje organ właściwy do wniesienia przez stronę ponaglenia.

W sprawie, w związku z którą skarżący wystąpił do Trybunału, ponaglenie zostało złożone po zakończeniu postępowania administracyjnego (ostateczną decyzją z 24 maja 2013 r.), którego terminowość – za pośrednictwem organu pierwszej instancji – kwestionował skarżący. NSA nie orzekał więc o tym, że w przypadku niezałatwienia sprawy w terminach określonych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stronie przysługuje prawo wniesienia ponaglenia oraz o tym do jakiego organu należy je wnieść (art. 37 § 3 k.p.a.). Powyższe przepisy nie determinowały zatem rozstrzygnięcia o odrzuceniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Skoro zarówno art. 37 § 1 pkt 1, jak i art. 37 § 3 k.p.a. nie były podstawą orzeczenia, które skarżący wskazał jako ostateczne, to w tym zakresie analizowana skarga konstytucyjna nie spełnia podstawowego warunku określonego w art. 79 ust. 1 Konstytucji, a dookreślonego w art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK.

Powyższa okoliczność jest – zgodnie z art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p.TK – podstawą odmowy nadania rozpatrywanej skardze dalszego biegu w zakresie badania zgodności art. 37 § 1 pkt 1 i art. 37 § 3 k.p.a. z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji.

2. W zakresie, w jakim skarżący kwestionuje konstytucyjność art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) w związku z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. rozumianych w ten sposób, że „warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze”, Trybunał stwierdza, że skarga spełnia przesłanki nadania jej dalszego biegu (art. 61 ust. 2 u.o.t.p.TK).

POUCZENIE

Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p.TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na punkt 1 powyższego postanowienia w terminie 7 dni od daty jego doręczenia.