W skardze konstytucyjnej, wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 19 października 2017 r. (data nadania), J. S. i J. S. (dalej:
skarżący) zarzucili niezgodność art. 89 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące
administracją publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm., dalej: przepisy wprowadzające) z art. 64 ust. 1 w związku z art.
2 i art. 7 Konstytucji.
Skargę konstytucyjną wniesiono w związku z następującą sprawą.
W decyzji z 27 stycznia 2003 r. (znak: […]) Wójt Gminy J. (dalej: wójt) złożył sprzeciw wobec zgłoszonego przez skarżącego
zamiaru budowy budynku gospodarczego. Skarżący złożyli wniosek do Wojewody Małopolskiego (dalej: wojewoda) o stwierdzenie
nieważności tej decyzji, wskazując na wydanie jej z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej i z rażącym
naruszeniem art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (ówcześnie: Dz. U. Nr 89 poz. 414, ze zm.; obecnie:
Dz. U z 2018 r. poz. 1202, ze zm., dalej: prawo budowlane). W decyzji z 2 września 2013 r. wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności
decyzji.
W decyzji z 23 lipca 2014 r. (znak: […]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję
wojewody oraz stwierdził, że decyzja wójta nie została wydana z naruszeniem art. 30 ust. 1a i 2 prawa budowlanego ani nie
wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (ówcześnie: Dz.
U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257). Na decyzję GINB skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego
Sądu Administracyjnego w W. (dalej: WSA), która została oddalona wyrokiem z 17 czerwca 2015 r. (sygn. akt […]). Od powyższego
wyroku skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), oddaloną wyrokiem z 8 czerwca
2017 r. (sygn. akt. […]). W uzasadnieniu NSA podzielił ocenę WSA, że „decyzja z dnia 27 stycznia 2003 r. wydana przez Wójta
Gminy nie została wydana przez organ niewłaściwy. Uprawnienie do jej wydania wynikało bowiem z art. 82a [p]rawa budowlanego
i zawartego Porozumienia w sprawie powierzenia organom gminy prowadzenia niektórych spraw z zakresu administracji rządowej
zawartego w K. dnia 27 grudnia 1990 r. między Kierownikiem Urzędu Rejonowego w K. a Wójtem Gminy J., w brzmieniu nadanym mu
Porozumieniem z dnia 30 grudnia 1994 r., a mianowicie ust. 1 pkt 2 lit. e (…) oraz w powiązaniu z art. 30 ust. 1 a Prawa budowlanego
pozostawały bezzasadne. Podobnie należało ocenić zarzut naruszenia art. 89 ust. 1 i 3 [przepisy wprowadzające], który to przepis
dawał jedynie podstawę do przyjęci[a] kompetencji kierownika urzędu rejonowego przez starostę oraz dalszą aktualność zawartych
Porozumień”. Powyższy wyrok wraz z uzasadnieniem został doręczony pełnomocnikowi skarżących 19 lipca 2017 r.
Skarżący, powołując się na wykładnie literalną i logiczną, zarzucili, że zaskarżony „przepis rozumiany w sposób przedstawiony
przez powyższe orzeczenia stanowi o naruszeniu praw podmiotowych skarżącego”.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym
(Dz. U. poz. 2072; dalej: u.o.t.p. TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym podczas,
którego Trybunał bada, czy spełnia ona przepisane prawem wymogi formalne.
2. Trybunał stwierdza, że analizowana skarga nie kwalifikuje się do rozpoznania merytorycznego.
3. Zarzut skarżących dotyczy art. 89 ust. 1 i 3 przepisów wprowadzających. Przepisy te stanowią odpowiednio:
– „Porozumienia zawarte przez gminy z organami administracji rządowej w zakresie przejęcia przez te gminy określonych w porozumieniach
zadań i kompetencji wraz ze środkami na ich realizację, z zastrzeżeniem ust. 4, pozostają w mocy, z tym, że w prawa i obowiązki
organów administracji rządowej działających na podstawie ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej wstępują
te organy i podmioty, które z dniem 1 stycznia 1999 r. przejęły zadania i kompetencje będące przedmiotem porozumienia”(ust.
1);
– „Porozumienia, o których mowa w ust. 1, obowiązują do czasu ich rozwiązania, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej”
(ust. 3).
Skarżący uważają, że niezgodne z art. 64 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji jest rozumienie zaskarżonej regulacji,
zgodnie z którym porozumienie zawarte 27 grudnia 1990 r. (a więc przed 1 stycznia 1999 r.) przez wójta uważa się za obowiązujące
i mogące stać się podstawą wydania przezeń decyzji.
Zdaniem skarżących „od dnia 1 stycznia 1999 r., a na pewno od dnia 30 maja 2001 r., nie mogły obowiązywać wcześniejsze porozumienia
określone w art. 89 [przepisów wprowadzających]”.
4. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że skarżący kwestionują w istocie nie treść
art. 89 ust. 1 i 3 przepisów wprowadzających, lecz sposób jego zastosowania w indywidualnej sprawie. Argumentacja skarżących
zasadniczo zmierza do wykazania, że Naczelny Sąd Administracyjny – wbrew treści przepisu – uznał porozumienie z 27 grudnia
1990 r., zmienione porozumieniem z 30 grudnia 1994 r., za obowiązujące i dające wójtowi podstawę do wydania decyzji z 27 stycznia
2003 r., co doprowadziło do naruszenia konstytucyjnych praw podmiotowych skarżących.
Tymczasem tak sformułowany zarzut nie może być rozpoznany przez Trybunał Konstytucyjny. Trybunał nie pełni bowiem funkcji
kolejnej instancji odwoławczej ani nie bada zgodności z prawem i słuszności rozstrzygnięć podjętych przez orzekające organy
i sądy. Jego kontroli nie podlega prawidłowość ustaleń dokonanych przez organy administracji publicznej oraz sądy, wydana
przez nie ocena ani też sposób prowadzenia postępowania czy też zastosowanie lub odmowa zastosowania obowiązujących przepisów,
ale jedynie konstytucyjność tych przepisów. Trybunał Konstytucyjny jest bowiem sądem prawa, a nie organem sprawującym nadzór
judykacyjny nad sądami.
Praktyka stosowania prawa, w tym również ta wadliwie ukształtowana, zasadniczo pozostaje poza zakresem kontroli Trybunału
Konstytucyjnego. Wyjątek w tym zakresie stanowi sytuacja, w której dochodzi do utrwalenia, ustabilizowania i upowszechnienia
określonego sposobu rozumienia danego przepisu w praktyce jego stosowania, a tym samym do nadania mu przez organy stosujące
prawo określonego znaczenia. W takim wypadku przedmiotem kontroli konstytucyjności jest norma prawna dekodowana z danego przepisu
zgodnie z ustaloną praktyką (zob. postanowienia TK: z 4 grudnia 2000 r., sygn. akt SK 10/99, OTK ZU nr 8/2000, poz. 300; z
21 września 2005 r. sygn. akt SK 32/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 95 oraz wyroki TK: z 3 października 2000 r., sygn. akt K
33/99, OTK ZU nr 6/2000, poz. 188; z 31 marca 2005 r., sygn. akt SK 26/02, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 29). Ujawnienie takiej
zależności pomiędzy sferami stanowienia i stosowania prawa wymaga jednakże każdorazowo stwierdzenia, że rzeczywiście mamy
do czynienia z taką właśnie powtarzalną i powszechną metodą wykładni określonego przepisu. Skarżący nie przedstawili jednak
takiej argumentacji.
5. Mając powyższe na uwadze, Trybunał stwierdza, że skarga konstytucyjna dotyczy stosowania prawa, co wyklucza możliwość nadania
jej dalszego biegu. W świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p. TK przedmiotem skargi konstytucyjnej
może być bowiem tylko akt normatywny.
6. Ponadto – i niezależnie od powyższego – Trybunał stwierdza, że w niniejszej sprawie brak jest związku pomiędzy zakwestionowanym
przepisem, wydanym wobec skarżących rozstrzygnięciem, a sformułowanym zarzutem niekonstytucyjności (zob. np. postanowienie
TK z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt Ts 65/17, OTK ZU Nr 88/B/2018 i cytowane tam orzeczenia). Skarżący zarzucili bowiem niezgodność
art. 89 ust. 1 i 3 przepisów wprowadzających z art. 64 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji. Zaskarżony przepis
dotyczy obowiązywania porozumień zawartych przez gminy i uprawnień do wydawania decyzji. Wzorce kontroli traktują natomiast
o prawie do ochrony własności (art. 64 ust. 1 Konstytucji), zasadę demokratycznego państwa (art. 2 Konstytucji) oraz zasadę
legalizmu (art. 7 Konstytucji). W niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wydane wobec skarżących zostały w ramach postępowania
nadzwyczajnego, więc w takiej sytuacji nie można złożyć skargi konstytucyjnej na przepisy prawa materialnego, tylko na regulacje
proceduralne dotyczące postępowania nadzwyczajnego.
Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p. TK, Trybunał postanowił odmówić nadania skardze konstytucyjnej
dalszego biegu.
Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p. TK skarżącym przysługuje prawo do wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie w terminie
7 dni od daty jego doręczenia.