W skardze konstytucyjnej, wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 26 października 2020 r. (data nadania), S.D. (dalej: skarżący), reprezentowany przez pełnomocników z wyboru, wystąpił z żądaniem przytoczonym na tle następującego stanu faktycznego.

Skarżący prowadzi firmę będącą jednoosobową działalnością gospodarczą i z tego tytułu jest podatnikiem podatku VAT. Zarządzeniem z 20 stycznia 2020 r. (sygn. akt […]) Przewodniczący Wydziału Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. (dalej: Przewodniczący Wydziału) wezwał skarżącego do uiszczenia wpisu sądowego w kwocie 5 357 zł od skargi kasacyjnej złożonej w sprawie ze skargi na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z 21 grudnia 2018 r. (nr […]) w przedmiocie podatku od towarów i usług za wrzesień 2013 r. Wpis od skargi kasacyjnej został uiszczony przez skarżącego w terminie i kwocie określonej w zarządzeniu. Niezależnie od powyższego skarżący wniósł zażalenie na zarządzenie. Środek ten został oddalony przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 17 lipca 2020 r. (sygn. akt […]). Orzeczenie to, wskazane przez skarżącego jako ostateczne w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji, zostało mu doręczone 4 sierpnia 2020 r.

Prezes Trybunału Konstytucyjnego, zarządzeniem z 29 grudnia 2020 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżącego 4 stycznia 2021 r.), na podstawie art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi konstytucyjnej przez: 1) doręczenie odpisów poświadczonych za zgodność z oryginałem: orzeczeń (decyzji, wyroków) potwierdzających wyczerpanie drogi prawnej wraz z czterema kopiami; zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z 20 stycznia 2020 r.; pisma z 21 stycznia 2020 r. w sprawie doręczenia tego zarządzenia oraz postanowienia NSA z 17 lipca 2020 r. (sygn. akt […]); 2) udokumentowanie daty doręczenia mu orzeczenia NSA z 17 lipca 2020 r. wraz z czterema kopiami.

Sędzia Trybunału Konstytucyjnego, zarządzeniem z 23 marca 2021 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżącego 29 marca 2021 r.), na podstawie art. 61 ust. 3 u.o.t.p.TK, wezwał skarżącego do wyjaśnienia, czy wystąpił on do Trybunału Konstytucyjnego ze skargą konstytucyjną jako podmiot gospodarczy, czy jako osoba prywatna (tj. osoba, której dotyczy orzeczenie NSA z 17 lipca 2020 r. (sygn. akt […]), a także do wskazania, które konstytucyjne wolności lub prawa skarżącego zostały naruszone przez zakwestionowane w skardze przepisy. Został także zobowiązany do uzasadnienia zarzutów niekonstytucyjności zakwestionowanych w skardze przepisów, z powołaniem argumentów lub dowodów na ich poparcie, a także do doręczenia pełnomocnictwa szczególnego do sporządzenia i wniesienia skargi konstytucyjnej oraz reprezentowania skarżącego w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. W pismach procesowych z 8 stycznia i 6 kwietnia 2021 r. (daty nadania) skarżący odniósł się do powyższych zarządzeń, dołączając wymagane dokumenty.

Skarżący twierdzi, że zaskarżone przez niego przepisy (wskazane w pkt 1 i 2 petitum skargi), są niezgodne z art. 84, art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji, a co za tym idzie naruszają jego prawo własności wyrażone w art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji przez to, że nakładają obowiązek dokonania wpisu od skargi kasacyjnej (tj. daniny publicznej) w rozporządzeniu, a nie w ustawie. Uzasadniając ten zarzut, skarżący odwołał się do definicji daniny publicznej zamieszczonej w art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 569, ze zm.), która zastąpiła definicję wyrażoną w art. 3 ust. 2 pkt 1 poprzedzającej ją ustawy z 26 listopada 1998 r. Zdaniem skarżącego „zmiana definicji «danin publicznych» i ujęcie w niej również «opłat» (w którym to pojęciu mieszczą się «opłaty sądowe» w rozumieniu art. 212 § 1 ustawy [z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.]) obok «innych świadczeń pieniężnych» oznacza jednocześnie, iż w obecnym stanie prawnym pod rządami ustawy z 2009 r. o finansach publicznych nie jest już aktualny pogląd wyrażony w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 maja 2003 r. (sygn. P 21/01) wyrażony na gruncie ustawy z 1998 r. o finansach publicznych” (s. 9 skargi).

Skarżący twierdzi także, że postępowanie przed sądem administracyjnym powinno być bezpłatne, ponieważ jego celem jest kontrola działalności administracji publicznej, a jedynym kryterium oceny – legalność zaskarżonego aktu. Jednocześnie, według skarżącego, jeśliby jednak przyjąć, że z pewnych względów wszczęcie postępowania musi wiązać się z uiszczeniem przez stronę wpisu sądowego, to zgodnie ze standardami konstytucyjnymi, jego wysokość nie powinna być uzależniana od wartości przedmiotu sporu. Żaden przepis ustawy zasadniczej – jak zauważa skarżący – nie stanowi o tym, że „kontrola działalności administracji publicznej dokonywana przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem [jest] połączona z obowiązkiem uiszczenia wpisu stosunkowego (w przypadku skargi kasacyjnej od wyroku WSA – połowy wpisu stosunkowego od skargi) w sprawach sądowoadministracyjnych przez podmiot wszczynający taką kontrolę” (s. 6 pisma procesowego z 6 kwietnia 2021 r.). Skarżący zarzuca także, że zaskarżone przez niego przepisy (określone w punkcie 4 komparycji niniejszego postanowienia) naruszają zasady równości i zakazu dyskryminacji, ponieważ w różny sposób traktują podmioty, które kwestionują decyzje podatkowe. Zdaniem skarżącego, w związku z tym, że sądy administracyjne badają w takich sprawach tylko legalność aktu administracyjnego (decyzji podatkowej), to wartość przedmiotu zaskarżenia nie ma znaczenia dla tego postępowania.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Służy ono wyeliminowaniu – już w początkowej fazie postępowania – spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania. Trybunał wydaje postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu, gdy nie spełnia ona określonych przez prawo wymagań, lub gdy braki formalne nie zostały usunięte w ustawowym terminie.

2. W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji „Każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo na zasadach określonych w ustawie wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji”.

3. Przedmiotem skargi konstytucyjnej mogą więc być tylko przepisy wykazujące podwójną kwalifikację. Po pierwsze, muszą one stanowić normatywną podstawę ostatecznego orzeczenia, z którego wydaniem skarżący wiąże zarzut naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw. Po drugie, to w treści kwestionowanych przepisów tkwić winno źródło zarzucanego naruszenia, którego aktualizacja nastąpiła wskutek ich zastosowania w indywidualnej sprawie skarżącego. W związku z tym art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK stanowi, że „skarga konstytucyjna zawiera określenie kwestionowanego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją”. Z kolei art. 53 ust. 1 pkt 2 nakłada obowiązek „wskazania, która konstytucyjna wolność lub prawo skarżącego, i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone” przez przepis zakwestionowany w skardze konstytucyjnej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego analizowana skarga konstytucyjna wskazanych wymogów nie spełnia.

3.1. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nie wszystkie przepisy zakwestionowane w skardze były podstawą prawną postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lipca 2020 r. (sygn. akt […]) oddalającego zażalenie skarżącego na zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z 20 stycznia 2020 r. (sygn. akt […]) wzywające do uiszczenia wpisu od skargi kasacyjnej, tj. orzeczenia, które skarżący wskazał jako ostateczne w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji.

3.2. Podstawy tej nie stanowił art. 233 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), będący przepisem kompetencyjnym, adresowanym do Rady Ministrów i upoważniającym do wydania rozporządzenia w przedmiocie wysokości i szczegółowych zasad pobierania wpisu. Orzeczenie to nie zostało wydane także na podstawie § 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 535; dalej: rozporządzenie), gdyż odnoszą się one do wpisu stałego. Z analizy materiałów dołączonych do wniesionej skargi wynika również, że podstawą rozstrzygnięcia NSA nie mogły być przepisy § 1 pkt 1-3 rozporządzenia, gdyż wpis stosunkowy, do uiszczenia którego skarżący został zobowiązany, ustalony został wyłącznie na podstawie pkt 4 tego przepisu.

4. W odniesieniu do pozostałych poddanych kontroli Trybunału przepisów należy stwierdzić, że skarga konstytucyjna nie realizuje wymogu wskazania naruszonych praw, a w konsekwencji sposobu ich naruszenia.

4.1. Istota zarzutów niezgodności przepisów wskazanych w pkt 1 i 2 petitum skargi z „art. 84 oraz art. 217 oraz w związku z art. 64 ust. 1 i 3”, a także z „art. 92 ust. 1 oraz art. 84 i art. 217” Konstytucji opiera się na twierdzeniu, że opłata sądowa, a więc także wpis od skargi kasacyjnej, jest „ciężarem i świadczeniem publicznym” w rozumieniu art. 84 Konstytucji, a także „inną daniną publiczną”, o której mowa w art. 217 Konstytucji. Powyższą tezę skarżący sformułował m.in. na podstawie definicji daniny publicznej zawartej w art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.).

4.2. Trybunał zwraca uwagę, że pojęcia konstytucyjne mają charakter autonomiczny. W wyroku z 19 lipca 2011 r. (sygn. P 9/09, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 59) Trybunał, odwołując się do swoich dotychczasowych orzeczeń stwierdził, że „znaczenie terminów przyjęte w ustawach nie może przesądzać o sposobie interpretacji przepisów konstytucyjnych, w przeciwnym wypadku gwarancje konstytucyjne utraciłyby jakikolwiek sens. Punktem wyjścia dla wykładni konstytucji jest ukształtowanie historyczne i ustalone w doktrynie prawa rozumienie terminów użytych w tekście aktu prawnego. (…) Proces interpretacji pojęć konstytucyjnych powinien przebiegać w odwrotnym kierunku, tzn. przepisy konstytucyjne winny narzucać sposób i kierunek wykładni postanowień zawartych w innych aktach normatywnych”. W wyroku tym Trybunał zwrócił uwagę, że „interpretacja pojęć konstytucyjnych przez pryzmat terminów ustawowych niosłaby ze sobą ryzyko zmiany zakresu zastosowania ustawy zasadniczej na skutek nowelizacji ustawowych, co prowadziłoby do naruszenia zasady nadrzędności Konstytucji. Kierowanie się jedynie ustawowym rozumieniem pojęcia danina publiczna prowadziłoby do niedającej się uzasadnić sytuacji, w której przed nowelizacją ustawy o finansach publicznych opłaty nie podlegałyby wymogom art. 217 Konstytucji, a po nowelizacji tej ustawy – już jako daniny – wymogom tym by podlegały (por. A. Krzywoń, Podatki i inne daniny publiczne – podstawowe pojęcia konstytucyjne, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2011 nr 2, s. 49; B. Draniewicz, Problem konstytucyjności opłat za korzystanie ze środowiska, „Państwo i Prawo” 2007 nr 7, s. 74)”.

4.3. Mając powyższe na względzie Trybunał stwierdza, że art. 84 i art. 217 Konstytucji są nieadekwatne do badania kwestii podniesionych w skardze konstytucyjnej. W związku z tym skarżący nie uzasadnił zarzutu, jakoby określenie wysokości wpisu w rozporządzeniu, a nie w ustawie, jest niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji, a także prowadzi do naruszenia jego praw określonych w art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji.

5. Skarga konstytucyjna nie spełnia wymogu wskazania naruszonych praw oraz określenia sposobu ich naruszenia także w zakresie, w jakim skarżący kwestionuje zgodność art. 214 § 1 i art. 230 § 1 p.p.s.a. z art. 45 ust. 1 w związku z art. 176 ust. 2 oraz art. 184 Konstytucji, jak również zgodność art. 214 § 1, art. 230 i art. 231 p.p.s.a. w związku z § 1 w związku z § 3 rozporządzenia z art. 32, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji.

5.1. Skarżący twierdzi, że obowiązek fiskalny w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie ma uzasadnienia, gdyż postępowanie to obejmuje spory obywatela z organami władzy publicznej.

5.2. Trybunał zwraca uwagę, że wymierzanie sprawiedliwości przez sądy, w tym także sądy administracyjne, wiąże się ściśle z kosztami procesu sądowego. Funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości z natury rzeczy generuje koszty, które w przeważającej części pokrywane są z budżetu państwa (jak choćby koszty utrzymywania samego wymiaru sprawiedliwości). Korzystanie z wymiaru sprawiedliwości nie jest jednak co do zasady bezpłatne.

5.3. W orzecznictwie Trybunału przyjęto generalną zasadę odpłatności wymiaru sprawiedliwości, a co za tym idzie zarówno dostępu do sądu, jak i ukształtowania procedury sądowej w oparciu o tę zasadę (zob. przede wszystkim wyroki TK z: 7 września 2004 r., sygn. P 4/04, OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 81; 17 listopada 2008 r., sygn. SK 33/07, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 154; 7 marca 2013 r., sygn. SK 30/09, OTK ZU nr 3/A/20123, poz. 26). W sprawie P 4/04 Trybunał Konstytucyjny uznał, że: „Koszty sądowe są tradycyjnie uznanym instrumentem polityki państwa służącym do regulowania relacji stron stosunków procesowych oraz – w szerszym ujęciu – stymulowania decyzji jednostek co do sposobu prowadzenia swoich interesów i doboru środków ich ochrony. Koszty postępowania służą osiągnięciu należytej sprawności organizacyjnej i orzeczniczej sądów oraz selekcji roszczeń szykanujących i oczywiście niezasadnych od roszczeń uzasadnionych, służących ochronie praw i wolności jednostki. Koszty sądowe spełniają liczne funkcje: społeczne, fiskalne, a także służebne wobec wymiaru sprawiedliwości (...). Funkcja społeczna oznacza wpływ, jaki koszty postępowania wywierają na życie społeczne w sensie pozytywnym (ograniczenie pieniactwa, szykanowania przeciwnika, minimalizacja zachęt do ochrony fikcyjnych interesów i chęci niesłusznego wzbogacenia się kosztem przeciwnika etc.), jak i negatywnym (np. utrudnienie dostępu do wymiaru sprawiedliwości, zaburzenia funkcjonowania zasady faktycznej równości uczestników postępowania). Funkcje fiskalne polegają na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. (...) Funkcje służebne wobec wymiaru sprawiedliwości przejawiają się przede wszystkim wpływem kosztów na zachowania stron w trakcie procesu”. Choć cytowane orzeczenie Trybunału dotyczy przepisu z zakresu postępowania cywilnego, to argumenty w nim przedstawione cechuje adekwatność przy rozpoznawaniu spraw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wynika z nich, że celem kosztów sądowych nie jest jedynie ochrona interesów osób trzecich przed nadużywaniem prawa do sądu. Na gruncie postępowań sądowoadministracyjnych aktualne są inne funkcje tych kosztów, takie jak ograniczenie pieniactwa, minimalizacja zachęt do ochrony fikcyjnych interesów i chęci niesłusznego wzbogacenia się, uzyskanie częściowego zwrotu kosztów funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. W tym zakresie koszty te bez wątpienia stymulują decyzje jednostek co do sposobu prowadzenia swoich interesów i doboru środków ich ochrony.

5.6. Wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny prezentował też pogląd, że wśród elementów ograniczających realizację prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) „mogą się znajdować bariery o charakterze ekonomicznym, w szczególności mające postać wygórowanych kosztów, niezbędnych dla wszczęcia i prowadzenia postępowania sądowego. (...) Ograniczenie dostępności do sądu poprzez istnienie barier ekonomicznych może bowiem przejawiać się w nadmiernie wysokim ryzyku ekonomicznym, wywołanym zarówno zasadami, wedle jakich kształtuje się ostatecznie obowiązek ponoszenia kosztów postępowania, jak i może być spowodowane samym wygórowanym poziomem kosztów. (...) Nie oznacza to jednak, że tylko całkowita bezpłatność postępowania sądowego jest stanem zapewniającym pełną realizację prawa do sądu” (wyrok TK z 30 marca 2004 r., sygn. SK 14/03, OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 23, cz. III, pkt 2).

5.7. Trybunał zauważa, że w sprawie, w związku z którą została wniesiona skarga konstytucyjna, skarżący uiścił wpis od skargi kasacyjnej w kwocie wskazanej w zarządzeniu Przewodniczącego Wydziału. Złożony przez niego środek odwoławczy zostanie zatem rozpoznany przez NSA. W tej sytuacji skarżący nie wykazał, by wpis od skargi kasacyjnej był wygórowany.

5.8. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa oraz zakazu dyskryminacji Trybunał zwraca uwagę, że art. 32 Konstytucji „wyraża przede wszystkim zasadę ogólną, i dlatego winien być w pierwszej kolejności odnoszony do konkretnych przepisów Konstytucji, nawet jeżeli konstytucyjna regulacja danego prawa jest niepełna i wymaga konkretyzacji ustawowej” (zob. postanowienie pełnego składu TK z 24 października 2001 r., sygn. SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). W tym orzeczeniu Trybunał wyjaśnił, że prawo do równego traktowania ma „charakter niejako prawa «drugiego stopnia» („metaprawa”), tzn. przysługuje ono w związku z konkretnymi normami prawnymi lub innymi działaniami organów władzy publicznej, a nie w oderwaniu od nich – niejako «samoistnie». Jeżeli te normy lub działania nie mają odniesienia do konkretnych określonych w Konstytucji wolności i praw, prawo do równego traktowania nie ma w pełni charakteru prawa konstytucyjnego, a to sprawia, że nie może ono być chronione za pomocą skargi konstytucyjnej”.

5.9. Trybunał zauważa, że skarżący – ani w skardze konstytucyjnej, ani w piśmie procesowym stanowiącym odpowiedź na zarządzenie sędziego Trybunału Konstytucyjnego wzywające do usunięcia braków formalnych skargi – nie powiązał zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa z konstytucyjnym prawem podmiotowym. Wprawdzie w petitum skargi, jako jej podstawy wskazał art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, jednak w tym zakresie złożony środek prawny nie zawiera uzasadnienia. Niezależnie od powyższego należy raz jeszcze wskazać, że w związku z tym. iż skarżący uiścił wpis, to nie znajduje uzasadnienia sformułowany w skardze zarzut zamknięcia drogi sądowej. Trzeba również mieć na uwadze także i to, że w przepisach p.p.s.a. przewidziano instrumenty zapobiegające zamykaniu drogi do sądu z przyczyn ekonomicznych (art. 243 i następne).

Mając powyższe na względzie Trybunał stwierdza, że analizowana skarga nie spełnia warunków określonych art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowanych w art. 53 ust. 1 pkt 1-3 u.o.t.p.TK.

Wskazane okoliczności są – zgodnie z art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p.TK – podstawami odmowy nadania rozpatrywanej skardze konstytucyjnej dalszego biegu.

Wziąwszy powyższe pod uwagę, Trybunał postanowił jak w sentencji.

POUCZENIE

Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p.TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie w terminie 7 dni od daty doręczenia tego postanowienia.