W skardze konstytucyjnej Leszka Lubienieckiego, wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 22 sierpnia 2007 r., zarzucono niezgodność § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193, ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie wpisu) z art. 7 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Skarga konstytucyjna została sformułowana w związku z następującą sprawą. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krośnie decyzją z 8 stycznia 2006 r. (Nr 0173-01/2006), wydaną na skutek wznowienia postępowania, uchylił w całości decyzję z 5 października 2005 r. (nr 0173-2005-000076) o przyznaniu skarżącemu renty strukturalnej oraz odmówił przyznania takiej renty skarżącemu. Po rozpoznaniu odwołania od powyższego rozstrzygnięcia Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie decyzją z 10 kwietnia 2006 r. (nr OR09/66621/5/06) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z 1 marca 2007 r. (sygn. akt II SA/Rz 540/06) odrzucił skargę na decyzję organu II instancji po ustaleniu, że pełnomocnik skarżącego nie uiścił wpisu stałego od wniesionej skargi. W ocenie Sądu „fakt omyłkowego wezwania pełnomocnika strony skarżącej do uiszczenia wpisu od skargi i uiszczenie go przez niego w zakreślonym terminie nie zmienia okoliczności, iż pełnomocnik (...) będący radcą prawnym nie opłacił, wnosząc skargę, w sposób należyty środka zaskarżenia, do czego był zobligowany w związku z brzmieniem przepisu art. 221 ppsa” (tzn. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 23 maja 2007 r. (sygn. akt II GSK 180/07) oddalił skargę kasacyjną. Sąd w pełni podzielił stanowisko Sądu I instancji, uznając, że podstawę prawną odrzucenia skargi stanowił art. 221 ppsa w związku z nieuiszczeniem wpisu stałego, o którym mowa w § 2 ust. 5 rozporządzenia w sprawie wpisu.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 79 Konstytucji skarga konstytucyjna jest środkiem ochrony konstytucyjnych wolności lub praw, skutkującym usunięciem z systemu prawa przepisów ustaw lub innych aktów normatywnych, stanowiących podstawę ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, naruszającego wolności lub prawa albo obowiązki skarżącego określone w Konstytucji. Korzystanie ze skargi konstytucyjnej warunkowane jest spełnieniem przesłanek wskazanych w ustawie z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Wśród nich znajduje się wymóg wskazania przepisu ustawy (lub innego aktu normatywnego), na podstawie którego sąd (lub organ administracji publicznej) orzekł ostatecznie o prawach lub wolnościach skarżącego określonych w Konstytucji i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją (art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).

W rozpatrywanej skardze konstytucyjnej podniesiono, że wejście w życie ustawy ppsa, w tym art. 223, który upoważnił Radę Ministrów do wydania rozporządzenia w sprawie wpisu, miało nastąpić z dniem 1 stycznia 2004 r. Oznacza to, zdaniem skarżącego, że rząd – wydając rozporządzenie 16 grudnia 2003 r. – działał bez podstawy prawnej (art. 223 ppsa nie obowiązywał) i tym samym naruszył konstytucyjną zasadę legalizmu (art. 7). W konsekwencji skarżący twierdzi, że zarówno § 2 ust. 5, jak i pozostałe przepisy rozporządzenia w sprawie wpisu „nie mają waloru prawa obowiązującego (...) i nie mogą być źródłem jakiegokolwiek obowiązku, w tym – w związku z art. 214 § 1 i art. 230 ppsa – nakładającego na skarżącego obowiązek wniesienia wpisu w określonej wysokości (...)”. Stąd nieuiszczenie wpisu w wysokości określonej przez § 2 ust. 5 kwestionowanego rozporządzenia, który to akt wykonawczy – jak twierdzi skarżący – został wydany z naruszeniem art. 7 Konstytucji, doprowadziło do odrzucenia skargi przez sąd I instancji, w następstwie czego skarżący został pozbawiony prawa do sądu, gwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, iż zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady legalizmu (art. 2) w następstwie wydania zaskarżonego rozporządzenia w okresie vacatio legis ustawy upoważniającej, jest oczywiście bezzasadny. Na wstępie należy przypomnieć, że rozporządzenie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 1 Konstytucji), wydawanym na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania (art. 92 ust. 1 Konstytucji). Jeżeli ustawodawca przekazuje określone sprawy do uregulowania w drodze rozporządzenia, formułując upoważnienie obligatoryjne, to uznaje, że wydanie aktu wykonawczego jest niezbędne dla realizacji norm zawartych w ustawie. Stąd warunkiem koniecznym należytego funkcjonowania ustawy jest obowiązywanie rozporządzeń, o bycie których przesądzają przepisy upoważniające.

Wypada w tym miejscu podkreślić, że już na pierwszym etapie procesu legislacyjnego, tzn. wniesienia projektu ustawy, wnioskodawca zobowiązany jest w uzasadnieniu projektu przedstawić założenia podstawowych aktów wykonawczych (art. 34 ust. 2 pkt 6 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej; M. P. z 2002 r. Nr 23, poz. 398, ze zm.; dalej: RS), jeżeli zaś projekt wnosi Rada Ministrów, wówczas do uzasadnienia dołącza się projekty podstawowych aktów wykonawczych (art. 34 ust. 4a RS), a gdy rządowy projekt ustawy wykonuje prawo Unii Europejskiej – do uzasadnienia dołącza się projekty aktów wykonawczych, których obowiązek wydania przewiduje projekt ustawy (art. 34 ust. 4a RS). Podobnie, § 13 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej: ZTP) stanowi, że „jednocześnie z projektem ustawy przygotowuje się projekty rozporządzeń o znaczeniu podstawowym dla jej funkcjonowania”.

Trybunał Konstytucyjny podziela pogląd skarżącego, który twierdzi, że określony podmiot uzyskuje upoważnienie (kompetencję) do wydania aktu wykonawczego z dniem, gdy wejdzie w życie stosowna norma upoważniająca. Wówczas aktualizuje się także obowiązek wydania rozporządzenia. Upoważnienie ustawowe wyraża bowiem dwie normy: normę upoważniającą oraz normę adresowaną do podmiotu zobowiązanego i nakazującą mu takie upoważnienie wykonać.

Należy jednak pamiętać, że w Polsce już od okresu międzywojennego uznaje się za bezsporną regułę, która rozstrzyga, że akt wykonawczy do ustawy można wydać i ogłosić także podczas vacatio legis ustawy upoważniającej, tzn. wtedy, gdy norma kompetencyjna nie weszła jeszcze w życie. Formułowały ją Zasady Techniki Prawodawczej obowiązujące w zakresie prac prawodawczych rządu stosownie do zarządzenia Prezesa Rady Ministrów z 13 maja 1939 r. (nr 55-63/4), stanowiąc w § 70 ust. 2, że „rozporządzenie wykonawcze można wydać po ogłoszeniu aktu ustawodawczego, a przed jego wejściem w życie, byleby uzyskiwały moc obowiązującą nie wcześniej niż sam akt ustawodawczy. W tych przypadkach należy wskazać ścisłą datę wejścia w życie rozporządzenia”. W zarządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 9 grudnia 1961 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” § 73 ust. 4 rozstrzygał, że „akt wykonawczy można wydać po ogłoszeniu aktu ustawodawczego, a przed dniem jego wejścia w życie, byleby uzyskiwał on moc nie wcześniej niż sam akt ustawodawczy”. W § 36 załącznika do uchwały Rady Ministrów Nr 147 z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (M. P. Nr 44, poz. 310) wyraźnie określono, że „ustawa ogłoszona, zawierająca upoważnienia do wydawania aktów wykonawczych, upoważnia do wydania tych aktów przed dniem wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem, że przepisy aktów wykonawczych wchodzą w życie nie wcześniej niż z dniem wejścia w życie samej ustawy”. Także obowiązujące ZTP w § 128 przewidują, iż „rozporządzenie można wydać po dniu ogłoszenia ustawy, w której jest zamieszczony przepis upoważniający do jego wydania, a przed dniem wejścia w życie tej ustawy” (ust. 1), „w przypadku, o którym mowa w ust. 1, termin wejścia w życie rozporządzenia wyznacza się na dzień nie wcześniejszy niż dzień wejścia w życie ustawy upoważniającej do wydania tego rozporządzenia” (ust. 2).

Przedstawiona w aspekcie historycznym reguła wydawania rozporządzeń w okresie vacatio legis ustawy upoważniającej opiera się na kilku założeniach. Po pierwsze, zgodnie z poglądami doktryny akt normatywny obowiązuje (staje się częścią systemu prawnego) dopiero z chwilą dokonania ostatniej z czynności konwencjonalnych, składających się na akt jego stanowienia, którą jest należyta promulgacja aktu. Oznacza to, że warunkiem obowiązywania aktu normatywnego (wejścia do systemu prawnego) jest jego opublikowanie, które oczywiście nie jest równoznaczne z „wejściem w życie”, następującym w terminie wskazanym w samym akcie. Stanowisko powyższe, przedstawione w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 25 października 2005 r. (K 37/05, OTK ZU nr 9A/2005, poz. 106; zob. także: S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej z 20 czerwca 2002 r., Wyd. Sejmowe, Warszawa 2004, s. 259 i s. 109-110) zostało przywołane i poddane swoistej analizie w rozpatrywanej skardze konstytucyjnej. Po drugie, akty wykonawcze nie mają „samodzielnego” charakteru; nie mogą nabrać mocy obowiązującej i wejść w życie wcześniej niż ustawa, która udziela upoważnienia do ich wydania. Zatem wydanie ich podczas vacatio legis ustawy nie wiąże się z niebezpieczeństwem niejasności systemu prawa. Zdaniem S. Wronkowskiej (op.cit. s. 259) „wobec niesporności tej reguły niepoprawne jest zamieszczanie w ustawie postanowienia końcowego, że przepisy tej ustawy upoważniające do wydania aktów wykonawczych wchodzą w życie z dniem jej ogłoszenia, podczas gdy inne – z określoną vacatio legis. Jest to bowiem (...) postanowienie zbędne i wprowadzające wątpliwości co do niespornego obowiązywania omawianej zasady”. Stan niejasności, co zauważa skarżący, powstał na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.; dalej: przepisy wprowadzające). Zgodnie z art. 2 Przepisów wprowadzających, ppsa, w tym jej art. 233 zawierający upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia, weszły w życie z dniem 1 stycznia 2004 r., natomiast w myśl art. 106 Przepisów wprowadzających, niektóre przepisy ustaw zmienianych weszły w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia tejże ustawy, w szczególności zawierające upoważnienia ustawowe do wydania rozporządzeń (art. 8 pkt 1 i 2 oraz art. 10 pkt 2 i 3). Trybunał Konstytucyjny przypomina, że w praktyce prawotwórczej zdarzało się również, że ustawodawca – odstępując od omawianej reguły – wprowadzał w życie niektóre przepisy upoważniające do wydania aktów wykonawczych z dniem ogłoszenia ustawy, a inne – w terminie późniejszym. Stosowanie takiej techniki legislacyjnej budziło wątpliwości co do intencji prawodawcy, ale nigdy nie podważało legalności rozporządzeń wydanych w okresie vacatio legis ustawy upoważniającej (zob. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 18 stycznia 1994 r., K. 9/93, OTK z 1994 r., część I, poz. 3).

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ogłaszanie aktów wykonawczych w okresie „spoczywania ustawy” po zharmonizowaniu terminu ich wejścia w życie z terminem wejścia w życie ustawy upoważniającej, stwarza zainteresowanym gwarancję, iż nie zostaną zaskoczeni nowymi uregulowaniami prawnymi, umożliwia zaznajomienie się z nowym prawem oraz pozwala przygotować warunki dla jego należytego funkcjonowania.

Trybunał Konstytucyjny, uznając oczywistą bezzasadność zarzutu naruszenia zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji) przy wydaniu rozporządzenia w sprawie wpisu, stwierdza w konsekwencji oczywistą bezzasadność zarzutu naruszenia przez § 2 ust. 5 tego aktu konstytucyjnego prawa skarżącego do sądu (art. 45 ust. 1).

Na marginesie Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że mimo omyłkowego wezwania przez sąd I instancji, skarżący uiścił wpis od skargi w zakreślonym terminie, nie kwestionując wówczas legalności obowiązywania § 2 ust. 5 rozporządzenia w sprawie wpisu.

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.