1. Prezes Rady Ministrów 24 lutego 2020 r. zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności uchwały składu połączonych Izb: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt BSA I41101/20 (dalej: kwestionowana uchwała SN lub zaskarżona uchwała SN) z: art. 83 § 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2019 r. poz. 825, ze zm.; dalej: ustawa o SN), art. 439 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 30; dalej: k.p.k.), art. 379 pkt 4 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1460, ze zm.; dalej: k.p.c.), art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 303 z 14.12.2007, s. 1; dalej: Karta), art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284; dalej: Konwencja), art. 2 i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30; dalej: TUE), art. 179, art. 144 ust. 3 pkt 17, art. 183 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 7 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W ocenie wnioskodawcy, kwestionowany akt prawny skutkuje wprowadzeniem do polskiego porządku prawnego trzech zasadniczych nowości normatywnych. Po pierwsze, przyznaje sądom powszechnym, wojskowym i Sądowi Najwyższemu nieznaną innym aktom prawnym kompetencję do badania prawidłowości powołania sędziego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Prezydent) oraz badania prawidłowości procedury poprzedzającej realizację wskazanej prerogatywy. W odniesieniu do sędziów Sądu Najwyższego (dalej także: SN) wprost stwierdza, że nienależyta obsada sądu albo sprzeczność składu sądu z przepisami prawa zachodzi, gdy w składzie sądu bierze udział osoba powołana na urząd sędziego Sądu Najwyższego na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa (dalej także: KRS) ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 3, ze zm.; dalej: ustawa nowelizująca). Po drugie, zaskarżona uchwała SN wprowadza do polskiego systemu prawnego nową instytucję, którą można określić mianem sędziego w stanie spoczynku ab initio. Sędzia taki w myśl kwestionowanego aktu normatywnego nie ma możliwości orzekania. Po trzecie, uchwała wprowadza do systemu prawnego reguły intertemporalne, różnicując konsekwencje nowo ustanowionych przepisów dla orzeczeń wydawanych przez sądy, w których składach udział bierze sędzia w stanie spoczynku ab initio.

Wnioskodawca podkreśla, że konsekwencją umiejscowienia prerogatywy Prezydenta w przepisach Konstytucji jest oczywisty wniosek, że przepis ustawowy, a tym bardziej podustawowy, nie może w żaden sposób ograniczać prawa Prezydenta do powołania określonej osoby na stanowisko sędziego, jeśli tylko z takim wnioskiem zwróci się Krajowa Rada Sądownictwa. Procedura wskazana w Konstytucji wyklucza udział innych organów w powoływaniu sędziów i postępowaniu poprzedzającym to powołanie na etapie między podjęciem stosownej uchwały przez KRS a wydaniem aktu urzędowego przez Prezydenta.

Art. 183 ust. 1 Konstytucji przyznaje Sądowi Najwyższemu kompetencję do sprawowania nadzoru judykacyjnego nad aktywnością orzeczniczą sądów powszechnych i sądów wojskowych. Nie ma więc przeszkód, aby ustawodawca przyznał SN środki działania wykraczające poza rozpoznawanie konkretnych spraw sądowych, a nakierowane na ustalanie właściwej wykładni przepisów prawa sądowego. Wnioskodawca jednak podkreśla, że istnieją niebezpieczeństwa związane z potencjalnym przekroczeniem przez Sąd Najwyższy konstytucyjnych kompetencji. Jeżeli środkom tym nada się abstrakcyjny charakter, to mogą powstawać zagrożenia zarówno z punktu widzenia zasady podziału władz, jak i zasady niezawisłości sędziowskiej.

Zgodnie z art. 439 § 1 pkt 2 k.p.k., nienależyta obsada sądu skutkuje uchyleniem zaskarżonego orzeczenia przez sąd odwoławczy. Natomiast zgodnie z art. 379 pkt 4 k.p.c., nieważność postępowania zachodzi m.in. wtedy, gdy skład sądu był sprzeczny z przepisami prawa. W ocenie wnioskodawcy, kwestionowana uchwała jest sprzeczna z powyższymi przepisami, ponieważ wśród przyczyn nienależytej obsady sądu, w rozumieniu art. 439 § 1 pkt 2 k.p.k., oraz przyczyn sprzeczności składu sądu z przepisami prawa, w rozumieniu art. 379 pkt 4 k.p.c., nie można wskazać ani udziału w składzie sądu osoby powołanej na urząd sędziego Sądu Najwyższego na wniosek KRS ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy zmieniającej KRS, ani, osoby powołanej w tym samym trybie, na urząd sędziego w sądzie powszechnym albo wojskowym, gdy, w ocenie sądu, w konkretnych okolicznościach, jest to wyłączną przyczyną naruszenia standardu niezawisłości i bezstronności w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, art. 47 Karty oraz art. 6 ust. 1 Konwencji. Treść zaskarżonej uchwały SN nie stanowi efektu wykładni wskazanych przepisów k.p.k. oraz k.p.c. Przeciwnie, wprowadza zdaniem wnioskodawcy do systemu prawnego dodatkowe normy prawne, nieznajdujące oparcia w przepisach wymienionych ustaw. Zatem wkracza w treść materii uregulowanej przez ustawodawcę i w sposób stabilny rozumianej w dotychczasowym orzecznictwie sądowym.

Zdaniem wnioskodawcy zaskarżona uchwała SN narusza również przepisy prawa Unii Europejskiej z powodu naruszenia w jej treści standardu niezależności sądu i niezawisłości sędziego. Ponadto w ocenie wnioskodawcy, utrzymanie w mocy kwestionowanej uchwały narusza zasadę państwa prawnego oraz zasadę demokracji wskazane w art. 2 TUE jako zasady funkcjonowania Unii Europejskiej. Zaskarżony akt normatywny jest bowiem nielegalną formą aktywności prawotwórczej. Jednym z fundamentalnych elementów zasady państwa prawnego jest obowiązek działania organu państwowego na podstawie i w granicach prawa, co wyklucza stanowienie aktów prawnych bez wyraźnej podstawy w normie kompetencyjnej i przekraczających normy prawne określające materię stanowiącą przedmiot aktywności wydających je organów, w tym wypadku Sądu Najwyższego.

W ocenie wnioskodawcy, kwestionowany akt prawny jest również niezgodny z art. 179, art. 144 ust. 3 pkt 17, art. 183 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 7 i art. 2 Konstytucji, gdyż wprowadza możliwość badania przez sądy, czy przebieg procedury poprzedzającej powołanie sędziego przez Prezydenta był prawidłowy. Uchwała przyznaje sądowi kompetencję do generalnego kwestionowania prawa sędziego do orzekania w oparciu o sposób oceny przebiegu powyższej procedury lub jak w wypadku sędziów orzekających w Sądzie Najwyższym Izbie Dyscyplinarnej w ogóle odbiera im prawo do orzekania.

Według wnioskodawcy przepisy zaskarżonej uchwały SN pozostają w sprzeczności z zakresem kompetencji przyznanej Sądowi Najwyższemu przez art. 183 ust. 1 Konstytucji. Kwestionowanie kompetencji konstytucyjnych organów państwowych, Prezydenta i KRS, wynikających z art. 179 i art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji narusza bowiem nie tylko te przepisy, ale również art. 183 ust. 1 Konstytucji przez nadanie w kwestionowanej uchwale pojęciu „nadzór judykacyjny” innego znaczenia niż przyjęte na gruncie przepisów konstytucyjnych i posłużenie się nim jako pozorną podstawą kompetencji prawotwórczej, co zdaniem wnioskodawcy, jest niezgodne z Konstytucją.

Wnioskodawca wskazuje również, że zaskarżona uchwała SN narusza treść konstytucyjnego prawa do sądu. Fundamentem tego prawa jest uzyskanie przez jednostkę jednoznacznego rozstrzygnięcia istniejącego i konkretnego konfliktu prawnego lub innych wątpliwości prawnych. Tak skonstruowane prawo jednostki ma szansę urzeczywistnienia tylko w sytuacji, w której można w sposób jednoznaczny przesądzić, który organ jest sądem i kto jest sędzią. Odpowiedź na pytanie, kto jest sędzią w Rzeczypospolitej Polskiej, wynika wprost z innych przepisów konstytucyjnych oraz z konkretyzujących przepisy konstytucyjne ustaw ustrojowych. Modyfikacja treści Konstytucji przez pozbawione podstawy prawnej przepisy uchwały SN, wprowadzające nową instytucję sędziego w stanie spoczynku ab initio, uniemożliwia udzielenie jednoznacznej odpowiedzi na wcześniej sformułowane pytanie. Podważa więc konstytucyjne prawo do sądu jak również standardy wynikające z art. 47 Karty oraz art. 6 ust. 1 Konwencji. Wynika z nich bowiem konieczność zagwarantowania jednostce rozstrzygnięcia o jej sytuacji prawnej lub opartego na prawie sporu z inną osobą, przez sąd ukształtowany w sposób nie budzący wątpliwości w świetle całego obowiązującego systemu prawnego.

Wkroczenie treści zaskarżonej uchwały SN w materię konstytucyjną narusza również, zdaniem wnioskodawcy, art. 8 ust. 1 Konstytucji. Konsekwencją najwyższej mocy prawnej Konstytucji w systemie źródeł prawa obowiązujących na terenie RP jest bowiem dyrektywa nakazująca zgodność wszystkich pozostałych aktów normatywnych z treścią Konstytucji oraz obowiązek rozwijania jej treści przez wszystkie pozostałe źródła prawa. Oczywisty jest wniosek, że akt prawny regulujący w sposób odmienny materię unormowaną w Konstytucji pozostaje w sprzeczności z zasadą wyrażoną w jej art. 8 ust. 1.

W ocenie wnioskodawcy, kwestionowana uchwała SN, pozwalając sądom na badanie, czy prawidłowe były: skład lub sposób wyboru członków KRS albo przebieg procedury poprzedzającej powołanie sędziego przez Prezydenta, narusza wreszcie podstawowe zasady praworządności znajdujące oparcie w art. 2 Konstytucji, w części, w której stanowi, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym.

2. 26 marca 2020 r. wpłynęło do TK pismo Sądu Najwyższego, zgodnie z którym postępowanie powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: uotpTK), ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.

SN stwierdził, że zaskarżona uchwała SN mająca moc zasady prawnej nie tworzy norm generalnych i abstrakcyjnych, ponieważ wiąże tylko składy orzekające SN, z woli ustawodawcy (art. 87 i art. 88 ustawy o SN). Sprawowanie przez SN nadzoru judykacyjnego jako kompetencja konstytucyjna nie może być zatem – w zgodzie z Konstytucją – uznane za działalność prawotwórczą, ponieważ Sąd Najwyższy takiej działalności nie prowadzi. Uchwały SN są zatem sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości, a nie – aktami prawotwórczymi. SN przytoczył wyrok SN z 8 sierpnia 2007 r., sygn. akt II UK 23/07 (OSNP nr 19-20/2008, poz. 296), w którym SN stwierdził, że „składy Sądu Najwyższego nie mogą orzekać sprzecznie z zasadą prawną, dopóki nie nastąpi zmiana stanu prawnego”. To znaczy, że owe zasady są konsekwencją stanu prawnego, nie zaś źródłem prawa. Uchwała SN mająca moc zasady prawnej nie tworzy norm generalnych i abstrakcyjnych, ponieważ odnosi się jedynie do składów orzekających SN. Dzieje się to z woli ustawodawcy, który wprowadził zasadę związania składu orzekającego zasadą prawną. Uznanie, że uchwała połączonych Izb SN jest aktem normatywnym, prowadzi wprost do ingerencji w sferę kompetencji SN.

Sprawowany przez SN nadzór przejawia się w uchwałach określanych w doktrynie jako zawierające wykładnię abstrakcyjną, co jednak nie oznacza, że mają one abstrakcyjny charakter. W wyniku podjęcia uchwały nie dochodzi do derogacji żadnego przepisu prawa, a przepis, którego uchwała dotyczy, pozostaje w systemie prawa. Racjonalny ustawodawca nie mógłby wyposażyć SN jako organu władzy sądowniczej w kompetencje prawotwórcze, gdyż tego rodzaju naruszenie Konstytucji przeczyłoby zasadzie racjonalności dekodowanej z zasady demokratycznego państwa prawnego. Jeżeli podstawą do podejmowania uchwał połączonych Izb SN jest ustawa, to uchwały te nie mogą mieć – z woli ustawodawcy – charakteru prawotwórczego, gdyż byłoby to sprzeczne z zasadą racjonalności ustawodawcy.

Ponadto w ocenie SN, materialna koncepcja aktu normatywnego, do której odwołuje się wnioskodawca, nie może zmienić Konstytucji i uczynić Trybunał Konstytucyjny organem właściwym do sprawowania nadzoru judykacyjnego wbrew postanowieniom ustawy zasadniczej. SN wskazał, że Sejm uchwala przepisy, zaś derywowanie z nich norm prawnych, a więc konkretnych norm postępowania, jest zadaniem organów stosujących prawo, w tym zwłaszcza sądów. Potwierdza to tezę, że nie ma punktów stycznych pomiędzy kompetencją Sejmu do uchwalania ustaw a kompetencją Sądu Najwyższego do podejmowania uchwał, o których mowa w art. 83 § 1 ustawy o SN. W kontekście sprawowanego przez SN nadzoru, w doktrynie rozważane jest zagadnienie traktowania art. 183 ust. 1 Konstytucji jako wyjątku od zasady podległości sędziów Konstytucji i ustawom. Jeśli jednak byłby to wyjątek tego rodzaju, wówczas akty nadzoru judykacyjnego nie mogłyby zostać zaliczone do kategorii aktów normatywnych.

SN powołuje się także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 października 2010 r., sygn. K 10/08, w którym TK stwierdził, iż „należy podkreślić, że uchwała Sądu Najwyższego, jak również inne orzeczenia sądowe czy też akty stosowania prawa nie mogą być przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny jest bowiem sądem prawa, a nie sądem faktów. Konstytucyjna kognicja Trybunału Konstytucyjnego w pierwszej kolejności obejmuje orzekanie w sprawie hierarchicznej zgodności aktów normatywnych (zob. art. 188 i art. 193 Konstytucji). Należy zatem podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny nie ma kompetencji do weryfikowania orzeczeń sądowych, w tym uchwał wykładniczych Sądu Najwyższego”.

Ewentualna kontrola uchwały SN mającej moc zasady prawnej naruszałaby granicę między kontrolą aktów stanowienia prawa a kontrolą aktów stosowania prawa i stanowiłaby w rzeczywistości kontrolę praktyki sądowej, do czego Trybunał Konstytucyjny nie został upoważniony przez ustrojodawcę. Trybunał stałby się de facto organem rozstrzygającym spory co do prawidłowości metod sądowej wykładni prawa, podczas gdy zadanie czuwania nad prawidłowością interpretacji prawa przez sądy Konstytucja powierzyła organom sprawującym nadzór orzeczniczy nad działalnością sądów – tj. SN i NSA.

W ocenie Sądu Najwyższego, wnioskodawca „ignoruje zjawisko przenikania się kultury prawnej prawa stanowionego i prawa sędziowskiego. Zjawisko to, wpływające na wzrost znaczenia władzy sądowniczej w Polsce, związane jest zarówno z procesem integracji europejskiej i konsekwencjami globalizacji, jak również z wielocentrycznością systemu prawa, który zyskuje ponadnarodowy charakter. Integracja europejska powoduje zmiany w systemie źródeł prawa i przeobrażenia pojęcia suwerenności, wysuwające sędziego przed ustawodawcę. Nie oznacza to jednak, wbrew Wnioskodawcy, że sędziowie zastępują ustawodawców”.

SN wyraził pogląd, że zagrożenia rządów prawa zostały spowodowane przez ustawowe zmiany konstytucyjnych reguł dotyczących Krajowej Rady Sądownictwa. Wskutek zmian ustawowych zakończono ustanowioną w Konstytucji kadencję członków KRS, a pochodzący z wyboru sędziowie – członkowie KRS zostali wybrani nie przez samych sędziów, lecz przy decydującym udziale Sejmu. Nie gwarantuje to niezależności KRS. Zmiana konstytucyjnej tożsamości Krajowej Rady Sądownictwa została stwierdzona przez SN w uzasadnieniu wyroku z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt III PO 7/18, gdzie w konkluzji SN stwierdził, że KRS w obecnym składzie nie jest organem bezstronnym i niezawisłym od władzy ustawodawczej i wykonawczej. „Litera prawa – zdaniem Sądu Najwyższego – «nie ma decydującego znaczenia dla oceny czy organ taki jak nowa KRS działa w sposób wystarczająco niezależny od władzy wykonawczej i ustawodawczej. Liczy się praktyka i cały złożony kontekst otoczenia prawnego i faktycznego, w jakim dochodzi do wykonywania przez ten organ jego konstytucyjnych kompetencji»”. W ocenie SN, skoro KRS w obecnym składzie nie jest organem, o którym mowa w art. 179 Konstytucji – co SN szczegółowo omawia w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt III PO 7/18 – to wnioski kierowane przez KRS do Prezydenta w sprawie powołania sędziów nie są wnioskami w rozumieniu art. 179 Konstytucji. Nie każdy organ posługujący się nazwą „Krajowa Rada Sądownictwa” jest nią w istocie, lecz tylko taki, który stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Skoro mamy do czynienia z organem nieodpowiadającym standardowi konstytucyjnemu, co stwierdził przecież SN w uzasadnieniu przytaczanego wyroku, to wnioski kierowane przez ów organ do Prezydenta w sprawie powołania sędziów nie są wnioskami konstytucyjnie wymaganymi. Skoro wniosek w sprawie powołania sędziego kierowany do Prezydenta nie jest wnioskiem podmiotu, o którym mowa w art. 179 Konstytucji, to i powołanie sędziego na skutek takiego wniosku nie jest powołaniem w konstytucyjnym rozumieniu tego pojęcia. Brak wniosku konstytucyjnie uprawnionego organu pozbawia Prezydenta możliwości powołania sędziego. Osoba powołana na podstawie wniosku KRS, której nie można uznać za organ konstytucyjny w rozumieniu art. 186 Konstytucji, nie jest zatem sędzią z uwagi na wątpliwości konstytucyjne, prowadzące do immanentnego zagrożenia niezawisłości sędziowskiej.

SN wskazuje, że jest w pełni uprawniony do samodzielnej oceny spójności określonego rozwiązania ustawowego z zasadami konstytucyjnymi, w ramach dokonywanej wykładni prawa. Obowiązkiem SN jest uwzględnienie, w ramach wykładni i dokonywanych ocen prawnych, orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE). Zagadnienie prawne rozstrzygnięte w zaskarżonej uchwale SN nie zmierza do rozwiązania problemów ustrojowych z określeniem statusu osób, które zostały powołane na urzędy sędziowskie przez Prezydenta, gdyż niewątpliwie osoby te uzyskały formalnie status sędziów. Rozstrzyga natomiast kwestię, czy uczestniczenie w składzie sądu powszechnego, wojskowego albo SN przez osobę, która odebrała nominację sędziowską od Prezydenta po przeprowadzeniu wskazanych zmian ustawowych, nie powoduje niedopuszczalnego, w świetle art. 6 ust. 1 Konwencji, art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 47 Karty, obniżenia standardu bezstronności i niezależności sądu, oraz określa procesowe konsekwencje sprawowania wymiaru sprawiedliwości w takich warunkach. Sam akt powołania na urząd sędziego przez Prezydenta nie tworzy trwałego i niepodważalnego domniemania, że w każdej sprawie rozpoznawanej przez sąd z udziałem tego sędziego spełniony będzie standard niezawisłości i bezstronności.

SN wskazuje, że wiążące Polskę, jako państwo członkowskie, zasady unijne, a także wywodzące się z prawa międzynarodowego zasady konwencyjne nie kolidują w żaden sposób ze standardem konstytucyjnym wynikającym z art. 45 ust. 1 Konstytucji – w istocie rzeczy czerpie on z tych zasad. Podjęcie kwestionowanej uchwały SN nie uchybia art. 7, art. 8 lub art. 2 Konstytucji, gdyż Sąd Najwyższy podjął ją w ramach swoich kompetencji konstytucyjnych i ustawowych, a zarazem jako sąd unijny, zobowiązany do oceny kontrolowanej regulacji także przez pryzmat „prawa wspólnotowego” (zob. s. 30 pisma Sądu Najwyższego), zwłaszcza co się tyczy prawa do niezależnego sądu.

SN podkreślił, że podejmując kwestionowaną uchwałę, wykonał jedynie wyrok TSUE z 19 listopada 2019 r., w połączonych sprawach o sygn. akt C-585/18, C-624/18 i C-625/18. Art. 91 ust. 3 Konstytucji upoważnia wprost Sąd Najwyższy do oceny zgodności ustaw takich jak ustawa o SN i ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa z prawem unijnym. Kompetencja do kontroli zgodności ustaw z prawem unijnym nie należy do Trybunału Konstytucyjnego.

W ocenie Sądu Najwyższego, przed rozstrzygnięciem niniejszej sprawy Trybunał Konstytucyjny powinien wystąpić z pytaniem prejudycjalnym do TSUE w kwestii wykładni art. 47 Karty oraz art. 2 i art. 4 ust. 3 TUE.

3. 30 marca 2020 r. wpłynęło do TK pismo procesowe Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej: RPO) z 24 marca 2020 r. Rzecznik zgłosił w nim udział w postępowaniu oraz zajął stanowisko, że na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 uotpTK postępowanie powinno ulec umorzeniu w całości z uwagi na niedopuszczalność wydania orzeczenia.

RPO podkreślił, że wydawanie uchwał rozstrzygających rozbieżności w zakresie wykładni prawa jest realizacją kompetencji SN przyznanych na mocy ustawy. Zadaniem SN jest wymierzanie sprawiedliwości, rozstrzyganie sporów i dokonywanie wykładni. W związku z tym obywatel musi mieć pewność, że SN będzie mógł wykonywać powierzone mu obowiązki bez względu na przekonanie władzy wykonawczej co do słuszności podjętej uchwały i sposobu jej zredagowania.

W ocenie RPO, wniosek w niniejszej sprawie prowadzi do podważenia ustrojowej roli SN, stanowiąc próbę pozbawienia SN kluczowego instrumentu ujednolicania orzecznictwa sądowego, służącego ochronie spójności i integralności krajowego systemu prawnego. SN nie kreował nowych norm w zakwestionowanej uchwale, jedynie odpowiedział na pytanie prawne Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w sprawie powstałych w orzecznictwie rozbieżności w wykładni przepisów powszechnie obowiązującego prawa. RPO przytoczył wyrok TK o sygn. K 10/08, zgodnie z którym uchwały SN, jak również inne orzeczenia sądowe, czy też akty stosowania prawa, nie mogą być przedmiotem kontroli TK. Nie ma on kompetencji do weryfikowania orzeczeń sądowych, w tym uchwał wykładniczych SN. RPO zauważył, że w uzasadnieniu tego samego wyroku TK uznał za konieczne objęcie swą kognicją także treści normatywnych, które zostały niejako twórczo wyprowadzone z aktu normatywnego w drodze jego utrwalonej w sposób oczywisty wykładni. Uchwała SN nie tworzy norm prawnych, jest jedynie realizacją jednego z zadań, które ustawodawca powierzył SN. W sensie formalnym uchwała taka wiąże jedynie składy tego sądu. Ani sądy powszechne i wojskowe ani przedstawiciele doktryny i innych organów państwa nie są związani uchwałą SN, chociaż wykładnia dokonana przez SN jest cennym źródłem przy dokonywaniu interpretacji prawa.

4. 30 marca 2020 r. wpłynęło do TK pismo procesowe Prokuratora Generalnego (dalej: PG) z 24 marca 2020 r. Zgodnie ze stanowiskiem przedstawionym w piśmie, „przepisy ust. 1-4 uchwały (…) sygn. akt BSA I41101/20” są, w ocenie PG, niezgodne z: art. 83 ust. 1 ustawy o SN; art. 439 § 1 pkt 2 k.p.k.; art. 379 pkt 4 k.p.c.; art. 6 ust. 1 Konwencji; art. 2 i art. 4 ust. 3 TUE; art. 179, art. 144 ust. 3 pkt 17, art. 183 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 7 i art. 2 Konstytucji.

W petitum pisma PG brak jest odniesienia do art. 47 Karty jako wzorca kontroli. W szczególności PG nie wniósł w petitum o umorzenie postępowania w żadnym zakresie, w tym dotyczącym kontroli zgodności z Kartą. W uzasadnieniu pisma PG stwierdził, że należy zasygnalizować wątpliwości, czy może być ona wzorcem kontroli w postępowaniu przed TK, ponieważ jest aktem stworzonym i wydanym przez instytucje Unii Europejskiej, niebędącym jednak rozporządzeniem lub dyrektywą, odrębnie ratyfikowaną umową międzynarodową ani częścią traktatu podlegającego procedurze ratyfikacyjnej, w tym częścią Traktatu akcesyjnego. W ocenie PG, podpisanie przez Polskę tzw. protokołu polsko-brytyjskiego sprawia, że Karta nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego w Polsce w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji i nie może stanowić wzorca kontroli w postępowaniu przed TK. W ocenie PG, pogląd taki jest aprobowany przez Trybunał Konstytucyjny, który dotychczas umarzał postępowanie w zakresie kontroli zgodności przepisów z postanowieniami Karty (zob. wyrok TK z 13 grudnia 2016 r., sygn. K 13/16, OTK ZU A/2016, poz. 101). Według PG, z uwagi na powyższe wątpliwości, a także z uwagi na zbieżność standardów wynikających z art. 47 Karty, art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 6 ust. 1 Konwencji, w niniejszym postępowaniu, nie wydaje się konieczne konfrontowanie przedmiotu kontroli z przepisami Karty.

PG stwierdził, że dotychczas treść normatywna uchwały SN nie była przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, niemniej były nią objęte przepisy ustaw w zakresie, w jakim zostawała im nadana treść normatywna za sprawą uchwały SN. Takiej kontroli TK dokonał w wyroku z 27 października 2010 r., sygn. K 10/08 (OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 81), w uzasadnieniu którego podkreślił, co zasługuje – zdaniem PG – na aprobatę, że jeżeli w aktach prawnych można odnaleźć jakąkolwiek treść normatywną, to nie wolno wyłączyć ich spod kontroli konstytucyjności czy legalności. W tym stanie rzeczy, przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie są normy wynikające z przepisów zawartych w zaskarżonej uchwale SN.

Kontrola z wzorcami ustawowymi nie obejmuje prawidłowości wydania uchwały, ponieważ żaden przepis nie uprawnia SN do wydania aktu normatywnego. Ma natomiast na celu sprawdzenie, czy normy będące przedmiotem kontroli są zgodne z normami wyższego rzędu. Poza aprobatą dla argumentów wnioskodawcy przemawiających na rzecz niezgodności norm uchwały SN z art. 83 ust. 1 ustawy o SN, art. 439 § 1 pkt 2 k.p.k. i art. 379 pkt 4 k.p.c., PG podkreślił istotne niespójności systemowe wynikające z podjętej uchwały, wskazując że spójność taka jest wartością konstytucyjną wynikającą z art. 2 Konstytucji. Nawet gdyby dopuścić odmienną wykładnię wzorców ustawowych, przedmiot kontroli pozostaje w relacji niezgodności z unormowaniami ponadustawowymi.

Zrębem uzasadnienia niezgodności kwestionowanej uchwały SN z wzorcami konstytucyjnymi jest, zdaniem PG, koncept zawarty w tej uchwale, który zakłada „przeniknięcie wadliwości” z procedury poprzedzającej wykonanie prerogatywy przez Prezydenta na grunt statusu sędziego, z tym że jedynie w zakresie możliwości skutecznego wykonywania przez sędziego wymiaru sprawiedliwości. Oznacza to próbę relatywizowania skutków powołania sędziego przez Prezydenta i uczynienia z aktu Prezydenta czynności niepełnowartościowej.

PG wskazał, że wątpliwości w zakresie konstytucyjności udziału obecnej KRS w procedurze nominacyjnej sędziów zostały usunięte przez dwa wyroki TK: z 25 marca 2019 r., sygn. K 12/18 (OTK ZU A/2019, poz. 17) oraz z 4 marca 2020 r., sygn. P 22/19. Brak respektowania tych wyroków TK w treści zaskarżonej uchwały SN narusza, zdaniem PG, art. 190 ust. 1 Konstytucji. W świetle zasady domniemania konstytucyjności ustaw, a następnie wobec treści przytoczonych wyroków TK wadliwa jest uwaga zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały SN, iż w okresie od wejścia w życie ustawy nowelizującej oraz ustawy o SN, KRS nie była obsadzona w sposób zgodny z przepisami Konstytucji.

Zdaniem PG, wykreowanie norm, które kontestują charakter prerogatywy Prezydenta w zakresie powoływania sędziów, sprawia, że dochodzi do sprzeczności rodzimego porządku prawnego z wiążącym Polskę prawem międzynarodowym, w tym prawem Unii Europejskiej. Ponadto PG podkreślił, że wydając wyrok z 19 listopada 2019 r., w połączonych sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18, TSUE nie podzielił kategorycznych osądów Rzecznika Generalnego, w szczególności – w odróżnieniu od Rzecznika Generalnego – nie dezawuował wyroku TK o sygn. K 12/18. Ponadto TSUE nie upoważnił sądu odsyłającego do pomijania przepisów polskiej Konstytucji, w tym ustanawiania instrumentów służących weryfikacji działania konstytucyjnych organów państwa. Dlatego motywy mające uzasadnić przyjęcie uchwały SN stanowią, w ocenie PG, przykład jawnego nadużycia interpretacyjnego, wbrew kierunkowi wyznaczonemu Konstytucją, ale także traktatami zaliczanymi do prawa pierwotnego Unii Europejskiej.

Na rozprawę 20 kwietnia 2020 r. stawili się przedstawiciele: Prezesa Rady Ministrów oraz Prokuratora Generalnego. Uczestnicy postępowania podtrzymali stanowiska zajęte w pismach procesowych. Ponadto przedstawiciel wnioskodawcy podkreślił, że katalog źródeł prawa wewnętrznego nie stanowi na gruncie przepisów Konstytucji systemu zamkniętego, a Konstytucja implikuje prawną dopuszczalność wydawania innych, niż określone w jej art. 93, aktów prawa wewnętrznego. W ocenie przedstawiciela wnioskodawcy, art. 93 Konstytucji wymienia akty prawa wewnętrznego jedynie exempli causa, podczas gdy pozostałe rodzaje wspomnianych aktów prawnych są implikowane innymi normami konstytucyjnymi. Wyraził również pogląd o istnieniu swoistych aktów prawa wewnętrznego, co potwierdza – w opinii przedstawiciela wnioskodawcy – tezę o otwartości katalogu aktów prawa wewnętrznego na gruncie Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Uwagi ogólne.

1.1. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była uchwała składu połączonych Izb: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt BSA I41101/20 (OSNKW nr 2/2020, poz. 7; dalej: zaskarżona uchwała SN lub kwestionowana uchwała SN). W pierwszej kolejności rozstrzygnięcia wymagała zatem kwestia, czy uchwała abstrakcyjna Sądu Najwyższego podlega kognicji Trybunału Konstytucyjnego. W przeciwnym wypadku postępowanie podlegałoby umorzeniu ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Zakres kognicji Trybunału Konstytucyjnego został uregulowany w art. 188 Konstytucji. Zgodnie z zawartymi w nim przepisami, oprócz kontroli zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją oraz ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach „zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami” (art. 188 pkt 3 Konstytucji).

Określenie „przepisy prawa” obejmuje, pod pewnymi warunkami, wszystkie akty prawa wewnętrznego, których katalog – w przeciwieństwie do źródeł prawa powszechnie obowiązującego – pozostaje otwarty na gruncie art. 93 Konstytucji. Nie ustanowiono w nim zamkniętego katalogu aktów prawa wewnętrznego, wymieniając jedynie przykładowo uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów. Akty prawa wewnętrznego, w tym uchwały, podlegają – zgodnie z art. 93 ust. 3 Konstytucji – kontroli co do ich zgodności z powszechnie obowiązującym prawem.

Zgodnie z treścią art. 183 ust. 1 Konstytucji, Sąd Najwyższy (dalej także: SN) sprawuje nadzór nad działalnością sądów powszechnych i wojskowych w zakresie orzekania. Jest to wystarczająca podstawa ustawowego przyznania Sądowi Najwyższemu kompetencji do sprawowania nadzoru wykraczającego poza sprawowanie wymiaru sprawiedliwości w ścisłym znaczeniu, czyli poza rozstrzyganie konkretnych sporów prawnych w sprawach indywidualnych, ograniczającego się do stosowania i wykładni prawa. Istotnym elementem nadzoru judykacyjnego jest bowiem również ogólne określanie kierunków i treści orzecznictwa sądów, w tym wiążące składy Sądu Najwyższego.

Zgodnie z art. 87 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2019 r. poz. 825, ze zm.; dalej: ustawa o SN), uchwały pełnego składu Sądu Najwyższego, składu połączonych izb oraz składu całej izby, z chwilą ich podjęcia, uzyskują moc zasad prawnych. Podejmowane są na podstawie art. 86 § 1 ustawy o SN na wniosek m.in. Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, jeżeli w orzecznictwie sądów powszechnych, sądów wojskowych lub Sądu Najwyższego ujawnią się rozbieżności w wykładni przepisów prawa będących podstawą ich orzekania (art. 83 § 1 ustawy o SN). Zasady prawne wiążą wszystkie składy orzekające Sądu Najwyższego i wykazują cechy aktów generalnych i abstrakcyjnych. Ich zakres obowiązywania nie jest bowiem ograniczony do konkretnej sprawy określonej podmiotowo i przedmiotowo. Nie konsumują się również po jednorazowym zastosowaniu. Są one zatem aktami prawa wewnętrznego w rozumieniu art. 93 Konstytucji.

Kontrola treści uchwał SN była dokonywana przez Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie, niemniej dotychczas TK przyjmował w ramach jej uzasadnienia odmienną konwencję terminologiczną, sprowadzającą się jednak do oglądu tej samej sprawy z innej perspektywy. W wyroku z 27 października 2010 r., sygn. K 10/08 (OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 81), Trybunał Konstytucyjny poddał kontroli treść „zamieszczoną w akcie normatywnym w wyniku uchwały Sądu Najwyższego”, wpisanej do katalogu zasad prawnych, stwierdzając, że przepis nabrał nowych treści normatywnych wskutek wydania tej uchwały. Uściślając, należy przypomnieć, że był to przepis ustawy, który został – w ocenie TK – niejako zmodyfikowany nie wprost (nabrał nowych treści) uchwałą Sądu Najwyższego. Trybunał Konstytucyjny w składzie orzekającym w aktualnie rozstrzygniętej sprawie, o sygn. U 2/20, nie dostrzega możliwości zmodyfikowania treści ustawy przez uchwałę SN, w tym nabrania przez przepis ustawy nowych treści, czy też zaistnienia sytuacji, w których „uchwała SN nosząca wspomniane cechy nadaje przepisowi prawa «treść i cechy (zakres czasowego stosowania) tak, jak gdyby uczynił to sam ustawodawca w akcie stanowienia prawa»”.

Trybunał Konstytucyjny, w oparciu o analizę wieloletniej aktywności Sądu Najwyższego i wcześniejszego orzecznictwa TK, stwierdził natomiast, że istnieje, znajdująca umocowanie w art. 183 ust. 1 Konstytucji, praktyka wydawania aktów prawa wewnętrznego, uchwał Sądu Najwyższego, błędnie kwalifikowanych jako li tylko akty stanowiące przejaw wykładni prawa. Każda z uchwał jest z jednej strony aktem stosowania prawa i rezultatem jego wykładni, z drugiej jednak strony w związku z dokonywaną w uchwałach konkretyzacją przepisów przede wszystkim aktów ustawowych – ich stosowaniem i wykładnią, nie sposób przyjąć, że tylko z tego powodu uchwały SN nie należą do kategorii źródeł prawa. Każdy akt prawa wewnętrznego jest bowiem jednocześnie rezultatem wykładni i stosowania przepisów wyższego rzędu. Zwykle jednak takie akty zawierają treść normatywną, będącą efektem stosowania i wykładni przepisów wyższego rzędu. Dokonana w nich konkretyzacja przepisów aktów uplasowanych wyżej w hierarchii konstytucyjnego systemu źródeł prawa skutkuje zwykle ustanowieniem przepisów prawa stanowiących substrat dla rekonstrukcji norm generalnych i abstrakcyjnych. Stąd wynika wyodrębnienie w konstytucyjnym systemie źródeł prawa kategorii aktów prawa wewnętrznego (art. 93 ust. 1 Konstytucji), przy jednoczesnym uzależnieniu ich kontroli dokonywanej przez TK od spełnienia testu normatywności, wynikającego z art. 188 pkt 3 Konstytucji, przeprowadzanego dla każdego z aktów z osobna, w oparciu o jego treść i przy zasadniczym abstrahowaniu od jego formy. Test ten ma na celu wyeliminowanie z zakresu kontroli TK tych aktów mających zewnętrzną formę adekwatną do aktu prawotwórczego, które ze względu na treść wykazują cechy indywidualnej i konkretnej decyzji stosowania prawa (zawierają wyłącznie substrat dla rekonstrukcji norm indywidualnych i konkretnych). W konsekwencji wątpliwego oddzielenia kategorii aktów wykładni i stosowania prawa nieograniczonych w swej treści do konkretnej sytuacji od kategorii podustawowych aktów prawotwórczych, TK był zmuszony uznać w wyroku o sygn. K 10/08, że uchwała SN nie jest „aktem konkretnego stosowania prawa”, po czym stwierdził, że nie może się uchylić od kontroli wynikających z niej treści. Innymi słowy dokonał jej kontroli, stwierdzając de facto, że tego nie uczynił. Trybunał Konstytucyjny, orzekając w aktualnie rozpatrywanej sprawie, o sygn. U 2/20, stwierdził zatem, uściślając kwestie terminologiczne, że uchwały abstrakcyjne SN, jako akty prawa wewnętrznego, wiążąc składy orzekające SN, pozostają zgodne lub niezgodne z aktami uplasowanymi wyżej w konstytucyjnym systemie źródeł prawa, mającymi charakter powszechnie obowiązujący, i podlegają, pod wskazanym warunkiem, kontroli dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny. Kontrola treści takich aktów prawnych była sprawowana przez TK od lat, jednak bez wyraźnego zakwalifikowania uchwał Sądu Najwyższego do kategorii aktów prawa wewnętrznego (zob. wyroki TK z: 28 stycznia 2003 r., sygn. SK 37/01, OTK ZU nr 1/A/2003, poz. 3; 9 czerwca 2003 r., sygn. SK 12/03, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 51 oraz wielokrotnie przytaczany wyrok o sygn. K 10/08). W świetle art. 188 Konstytucji, TK nie miał nigdy kognicji do kontroli aktów stosowania prawa, w tym do oceny aktów wykładni prawa ograniczonej do sytuacji indywidualnych i konkretnych. Żaden przepis prawa nie uprawnia również Trybunału Konstytucyjnego do kontroli konsekwencji normatywnych aktów niewskazanych, z nazwy lub za pomocą zbiorczej kategorii przepisów prawa, w art. 188 Konstytucji, których kontrola prima facie została jednak dokonana w sprawie o sygn. K 10/08, jeśliby literalnie odczytywać uzasadnienie wyroku w przytoczonej sprawie. Jednocześnie poszczególne składy orzekające TK dostrzegały konieczność dokonywania takiej kontroli, stąd bogate orzecznictwo stanowiące efekt merytorycznych rozstrzygnięć wniosków, pytań prawnych i skarg konstytucyjnych inicjujących kontrolę treści normatywnej takich uchwał, nazywanej – w dotychczasowym orzecznictwie – kontrolą przepisów ustawowych w znaczeniu nadanym takimi uchwałami. Zazwyczaj TK wydawał w rezultacie tzw. wyroki zakresowe. Trybunał Konstytucyjny od lat dokonywał zatem kontroli aktów prawa wewnętrznego, noszących nazwę (tzw. abstrakcyjnych) uchwał SN, nieprecyzyjnie używając względem tych aktów terminologii adekwatnej do indywidualnych i konkretnych aktów wykładni prawa (por. wyrok o sygn. K 10/08). W przeciwnym wypadku Trybunał Konstytucyjny nie mógłby wydać merytorycznych orzeczeń w przytoczonych sprawach, których rezultatem było stwierdzenie niekonstytucyjności treści wynikających z abstrakcyjnych uchwał SN. W świetle wskazanych wyroków TK nie ulega natomiast wątpliwości, że była to treść normatywna. Korekta terminologiczna dokonana przez TK w niniejszej sprawie jest zatem oparta na konstytucyjnej zasadzie dychotomicznego podziału konstytucyjnego systemu źródeł prawa. W świetle regulacji Rozdziału III Konstytucji, każdy akt normatywny jest bowiem albo aktem prawa powszechnie obowiązującego, albo aktem prawa wewnętrznego.

1.2. Akt prawa wewnętrznego, w tym uchwała abstrakcyjna Sądu Najwyższego, podlega kognicji Trybunału Konstytucyjnego pod warunkiem określonym w art. 188 pkt 3 Konstytucji. Oprócz tego, że powinien być wydany przez centralny organ państwowy, treść aktu musi spełniać kryteria pozwalające na jej zaliczenie do kategorii przepisów prawa.

Pod pojęciem „przepisy prawa” (art. 188 pkt 3 Konstytucji) należy rozumieć substrat do rekonstrukcji normy generalnej i abstrakcyjnej, czyli akt normatywny w znaczeniu materialnym. To znaczy, że o kognicji TK nie decyduje w tym zakresie wydanie aktu podustawowego w oparciu o podstawę prawną lub bez jej istnienia (aktu nielegalnego). O kognicji TK decyduje treść aktu, a więc to, czy jest on aktem normatywnym ze względu na jego treść. Już w 1989 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „w doktrynie przeważa pogląd, że akt normatywny jest aktem ustanawiającym normy prawne o charakterze generalnym (a więc skierowane do pewnej klasy adresatów wyróżnionych z uwagi na jakąś ich wspólną cechę) i abstrakcyjnym (to znaczy ustanawiającym pewne wzory zachowań). Przy takim rozumieniu pojęcia aktu normatywnego kwestia podstawy prawnej ustanowienia aktu normatywnego ma znaczenie drugorzędne, decydujące nie o istocie danego aktu państwa jako aktu normatywnego, czy też o jego mocy obowiązującej, ale o legalności bądź nielegalności tego aktu. Oznacza to, że stwierdzenie wadliwości danego aktu normatywnego nie pociąga za sobą automatycznie utraty przez ten akt charakteru aktu normatywnego, ani też utraty jego mocy obowiązującej. Stwierdzenie takie pociąga za sobą uznanie danego aktu za legalny bądź nielegalny (…) i dopiero to prowadzi do konsekwencji określonych przez prawo obowiązujące. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego wydanego na czas nieokreślony może nastąpić tylko w przypadku zastąpienie aktu normatywnego aktem o równorzędnej lub wyższej mocy prawnej, wyraźnego derogowania tego aktu w akcie o równorzędnej lub wyższej mocy prawnej lub odpowiedniej decyzji organu uprawnionego do kontroli legalności aktów normatywnych danego typu” (orzeczenie z 7 czerwca 1989 r., sygn. U 15/88, OTK w 1989 r., poz. 10). Pogląd ten w kolejnych latach okazał się podstawą stabilnej linii orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego (por. orzeczenia z: 19 czerwca 1992 r., sygn. U 6/92, OTK w 1992 r., cz. I, poz. 13; 28 czerwca 1994 r., sygn. K 6/93, OTK w 1994 r., cz. I, poz. 14; 15 lipca 1996 r., sygn. U 3/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 31; 6 maja 1997 r., sygn. U 2/96, OTK ZU nr 2/1997, poz. 17 oraz postanowienie z 6 grudnia 1994 r., sygn. U 5/94, OTK w 1994 r., cz. II, poz. 41), która jest kontynuowana po wejściu w życie Konstytucji (por. wyroki z: 12 lipca 2001 r., sygn. SK 1/01, OTK ZU nr 5/2001, poz. 127; 22 września 2006 r., sygn. U 4/06, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 109; 23 kwietnia 2008 r., sygn. SK 16/07, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 45; 26 listopada 2008 r., sygn. U 1/08, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 160; 27 października 2010 r., sygn. K 10/08; 4 grudnia 2012 r., sygn. U 3/11, OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 131, 1 czerwca 2017 r., sygn. U 3/17, OTK ZU A/2017, poz. 46, 24 października 2017 r., sygn. K 3/17, OTK ZU A/2017, poz. 68; oraz postanowienia z: 14 grudnia 1999 r., sygn. U 7/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 170; 7 stycznia 2016 r., sygn. U 8/15, OTK ZU A/2016, poz. 1, 8 lutego 2017 r., sygn. U 2/16, OTK ZU A/2017, poz. 4, 17 października 2018 r., sygn. U 2/17, OTK ZU A/2018, poz. 62, 12 czerwca 2019 r., sygn. U 1/19, OTK ZU A/2019, poz. 32, 12 marca 2020 r., sygn. U 1/17, OTK ZU A/2020, poz. 11).

Posługując się pojęciem „przepisy prawa, wydawane przez centralne organy państwowe” twórcy Konstytucji dostrzegali prawdopodobieństwo pojawienia się w systemie prawnym różnych nienazwanych aktów prawnych albo sytuacji, w której akt stosowania prawa, czy nawet wyrok sądowy, mimo poprawnej zewnętrznej formy i nazwy, otrzyma treść skutkującą wprowadzeniem do systemu prawnego nowych norm prawnych. Ratio legis tego przepisu oparto w przeważającym stopniu na orzecznictwie TK w czasach poprzedzających wejście w życie Konstytucji. Już w początkach swojego funkcjonowania Trybunał Konstytucyjny, uzasadniając potrzebę objęcia takich aktów prawnych kontrolą konstytucyjności sprawowaną przez TK, stwierdził wyraźnie, że „[n]ie liczące się z praktyką prawotwórczą, arbitralne, pojęciowe zawężenie zasięgu aktów normatywnych do aktów ustawodawczych oraz wydawanych na ich podstawie i dla ich wykonania aktów podustawowych, pozostawiłoby pokaźną ilość aktów prawotwórczych poza kontrolą ich legalności” (orzeczenie o sygn. U 15/88).

Dlatego każdy akt prawny skierowany przez uprawniony podmiot do Trybunału Konstytucyjnego, z wyjątkiem ustawy i ratyfikowanej umowy międzynarodowej, przechodzi najpierw test normatywności, od którego zależy możliwość dokonania kontroli przez TK. Dopiero pozytywny rezultat takiego testu uprawnia Trybunał do oceny zaskarżonych przepisów prawa, o ile występują w zaskarżonym akcie, pod kątem ich zgodności ze wskazanymi przez wnioskodawcę wzorcami kontroli. „To, czy mamy w danym wypadku do czynienia z takimi przepisami, musi być oceniane a casu ad casum” (postanowienie o sygn. U 1/17).

Trybunał Konstytucyjny nie podzielił poglądu, że względem uchwał Sądu Najwyższego, czy Naczelnego Sądu Administracyjnego, należałoby przyjąć inne kryteria oceny normatywności niż ukształtowane w jednolitej linii orzeczniczej TK, mającej ponad trzydzieści lat, i kontynuowanej konsekwentnie na gruncie art. 188 pkt 3 Konstytucji, kluczowej dla wykładni występującego w nim pojęcia „przepisy prawa”. Nie ulega wątpliwości, że wszystkie podustawowe akty prawne, w tym uchwały abstrakcyjne SN, o ile spełniają wspomniany test normatywności, są objęte kognicją Trybunału Konstytucyjnego.

2. Przedmiot kontroli.

2.1. Kwestionowana uchwała SN ma następującą treść: „1. Nienależyta obsada sądu w rozumieniu art. 439 § 1 pkt 2 k.p.k. albo sprzeczność składu sądu z przepisami prawa w rozumieniu art. 379 pkt 4 k.p.c. zachodzi także wtedy, gdy w składzie sądu bierze udział osoba powołana na urząd sędziego Sądu Najwyższego na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 3). 2. Nienależyta obsada sądu w rozumieniu art. 439 § 1 pkt 2 k.p.k. albo sprzeczność składu sądu z przepisami prawa w rozumieniu art. 379 pkt 4 k.p.c. zachodzi także wtedy, gdy w składzie sądu bierze udział osoba powołana na urząd sędziego w sądzie powszechnym albo wojskowym na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 3), jeżeli wadliwość procesu powoływania prowadzi, w konkretnych okolicznościach, do naruszenia standardu niezawisłości i bezstronności w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. 3. Wykładnia art. 439 § 1 pkt 2 k.p.k. oraz art. 379 pkt 4 k.p.c. przyjęta w punktach 1 i 2 niniejszej uchwały nie ma zastosowania do orzeczeń wydanych przez sądy przed dniem jej podjęcia oraz do orzeczeń, które zostaną wydane w toczących się w tym dniu postępowaniach na podstawie Kodeksu postępowania karnego przed danym składem sądu. 4. Punkt 1 niniejszej uchwały ma zastosowanie do orzeczeń wydanych z udziałem sędziów Izby Dyscyplinarnej utworzonej w Sądzie Najwyższym na podstawie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2018 r., poz. 5 ze zm.) bez względu na datę wydania tych orzeczeń”.

Istota sentencji uchwały SN sprowadza się do zakwestionowania prawa do orzekania sędziów SN, sądów powszechnych i sądów wojskowych powołanych na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa (dalej także: KRS) ukształtowanej zgodnie z przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 3, ze zm.; dalej: ustawa nowelizująca). Stanowisko SN prowadzi do wniosku, że takie powołanie sędziego nie wywołuje skutków prawnych w różnych sekwencjach czasowych w zależności od rangi sędziego oraz typu sprawy sądowej poddanej jego orzecznictwu: 1) w odniesieniu do wszystkich sędziów powołanych do Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego – ex tunc, czyli do wszystkich orzeczeń wydanych z udziałem tych sędziów, przed wydaniem i po wydaniu zaskarżonej uchwały SN; 2) w odniesieniu do sędziów powołanych do innych Izb Sądu Najwyższego – ex nunc, czyli uchwała ta nie ma zastosowania do orzeczeń wydanych przed dniem jej podjęcia oraz do orzeczeń, które zostaną wydane w toczących się w tym dniu postępowaniach na podstawie ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 30; dalej: k.p.k.); 3) w odniesieniu do sędziów w sądzie powszechnym albo wojskowym, jeżeli wadliwość procesu powoływania prowadzi w konkretnych okolicznościach do naruszenia standardu niezawisłości i bezstronności w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 303 z 14.12.2007, s. 1; dalej: Karta) i art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284; dalej: Konwencja) – ex nunc, tzn. uchwała nie ma zastosowania do orzeczeń wydanych przed dniem jej podjęcia oraz do orzeczeń, które zostaną wydane w toczących się w tym dniu postępowaniach na podstawie k.p.k. W ustnym uzasadnieniu uchwały wskazano, że oznacza to konieczność powstrzymania się przez około 550 nowo wybranych sędziów od orzekania. Z pisemnego uzasadnienia wynika, że uczestnicy postępowań sądowych oraz sąd drugiej instancji są uprawnieni wobec takich sędziów do przeprowadzenia testów niezależności sądów i niezawisłości sędziów (por. szersze omówienie w zdaniu odrębnym sędziego SN Krzysztofa Staryka do zaskarżonej uchwały SN). Zróżnicowanie skutków zaskarżonej uchwały SN sprowadza się do dwóch obszarów:

wyeliminowania z obrotu prawnego wszystkich orzeczeń Izby Dyscyplinarnej SN z jednoczesnym zaaprobowaniem uprzednio zapadłych orzeczeń w sprawach karnych i przyzwoleniem dokończenia takich spraw,

wykreowania swoistego mechanizmu weryfikacyjnego sędziów powołanych na zasadach wskazanych w kwestionowanej uchwale SN; przyjęcia implicite założenia, że wszyscy nowi sędziowie SN zostali powołani wadliwie, z jednoczesnym warunkowym wykluczeniem prawa do orzekania nowych sędziów powołanych do sądów powszechnych i wojskowych.

2.2. Podjęcie zaskarżonej uchwały przez SN zostało poprzedzone zmianą regulacji ustawowej, orzeczeniem SN oraz wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE). Okoliczności te zostały szczegółowo przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały SN oraz – częściowo – w jej sentencji.

Ustawa o SN wprowadziła w strukturze SN Izbę Dyscyplinarną, właściwą m.in.: w sprawach dyscyplinarnych oraz z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych sędziów SN, w sprawach z zakresu przeniesienia sędziego SN w stan spoczynku, w sprawach odwołania od orzeczeń sądów dyscyplinarnych pierwszej instancji dotyczących sędziów i prokuratorów oraz postanowień i zarządzeń zamykających drogę do wydania wyroku, w sprawach kasacji od orzeczeń dyscyplinarnych oraz właściwą do rozpatrzenia odwołania od uchwał Krajowej Rady Sądownictwa (art. 27 ustawy o SN).

Obwieszczeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 maja 2018 r. nr 127.1.2018 o wolnych stanowiskach sędziego w Sądzie Najwyższym (M. P. poz. 633), ogłoszono 16 wolnych stanowisk sędziego Sądu Najwyższego w Izbie Dyscyplinarnej. KRS na posiedzeniu w dniach 23, 24, 27 i 28 sierpnia 2018 r. rozstrzygnęła postępowanie konkursowe w sprawie powołania na wolne stanowiska sędziowskie. Na 16 wolnych stanowisk w Izbie Dyscyplinarnej wybrała 12 osób, a stosowne wnioski o powołanie skierowała do Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Prezydent), który postanowieniem z 19 września 2018 r. (M. P. poz. 993) powołał 10 osób na dane stanowiska.

Przed ukonstytuowaniem Izby Dyscyplinarnej, ale już po wejściu w życie przepisów określających jej właściwość, do Sądu Najwyższego wpłynęły odwołania od uchwał Krajowej Rady Sądownictwa, które zostały rozpatrzone w Izbie Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. W wyniku prowadzonych postępowań Sąd Najwyższy wydał trzy postanowienia.

Postanowieniem z 30 sierpnia 2018 r. (sygn. akt III PO 7/18, Lex nr 2542293) Sąd Najwyższy zwrócił się do TSUE z następującymi pytaniami prawnymi: 1) Czy art. 267 akapit 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2; dalej: TfUE) w związku z art. 19 ust. 1 i art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30; dalej: TUE) oraz art. 47 Karty „należy interpretować w ten sposób, że utworzona od podstaw izba sądu ostatniej instancji Państwa Członkowskiego – właściwa do rozpoznania sprawy odwołującego się sędziego sądu krajowego – w której mają orzekać wyłącznie sędziowie wybrani przez organ krajowy mający stać na straży niezależności sądów (Krajowa Rada Sądownictwa), który z uwagi na ustrojowy model jego ukształtowania oraz sposób działania nie daje rękojmi niezależności od władzy ustawodawczej i wykonawczej, jest sądem niezależnym i niezawisłym w rozumieniu prawa Unii Europejskiej?”; 2) W przypadku odpowiedzi negatywnej na pierwsze pytanie, czy art. 267 akapit 3 TFUE w związku z art. 19 ust. 1 i art. 2 TUE oraz art. 47 Karty „należy interpretować w ten sposób, że niewłaściwa izba sądu ostatniej instancji Państwa Członkowskiego spełniająca wymogi prawa Unii Europejskiej dla sądu, do której wniesiono środek zaskarżenia w sprawie unijnej, powinna pominąć przepisy krajowej ustawy wyłączające jej właściwość w tej sprawie?”. TSUE nadał sprawie sygn. akt C-585/18.

Dwoma postanowieniami z 19 września 2018 r. (sygn. akt III PO 8/18, Lex nr 2549397 oraz sygn. akt III PO 9/18, Lex nr 2615150) Sąd Najwyższy zwrócił się do TSUE z następującymi pytaniami prawnymi o tożsamej treści: 1) Czy art. 47 Karty w związku z art. 9 ust. 1 dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy (Dz. Urz. UE L 303 z 2.12.2000, s. 16) „należy interpretować w ten sposób, że w przypadku wniesienia do sądu ostatniej instancji Państwa Członkowskiego środka prawnego (pozwu) opartego na zarzucie naruszenia zakazu dyskryminacji ze względu na wiek wobec sędziego tego sądu wraz z wnioskiem [o] udzielenie zabezpieczenia zgłoszonego roszczenia, sąd ten – w celu udzielenia ochrony uprawnieniom wynikającym z prawa unijnego przez zastosowanie środka tymczasowego przewidzianego w prawie krajowym – ma obowiązek odmówić zastosowania przepisów krajowych zastrzegających właściwość w sprawie, w której wniesiono środek zaskarżenia, dla komórki organizacyjnej tego sądu, która nie działa ze względu na niepowołanie orzekających w niej sędziów?”; 2) W przypadku powołania sędziów do orzekania w komórce organizacyjnej właściwej w świetle prawa krajowego do rozpoznania wniesionego środka prawnego, czy art. 267 akapit 3 TfUE w związku z art. 19 ust. 1 i art. 2 TUE oraz art. 47 Karty „należy interpretować w ten sposób, że utworzona od podstaw izba sądu ostatniej instancji Państwa Członkowskiego – właściwa do rozpoznania sprawy sędziego sądu krajowego w pierwszej i drugiej instancji – w której mają orzekać wyłącznie sędziowie wybrani przez organ krajowy mający stać na straży niezależności sądów (Krajowa Rada Sądownictwa), który z uwagi na ustrojowy model jego ukształtowania oraz sposób działania nie daje rękojmi niezależności od władzy ustawodawczej i wykonawczej, jest sądem niezależnym i niezawisłym w rozumieniu prawa Unii Europejskiej?”; 3) W przypadku odpowiedzi negatywnej na drugie pytanie, czy art. 267 akapit 3 TfUE w związku z art. 19 ust. 1 i art. 2 TUE oraz art. 47 Karty „należy interpretować w ten sposób, że niewłaściwa izba sądu ostatniej instancji Państwa Członkowskiego spełniająca wymogi prawa Unii Europejskiej dla sądu, do której wniesiono środek zaskarżenia w sprawie unijnej, powinna pominąć przepisy krajowej ustawy wyłączające jej właściwość w tej sprawie?”. TSUE nadał sprawom sygn. akt C-624/18 (w odniesieniu do postanowienia SN o sygn. akt III PO 8/18) oraz C-625/18 (w odniesieniu do postanowienia SN o sygn. akt III PO 9/18) i zdecydował o łącznym rozpoznaniu trzech pytań prejudycjalnych Sądu Najwyższego.

19 listopada 2019 r. TSUE wydał wyrok w połączonych sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18, w którym orzekł, że „[a]rtykuł 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej i art. 9 ust. 1 dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie temu, by spory dotyczące stosowania prawa Unii mogły należeć do wyłącznej właściwości organu niestanowiącego niezawisłego i bezstronnego sądu w rozumieniu pierwszego z tych przepisów. Do tej ostatniej sytuacji dochodzi wówczas, gdy obiektywne okoliczności, w jakich został utworzony dany organ, oraz jego cechy, a także sposób, w jaki zostali powołani jego członkowie, mogą wzbudzić w przekonaniu jednostek uzasadnione wątpliwości co do niezależności tego organu od czynników zewnętrznych, w szczególności od bezpośrednich lub pośrednich wpływów władzy ustawodawczej i wykonawczej, oraz jego neutralności względem ścierających się przed nim interesów, i prowadzić w ten sposób do braku przejawiania przez ten organ oznak niezawisłości lub bezstronności, co mogłoby podważyć zaufanie, jakie sądownictwo powinno budzić w jednostkach w społeczeństwie demokratycznym. Do sądu odsyłającego należy ustalenie, przy wzięciu pod uwagę wszystkich istotnych informacji, którymi dysponuje, czy jest tak w przypadku organu takiego jak Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego.

W razie gdyby tak było, zasadę pierwszeństwa prawa Unii należy interpretować w ten sposób, że zobowiązuje ona sąd odsyłający do odstąpienia od stosowania przepisu prawa krajowego zastrzegającego dla takiego organu właściwość do rozpoznania sporów w postępowaniu głównym, ażeby spory te mogły zostać rozpatrzone przez sąd, który spełnia wyżej wskazane wymogi niezawisłości i bezstronności i który byłby właściwy w danej dziedzinie, gdyby ów przepis nie stał temu na przeszkodzie” (Lex nr 2741129).

Wyrok TSUE został wydany w odpowiedzi na trzy pytania prejudycjalne Sądu Najwyższego przedstawione w sprawach o sygn. akt: III PO 7/18, III PO 8/18 oraz III PO 9/18. Trzy powyższe sprawy rozpatrywał Sąd Najwyższy – Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, mimo iż przepisy ustawy o SN zastrzegały materię rozpatrywanych spraw do właściwości Izby Dyscyplinarnej. Wyrok TSUE jest merytoryczną odpowiedzią na drugie i trzecie pytanie zadane przez SN w sprawach o sygn. akt III PO 8/18 oraz III PO 9/18 (TSUE: sprawy C-624/18 i C-625/18). TSUE uznał, że nie ma już podstaw do udzielenia odpowiedzi na pytania zadane przez SN w sprawie o sygn. akt III PO 7/18 oraz na pierwsze pytanie zadane przez SN w sprawach o sygn. III PO 8/18 oraz III PO 9/18, ponieważ 1 stycznia 2019 r. weszła w życie ustawa z dnia 21 listopada 2018 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym (Dz. U. poz. 2507), zgodnie z którą sędziowie Sądu Najwyższego i sędziowie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostali przywróceni do pełnienia urzędu z mocy prawa, a ich służbę uznano za nieprzerwaną.

5 grudnia 2019 r. Sąd Najwyższy wydał wyrok w sprawie o sygn. akt III PO 7/18 (Lex nr 2746893), w którym: 1) oddalił wniosek prezesa Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego z 10 października 2018 r. o przekazanie sprawy według właściwości do Izby Dyscyplinarnej, 2) uchylił uchwałę Krajowej Rady Sądownictwa z 27 lipca 2018 r. w przedmiocie dalszego zajmowania stanowiska sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego.

8 stycznia 2020 r. Sąd Najwyższy podjął uchwałę składu siedmiu sędziów Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych o sygn. akt I NOZP 3/19 (Lex nr 2760443). Stwierdził w niej, że „Sąd Najwyższy rozpoznając odwołanie od uchwały Krajowej Rady Sądownictwa w przedmiocie przedstawienia Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej kandydata do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, bada - w granicach podstaw odwołania - czy Krajowa Rada Sądownictwa jest organem niezależnym w świetle kryteriów określonych w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 listopada 2019 r. w połączonych sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18, A.K. i in. przeciwko Sąd Najwyższy, pkt. 139-144”. A ponadto, że „Sąd Najwyższy uchyla, w granicach zaskarżenia, uchwałę Krajowej Rady Sądownictwa w przedmiocie przedstawienia Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej kandydata do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, jeżeli odwołujący się wykaże, że brak niezależności Krajowej Rady Sądownictwa miał wpływ na treść tej uchwały lub jeżeli – uwzględniając konstytucyjny zakaz badania skuteczności aktu ustrojowego powołania sędziego oraz wynikającego z niego stosunku ustrojowego – odwołujący się wykaże okoliczność określoną w pkt. 125, lub łącznie okoliczności wymienione w pkt. 147-151 wyroku, o którym mowa w pkt. I, wskazujące, że sąd, w składzie którego taki sędzia będzie zasiadał nie będzie niezależny i bezstronny”.

W oparciu o rozbieżności w orzecznictwie SN widoczne między wymienionym wyrokiem i uchwałą SN, Pierwszy Prezes SN zwrócił się na podstawie art. 83 § 1 ustawy o SN o rozstrzygnięcie przez skład Sądu Najwyższego – Izbę Cywilną, Izbę Karną oraz Izbę Pracy i Ubezpieczeń Społecznych rozbieżności w wykładni prawa występującej w orzecznictwie Sądu Najwyższego.

2.3. Uchwała SN została podjęta po złożeniu przez Marszałka Sejmu wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Sądem Najwyższym a Sejmem oraz między Sądem Najwyższym a Prezydentem (sygn. Kpt 1/20). Kwestie podniesione w petitum wniosku Marszałka Sejmu wprost odnosiły się do okoliczności złożonego wcześniej wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o rozstrzygnięcie rozbieżności w orzecznictwie, w szczególności tego, czy Sąd Najwyższy jest uprawniony, w tym w drodze uchwały, o której mowa w art. 83 § 1 ustawy o SN, podejmowanej w związku z orzeczeniem sądu międzynarodowego do dokonywania zmian stanu normatywnego w sferze ustroju i organizacji wymiaru sprawiedliwości, czy kompetencja Prezydenta, o której mowa w art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji, może być rozumiana w ten sposób, że dozwolone jest przyznanie Sądowi Najwyższemu lub innemu sądowi nieprzewidzianych Konstytucją kompetencji do oceny skuteczności powołania sędziego, a w szczególności kompetencji do oceny skuteczności nadania sędziemu, którego dotyczy akt powołania, prawa do wykonywania władzy sądowniczej, oraz czy Sąd Najwyższy może dokonywać wiążącej interpretacji przepisów Konstytucji w związku z wykonywaniem przez Prezydenta prerogatywy, o której mowa w art. 144 ust. 3 pkt 17 i art. 179 Konstytucji, a w szczególności czy SN może określać, jakie są warunki skuteczności powołania sędziego. Zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: uotpTK), wszczęcie postępowania przed Trybunałem powoduje zawieszenie postępowań przed organami, które prowadzą spór kompetencyjny. Sąd Najwyższy został zawiadomiony o wszczęciu postępowania 22 stycznia 2020 r., a więc przed podjęciem zaskarżonej uchwały, a mimo to nie zdecydował o zawieszeniu toczącego się postępowania i podjął uchwałę 23 stycznia 2020 r. W zdaniu odrębnym do uchwały sędziowie SN Wiesław Kozielewicz i Zbigniew Myszka stwierdzili, że w tej sytuacji skład połączonych Izb SN powinien podjąć rozstrzygnięcie, o treści takiej jak w postanowieniu SN z 1 sierpnia 2017 r., sygn. akt II KK 313/16, „czyli co do stwierdzenia zawieszenia postępowania w przedmiocie wniosku Pierwszego Prezesa SN z dnia 15 stycznia 2020 r., BSA I-4110-1/20”.

28 stycznia 2020 r. na podstawie art. 86 ust. 2 uotpTK, Trybunał Konstytucyjny tymczasowo, do czasu rozstrzygnięcia sprawy o sygn. Kpt 1/20, uregulował kwestie sporne, postanawiając o wstrzymaniu wykonywania przez SN kompetencji do wydawania uchwał, jeżeli miałyby dotyczyć zgodności z prawem krajowym, międzynarodowym oraz orzecznictwem sądów międzynarodowych: 1) ukształtowania składu KRS na podstawie ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 84, ze zm.; dalej: ustawa o KRS) oraz art. 187 Konstytucji, 2) trybu przedstawiania Prezydentowi kandydatur do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, uregulowanego ustawą o KRS oraz art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji, 3) wykonywania prerogatywy Prezydenta do powoływania sędziów zgodnie z ustawą o KRS oraz art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji, 4) kompetencji do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego przez osobę powołaną przez Prezydenta na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej na podstawie ustawy o KRS, zgodnie z przepisami tej ustawy, oraz art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji. Postanowił też o wstrzymaniu stosowania, od dnia jej wydania, uchwały składu połączonych Izb Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego z 23 stycznia 2020 r. Trybunał orzekł, że w szczególności oznacza to, iż: 1) niedopuszczalne jest stosowanie art. 439 § 1 pkt 2 k.p.k. oraz art. 379 pkt 4 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1460, ze zm.; dalej: k.p.c.) w rozumieniu przyjętym w uchwale SN, 2) kompetencja do orzekania przez sędziego powołanego na urząd przez Prezydenta na wniosek KRS ukształtowanej zgodnie z ustawą o KRS, w trybie uregulowanym tą ustawą, nie może być ograniczana, 3) orzeczenia wydane przez składy orzekające, w których zasiadali sędziowie powołani na wskazanych zasadach, mają moc obowiązującą (M. P. z 2020 r. poz. 103). Dokonując oceny zaskarżonej uchwały SN, Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się zatem o akcie normatywnym, którego stosowanie zostało wstrzymane.

Uczestnicy postępowania w rozpatrywanej sprawie o sygn. U 2/20, a także w sprawie o sygn. Kpt 1/20 przedstawili ponadto obszerną argumentację, w tym opartą na zdaniach odrębnych sędziów SN zgłoszonych do zaskarżonej uchwały SN, wskazującą na szereg błędów proceduralnych skutkujących wadliwością podjęcia uchwały SN.

Podejmującemu kwestionowaną uchwałę 59-osobowemu składowi SN przewodniczył Pierwszy Prezes SN Małgorzata Gersdorf, czyli wnioskodawca podjęcia uchwały SN. Ponadto cały punkt 33 oraz część punktu 34 uzasadnienia zaskarżonej uchwały jest poświęcony zagadnieniom prawnym i faktycznym związanym z imiennie wskazanym Pierwszym Prezesem SN. Zachodzi wątpliwość, czy przewodniczący posiedzeniu SN w dniu 23 stycznia 2020 r. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego nie orzekał z naruszeniem reguły nemo iudex in causa sua.

Wnioskiem z 15 stycznia 2020 r. Pierwszy Prezes SN przedstawił zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia wyłącznie przez połączone Izby: Cywilną, Karną oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN. Powyższe oznacza, że wszystkich sędziów Izby Dyscyplinarnej oraz Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych SN a priori wyłączył Pierwszy Prezes SN, z następczą aprobatą ograniczonego składu trzech Izb SN. W tym kontekście sędziowie SN Wiesław Kozielewicz, Zbigniew Korzeniowski oraz Zbigniew Myszka stwierdzili w zdaniach odrębnych do kwestionowanej uchwały SN, iż wniosek Pierwszego Prezesa SN powinien być przedmiotem rozstrzygnięcia pełnego składu SN, zwłaszcza że w uzasadnieniu wniosku wśród rozbieżnych orzeczeń wymieniono uchwałę Izby Dyscyplinarnej SN z 10 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II DSI 54/18 oraz uchwałę Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych SN o sygn. akt I NOZP 3/19. Ponadto sędzia SN Zbigniew Korzeniowski wskazał w zdaniu odrębnym do kwestionowanej uchwały SN, iż procedura odsuwania sędziego SN od orzekania w sprawie nie jest dowolna, tylko uregulowana ustawowo. Przepisy ustawowe nie przewidują możliwości złożenia wniosku o wyłączenie całej grupy sędziów i Izb Sądu Najwyższego en bloc. Dopuszczalny jest tylko indywidualny wniosek skierowany względem konkretnego sędziego, po którym sędzia ma prawo zajęcia stanowiska wobec treści wniosku. Zdaniem sędziego SN Zbigniewa Myszki, podjęcie uchwały w niewłaściwym składzie „eo ipso stanowi de constitutio rodzaj sententiae non existens”, w związku z czym uchwała SN nie może wywoływać żadnych jurysdykcyjnych następstw prawnych, nie stanowiąc orzeczenia właściwego konstytucyjnie sądu, o którym mowa w art. 180 ust. 2 Konstytucji. Sędzia Z. Myszka zarzucił również uchwale SN znamiona deliktowego nierównego traktowania, stosowania dyskryminacji bezpośredniej lub pośredniej, zakazanego mobbingu lub naruszenia godności służbowej oraz innych dóbr osobistych nowo powołanych sędziów, a wobec tego naruszenie „art. 32 w związku z art. 179 i 180 Konstytucji w związku z art. 5 k.p. w związku z art. 111-113, art. 183a i art. 933 k.p.”.

Siedmiu nowo powołanych sędziów Izby Cywilnej SN zostało wyłączonych indywidualnie, po złożeniu przedmiotowego wniosku o wyjaśnienie zagadnienia prawnego, postanowieniem SN z 17 stycznia 2020 r. w składzie trzyosobowym, wyłonionym w nieznany sposób. Podniesiono wątpliwość, że w kwestii wyłączenia siedmiu sędziów nie powinna być stosowana ani procedura cywilna, ani karna, ponieważ uchwała SN nie zapadła w procesie tego rodzaju, ale w odrębnym postępowaniu „wykładniczym” prowadzonym przez SN. W tym kontekście funkcjonuje pogląd, że eliminując część sędziów SN z udziału w rozpatrywaniu zagadnienia prawnego, Pierwszy Prezes SN, a następnie sędziowie trzech połączonych Izb SN antycypowali kierunek rozstrzygnięcia, negatywnie oceniając status nowo powołanych sędziów SN, jako obarczonych wadą iudex inhabilis, zarówno w tym, jak i w innych postępowaniach przed SN. Pojawiła się ponadto wątpliwość, czy w składzie SN podejmującym uchwałę stanowiącą przedmiot kontroli w rozpatrywanej sprawie co najmniej w jednym wypadku mogły zachodzić realne podstawy do wyłączenia sędziego z uwagi na fakt pozostawania przez niego w bliskich relacjach zawodowych z kilkoma nowo powołanymi sędziami SN (zatrudnienie na uczelni wyższej).

Powyższe wątpliwości dopełniają charakterystykę sporu prawnego, w którym SN zdecydował o podjęciu zaskarżonej uchwały, a rekapitulacja istniejącego materiału umożliwia pełne spojrzenie na treść zaskarżonego aktu. Trybunał Konstytucyjny podkreśla jednak, że rozpatrując niniejszą sprawę, nie był władny do oceny wadliwości procedury, w której wydano akt prawny stanowiący przedmiot kontroli, gdyż był związany w sprawie o sygn. U 2/20 argumentacją wskazaną przez wnioskodawcę, która nie obejmuje powyższych zarzutów. Wady proceduralne nie mają natomiast wpływu na kognicję TK do oceny treści zaskarżonego aktu prawnego w oparciu o art. 188 pkt 3 Konstytucji, którego ratio legis jest eliminacja z systemu prawnego aktów prawnych naruszających przepisy wyższego rzędu. Z tego powodu nie ma również znaczenia fakt wstrzymania wykonywania zaskarżonej uchwały postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego o tymczasowym uregulowaniu kwestii spornej w sprawie o sygn. Kpt 1/20, ponieważ w świetle art. 188 pkt 3 Konstytucji również w takim stanie prawnym uchwała SN podlega kognicji Trybunału Konstytucyjnego na zasadach ogólnych, po spełnieniu warunków wynikających ze wskazanego przepisu Konstytucji.

2.4. Kwestionowana uchwała SN, stanowiąca akt prawa wewnętrznego w rozumieniu art. 93 ust. 1 Konstytucji, może stanowić przedmiot kontroli Trybunału Konstytucyjnego, jeśli łącznie zostały spełnione dwie przesłanki: 1) Sąd Najwyższy jest jednym z centralnym organów państwowych, 2) całość treści uchwały wykazuje cechy uzasadniające jej zaliczenie do pojęcia „przepisy prawa” rozumianego jako substrat do rekonstrukcji norm generalnych i abstrakcyjnych.

Sąd Najwyższy jest organem o krajowym zasięgu działania, a także organem umocowanym konstytucyjnie. Z tego powodu nie budzi wątpliwości zaliczenie SN do katalogu centralnych organów państwowych zarówno w oparciu o przepisy Konstytucji jak i dotychczasowe orzecznictwo TK (zob. uzasadnienie wyroku TK o sygn. U 3/11).

Zbiorcza kategoria „przepisy prawa, wydawane przez centralne organy państwowe” obejmuje, zgodnie z jednolitą linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, każdą część aktu prawnego wydanego przez centralny organ państwa, która wykazuje cechy aktu normatywnego rozumianego – zgodnie z koncepcją odwołującą się do aspektu materialnego – jako substrat do rekonstrukcji normy generalnej i abstrakcyjnej (por. przytoczone wcześniej orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, począwszy od orzeczenia o sygn. U 15/88), w przeciwieństwie do aktów stosowania prawa, zawierających wyłącznie substrat do rekonstrukcji norm indywidualno-konkretnych, konsumujących się po jednorazowym zastosowaniu i skierowanych do indywidualnie oznaczonego adresata (por. w szczególności postanowienie TK z 6 grudnia 1994 r., sygn. U 5/94 oraz wyrok z 5 czerwca 2001 r., sygn. K 18/00, OTK ZU nr 5/2001, poz. 118). W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego o statusie prawnym aktu, jako aktu normatywnego podlegającego kognicji TK, „nie decydowały przesłanki związane z jego podstawą prawną (jej istnieniem, brakiem lub wadliwością), z dysponowaniem przez określony organ państwa kompetencją do jego wydania, ani też z zachowaniem w procesie jego stanowienia wyznaczonej procedury. Przesłanki te przesądzać mogły jedynie o mocy obowiązującej takiego aktu lub jej braku, o jego legalności bądź nielegalności itp.” (postanowienie o sygn. U 8/15, podobnie w postanowieniu o sygn. U 1/17). Tak ukształtowana linia orzecznicza Trybunału Konstytucyjnego zgodna jest również z ratio legis art. 188 pkt 3 Konstytucji, który – zgodnie z poglądami twórców Konstytucji – ma na celu poddanie kontroli konstytucyjności wszelkich niewymienionych wprost z nazwy w Konstytucji form aktywności prawotwórczej centralnych organów państwowych.

Wszystkie cztery jednostki redakcyjne (punkty sentencji) uchwały SN mającej moc zasady prawnej są źródłem reguł o charakterze generalnym. Adresatami zawartych w nich norm są nie konkretne osoby, ale wszystkie składy orzekające Sądu Najwyższego, które mogą odstąpić od zastosowania uchwały mającej walor zasady prawnej tylko w wypadkach wskazanych przez ustawę o SN. Zaskarżona uchwała SN jest także źródłem norm o charakterze abstrakcyjnym. Nie rozstrzygają one jednej, konkretnej sprawy zaistniałej w okolicznościach określonego jednostkowego przypadku, ale odnoszą się do wypadków powtarzalnych, określonych cechowo.

Szczegółowa analiza poszczególnych punktów sentencji zaskarżonej uchwały SN prowadzi ponadto do wniosku, że z każdego z nich można zrekonstruować normę sankcjonującą i normę sankcjonowaną, odpowiadające koncepcji norm sprzężonych, wykorzystywanej w orzecznictwie TK pomocniczo do uzasadnienia normatywnego charakteru aktu prawnego (zob. uzasadnienie wyroku z 12 marca 2002 r., sygn. P 9/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 14 i postanowienia z 18 czerwca 2008 r., sygn. SK 64/06, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 95).

3. Wzorce kontroli.

Zgodnie z art. 179 Konstytucji, sędziowie są powoływani przez Prezydenta, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa. Kompetencja w zakresie powoływania sędziów jest w świetle art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji prerogatywą Prezydenta, a więc należy do sfery jego wyłącznej gestii i odpowiedzialności. Standard konstytucyjny dopełnia rola ustrojowa Prezydenta jako najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej, określona w art. 126 ust. 1 Konstytucji (zob. wyrok TK z 5 czerwca 2012 r., sygn. K 18/09, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 63). TK podkreślił w dotychczasowym orzecznictwie, że art. 179 Konstytucji jest wystarczającą podstawą realizowania przewidzianej w nim kompetencji Prezydenta do powoływania sędziów. W zakresie odnoszącym się do aktu nominacyjnego, art. 179 Konstytucji jest stosowany bezpośrednio jako samoistna podstawa prawna aktu urzędowego Prezydenta. Powoływanie sędziów ma charakter kompetencji opartej bezpośrednio na art. 179 Konstytucji, dla którego interpretacji istotne znaczenie ma kwalifikacja kompetencji jako prerogatywy, oraz art. 126 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim stanowi, że Prezydent jest najwyższym przedstawicielem państwa (zob. wyrok TK z 24 października 2017 r., sygn. K 3/17, OTK ZU A/2017, poz. 68).

Zgodnie z przytoczonym art. 179 Konstytucji, powołanie sędziego odbywa się wyłącznie na wniosek KRS, której umocowanie konstytucyjne określa art. 187 Konstytucji, stanowiąc, że KRS składa się m.in. z piętnastu członków wybranych spośród sędziów SN, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych, a ustrój, zakres działania i tryb pracy KRS oraz sposób wyboru jej członków określa ustawa (zob. art. 187 ust. 1 i 4 Konstytucji). Procedura wyboru członków Krajowej Rady Sądownictwa jest szczegółowo uregulowana w ustawie o KRS. Ustawa nowelizująca wprowadziła do ustawy o KRS art. 9a stanowiący, że to Sejm wybiera spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych piętnastu członków Rady na wspólną czteroletnią kadencję. Istotą nowelizacji była zmiana sposobu wyboru sędziów do KRS, którzy dotychczas byli wybierani przez gremia sędziowskie. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że Konstytucja pozostawia ustawodawcy szeroki zakres swobody w odniesieniu do sposobu wyboru członków KRS spośród sędziów. Art. 187 ust. 1 Konstytucji nie przesądza pożądanego modelu wyboru sędziów do KRS. Minimum, które musi być zapewnione to wybór 15 sędziów spośród sędziów SN, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych (zob. wyrok TK z 20 czerwca 2017 r., sygn. K 5/17, OTK ZU A/2017, poz. 48). W wyroku z 25 marca 2019 r. o sygn. K 12/18 (OTK ZU A/2019, poz. 17), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 9a ustawy o KRS jest zgodny z art. 187 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 w związku z art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 173 oraz z art. 186 ust. 1 Konstytucji, w której uregulowano, „kto może być wybranym członkiem KRS, ale nie jest określone, jak wybrać sędziów członków KRS do tej Rady. Te kwestie zostały przekazane do uregulowania w ustawie. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby sędziów do KRS wybierali sędziowie. Jednak nie można się zgodzić z twierdzeniem, że piastunem czynnego prawa wyborczego muszą tu być wyłącznie gremia sędziowskie”.

Zgodnie z treścią art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji, do prerogatyw Prezydenta należy powoływanie sędziów. Art. 179 i art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji normują kompetencje i podstawowe zasady proceduralne powoływania sędziów w Rzeczypospolitej Polskiej. Wynika z nich przede wszystkim wyłączna kompetencja Prezydenta do decydowania o obsadzie urzędu sędziowskiego, niepodlegająca kontroli żadnego organu państwowego, oraz wyłączna kompetencja KRS do przedstawiania Prezydentowi kandydatów na sędziów. Tak ukształtowane procedura i zakres odpowiedzialności wskazanych konstytucyjnych organów państwa nie mogą ulegać erozji wskutek jakiejkolwiek aktywności organów państwowych. Mocą art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji, akty urzędowe Prezydenta polegające na powoływaniu sędziów nie wymagają – dla swej ważności – kontrasygnaty (współpodpisu Prezesa Rady Ministrów). Jest to prerogatywa, czyli urzędowy akt władczy Prezydenta i jego uprawnienie osobiste. Konsekwencją umiejscowienia prerogatywy Prezydenta w przepisach Konstytucji jest oczywisty, na gruncie budowy hierarchicznego systemu źródeł prawa (art. 87 ust. 1) i na gruncie art. 8 ust. 1 Konstytucji, wniosek, że przepis ustawowy, a tym bardziej przepis aktu umiejscowionego poniżej ustawy w konstytucyjnym systemie źródeł prawa, nie może w żaden sposób ograniczać prawa Prezydenta do powołania określonej osoby na stanowisko sędziego, jeśli tylko z takim wnioskiem zwróci się KRS. Procedura zdeterminowana art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji wyklucza udział innych organów w powoływaniu sędziów i postępowaniu poprzedzającym to powołanie na etapie pośrednim między podjęciem stosownej uchwały przez KRS a wydaniem aktu urzędowego przez Prezydenta. Ponadto w polskim ustawodawstwie nie ma, wskutek zakazu konstytucyjnego, procedury umożliwiającej wzruszenie czy kontrolowanie aktów wydanych w ramach wykonywania przez Prezydenta jego prerogatyw. Konstytucja nie tylko nie zawiera takiej procedury, ale też nie daje możliwości jej stworzenia na poziomie ustawowym, a tym bardziej w aktach umiejscowionych poniżej w hierarchii konstytucyjnego systemu źródeł prawa (por. wyrok o sygn. K 3/17).

Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji, „Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd”. Prawo do sądu jest po pierwsze jednym z podstawowych praw podmiotowych jednostki, a po drugie jedną z podstawowych gwarancji praworządności w demokratycznym państwie prawnym. W ukształtowanej linii orzeczniczej TK przyjął, że w skład tego prawa wchodzą przede wszystkim: 1) prawo do uruchomienia postępowania przed właściwym, niezależnym, bezstronnym i niezawisłym sądem, 2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności, czyli prawo do sprawiedliwego i rzetelnego postępowania sądowego, 3) prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, 4) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju organu orzekającego, w tym odpowiedniego umocowania organu rozpoznającego sprawę (zob. wyroki TK z: 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50; 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108; 12 stycznia 2010 r., sygn. SK 2/09, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 1; 7 grudnia 2010 r., sygn. P 11/09, OTK ZU nr 10/A/2010, poz. 128; 25 stycznia 2011 r., sygn. P 8/08, OTK ZU nr 1/A/2011, poz. 2; 12 lipca 2011 r., sygn. K 26/09, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 54; 15 maja 2012 r., sygn. P 11/10, OTK ZU nr 5/A/2012, poz. 50; 30 września 2014 r., sygn. SK 22/13, OTK ZU nr 8/A/2014, poz. 96; 15 kwietnia 2008 r., sygn. P 26/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 42; 18 lipca 2011 r., sygn. SK 10/10, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 58). W przytoczonym wyroku o sygn. SK 7/06, zaliczono do komponentów prawa do sądu prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organu rozpoznającego sprawę. Konstytucyjne prawo do sądu obejmuje zatem prawo do rozpatrzenia sprawy przez organ, którego status prawny, w tym pozycja ustrojowa, odpowiada regułom wskazanym w Konstytucji, zwłaszcza w art. 173-187. Jednak fundament tej pozycji wynika z art. 179 Konstytucji. Na podstawie art. 144 pkt 3 pkt 17 Konstytucji kompetencja w zakresie powoływania sędziów należy do aktów urzędowych Prezydenta, które dla swej ważności nie wymagają podpisu Prezesa Rady Ministrów (prerogatywa). Takie ukształtowanie charakteru aktu powołania sędziego wynika z konieczności zapewnienia niezależności sądownictwa od Rządu i podległych mu organów i wyklucza spośród kompetencji Prezesa Rady Ministrów prawo weta wobec kandydatów zaproponowanych przez KRS (zob. wyrok TK o sygn. K 18/09). Z art. 179 Konstytucji wynika także inna gwarancja niezawisłości sędziowskiej, mieszcząca się w obrębie unormowań zapewniających nieusuwalność sędziego, w postaci bezterminowości powołania.

Zgodnie z art. 2 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W orzecznictwie TK z przytoczonego przepisu rekonstruuje się zasady drugiego i trzeciego stopnia, które nie znajdują literalnego odzwierciedlenia w tekście Konstytucji (zob. wyrok TK z 31 stycznia 2005 r., sygn. P 9/04, OTK ZU nr 1/A/2005, poz. 9). Klauzula art. 2 Konstytucji ma charakter wielopiętrowy, a na jej treść składa się szereg zasad, które expressis verbis nie zostały ujęte w Konstytucji, ale wynikają z istoty i aksjologii demokratycznego państwa prawnego (zob. wyrok TK z 4 stycznia 2000 r., sygn. K 18/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 1). Należy do nich zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, określana również jako zasada lojalności. Zasada ta wyznacza ramy działania organów władzy publicznej (zob. wyrok TK z 20 grudnia 1999 r., sygn. K 4/99, OTK ZU nr 7/1990, poz. 165). Wynika z niej zasada konieczności zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego, czyli zwłaszcza przewidywalności działań organów władzy publicznej (zob. wyrok TK z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138). Zatem obowiązkiem władz publicznych jest stworzenie stanu pewności prawa, a więc zespołu cech przysługujących prawu, które gwarantują jednostce bezpieczeństwo prawne i umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu na podstawie pełnej znajomości przesłanek działania organów państwa oraz znajomości konsekwencji prawnych, jakie postępowanie to może spowodować (zob. wyroki TK z: 19 listopada 2008 r., sygn. Kp 2/08, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 157 oraz 20 stycznia 2009 r., sygn. P 40/07, OTK ZU nr 1/A/2009, poz. 4).

Konsekwencją zasady demokratycznego państwa prawnego wprost wysłowioną w Konstytucji jest zasada legalizmu, określana również mianem zasady praworządności formalnej, umiejscowiona w art. 7 Konstytucji („Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”) i postrzegana w orzecznictwie TK, oprócz jej materialnego aspektu, jako istota zasady demokratycznego państwa prawnego (zob. wyrok TK o sygn. K 3/17). Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że konsekwencją praworządności formalnej jest obowiązek jednoznacznego i precyzyjnego określenia w przepisach prawa kompetencji organów władzy publicznej, oparcia działania tych organów na podstawie zawartej w takich przepisach oraz zakaz domniemania kompetencji organów władzy publicznej w razie wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok TK z 14 czerwca 2006 r., sygn. K 53/05, OTK ZU nr 6/A/2006, poz. 66). Nie ulega wątpliwości że przez władze publiczne należy rozumieć wszystkie władze w sensie konstytucyjnym – ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą (zob. wyrok TK z 4 grudnia 2001 r., sygn. SK 18/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 256). Art. 7 Konstytucji wyklucza zatem podejmowanie aktywności organów władzy publicznej bez podstawy prawnej (zob. wyrok TK z 21 lutego 2001 r., sygn. P 12/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 47). Tym bardziej organ władzy publicznej nie może przypisywać sobie kompetencji, które konstytucyjnie są zastrzeżone dla innych organów.

Zgodnie z treścią art. 183 ust. 1 Konstytucji, Sąd Najwyższy sprawuje nadzór nad działalnością sądów powszechnych i wojskowych w zakresie orzekania. Jego istotą są uprawnienia będące następstwem sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy powszechne i wojskowe, których realizacja nie może naruszać pozostałych zasad konstytucyjnych kształtujących status prawny sądownictwa w Polsce. Treść art. 183 ust. 1 Konstytucji należy w tym kontekście postrzegać zwłaszcza przez pryzmat konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego i praworządności formalnej.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 Konwencji, „Każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Postępowanie przed sądem jest jawne, jednak prasa i publiczność mogą być wyłączone z całości lub części rozprawy sądowej ze względów obyczajowych, z uwagi na porządek publiczny lub bezpieczeństwo państwowe w społeczeństwie demokratycznym, gdy wymaga tego dobro małoletnich lub gdy służy to ochronie życia prywatnego stron albo też w okolicznościach szczególnych, w granicach uznanych przez sąd za bezwzględnie konieczne, kiedy jawność mogłaby przynieść szkodę interesom wymiaru sprawiedliwości”. Wskazany przepis Konwencji wykazuje ścisłe związki, a w zasadzie tożsamość normatywną, z konstytucyjnym prawem do sądu, uregulowanym w art. 45 ust. 1 Konstytucji, ujętym jako prawo do rzetelnego procesu sądowego, a przyjęte w Konstytucji ujęcie standardów niezależności, niezawisłości i bezstronności w pełni odpowiada standardowi konwencyjnemu. W wyroku z 12 marca 2002 r. o sygn. P 9/01 Trybunał Konstytucyjny opowiedział się za możliwością przyjęcia postanowień Konwencji, zwłaszcza jej art. 6 ust. 1, jako wzorców hierarchicznej kontroli prawa prowadzonej przez TK na podstawie art. 188 pkt 2 Konstytucji. Także SN w wyroku z 28 listopada 2008 r., sygn. akt V CSK 271/08 (Lex nr 488965), wskazał, że postanowienia Konwencji mogą stanowić zarówno wskazówkę interpretacyjną przy wykładni przepisów prawa krajowego, jak i bezpośrednią podstawę rozstrzygnięć organów krajowych, jeżeli pozwala na to charakter przepisów Konwencji. W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej: ETPC) wydanym na gruncie art. 6 ust. 1 Konwencji przyjęto, że organ nie powołany do tej roli z woli ustawodawcy nie posiada legitymacji wymaganej do sądzenia w społeczeństwie demokratycznym (zob. wyroki ETPC z: 22 czerwca 2000 r. w połączonych sprawach 32492/96, 32547/96, 32548/96, 33209/96 i 33210/96; 28 kwietnia 2009 r. w połączonych sprawach 17214/05, 20329/05 i 42113/04 oraz 9 stycznia 2013 r. w sprawie 21722/11). ETPC wielokrotnie stwierdzał naruszenie art. 6 ust. 1 Konwencji z powodu wydania orzeczenia przez skład ukształtowany z naruszeniem przepisów krajowych (zob. wyroki ETPC z: 4 marca 2003 r. w sprawie 63486/00; 11 lipca 2006 r. w sprawie 36455/02; 23 kwietnia 2009 r. w sprawie 14370/03; 14 czerwca 2011 r. w sprawie 75911/01; 25 października 2011 r. w sprawie 54809/07; 12 kwietnia 2018 r. w sprawie 36661/07).

Artykuł 2 TUE stanowi, że „Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne Państwom Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn”. Art. 2 TUE został dodany przez Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, sporządzony w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 203, poz. 1569; dalej: Traktat z Lizbony). Wskazane w nim fundamenty Unii Europejskiej stanowią klauzule generalne spełniające jednocześnie rolę wartości, celów, praw jednostki oraz obowiązków Unii Europejskiej i państw członkowskich. Są one tożsame dla prawa Unii Europejskiej, prawa międzynarodowego oraz prawa konstytucyjnego poszczególnych państw członkowskich, stanowiąc ich wspólny dorobek konstytucyjny (acquis constitutionnel).

Artykuł 4 TUE stanowi: „1. Zgodnie z artykułem 5 wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii w Traktatach należą do Państw Członkowskich. 2. Unia szanuje równość Państw Członkowskich wobec Traktatów, jak również ich tożsamość narodową, nierozerwalnie związaną z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi, w tym w odniesieniu do samorządu regionalnego i lokalnego. Szanuje podstawowe funkcje państwa, zwłaszcza funkcje mające na celu zapewnienie jego integralności terytorialnej, utrzymanie porządku publicznego oraz ochronę bezpieczeństwa narodowego. W szczególności bezpieczeństwo narodowe pozostaje w zakresie wyłącznej odpowiedzialności każdego Państwa Członkowskiego. 3. Zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i Państwa Członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów. Państwa Członkowskie podejmują wszelkie środki ogólne lub szczególne właściwe dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii. Państwa Członkowskie ułatwiają wypełnianie przez Unię jej zadań i powstrzymują się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii”.

Dwa powyższe przepisy TUE należy zestawić z konstytucyjnym wzorcem kontroli wskazanym przez wnioskodawcę tj. z art. 8 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Zarówno z wzorców zawartych w TUE jak i z wykładni art. 8 ust. 1 Konstytucji wynika bowiem nakaz poszukiwania kompromisu normatywnego w kolizjach między prawem krajowym i unijnym adekwatnie do realiów multicentrycznego systemu prawnego, a dopiero gdy to okaże się niemożliwe, w grę wchodzi zastosowanie reguły kolizyjnej wynikającej z art. 8 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się na ten temat w wielu orzeczeniach, a zwłaszcza w wyrokach dotyczących Traktatu akcesyjnego (zob. wyrok z 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 49) i Traktatu z Lizbony (zob. wyrok z 24 listopada 2010 r., sygn. K 32/09, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 108). W wyroku z 16 listopada 2011 r. o sygn. SK 45/09 (OTK ZU nr 9/A/2011, poz. 97) TK stwierdził, że Konstytucja zachowuje pierwszeństwo i nadrzędność nad wszystkimi aktami prawnymi obowiązującymi w polskim porządku konstytucyjnym, w tym także nad prawem unijnym. Taka pozycja Konstytucji wynika z art. 8 ust. 1 Konstytucji i została potwierdzona w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku dotyczącym Traktatu akcesyjnego (sygn. K 18/04) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że Konstytucja pozostaje – z racji swej szczególnej mocy – „prawem najwyższym Rzeczypospolitej Polskiej” w stosunku do wszystkich wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych. Dotyczy to także ratyfikowanych umów międzynarodowych o przekazaniu kompetencji „w niektórych sprawach”. Konstytucja korzysta na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z pierwszeństwa obowiązywania i stosowania. Wskazane stanowisko znalazło również potwierdzenie w wyroku dotyczącym Traktatu z Lizbony (sygn. K 32/09). Tezę tę, sformułowaną w kontekście relacji Konstytucji do traktatów należy odnieść także względem relacji Konstytucji oraz aktów instytucji unijnych. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na konieczność rozróżnienia, z jednej strony, badania zgodności aktów unijnego prawa pochodnego z traktatami, czyli prawem pierwotnym Unii Europejskiej, a z drugiej strony, badania ich zgodności z Konstytucją. Organem, który decyduje ostatecznie o zgodności rozporządzeń i dyrektyw europejskich z traktatami, jest TSUE, a o zgodności z Konstytucją – TK, jako że także ze względu na treść art. 8 ust. 1 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny jest zobowiązany do takiego pojmowania swej pozycji, że w sprawach zasadniczych, o wymiarze ustrojowym zachowa pozycję „sądu ostatniego słowa” w odniesieniu do polskiej Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny podkreśla również, że wykładnia przyjazna dla prawa europejskiego ma swoje granice. Nie może prowadzić do rezultatów sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisów konstytucyjnych i niemożliwych do uzgodnienia z minimum funkcji gwarancyjnych, realizowanych przez Konstytucję (zob. wyrok TK o sygn. SK 45/09).

Artykuł 47 Karty stanowi: „Każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule. Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy. Każdy ma możliwość uzyskania porady prawnej, skorzystania z pomocy obrońcy i przedstawiciela. Pomoc prawna jest udzielana osobom, które nie posiadają wystarczających środków, w zakresie w jakim jest ona konieczna dla zapewnienia skutecznego dostępu do wymiaru sprawiedliwości”. Treść przepisu wskazuje na zbieżność standardów wynikających z art. 47 Karty, art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 6 ust. 1 Konwencji. Karta jest niewątpliwie aktem stworzonym i wydanym przez instytucje Unii Europejskiej, nie jest jednak rozporządzeniem lub dyrektywą, nie stanowi także odrębnie ratyfikowanej umowy międzynarodowej ani części traktatu podlegającego procedurze ratyfikacyjnej. Z uwagi na podpisanie przez Polskę tzw. protokołu polsko-brytyjskiego nie jest źródłem powszechnie obowiązującego w Polsce prawa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji. Z tego powodu istnieją poważne wątpliwości, czy Karta może stanowić wzorzec kontroli w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, zwłaszcza że – za wyjątkiem deklaracji dotyczącej jej stosowania – nie figuruje w oficjalnym spisie protokołów i załączników do Traktatu z Lizbony, stanowiąc, w świetle prawa międzynarodowego, tzw. akt okołotraktatowy.

Art. 439 § 1 pkt 2 k.p.k. stanowi: „Niezależnie od granic zaskarżenia i podniesionych zarzutów oraz wpływu uchybienia na treść orzeczenia sąd odwoławczy na posiedzeniu uchyla zaskarżone orzeczenie, jeżeli (…) sąd był nienależycie obsadzony lub którykolwiek z jego członków nie był obecny na całej rozprawie”. Wskazana jednostka redakcyjna zawiera katalog tzw. bezwzględnych przyczyn odwoławczych, generujących obowiązek uchylenia judykatu, bez względu na wpływ wskazanej w przepisie wady na treść orzeczenia. Zgodnie z regułami wykładni przepisów karnych przyjmuje się, że katalog wskazany w tym przepisie ma charakter zamknięty, a jego wykładnia rozszerzająca jest wykluczona. Na gruncie art. 439 § 1 pkt 2 k.p.k., w oparciu o dotychczasowe orzecznictwo sądowe, można wskazać katalog przesłanek skutkujących stwierdzeniem nienależytej obsady sądu. Zachodzi ona m.in. wówczas, gdy: rozpoznanie apelacji obrońcy następuje przez sąd w składzie jednoosobowym, zamiast w składzie trzech sędziów (zob. wyrok SN z 14 marca 2019 r., sygn. akt V KK 64/19, Lex nr 2634152), skład sądu orzekającego w konkretnej sprawie jest różny od tego, który przewidziany jest w ustawie jako wyłączny do rozpoznawania określonej kategorii spraw, w sądzie danego szczebla (zob. wyroki Sądu Apelacyjnego: w Lublinie z 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II AKa 128/18, Lex nr 2519504; w Katowicach z 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II AKa 284/16, Lex nr 2278209) i w określonym trybie (zob. wyrok Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt II AKa 195/15, Lex nr 1798765), sędzia nie ma w ogóle delegacji do orzekania w danym sądzie, jak i wtedy, gdy jego delegacja nie spełnia ustawowych wymogów warunkujących ważność i skuteczność aktu delegowania (zob. postanowienie SN z 8 marca 2018 r., sygn. akt IV KK 12/18, Lex nr 2498035; wyroki SN z: 29 czerwca 2017 r., sygn. akt III KO 20/17, Lex nr 2321864; 23 maja 2017 r., sygn. akt III KO 19/17, Lex nr 2294386), apelację rozpoznał sąd okręgowy jednoosobowo, w sytuacji gdy postępowanie przed sądem rejonowym toczyło się w trybie zwyczajnym (zob. wyrok SN z 6 października 2016 r., sygn. akt IV KK 124/16, Lex nr 2135375), sprawę o odszkodowanie za niesłuszne tymczasowe aresztowanie rozpoznał sąd okręgowy w składzie trzech sędziów, zamiast w przewidzianym w art. 554 § 2 k.k. składzie jeden sędzia i dwóch ławników (zob. wyrok Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II AKa 93/16, Lex nr 2023586), w wydaniu orzeczenia brał udział sędzia, którego delegacja skończyła się po przeprowadzeniu sprawy, ale przed wydaniem w niej orzeczenia (zob. wyrok SN z 8 marca 2016 r., sygn. akt IV KK 389/15, Lex nr 2002529), określony skład sądu zależał od rodzaju sprawy poddanej osądowi i pierwotnie został ustalony w oparciu o czyn przestępny, na którego popełnienie wskazywał akt oskarżenia, po czym w trakcie procesu zaszła potencjalna możliwość zmiany kwalifikacji prawnej czynu w ten sposób, że skład orzekający stał się nieprawidłowy, a mimo to sąd nie odroczył rozprawy i nie wystąpił do prezesa sądu lub przewodniczącego wydziału o zarządzenie składu odpowiadającego wymogom ustawy (zob. wyrok Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II AKa 278/15, Lex nr 2025539), miała miejsce zmiana składu orzekającego po odroczeniu rozprawy, a następnie kontynuacja rozprawy odroczonej, wskutek której zaistniała nieobecność jednego z członków składu orzekającego (pierwotnie wyznaczonego) na całej rozprawie związana z kontynuowanie odroczonej rozprawy (zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 22 października 2014 r., sygn. akt II AKa 298/14, Lex nr 1540943), w składzie orzekał sędzia delegowany, na którego delegację – poprzez wskazanie z imienia i nazwiska – nie wyraziło zgody kolegium sądu; zgoda kolegium na delegowanie sędziego musi dotyczyć i być poprzedzona rozważeniem imiennie oznaczonej kandydatury konkretnego sędziego, warunku tego nie spełnia zatem udzielenie przez kolegium generalnego upoważnienia prezesowi sądu okręgowego do delegowania sędziów rejonowych do orzekania w sądzie okręgowym, w konkretnych terminach i w konkretnych sprawach, albowiem brak jest wówczas realizacji podstawowej funkcji kontrolnej decyzji kolegium o wyrażeniu zgody na delegację (zob. wyrok SN z 2 października 2014 r., sygn. akt V KK 120/14, Lex nr 1523296).

Art. 379 pkt 4 k.p.c. stanowi: „Nieważność postępowania zachodzi (…) jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy”. W wyroku z 21 marca 2018 r., sygn. akt V CSK 256/17 (Lex nr 2511528), Sąd Najwyższy stwierdził, że ustalenie, iż sędzia nie uzyskał delegacji do wydania wyroku w terminie publikacyjnym, jest wystarczające do stwierdzenia przyczyny nieważności postępowania z art. 379 pkt 4 k.p.c. W wyroku z 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt VI ACa 1796/15 (Lex nr 2445218), Sąd Apelacyjny w Warszawie orzekł, że protokolant – mimo iż jest obecny na rozprawie i protokołuje przebieg posiedzenia, zaś jego nazwisko musi być uwidocznione w wyroku zgodnie z art. 325 k.p.c. – nie wchodzi w skład sądu ani nie podpisuje wyroku. Do nieważności postępowania doszłoby więc, gdyby protokolant rozpoznał sprawę zamiast sędziego bądź podpisał sentencję wyroku, który został ogłoszony, zamiast lub oprócz sędziego rozpoznającego sprawę. Obecność protokolanta w czasie narady nie wywołuje co do zasady żadnych skutków procesowych, protokolant nie bierze bowiem czynnego udziału w naradzie, głosowaniu i podpisywaniu sentencji wyroku. Udział protokolanta ma więc charakter bierny i czysto techniczny. W wyroku z 30 września 2016 r., sygn. akt I CSK 595/15 (Lex nr 2155202), Sąd Najwyższy wskazał, że ograniczenia wynikające z zakresu delegacji nie dotyczą sporządzenia (napisania i podpisania) uzasadnienia wyroku, gdyż są to czynności podejmowane ex post, stanowiące tylko powtórzenie uzasadnienia uzgodnionego i przyjętego wcześniej, przed wydaniem i ogłoszeniem wyroku. Uzasadnienie orzeczenia, jako intelektualne i prawne podłoże decyzji sądowej, istnieje już w chwili jej podejmowania, a następnie przez wygłoszenie i spisanie, podlega ujawnieniu i formalnoprawnej materializacji. W takiej sytuacji sporządzenie i podpisanie uzasadnienia po upływie delegacji nie jest wyłączone i nie prowadzi do naruszenia przepisów o składzie sądu.

Zgodnie z art. 83 § 1 ustawy o SN, jeżeli w orzecznictwie sądów powszechnych, sądów wojskowych lub Sądu Najwyższego ujawnią się rozbieżności w wykładni przepisów będących podstawą ich orzekania, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego lub Prezes Sądu Najwyższego może, w celu zapewnienia jednolitości orzecznictwa, przedstawić wniosek o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego Sądowi Najwyższemu w składzie 7 sędziów lub innym odpowiednim składzie. Podejmowanie przez SN uchwał, mających na celu wyjaśnienie przepisów prawnych budzących wątpliwości albo których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie, jest instytucją o utrwalonym rodowodzie, obecną również we wcześniejszych ustawach o SN (z 1962 r., z 1984 r. oraz z 2002 r.). Obecnie została jednak poszerzona o dodatkowe kryteria. Ograniczeniem do podjęcia uchwały jest bowiem to, aby rozbieżność w orzecznictwie dotyczyła przepisów stanowiących podstawę orzekania przez sądy, a wymóg zaistnienia takich rozbieżności podlega restrykcyjnej wykładni.

4. Ocena zgodności przedmiotu kontroli z wzorcami kontroli.

4.1. Cztery jednostki redakcyjne uchwały SN, stanowiące całość treści przedmiotu kontroli, wprowadzają i regulują nowość normatywną (nieznaną innym aktom prawnym Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności Konstytucji), polegającą na tym, że sądy powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy mogą kontrolować i ograniczać prawo sędziego do orzekania wyłącznie w oparciu o fakt powołania sędziego przez Prezydenta na wniosek KRS, której członkowie będący sędziami zostali wybrani przez Sejm, a nie przez gremia sędziowskie. Całość regulacji uchwały odnosi się do szczegółów procedury odsuwania takiego sędziego od orzekania oraz stwierdzania nieważności lub uchylania orzeczenia wydanego z jego udziałem wyłącznie w oparciu o tę przyczynę.

Zarówno określone przepisy Konstytucji, jak i wzorce kontroli stanowiące część prawa międzynarodowego, w tym prawa Unii Europejskiej, wskazane we wniosku, nie pozwalają na taką regulację w akcie prawnym prawa wewnętrznego, zwłaszcza w formie uchwały SN mającej moc zasady prawnej. Uzasadnia to ocenę zaskarżonej uchwały SN jako sprzecznej ze wskazanymi w sentencji wyroku wzorcami kontroli.

Kwestionowana uchwała SN jest niezgodna z art. 179 Konstytucji, ponieważ podważa charakter tego przepisu jako samodzielnej podstawy skutecznego powołania sędziego przez Prezydenta na wniosek KRS, a więc jako samodzielnej, zupełnej i wystarczającej regulacji prawnej umożliwiającej wykonywanie przez Prezydenta wskazanej w tym przepisie kompetencji. Akt powołania sędziego oznacza bowiem jego upoważnienie do wydawania orzeczeń w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej (zob. wyroki TK o sygn. K 18/09 i sygn. K 3/17). Nie ma w tym wypadku znaczenia, czy akt podustawowy wprost stwierdza, że sędzia danej kategorii w ogóle nie może orzekać, czy też nie może orzekać w generalnie określonych wypadkach, co znacznie ogranicza skutek przewidziany w art. 179 Konstytucji, niwecząc jego istotę jako przepisu podlegającego bezpośredniemu stosowaniu przez Prezydenta (por. wyrok o sygn. K 3/17). Z art. 179 Konstytucji nie można pogodzić procedury, w której inny, niż Prezydent, organ państwa dokonuje weryfikacji powołania sędziego na podstawie normy podkonstytucyjnej, a także dokonuje łączenia stwierdzonych uchybień procesu kreacyjnego z możliwością zakwestionowania orzeczeń wydanych przez sędziego. To Prezydent, na podstawie art. 179 Konstytucji, posiada wyłączną kompetencję do oceny, czy kandydat objęty wnioskiem KRS spełnia ustawowe kryteria powołania na urząd sędziego. Konstytucja nie przewiduje udziału innych organów w procedurze powoływania sędziów. Tym bardziej nie sposób pogodzić z Konstytucją dokonywanego przez inny organ procesu oceny konstytucyjności aktu powołania sędziego lub odmowy jego powołania. Wprowadzenie takiej procedury w akcie podustawowym stanowi w istocie uregulowanie procesu dokonywania oceny wykonywania przez Prezydenta kompetencji konstytucyjnej, rażąco naruszając istotę art. 179 Konstytucji. „Powoływanie sędziów ma charakter kompetencji zakotwiczonej bezpośrednio w art. 179 Konstytucji, dla którego interpretacji istotne znaczenie ma kwalifikacja jej jako prerogatywy, oraz w art. 126 ust. 1 Konstytucji, w zakresie, w jakim stanowi, że Prezydent jest najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej” (wyrok TK o sygn. K 3/17, zob. także postanowienie TK z 23 czerwca 2008 r., sygn. Kpt 1/08, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 97). Dokonywanie oceny procesu powołania sędziego przez Prezydenta, w świetle treści art. 179 Konstytucji, mogłoby zostać wprowadzone jedynie decyzją ustrojodawcy w przepisie rangi konstytucyjnej. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny przypomina, że w sferze spraw o charakterze ustrojowym uregulowanych konstytucyjnie, kognicja sądów dopuszczalna jest tylko w wypadkach wyraźnie wskazanych w Konstytucji. „To ustrojodawca przesądza o tym, czy akt organu należącego do danego segmentu władzy publicznej może podlegać weryfikacji przez organ innego segmentu władzy” (wyrok TK z 11 września 2017 r., sygn. K 10/17, OTK ZU A/2017, poz. 64).

Zaskarżona uchwała SN jest niezgodna z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji, ponieważ nie można jej pogodzić z istotą prerogatywy Prezydenta do powoływania sędziów na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Prerogatywa Prezydenta nie podlega kontroli w żadnym trybie. Tym bardziej więc nie może stanowić przedmiotu ograniczenia czy jakiegokolwiek zawężenia interpretacyjnego dokonanego w treści podustawowego aktu normatywnego. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że prerogatywa jest rodzajem uprawnienia Prezydenta, które nie wymaga dla swojej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów, ponoszącego odpowiedzialność polityczną przed Sejmem za akty Prezydenta wymagające dla swej ważności kontrasygnaty. Ustrojodawca świadomie wyłączył taką konieczność względem określonych kompetencji głowy państwa, aby zapewnić Prezydentowi wykonywanie zadań, wskazanych przede wszystkim w art. 126 Konstytucji (por. wyroki TK z: 23 marca 2006 r., sygn. K 4/06, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 32 oraz 11 września 2017 r., sygn. K 10/17). Akty wydawane w ramach prerogatyw Prezydenta mają charakter władczy, a rolą Prezydenta wydającego akty realizujące prerogatywy nie jest potwierdzenie decyzji podejmowanej gdzie indziej, tylko dokonanie samodzielnego rozstrzygnięcia, które nie podlega kontroli przez inne organy państwa. Taka kompetencja jest uprawnieniem osobistym Prezydenta, a zarazem należy do sfery jego wyłącznej odpowiedzialności (por. postanowienie TK o sygn. Kpt 1/08 oraz wyroki TK o sygn. K 10/17, a także o sygn. K 3/17). W procesie realizacji prerogatyw Prezydent pozostaje związany zasadami i wartościami wyrażonymi w Konstytucji, nad której przestrzeganiem, zgodnie z art. 126 ust. 2 Konstytucji, ma obowiązek czuwać. Realizacja przez Prezydenta swych kompetencji może być uregulowana bardziej szczegółowo w ustawach, ale tylko pod warunkiem przestrzegania zasady nadrzędności Konstytucji, wyrażonej w jej art. 8 ust. 1 (zob. wyrok o sygn. K 18/09). Nie jest jednak możliwa modyfikacja tych kompetencji ani wprowadzenie mechanizmu ich weryfikacji w akcie podkonstytucyjnym, a w szczególności w akcie normatywnym położonym poniżej ustawy w strukturze konstytucyjnego systemu źródeł prawa.

Zaskarżona uchwała SN wprowadza nowość normatywną, sprzeczną z wzorcami kontroli sprecyzowanymi powyżej. Akt prawa wewnętrznego, w rozumieniu art. 93 ust. 1 Konstytucji, kwestionuje konstytucyjną prerogatywę Prezydenta (art. 179 oraz art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji). Sprzeczność z przepisami Konstytucji aktu prawnego stanowiącego narzędzie nadzoru judykacyjnego SN nad sądami powszechnymi i wojskowymi wypacza istotę nadzoru w zakresie orzekania, prowadząc do powstania nieusuwalnej sprzeczności między związaniem sędziego przepisami Konstytucji a jednoczesnym związaniem wszystkich składów orzekających SN aktem prawa wewnętrznego sprzecznym z Konstytucją. Wyjątkowa kompetencja prawodawcza SN, wykonywana w ramach narzędzi nadzoru judykacyjnego, wynikająca z art. 183 ust. 1 Konstytucji, wyklucza wydawanie uchwał abstrakcyjnych nierespektujących hierarchicznej zgodności konstytucyjnego systemu źródeł prawa. Do celów takiego nadzoru należy, co oczywiste, usuwanie sprzeczności w sądowej wykładni prawa, ale przede wszystkim służy on przestrzeganiu prawa przez wszystkie sądy podlegające nadzorowi SN w zakresie orzekania. Podważanie konstytucyjnej prerogatywy Prezydenta przez akt prawny służący nadzorowi judykacyjnemu obraża zatem art. 183 ust. 1 Konstytucji w samej jego istocie, świadcząc również o przekroczeniu przez SN kompetencji przyznanej w Konstytucji. W aspekcie materialnym, zaskarżona uchwała SN nie jest w związku z powyższym aktem nadzoru judykacyjnego SN nad sądami powszechnymi i wojskowymi, tylko wydanym poza konstytucyjnymi kompetencjami SN podustawowym aktem prawa wewnętrznego.

Kwestionowana uchwała SN narusza art. 183 ust. 1 Konstytucji, ponieważ jej treść nadaje nadzorowi judykacyjnemu SN inne znaczenie niż wynikające z wykładni wskazanego konstytucyjnego wzorca kontroli. Efektem aktu, stanowiącego w swej zewnętrznej formie akt prawa wewnętrznego będący – od strony formalnej – dopuszczalną, co do zasady, postacią aktywności prawotwórczej SN służącej nadzorowi judykacyjnemu, jest, jak już stwierdzono, wykluczenie z orzekania wszystkich sędziów SN powołanych na wniosek KRS ukształtowanej w oparciu o przepisy ustawy nowelizującej, wykluczenie z orzekania – pod pewnymi warunkami – sędziów sądów powszechnych i sądów wojskowych powołanych na powyższych zasadach oraz uznanie wszystkich orzeczeń wydanych przez Izbę Dyscyplinarną SN za de facto nieistniejące. Zagadnienia uregulowane w uchwale SN należą zatem do materii w dużej mierze unormowanej w Konstytucji, a w pozostałym zakresie zastrzeżonej do regulacji ustawowej. Co za tym idzie, uchwała SN poszerza, wbrew normie konstytucyjnej, pojęcie nadzoru judykacyjnego SN o kompetencję do modyfikacji regulacji konstytucyjnej i ustawowej przez uchwałę SN, w sytuacji w której – w ocenie SN – jest to uzasadnione interpretacją Konstytucji i prawa Unii Europejskiej, popartą – zdaniem tego sądu – interpretacją wyroku TSUE. Takiego stanu rzeczy nie można pogodzić z konstytucyjnym zakresem kompetencji określonej w art. 183 ust. 1 Konstytucji jako sprawowanie przez SN nadzoru nad sądami powszechnymi i wojskowymi w zakresie orzekania.

W tym kontekście TK przypomina, że każdy przepis Konstytucji, zwłaszcza będący podstawą dla rekonstrukcji normy kompetencyjnej, tak jak w wypadku art. 183 ust. 1 Konstytucji, musi podlegać wykładni systemowej uwzględniającej zasadę najwyższej mocy prawnej Konstytucji (art. 8 ust. 1). Szczególny obowiązek przestrzegania reguł wykładni Konstytucji, wynikających z jej art. 8 ust. 1, spoczywa, co oczywiste, na SN. Wykładnia systemowa art. 183 ust. 1 Konstytucji, respektująca zasadę jej najwyższej mocy prawnej, wyklucza nadawanie pojęciom konstytucyjnym w aktach prawnych rangi podustawowej znaczenia sprzecznego z ukształtowanym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Pojęcia konstytucyjne, w tym występujący w jej art. 183 ust. 1 termin „nadzór nad działalnością sądów powszechnych i wojskowych w zakresie orzekania”, mają znaczenie niezależne od przepisów rangi podustawowej. Zasada najwyższej mocy prawnej Konstytucji zakazuje bowiem wydawania przepisów sprzecznych z jej treścią oraz nakazuje rozwijanie treści Konstytucji w innych aktach systemu prawnego bez dokonywania w nich modyfikacji znaczenia pojęć konstytucyjnych. Z powyższych powodów zaskarżona uchwała SN jest sprzeczna z art. 183 ust. 1 Konstytucji, szczególnie gdy przepis ten jest postrzegany przez pryzmat wykładni systemowej, dostrzegającej treść art. 8 ust. 1 Konstytucji.

4.2. Wnioskodawca wśród wzorców kontroli wskazał również przepisy umiejscowione w prawie pierwotnym Unii Europejskiej. W związku z tym Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że w niniejszej sprawie kontroli podlega zgodność przepisu prawa krajowego z przepisami prawa pierwotnego Unii Europejskiej, a ściślej rzecz biorąc Traktatu o Unii Europejskiej, który w świetle Konstytucji należy do ratyfikowanych umów międzynarodowych. Kontrola zaskarżonej uchwały SN nie dotyczy natomiast zgodności prawa Unii Europejskiej z Konstytucją. Całościowy kontekst rozpatrywanej sprawy wymaga jednak przypomnienia, że art. 8 ust. 1 Konstytucji jednoznacznie gwarantuje postanowieniom Konstytucji status „najwyższego prawa Rzeczypospolitej Polskiej”, także w zestawieniu z przepisami prawa Unii Europejskiej (zob. wyroki TK z: 27 kwietnia 2005 r., sygn. P 1/05, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 42; 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04; 24 listopada 2010 r., sygn. K 32/09). Zasada ta, zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji, wiąże wszystkich sędziów w Rzeczypospolitej Polskiej. Nadrzędności Konstytucji wynikającej z art. 8 Konstytucji towarzyszy nakaz respektowania właściwie ukształtowanych oraz obowiązujących na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej unormowań prawa międzynarodowego, w tym aktów – tworzącego niewątpliwie swoisty system – prawa Unii Europejskiej. Ustrojodawca wprowadził do katalogu zasad naczelnych Konstytucji, i to w bezpośrednim sąsiedztwie art. 8 ust. 1, zasadę wyrażoną w jej art. 9. Zgodnie z tym przepisem „Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego”. W świetle art. 9 Konstytucji, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, oprócz prawa stanowionego przez krajowego legislatora, obowiązują regulacje kreowane poza systemem krajowych (polskich) organów prawodawczych. Ustrojodawca świadomie przyjął, że system prawa obowiązującego na terytorium Rzeczypospolitej ma złożoną, wieloskładnikową, strukturę. Oprócz aktów prawnych stanowionych przez krajowe organy prawodawcze obowiązują i są stosowane także akty prawa międzynarodowego. Prawo Unii Europejskiej nie jest przy tym prawem w pełni zewnętrznym w stosunku do państwa polskiego. W części stanowiącej prawo traktatowe, powstaje ono przez akceptowanie traktatów zawartych przez wszystkie państwa członkowskie (w tym: Rzeczpospolitą Polską). W części zaś stanowiącej europejskie prawo stanowione (pochodne), kreowane jest ono z udziałem przedstawicieli rządów państw członkowskich (w tym: Polski) – w Radzie Unii Europejskiej oraz przedstawicieli obywateli europejskich (w tym: obywateli polskich) – w Parlamencie Europejskim. Na terenie Polski współobowiązują więc podsystemy regulacji prawnych pochodzące z różnych centrów prawodawczych. Winny one koegzystować na zasadzie obopólnie przyjaznej wykładni i kooperatywnego współstosowania. Okoliczność ta w innej perspektywie ukazuje potencjalną kolizję norm oraz pierwszeństwo jednego z wyróżnionych podsystemów (tak w wyroku TK o sygn. K 18/04). Także w wyroku o sygn. K 32/09, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że istnieje ścisły związek zasady nadrzędności Konstytucji z suwerennością RP. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, normy Konstytucji stanowią wyraz suwerennej woli narodu i dlatego nie mogą utracić mocy obowiązującej bądź ulec zmianie przez sam fakt powstania nieusuwalnej sprzeczności pomiędzy określonymi przepisami, czyli aktami prawa pierwotnego Unii Europejskiej a Konstytucją (podobnie w uzasadnieniu wyroku o sygn. K 18/04), a zachowanie pierwszeństwa Konstytucji w warunkach integracji europejskiej musi być uznane za równoznaczne z zachowaniem suwerenności państwa. W postanowieniu z 19 grudnia 2006 r., sygn. P 37/05 (OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 177), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez TK obejmujące interpretację przepisów prawa pierwotnego Unii Europejskiej bez uwzględnienia standardów interpretacyjnych przyjętych w odniesieniu do wszystkich krajów UE przez orzecznictwo TSUE prowadziłoby zasadniczo do naruszenia art. 9 i art. 91 ust. 1 Konstytucji, chyba że dyrektywy wynikające z art. 8 ust. 1 Konstytucji usprawiedliwiałyby wyjątkowo potrzebę podkreślenia najwyższej mocy prawnej Konstytucji, w tym jej nadrzędności – na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – także nad umowami międzynarodowymi ratyfikowanymi po uzyskaniu zgody wyrażonej w trybie określonym w art. 90 Konstytucji, w tym wypadku nad prawem pierwotnym Unii Europejskiej. Jednak stan prawny, w którym w odniesieniu do takich samych sytuacji prawnych uznana byłaby właściwość zarówno TSUE, jak i TK, rodziłby zagrożenie dwutorowości w zakresie orzekania o treści tych samych przepisów prawa. Niewątpliwie istotne znaczenie w tej materii ma okoliczność, że TSUE stoi na straży prawa Unii Europejskiej i w swych rozstrzygnięciach nie musi brać pod uwagę standardów wynikających z ładu prawnego poszczególnych państw, w tym też miejsca konstytucji w systemie źródeł prawa wewnętrznego państw członkowskich. Inaczej TK, który ma strzec Konstytucji, będącej, wedle jej art. 8 ust. 1, najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Na tym tle może dojść do kolizji pomiędzy rozstrzygnięciami TSUE i TK. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że także ze względu na treść art. 8 ust. 1 Konstytucji Trybunał jest zobowiązany do takiego pojmowania swej pozycji, że w sprawach zasadniczych, o wymiarze konstytucyjnoustrojowym zachowa pozycję „sądu ostatniego słowa”. Zasadniczo jednak, jeśli nie zachodzi konieczność usprawiedliwiona przepisami Konstytucji, TSUE i TK nie mogą być ustawiane w stosunku do siebie jako sądy konkurujące. Chodzi nie tylko o wyeliminowanie zjawiska dublowania się obu trybunałów czy dwutorowości w zakresie orzekania o tych samych problemach prawnych, ale i dysfunkcjonalności w relacjach wewnątrz Unii Europejskiej oraz wewnątrzkrajowego ładu prawnego. Istotne jest wskazanie na odmienność ról obu trybunałów (por. postanowienie TK o sygn. P 37/05). Jeśli jednak nie zachodzi rozbieżność interpretacji przepisu prawa pierwotnego Unii Europejskiej między poglądem TK a stanowiskiem TSUE, zwłaszcza wtedy gdy TSUE zabrał już w sprawie głos, przepis uplasowany na poziomie prawa pierwotnego Unii Europejskiej (z perspektywy polskiej Konstytucji umiejscowiony w umowie międzynarodowej ratyfikowanej za zgodą wyrażoną w specjalnym trybie) może stanowić kryterium kontroli aktu podustawowego bez tworzenia sytuacji kolizyjnej. Zwłaszcza, gdy w treści aktu podustawowego stanowiącego przedmiot kontroli dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny przyjęto – w ocenie TK – interpretację przepisu europejskiego prawa pierwotnego sprzeczną z jego literą i duchem, której nie można pogodzić również z orzecznictwem TSUE. W takiej sytuacji znajduje również zastosowanie zasada, że sąd krajowy zwraca się do TSUE z pytaniem prejudycjalnym tylko wtedy, gdy jest to niezbędne. „Jak wynika z samego brzmienia art. 267 TFUE, orzeczenie w trybie prejudycjalnym musi być «niezbędne», aby umożliwić sądowi odsyłającemu «wydanie wyroku» w zawisłej przed nim sprawie (zob. podobnie wyrok z dnia 17 lutego 2011 r., Weryński, C283/09, EU:C:2011:85, pkt 35). (…) W ramach takiej procedury konieczne jest zatem zaistnienie między owym sporem a przepisami prawa Unii, o których wykładnię się zwrócono, łącznika przejawiającego się w tym, że owa wykładnia jest obiektywnie niezbędna z punktu widzenia orzeczenia, jakie ma wydać sąd odsyłający (zob. podobnie postanowienie z dnia 25 maja 1998 r., Nour, C361/97, EU:C:1998:250, pkt 15 i przytoczone tam orzecznictwo)” (wyrok TSUE z 26 marca 2020 r., w połączonych sprawach C558/18 i C563/18, pkt 45 i 48, Lex nr 2859536). W oparciu o wskazaną argumentację, ale także podkreślając odmienność statusu prawnego Trybunału Konstytucyjnego i sądów oraz stosując zasadę najwyższej mocy prawej Konstytucji (art. 8), Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził istnienia podstaw prawnych do wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE w rozpatrzonej sprawie, przed wydaniem wyroku o sygn. U 2/20.

4.3. Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały SN ze wskazanymi wzorcami, należy zważyć, że w świetle art. 188 pkt 3 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny jest umocowany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe nie tylko z Konstytucją i ustawami, ale również z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi. Do tych ostatnich należą przepisy prawa pierwotnego Unii Europejskiej, w tym stanowiące wzorzec kontroli w niniejszej sprawie art. 2 i art. 4 ust. 3 TUE. Przepisy TUE są częścią porządku prawnego obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej i każdy akt prawa wewnętrznego, w rozumieniu art. 93 Konstytucji, nie wyłączając uchwały SN, musi pozostawać z nimi w zgodzie. Również w tym zakresie kontrola hierarchicznej zgodności aktów prawnych tworzących konstytucyjny system źródeł prawa stanowi wyłączną kompetencję Trybunału Konstytucyjnego. W wypadku odwołania w treści aktu prawa wewnętrznego (w rozumieniu art. 93 ust. 1 Konstytucji) do treści aktu prawa Unii Europejskiej, to Trybunał Konstytucyjny pozostaje sądem „ostatniego słowa” w sprawie zachowania hierarchicznej spójności konstytucyjnego systemu źródeł prawa, stojąc nie tylko na straży Konstytucji, ale również na straży traktatów konstytuujących Unię Europejską, do czego podstawę daje wyraźna dyspozycja konstytucyjna w art. 188 Konstytucji.

Analiza złożonych relacji zachodzących pomiędzy poszczególnymi częściami składowymi konstytucyjnego systemu źródeł prawa prowadzi natomiast do wniosku, że z art. 8 ust. 1 Konstytucji, stanowiącego, że jest ona najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, wynika nie tylko nadrzędność i w konsekwencji pierwszeństwo Konstytucji nad prawem Unii Europejskiej, zwłaszcza w sytuacjach wyjątkowych, związanych z koniecznością ochrony suwerenności państwa (wskazanych w postanowieniu TK o sygn. P 37/05), ale również obowiązek ciążący na wszystkich organach państwa, polegający na poszukiwaniu możliwości bezkonfliktowej kooperacji Konstytucji i prawa Unii Europejskiej. W większości wypadków to właśnie wskazana reguła jest praktycznym wyrazem zasady najwyższej mocy prawnej Konstytucji, która przewiduje przecież członkostwo RP w organizacji międzynarodowej scharakteryzowanej w art. 90 Konstytucji, przede wszystkim więc członkostwo w Unii Europejskiej. Z tak postrzeganym aspektem zasady najwyższej mocy prawnej Konstytucji zbieżna jest istotna treść art. 4 ust. 3 TUE („Zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i Państwa Członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów. Państwa Członkowskie podejmują wszelkie środki ogólne lub szczególne właściwe dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii. Państwa Członkowskie ułatwiają wypełnianie przez Unię jej zadań i powstrzymują się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii”). Z zasady tej wynika przede wszystkim obowiązek poszukiwania przez organy krajowe rozwiązań prawnych, które umożliwiają bezkonfliktowe funkcjonowanie regulacji ukształtowanych przez różne ośrodki prawodawcze w ramach charakterystycznego dla Unii Europejskiej multicentrycznego systemu prawnego. W oparciu o tę zasadę, w wyroku z 19 listopada 2019 r. (w połączonych sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18) TSUE nakazał wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych informacji w procesie oceny charakteru prawnego Izby Dyscyplinarnej. Zaskarżona uchwała SN, abstrahując od informacji kluczowej – w postaci konstytucyjnej regulacji procesu powoływania sędziów w Rzeczypospolitej Polskiej, o której, nota bene, wprost napisano w uzasadnieniu wskazanego wyroku TSUE – narusza zasadę lojalnej współpracy zarówno w postaci wprost wyrażonej w art. 4 ust. 3 TUE jak i w regułach wyprowadzonych z tego przepisu w przytoczonym wyroku TSUE. Niedopełniając powyższego obowiązku, SN ukształtował treść zaskarżonego aktu normatywnego w sposób naruszający art. 8 ust. 1 Konstytucji oraz art. 4 ust. 3 TUE. SN de facto proklamuje w akcie podustawowym nieuprawnioną i sprzeczną z prawem „sztuczną” konfrontację obydwu zasad, abstrahującą od zbieżnych rezultatów ich prawidłowej wykładni.

Przechodząc do analizy kolejnego wzorca kontroli, Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego – art. 2 Konstytucji – jest tożsama treściowo z zasadami państwa prawnego i demokratycznego, ustanowionymi – jako wartości wspólne Państw Członkowskich – w art. 2 TUE. Zasada demokratycznego państwa prawnego niewątpliwie należy bowiem do wspólnego dorobku konstytucyjnego Państw Członkowskich Unii Europejskiej (acquis constitutionnel). Treść art. 2 TUE, wywodząc się z treści konstytucji państw narodowych, czerpie w znacznym stopniu z treści i wykładni art. 2 Konstytucji RP jako jednego z największych państw członkowskich Unii Europejskiej, mającego przeszło tysiącletnią kulturę prawną. Z zasadami tymi nie sposób pogodzić aktu prawnego o charakterze podustawowym podważającego prawo sędziego do orzekania, pomimo jego powołania zgodnego z konstytucyjną procedurą i kompetencjami.

Wprowadzenie w drodze kwestionowanej uchwały SN instytucji sędziego w stanie spoczynku ab initio narusza zasadę państwa prawnego poprzez uregulowanie statusu sędziego w drodze aktu podustawowego i poprzez wprowadzenie stanu niepewności realizacji konstytucyjnego i traktatowego prawa do sądu, które stanowi immanentny element zasady państwa prawnego. Instytucja ta narusza przede wszystkim zasadę demokracji – stanowiącą część acquis contitutionnel oraz fundamentalny element konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Decyzja ustrojodawcy w postaci procedury powoływania sędziów przez Prezydenta na wniosek KRS oraz prawidłowe skonkretyzowanie realizacji tej procedury w ustawie zostały bowiem podważone przez sprzeczną z Konstytucją i TUE uchwałę mającą charakter aktu podustawowego.

Częścią zasady demokratycznego państwa prawnego pozostaje, wprost wyrażona w art. 7 Konstytucji i zbieżna z formalnym aspektem tożsamej zasady wskazanej w art. 2 TUE, zasada praworządności formalnej. Wyklucza ona: 1) działanie organu władzy publicznej bez kompetencji wyraźnie określonej w przepisie prawa, 2) wykładnię rozszerzającą przepisu kompetencyjnego oraz 3) podejmowanie aktywności przez organ w oparciu o domniemanie kompetencji. Wydanie aktu normatywnego bez podstawy prawnej, a także ukształtowanie jego treści w sprzeczności z konstytucyjnymi kompetencjami innych organów władzy publicznej w Polsce (wynikającymi z art. 144 ust. 3 pkt 17 i art. 179 Konstytucji) stanowi rażące naruszenie wskazanych konstytucyjnych i traktatowych wzorców kontroli. Tym bardziej z zasady tej wynika zakaz wydawania aktów prawa wewnętrznego sprzecznych z wyraźną dyspozycją konstytucyjną.

Również w sferze niezawisłości sędziów i niezależności sądów konsekwencje zasady demokratycznego państwa prawnego są tożsame z treścią wprost regulujących prawo do sądu art. 6 ust. 1 Konwencji, art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47 Karty. Przepisy te, umiejscowione w różnych aktach prawnych, są powtórzeniem konsekwencji wykładni art. 2 Konstytucji i art. 2 TUE, stanowiących ważny element standardu demokratycznego państwa prawnego. Wynika z nich jednolity poziom ochrony prawa do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd. W orzecznictwie TSUE wskazuje się, że w art. 52 ust. 3 Karty uściślono, iż w zakresie, w jakim Karta zawiera prawa, które odpowiadają prawom zagwarantowanym w Konwencji, ich znaczenie i zakres są takie same jak praw przyznanych przez Konwencję (zob. wyrok TSUE z 19 listopada 2019 r., w połączonych sprawach C-585/18, C-624/18, C-625/18). Natomiast, jak wynika z wyjaśnień dotyczących art. 47 Karty, które na mocy art. 6 ust. 1 akapit trzeci TUE i art. 52 ust. 7 Karty, podlegają uwzględnieniu przy dokonywaniu jej wykładni, akapity pierwszy i drugi art. 47 Karty odpowiadają art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji (zob. wyrok TSUE z 30 czerwca 2016 r. w sprawie C205/15, pkt 40, Lex nr 2062826). TSUE podkreśla nawet w scharakteryzowanym kontekście, że jest zobligowany do tego, aby dokonywana przez niego wykładnia art. 47 akapit drugi Karty zapewniała poziom ochrony, który nie narusza poziomu ochrony gwarantowanego przez art. 6 Konwencji, zgodnie z jego wykładnią dokonaną przez ETPC (zob. wyrok TSUE z 29 lipca 2019 r. w sprawie C38/18, pkt 39, Lex nr 2701701). Tożsamy treściowo standard znajduje również wyraz w wykładni art. 2 TSUE (zob. wyroki TSUE z: 24 czerwca 2019 r. w sprawie C619/18, Lex nr 2683590; 19 listopada 2019 r., w połączonych sprawach C-585/18, C-624/18, C-625/18) i art. 2 Konstytucji. Podstawą i wyjściową przesłanką niezawisłości sędziego i bezstronności sądu – wynikającą ze wszystkich wskazanych przepisów – jest na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej powołanie sędziego zgodnie z przepisami Konstytucji i przestrzeganie konstytucyjnej zasady nieusuwalności sędziego. Konstytucyjne i traktatowe prawo do sądu wyklucza zatem zmianę statusu sędziego przez akt podustawowy, w szczególności modyfikację jego statusu konstytucyjnego skutkującą powstaniem instytucji sędziego w stanie spoczynku ab initio. Z tego powodu Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność kwestionowanej uchwały SN z dwoma wskazanymi przepisami, uplasowanymi w aktach prawnych ustanowionych przez różne centra prawodawcze (znajdujących się w Konstytucji – art. 45 ust. 1 i w Konwencji – art. 6 ust. 1). Standard ochrony wynikający z tych przepisów jest bowiem tożsamy.

W szczególności zaskarżona uchwała SN jest niezgodna z art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 Konwencji z powodu naruszenia w jej treści standardu niezależności sądu i niezawisłości sędziego obejmującej – zgodnie z orzecznictwem TSUE – dwa aspekty. Pierwszy – zewnętrzny – aspekt niezawisłości sędziego zakłada, że sąd w zakresie orzekania wykonuje swoje zadania całkowicie niezależnie, bez podlegania jakiejkolwiek hierarchii służbowej lub podporządkowania komukolwiek, oraz nie otrzymuje nakazów lub wskazówek z jakiegokolwiek źródła (zob. wyroki TSUE z: 17 lipca 2014 r. w połączonych sprawach C-58/13 i C-59/13, Lex nr 1483559; 6 października 2015 r. w sprawie C-203/14), dzięki czemu jest chroniony przed ingerencją i naciskami zewnętrznymi mogącymi zagrozić niezależności osądu jego członków (sędziów) podczas rozpatrywania przez nich sporów (zob. wyroki TSUE z: 19 września 2006 r. w sprawie C-506/04, Lex nr 226929; 9 października 2014 r. w sprawie C-222/13, Lex nr 1511432; 6 października 2015 r. w sprawie C-203/14). Z tak nakreślonym standardem, wynikającym ze wszystkich wskazanych wzorców kontroli, nie sposób pogodzić treści zaskarżonej uchwały SN, przyznającej jednym sędziom prawo decydowania o faktycznym orzeczeniu, iż inni sędziowie powoływani przez Prezydenta mają, de facto, status sędziów w stanie spoczynku ab initio.

Jak wskazuje TSUE, drugi aspekt niezawisłości sędziego – wewnętrzny – łączy się z pojęciem bezstronności i dotyczy jednakowego dystansu do stron sporu, a także względem ich odpowiednich interesów, w odniesieniu do toczącego się przed sądem sporu. Czynnik ten wymaga przestrzegania obiektywizmu oraz braku wszelkiego interesu sędziego w rozstrzyganiu sporu, poza ścisłym stosowaniem przepisu prawa (zob. wyroki TSUE w sprawach: C-506/04; C-222/13; C-203/14). Aspekt ten wyklucza procedurę kwestionowania generalnego prawa sędziego do orzekania dokonywanego przez innych sędziów oraz weryfikowania przez sędziów prawidłowości postępowania poprzedzającego powołanie sędziego przez Prezydenta, jako podstawę generalnego zakwestionowania prawa takiego sędziego do orzekania. Jednakowy dystans sędziego do sporu możliwy jest wyłącznie dzięki oparciu wszelkich wniosków sądu prowadzących do rozstrzygnięcia sprawy na poszanowaniu fundamentu w postaci Konstytucji. Tak nakreślony aspekt niezawisłości sędziego wyklucza uzależnienie treści wyroku sądowego od konieczności dokonania wyboru między przepisem konstytucyjnym a treścią aktu podustawowego pozostającego w sprzeczności z Konstytucją, który jednak – wskutek regulacji ustawowej – z dużym prawdopodobieństwem mógłby stanowić przyczynę podważenia wyroku sądowego przez sąd wyższej instancji. Treści zaskarżonej uchwały SN nie można również z tego powodu pogodzić z art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 Konwencji.

Wskazany standard jest tożsamy z normami rekonstruowanymi na podstawie art. 45 ust. 1 Konstytucji, a ich naruszenia nie sposób pogodzić również z całościowym spojrzeniem na regulację konstytucyjną, w szczególności z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2), tożsamą z zasadami demokracji i państwa prawnego wyrażonymi w art. 2 TUE. W orzecznictwie TSUE wskazano, że wymóg niezawisłości sędziowskiej, stanowiącej integralny element sądzenia, wchodzi w zakres istoty prawa do skutecznej ochrony sądowej oraz prawa podstawowego do rzetelnego procesu sądowego, które to prawo ma fundamentalne znaczenie jako gwarancja ochrony wszystkich praw wywodzonych przez jednostki z prawa Unii, oraz zachowania wartości wspólnych państwom członkowskim wyrażonych w art. 2 TUE, w szczególności wartości państwa prawnego (zob. wyroki TSUE z: 24 czerwca 2019 r. w sprawie C619/18; 19 listopada 2019 r., w połączonych sprawach C-585/18, C-624/18, C-625/18). Pogląd prawny TSUE znajduje akceptację Trybunału Konstytucyjnego, dostrzegającego pełną zbieżność stanowiska TSUE i zapatrywania TK na efekt wykładni art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 6 ust. 1 Konwencji.

5. Umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność lub zbędność wydania orzeczenia.

5.1. Odnosząc się do wątpliwości podniesionych przez Prokuratora Generalnego w zakresie charakteru prawnego Karty, Trybunał Konstytucyjny wskazuje, iż Karta została opublikowana w Dzienniku Ustaw z 2009 r. Nr 203, poz. 1569, na stronach od 15622 do 15634. Całość materii opublikowanej pod wskazanym adresem Dziennika Ustaw poprzedzona jest sformułowaniem: „W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej podaje do publicznej wiadomości”. Jest to okolicznością przesądzającą obowiązywanie Karty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie określonym przepisami TUE w brzmieniu ukształtowanym przez Traktat z Lizbony oraz przez Protokół (nr 30) w sprawie stosowania Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej do Polski i Zjednoczonego Królestwa (Dz. U. z 2009 r. Nr 203, poz. 1569). Zgodnie z art. 6 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej, „Unia uznaje prawa, wolności i zasady określone w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej z 7 grudnia 2000 roku, w brzmieniu dostosowanym 12 grudnia 2007 roku w Strasburgu, która ma taką samą moc prawną jak Traktaty. Postanowienia Karty w żaden sposób nie rozszerzają kompetencji Unii określonych w Traktatach. Prawa, wolności i zasady zawarte w Karcie są interpretowane zgodnie z postanowieniami ogólnymi określonymi w tytule VII Karty regulującymi jej interpretację i stosowanie oraz z należytym uwzględnieniem wyjaśnień, o których mowa w Karcie, które określają źródła tych postanowień”. Zgodnie z postanowieniami tytułu VII Karty, postanowienia Karty mają zastosowanie do Państw Członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii (art. 51), w zakresie, w jakim Karta zawiera prawa, które odpowiadają prawom zagwarantowanym w Konwencji, ich znaczenie i zakres są takie same jak praw przyznanych przez tę Konwencję, ale prawo Unii Europejskiej może przyznawać szerszą ochronę (art. 52 ust. 3), a także iż, w zakresie, w jakim Karta uznaje prawa podstawowe wynikające ze wspólnych tradycji konstytucyjnych Państw Członkowskich, prawa te interpretuje się zgodnie z tymi tradycjami (art. 52 ust. 4). Odnośnie do tytułu VI Karty („Wymiar sprawiedliwości”), w którym umiejscowiony jest art. 47, znajdują zastosowanie postanowienia art. 2 Protokołu 30, zgodnie z którym, jeżeli dane postanowienie Karty odnosi się do ustawodawstw i praktyk krajowych, ma ono zastosowanie do Polski wyłącznie w zakresie, w jakim prawa i zasady zawarte w tym postanowieniu są uznane przez ustawodawstwo lub praktyki Polski (art. 2). Przepis ten jest wyjątkiem od zasady, zgodnie z którą Karta nie rozszerza zdolności żadnego sądu i trybunału Polski do uznania, że przepisy ustawowe są niezgodne z podstawowymi prawami, wolnościami i zasadami, które są w niej potwierdzone. Zagwarantowane w art. 47 Karty prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu jest niewątpliwie uznane przez ustawodawstwo i praktykę w Polsce, a także stanowi element polskiej tradycji prawnej. Art. 47 Karty został skonkretyzowany w akcie podustawowym (zaskarżona uchwała SN), a także podlega stosowaniu w orzecznictwie SN (zob. wyrok SN z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt III PO 7/18, Lex nr 2746893). Ponadto wyjaśnienia dołączone do Karty wskazują, że treść jej art. 47 akapit drugi odpowiada treści art. 6 ust. 1 Konwencji.

Jednak w świetle art. 188 pkt 3 Konstytucji kryterium kontroli sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny może stanowić, poza Konstytucją i ustawą, wyłącznie ratyfikowana umowa międzynarodowa. Pomimo opublikowania Karty w Dzienniku Ustaw wraz z podaniem do publicznej wiadomości treści Traktatu z Lizbony, Karta nie stanowi ratyfikowanej umowy międzynarodowej. Zmiany treści tego aktu normatywnego nie wymagają ponadto przeprowadzenia w państwach członkowskich procedur ratyfikacyjnych. Jakkolwiek w świetle art. 6 ust. 1 TUE Karta ma taką samą moc prawną jak Traktaty, to sformułowanie to należy odnosić raczej do określenia pozycji Karty w ramach wewnętrznego porządku prawnego UE, a nie w hierarchii systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej. Nie ma zatem podstaw do traktowania Karty jako ratyfikowanej umowy międzynarodowej w rozumieniu art. 188 pkt 2 i 3 Konstytucji. W zakresie kontroli zaskarżonej uchwały SN z art. 47 Karty postępowanie podlega zatem umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 uotpTK, ponieważ wydanie orzeczenia w tym zakresie jest niedopuszczalne (por. wyrok TK z 13 grudnia 2016 r., sygn. K 13/16, OTK ZU A/2016, poz. 101).

5.2. Trybunał postanowił ponadto umorzyć postępowanie w zakresie kontroli zaskarżonej uchwały SN z wzorcami umiejscowionymi w przepisach ustawowych (art. 83 § 1 ustawy o SN, art. 439 § 1 pkt 2 k.p.k., art. 379 pkt 4 k.p.c.) na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 uotpTK. Zgodnie z dotychczasową linią orzeczniczą, w tym ukształtowaną w wyrokach wydanych w pełnym składzie, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w sytuacji, w której rozstrzyga o sprzeczności przedmiotu kontroli (przepisów) z określonymi wzorcami, analizę zgodności w aspekcie pozostałych wzorców uznać może za bezprzedmiotową, a tym samym postępowanie umorzyć ze względu na zbędność wydania wyroku (zob. wyroki TK w pełnym składzie z: 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 51; 5 października 2017 r., sygn. Kp 4/15, OTK ZU A/2017, poz. 72; 12 stycznia 2012 r., sygn. Kp 10/09, OTK ZU nr 1/A/2012, poz. 4; 21 kwietnia 2016 r., sygn. K 2/14, OTK ZU A/2016, poz. 18). Podobnie jak we wcześniejszych sprawach Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że nie istnieje żadna gradacja niezgodności przepisów z ilością wzorców kontroli wskazanych w art. 188 Konstytucji, a liczba wzorców, z którymi określona norma prawna jest niezgodna, nie przesądza o różnorodności skutków prawnych wyroku TK. Orzeczenie o zgodności lub niezgodności aktu normatywnego z innymi wzorcami wymienionymi w przepisach określających kognicję TK pozostaje bez wpływu na zasadniczy skutek orzeczenia o niezgodności przepisu z aktami prawnymi wyższego rzędu (niezależnie od liczby wzorców kontroli), którym jest usunięcie tego przepisu z porządku prawnego (por. wyroki TK wydane w pełnym składzie o sygn. K 24/00 oraz z 11 maja 2004 r., sygn. K 4/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 41).

Trybunał Konstytucyjny orzekając w niniejszej sprawie, podziela pogląd, że przedstawione uzasadnienie zbędności orzekania nie może zostać ograniczone jedynie do umorzenia postępowania w zakresie wzorców kontroli umiejscowionych w tekście Konstytucji, ale znajduje zastosowanie do wszystkich wzorców wskazanych w art. 188 pkt 3 Konstytucji, jako do wzorców kontroli konstytucyjności sensu largo (obejmujących wzorce konstytucyjności sensu stricto, czyli zawarte w tekście Konstytucji, oraz wzorce stanowiące kryterium zgodności przedmiotu kontroli z innymi przepisami umiejscowionymi w podkonstytucyjnych aktach prawnych wskazanych w art. 188 Konstytucji jako kryteria kontroli sprawowanej przez TK). Pojęcie „zbędny” nie zostało zdefiniowane ani w odniesieniu do postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, ani do postępowania cywilnego. Wyraża ocenę i wybór rozstrzygnięcia w kategoriach pragmatycznych (por. wyrok TK o sygn. U 6/00). Dlatego Trybunał Konstytucyjny uznał, że względy pragmatyczne nie uzasadniają konieczności kontynuowania oceny zaskarżonej uchwały SN z dalszymi wskazanymi wzorcami kontroli. Takie stanowisko nawiązuje do przyjętej przez Trybunał Konstytucyjny linii orzeczniczej, zgodnie z którą dopuszcza się możliwość umorzenia postępowania z uwagi na zbędność wyrokowania w sytuacji, w której TK przesądził o braku zgodności przedmiotu kontroli z innymi wzorcami (zob. wcześniej przytoczone orzecznictwo oraz wyrok TK z 7 listopada 2000 r., sygn. K 16/00, OTK ZU nr 7/2000, poz. 257).

Z powyższych powodów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.