1. W przedstawionej Trybunałowi skardze konstytucyjnej z 30 grudnia 2014 r. (data nadania), uzupełnionej w piśmie z 26 marca
2015 r., B.Ś. (dalej: skarżący) wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 46 i art. 8 ust. 2 ustawy z 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze
(j.t. Dz.U.2011.270.1599; dalej: up lub ustawa o prokuraturze) w zakresie, w jakim nie ustalają maksymalnych norm czasu pracy
prokuratora Prokuratury Rejonowej, nie określają precyzyjnie sytuacji, w jakich dopuszczalne jest ich przekroczenie, i nie
regulują kwestii związanych z pracą w dni ustawowo wolne od pracy i z prawem do rekompensaty w postaci dodatkowego wynagrodzenia
lub ekwiwalentnego czasu wolnego za świadczenie pracy w rozmiarze wykraczającym ponad takie normy w związku z czynnościami
podejmowanymi w ramach dyżurów pełnionych przez prokuratorów na mocy zarządzeń przełożonych służbowych, w tym w szczególności
granic przedmiotowych wydawanych zarządzeń, z art. 66 w związku z art. 47 i art. 24 i art. 31 oraz w związku z art. 92 ust.
2 Konstytucji. Skarżący wniósł również o stwierdzenie niezgodności art. 8 ust. 2 up, § 65 ust. 1 i 7 rozporządzenia Ministra
Sprawiedliwości z 24 marca 2010 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury
(j.t. Dz.U.2014.144; dalej: regulamin z 2010 r.) i § 21 ust. 1 i 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 11 września 2014
r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz.U.1218; dalej: regulamin z 2014
r.) w zakresie, w jakim dopuszczają możliwość zarządzenia przez przełożonego pełnienia dyżurów przez wyznaczonych prokuratorów
w dni ustawowo wolne od pracy, z art. 66 w związku z art. 47, art. 24, art. 31, art. 32 ust. 1 i art. 33 ust. 1 i 2 oraz w związku
z art. 92 ust. 2 Konstytucji.
1.1. Skarga konstytucyjna została sformułowana na tle następującego stanu faktycznego: Skarżący – prokurator Prokuratury Rejonowej,
wystąpił do sądu z powództwem o zapłatę wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych. Sąd Rejonowy w Ł., w wyroku z kwietnia
2014 r., oddalił powództwo. W uzasadnieniu orzeczenia sąd podkreślił, że prokurator jest zatrudniony w państwowej służbie
publicznej, w której obowiązuje odmienny od powszechnego model stosunków zatrudnienia. Prokurator nie jest pracownikiem, ponieważ
nie wykonuje pracy podporządkowanej w rozumieniu art. 22 § 1 ustawy z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (j.t. Dz.U.2014.1502;
dalej: kodeks pracy lub kp). Art. 46 up, zgodnie z którym czas pracy prokuratora jest określony wymiarem jego zadań, stanowi
regulację zupełną i zamkniętą, która całościowo określa zagadnienia czasu pracy prokuratora. Z tych powodów, w odniesieniu
do czasu pracy prokuratora, nie mogą być stosowane posiłkowo, na podstawie art. 118 up, przepisy ustawy z dnia 16 września
1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (j.t. Dz.U.2013.269, ze zm.) ani przepisy kodeksu pracy. Sąd Okręgowy w Ł., w wyroku
z września 2014 r., oddalił apelację od wyroku sądu I instancji, podtrzymawszy w całości argumentację zaprezentowaną w kontrolowanym
orzeczeniu.
1.2. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze (postanowienie z 29 września 2015 r. w sprawie Ts 1/15)
w części dotyczącej art. 8 ust. 2 up, § 65 ust. 1 i 7 regulaminu z 2010 r. oraz § 21 ust. 1 i 5 regulaminu z 2014 r. W części
dotyczącej art. 46 up skarga została przekazana do merytorycznego rozpoznania.
1.3. Skarżący wskazał w odniesieniu do art. 46 up, że wbrew stanowisku sądów orzekających w jego sprawie, zaskarżony przepis
nie jest regulacją „zupełną, wyczerpującą i zamkniętą”. Kwestionowany przepis nie zawiera bowiem szeregu istotnych kwestii, które, zgodnie z Konstytucją, powinny być
określone w ustawach. W ocenie skarżącego, doświadczenie życiowe i zawodowe oraz niedostatki krajowej legislacji zdają się
wskazywać, że unormowanie to jest w dużym stopniu niezupełne, niekompletne a przede wszystkim przypadkowe. Art. 46 up nie
ustala jakichkolwiek maksymalnych norm czasu pracy prokuratora, nie określa sytuacji, w jakich dopuszczalne jest ich przekroczenie
i nie reguluje żadnych kwestii związanych z pracą w dni ustawowo wolne od pracy. Omawiany przepis nie reguluje też kwestii
dotyczących rekompensaty w postaci dodatkowego wynagrodzenia lub ekwiwalentnego czasu wolnego za świadczenie pracy w rozmiarze
wykraczającym poza jakiekolwiek normy w związku z czynnościami podejmowanymi w czasie dyżurów pełnionych przez prokuratorów.
Skarżący wskazał, że tezy o „zupełności” art. 46 up nie da się obronić także w świetle dyrektywy 2003/88 Parlamentu Europejskiego
i Rady z 4 listopada 2003 r. (Dz. Urz. UE. L 299 z 18.11.2003, s. 9) dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy.
Ponadto, zdaniem skarżącego, sądy orzekające w jego sprawie, powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 2009 r.
w sprawie II PZP 2/09 (Lex nr 487999) dotyczącą czasu pracy sędziów sądów powszechnych, nie dokonały pogłębionej analizy sytuacji
zawodowej sędziów i prokuratorów, a w konsekwencji nie dostrzegły znaczących różnić pomiędzy tymi zawodami.
W ocenie skarżącego, na gruncie obowiązujących uregulowań prawnych dotyczących statusu pracowniczego prokuratorów, prawa wynikające
z art. 66 oraz z art. 31 ust. 3 Konstytucji doznają daleko idących ograniczeń, bez jakichkolwiek czytelnych i przejrzystych
zasad. Ponadto ograniczenia w zakresie konstytucyjnych praw i wolności – prawa do wypoczynku, do korzystania z dni ustawowo
wolnych od pracy, do życia rodzinnego i osobistego – są w stosunku do prokuratorów nakładane na mocy rozporządzenia Ministra
Sprawiedliwości oraz zarządzeń przełożonych służbowych. W ocenie skarżącego, każda osoba świadcząca pracę ma prawo oczekiwać
od ustawodawcy skutecznego określenia maksymalnych norm czasu pracy. Umożliwia to precyzyjne wyznaczenie granicy trwania czasu
pracy, po przekroczeniu której pracownik ma prawo uzyskać „adekwatną rekompensatę finansową lub inną, a niekiedy nawet odmówić
dalszego świadczenia pracy bez negatywnych konsekwencji”. Skarżący wskazał, że higieniczne warunki pracy oznaczają eliminowanie
podczas świadczenia pracy czynników niekorzystnie wpływających na organizm ludzki, a do takich czynników bez wątpienia można
zaliczyć brak określenia maksymalnych norm czasu pracy, co może prowadzić do istotnego uszczerbku na zdrowiu.
Skarżący zauważył, że z zasady ochrony pracy, gwarantowanej w art. 24 Konstytucji, wynika obowiązek ustanowenia czytelnych,
i dających się w praktyce zastosować, jednoznacznych przepisów regulujących kwestie norm czasu pracy, zasad postępowania w przypadku
ich przekroczenia czy reguł i trybu nakładania na pracowników dodatkowych obciążeń w zakresie czasu pracy. W ocenie skarżącego,
regulacje prawne odnoszące się do sytuacji zawodowej prokuratorów nie spełniają elementarnych zasad czytelności i przejrzystości.
Z tych powodów, od 2008 r., Ministerstwo Sprawiedliwości, Prokuratura Generalna i orzekające w sprawach indywidualnych sądy
powszechne dokonują diametralnie różnych wykładni regulacji dotyczących prokuratorów. Rozbieżności interpretacyjne obowiązujących
norm prawnych nie tylko uzasadniają tezę o całkowitej dowolności w zakresie ich interpretowania, ale także wskazują, że normy
te znacznie odbiegają od konstytucyjnych wzorców. W konsekwencji, w analogicznych sprawach w tym samym stanie prawnym zapadają
rozbieżne rozstrzygnięcia, co niewątpliwie podważa zaufanie obywateli do państwa i systemu prawnego.
1.4. W piśmie z 26 marca 2016 r. stanowiącym uzupełnienie braków formalnych skargi konstytucyjnej skarżący wskazał, że kwestionowany
przepis narusza jego konstytucyjne wolności i prawa poprzez: niemożność efektywnego odpoczynku w ilości koniecznej dla regeneracji
sił, niemożność planowania czasu wolnego przeznaczonego na odpoczynek i realizację planów spędzania czasu wolnego wspólnie
z rodziną, umacniania więzi rodzinnych i towarzyskich. W ocenie skarżącego wynika to z uznaniowego i dowolnego wyznaczania
w formie zarządzeń dyżurów w czasie wolnym, porze nocnej oraz w dni ustawowo wolne od pracy.
Skarżący podkreślił, że zaskarżona regulacja narusza art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdyż kwestie związane z nałożeniem dodatkowych
(ponadprzeciętnych) obciążeń prokuratorów obowiązkiem świadczenia pracy w porze nocnej, w dni ustawowo wolne od pracy oraz
po godzinach urzędowania, które powinny zostać uregulowane w aktach prawnych rangi ustawowej, zostały przekazane do uregulowania
Ministrowi Sprawiedliwości w rozporzą-dzeniu oraz kierownikom powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury w formie
zarządzeń.
W ocenie skarżącego art. 46 up jest niezgodny z art. 92 ust. 2 Konstytucji, gdyż precyzyjne uregulowanie kwestii dotyczących
nałożenia ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności – prawa do higienicznych i bezpiecznych warunków pracy, prawa do życia
prywatnego i rodzinnego, prawa do określonych w ustawie dni wolnych od pracy oraz prawa do wypoczynku – ustawodawca scedował
na organy niższego rzędu, czego efektem są regulacje prawne w formie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości oraz wydawanych
na podstawie tego rozporządzenia zarządzeń Prokuratora Okręgowego i Prokuratora Rejonowego.
2. W piśmie z 14 grudnia 2015 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu.
3. Prokurator Generalny, w piśmie z 19 stycznia 2016 r., przedstawił stanowisko w sprawie wnosząc o stwierdzenie, że art.
46 up jest zgodny z art. 66 w związku z art. 24 oraz art. 31 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 66 w związku z art.
47 i art. 92 ust. 2 Konstytucji.
3.1. Prokurator Generalny wskazał, że przedstawione w skardze uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 66 Konstytucji oscyluje
głównie wokół polemiki z orzeczeniami sądów I i II instancji wydanymi w sprawie skarżącego; szczególnie skarżący kwestionuje
uznanie art. 46 up za regulację zupełną, wyczerpującą i zamkniętą, argumentując, że przepis ten nie określa jakichkolwiek
maksymalnych norm czasu pracy prokuratora.
Prokurator Generalny podkreślił, że zasada zależności czasu pracy prokuratora od przydzielonych prokuratorowi zadań pozostaje
niezmienna, od wejścia w życie ustawy z 14 kwietnia 1967 r. o Prokuraturze Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (j.t. Dz.U.1980.10.30,
ze zm.), która w art. 59 stanowiła, że „[p]racownicy prokuratorscy są pracownikami o nienormowanym czasie pracy”. Taka regulacja
czasu pracy jest konsekwencją charakteru stosunku służbowego prokuratora, wynikającego z pełnienia służby publicznej. Odmienność
pragmatyki służbowej prokuratorów, implikująca potrzebę odrębnej regulacji czasu pracy tej grupy zawodowej, wyłącza stosowanie
przepisów kodeksu pracy w tym zakresie, co oznacza „zupełność” regulacji zawartej w ustawie o prokuraturze. Skoro omawiana
ustawa przewiduje zadaniowy czas pracy, to tym samym nie może go normatywnie limitować. Konieczność wyznaczania czasu pracy
prokuratora ramami jego zadań wynika z braku możliwości określenia ilości i intensywności wykonywanej pracy. Istotne jest
również to, że, zgodnie z art. 8 ust. 1 up, prokurator przy wykonywaniu czynności określonych w ustawach jest niezależny,
z czym wiąże się samodzielne planowanie czynności, określanie terminu ich realizacji i kształtowanie własnego rozkładu czasu
pracy. Przyjęty w zaskarżonym przepisie model czasu pracy odpowiada charakterowi pracy prokuratorów i specyfice organizacji
prokuratury jako instytucji, a tym samym nie ma charakteru dowolnego i mieści się w zakresie swobody regulacyjnej ustawodawcy.
Naruszenie prawa do odpowiedniego wypoczynku może wynikać jedynie z nieprawidłowej praktyki powierzania zadań prokuratorskich
przez przełożonych. W konsekwencji art. 46 up nie narusza prawa do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy oraz prawa
do wypoczynku gwarantowanych w art. 66 Konstytucji. Powyższą argumentacją Prokurator Generalny uzasadnia konkluzję, że zaskarżony
przepis jest również zgodny z powołanymi jako związkowe wzorcami kontroli art. 24 i art. 31 Konstytucji.
3.2. Zdaniem Prokuratora Generalnego art. 47 Konstytucji jest nieadekwatnym wzorcem kontroli w odniesieniu do art. 46 up,
gdyż zaskarżony przepis nie reguluje życia prywatnego czy rodzinnego prokuratora i w żadnej mierze go nie ogranicza. Art.
47 Konstytucji zakazuje ustawodawcy nieuzasadnionej ingerencji w sferę stosunków rodzinnych i życia osobistego, nie ma natomiast
bezpośredniego przełożenia na sposób kształtowania obowiązków pracowniczych i określania czasu pozostawania do dyspozycji
zakładu pracy.
3.3. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 92 ust. 2 Konstytucji, Prokurator Generalny wskazał, że art. 46 up nie jest przepisem
upoważniającym do wydania rozporządzenia, a więc nie mógł być podstawą do wydania aktów prawnych wskazanych w skardze konstytucyjnej.
Zarzut naruszenia art. 92 ust. 2 Konstytucji, który odnosi się do zakazu tzw. subdelegacji, oparty jest na nieporozumieniu
co do znaczenia instytucji „subdelegacji”. Z tego względu uzasadniony jest – zdaniem Prokuratora Generalnego – wniosek, iż
nie ma związku pomiędzy zakwestionowanym przepisem a wskazanym wzorcem kontroli, wobec czego nie jest on adekwatny do badania
relacji z zaskarżoną normą.
4. W piśmie z 26 lutego 2016 r., przedłożonym Trybunałowi 29 lutego 2016 r., stanowisko w imieniu Rady Ministrów, przedstawił
Prezes Rady Ministrów wnosząc o stwierdzenie, że art. 46 up jest zgodny z art. 66 w związku z art. 24 oraz nie jest niezgodny z art. 47 Konstytucji. Ponadto wniósł o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania
wyroku.
4.1. Prezes Rady Ministrów wskazał, że podstawowy postulat skarżącego zawarty w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej, sprowadza
się do wskazania treści o jakie winny być uzupełnione przepisy badanej ustawy o prokuraturze. Realizacja tego postulatu pozostaje
jednak poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego. Skarga konstytucyjna nie może opierać się na wskazaniu braku konkretnej regulacji
prawnej, której treść odzwierciedlałaby rozwiązanie zadawalające skarżącego. Brak takiej regulacji nie może być przedmiotem
skargi konstytucyjnej, bowiem art. 79 ust. 1 Konstytucji wyraźnie przesądza, że skarga konstytucyjna może dotyczyć, co do
zasady, wyłącznie obowiązującego aktu normatywnego, nie zaś braku takiego aktu. Zarzuty te w istocie dotyczą wadliwego stosowania
prawa przez poszczególnych przełożonych funkcyjnych i jako takie nie podlegają kognicji Trybunału Konstytucyjnego, której
zakres wytycza art. 188 Konstytucji.
4.2. Prezes Rady Ministrów zauważył, że skarżący zakwestionował zasadność zastosowania przez sądy orzekające w jego sprawie
ugruntowanej linii orzecznictwa Sądu Najwyższego dotyczącej sytuacji prawnej sędziów i określania czasu ich pracy. Nie podając
w wątpliwość odrębności dotyczących służby publicznej pełnionej przez sędziów i prokuratorów oraz różnic w zakresie źródeł
ich umocowania, Prezes Rady Ministrów stwierdził, że w zakresie określonym w skardze konstytucyjnej sytuacja sędziów i prokuratorów
jest niemalże identyczna. Zadaniowy miernik pracy służy ukształtowaniu elastycznej formy zatrudnienia, co faktycznie wzmacnia
wolność w wykonywaniu powierzonych obowiązków. Czas pracy prokuratorów został uregulowany tak jak czas pracy sędziów w art.
83 ustawy z 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (j.t. Dz.U.2015.133, ze zm.). W obu przypadkach ustawodawca
przyjął, że osoby te pełnią obowiązki związane ze służbą publiczną, charakteryzującą się przede wszystkim wielką odpowiedzialnością.
Zarówno sędziowie, jak i prokuratorzy uzyskali szczególne uprawnienia, które mogą kompensować zakres tej odpowiedzialności.
Są to: prawo do stanu spoczynku, prawo do urlopu dla poratowania zdrowia, prawo do wydłużonego urlopu wypoczynkowego, pomoc
finansowa w zakresie zapewnienia stosownych warunków mieszkaniowych.
Prezes Rady Ministrów wskazał, że podobnie jak w przypadku sędziów, zadania powierzone do wykonania prokuratorowi powinny
być ustalone tak, aby miał on realną możliwość ich realizacji zgodnie z art. 129 kp, czyli w ciągu 8 godzin na dobę i przeciętnie
40 godzin w pięciodniowym tygodniu pracy. Nie wynika z tego jednak obowiązek codziennego przebywania każdego prokuratora w takim
wymiarze czasu w urzędzie prokuratury, zwłaszcza jeżeli konieczne jest wykonywanie zadań w innym miejscu (np. rozprawa lub
posiedzenie w sądzie) lub w innych ramach czasowych (posiedzenie w przedmiocie tymczasowego aresztowania w godzinach wieczornych
w sądzie). Powszechnie wiadomo, że czyny zabronione popełniane są nie tylko w normalnych godzinach funkcjonowania prokuratur
od poniedziałku do piątku. Z uwagi na zakres zadań prokuratora niezbędne dla ich prawidłowego wykonywania było określenie
przez ustawodawcę elastycznego czasu pracy przedstawicieli tej służby. Czasu pracy nie ujęto w ścisłe ramy, gdyż tylko w takim
przypadku, prokuratorzy mogą prawidłowo wykonywać swoje obowiązki. Odpowiednio większa lub mniejsza aktywność prokuratora
w danym dniu, tygodniu lub miesiącu nie zależy ani od niego samego, ani nawet od decyzji przełożonego, lecz wynika ze zdarzeń
zewnętrznych.
4.3. Prezes Rady Ministrów podkreślił, że pragmatyki pracownicze obowiązujące w sektorze publicznym, z reguły kompleksowo
regulują stosunki pracy określonej kategorii pracowników, uwzględniając specyfikę ich zadań i obowiązków. Stawiają one większe
wymagania selekcyjne kandydatom do takiej pracy, przewidują większą dyspozycyjność pracowników, znaczne ograniczenia niektórych
wolności i praw politycznych i gospodarczych oraz rygorystyczną odpowiedzialność za niewykonanie lub nienależyte wykonanie
obowiązków. Jednakże rekompensują te niedogodności innymi regulacjami, korzystniejszymi niż powszechnie obowiązujące, zapewniającymi
większą trwałość stosunku pracy, gwarancję wypłacalności pracodawcy, wyższe świadczenia (nagrody, odprawy, gratyfikacje jubileuszowe,
dodatkowe urlopy) i w wielu przypadkach szczególną ochronę prawnokarną funkcjonariuszy publicznych. W ocenie Prezesa Rady
Ministrów taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, gdyż pragmatyka ujęta w ustawie o prokuraturze reguluje specyfikę
służby prokuratora we wszystkich jej aspektach.
Prezes Rady Ministrów wskazał, że wykonywanie pracy prokuratora wiąże się z misją publiczną i zawiera, mimo zobowiązaniowego
charakteru stosunku pracy, elementy służby. Tradycyjnie pragmatyki służb publicznych przewidują obowiązek urzędników państwowych
wykonywania, w razie potrzeby, pracy w ponadnormatywnym czasie pracy w zasadzie bez prawa do dodatkowego wynagrodzenia. W
ocenie Prezesa Rady Ministrów zarzut skarżącego dotyczący zróżnicowania zasad wyznaczania dyżurów prokuratorskich w jednostkach
rejonowych wynika z odrębności w stosowaniu art. 46 up oraz aktów podustawowych, a nie z wadliwości, bądź niekompletności
samego przepisu.
4.4. Zdaniem Prezesa Rady Ministrów nie można, w kontekście art. 66 Konstytucji, odnosić kodeksowej definicji czasu pracy
do wszelkich form aktywności wszystkich grup zawodowych, a zarzuty skarżącego dotyczące braku możliwości uzyskania prawa do rekompensaty
w postaci dodatkowego wynagrodzenia nie są adekwatne. Norma zamieszczona w art. 66 ust. 1 Konstytucji chroni warunki pracy,
a nie przysługujące z tego tytułu wynagrodzenie, gdyż dla kwestii bezpieczeństwa i higieny pracy kwestia wynagrodzenia za
godziny nadliczbowe jest obojętna. Uwzględniając pełny kontekst statusu prawnego grupy zawodowej prokuratorów, Prezes Rady
Ministrów stwierdził, że argumentacja skarżącego nie daje podstaw do uznania, że doszło do skutecznego obalenia domniemania
konstytucyjności art. 46 up. Tym samym kwestionowany przepis jest zgodny z art. 66 w związku z art. 24 Konstytucji.
4.5. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 47 Konstytucji Prezes Rady Ministrów wskazał, że brak jest podstaw, aby czas
pracy prokuratora, w którym wykonuje on swoje obowiązki, uważać za „czas prywatny”. Nie ma też podstaw, aby ochronę prawną
gwarantowaną art. 47 Konstytucji odnosić do tak rozumianego czasu. Kwestionowany przepis nie wpływa także na sposób kształtowania
obowiązków prokuratora jako pracownika. Tym trudniej więc zaakceptować tezę, że analizowany przepis ingeruje w sferę stosunków
rodzinnych czy osobistych. Z tych względów art. 47 Konstytucji nie może stanowić w niniejszej sprawie adekwatnego wzorca kontroli.
4.6. W ocenie Prezesa Rady Ministrów skarżący nie wskazał podmiotowych praw bądź wolności, których źródła można by upatrywać
w treści art. 31 oraz art. 92 ust. 2 Konstytucji i które mogłyby stanowić podstawę skargi konstytucyjnej. Nie można bowiem
uznać praw konstytucyjnych w zakresie zakazu regulowania czasu pracy, ani samoistnie traktowanego zakazu nadmiernej ingerencji
państwa za wywiedzione z treści art. 31 ustawy zasadniczej. Prezes Rady Ministrów wskazał, że na wypadek, gdyby Trybunał nie znalazł
podstaw do umorzenia postępowania, art. 92 ust. 2 Konstytucji jest nieadekwatnym wzorcem kontroli w niniejszej sprawie. Art.
46 up nie zawiera żadnej delegacji do wydania rozporządzenia. Z kolei regulamin z 2014 r. normujący sposób wewnętrznego urzędowania
powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury został wydany przez organ do tego uprawniony, którym jest Minister Sprawiedliwości,
po zasięgnięciu opinii Prokuratora Generalnego.
5. Marszałek Sejmu, reprezentujący Sejm jako uczestnika postępowania, nie zajął stanowiska w sprawie.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Przystępując do rozpoznania sprawy, należało przypomnieć, że wyrokiem z 9 marca 2016 r., sygn. K 47/15
1, Trybunał Konstytucyjny stwierdził w całości niekonstytucyjność ustawy z dnia 22 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o Trybunale
Konstytucyjnym (Dz.U.2217). Skutkiem wyroku TK jest to, że obowiązująca ustawa z 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym
(j.t. Dz.U.2016.293; dalej: uTK z 2015 r.) podlega stosowaniu w wersji nieuwzględniającej zmian wprowadzonych przez zakwestionowaną
nowelizację. Zgodnie przy tym z art. 134 pkt 3 uTK z 2015 r., w sprawach wszczętych i niezakończonych przed jej wejściem w życie
w postępowaniu przed Trybunałem – jeżeli zachodzą przesłanki umorzenia postępowania – stosuje się przepisy dotychczasowe,
czyli przepisy ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.102.643, ze zm.; dalej: uTK z 1997 r.). Rozważane
okoliczności zachodziły właśnie w rozpatrywanym wypadku, co przesądzało o konieczności uwzględnienia uTK z 1997 r.
2. W przedstawionej Trybunałowi skardze konstytucyjnej B.Ś. (dalej: skarżący) zakwestionował art. 46 ustawy z 20 czerwca 1985
r. o prokuraturze (j.t. Dz.U.2011.270.1599; dalej: up lub ustawa o prokuraturze) w zakresie, w jakim nie ustala maksymalnych
norm czasu pracy prokuratora Prokuratury Rejonowej, nie określa precyzyjnie sytuacji, w jakich dopuszczalne jest ich przekroczenie
i nie reguluje kwestii związanych z pracą w dni ustawowo wolne od pracy i z prawem do rekompensaty w postaci dodatkowego wynagrodzenia
lub ekwiwalentnego czasu wolnego za świadczenie pracy w rozmiarze wykraczającym ponad takie normy w związku z czynnościami
podejmowanymi w ramach dyżurów pełnionych przez prokuratorów na mocy zarządzeń przełożonych służbowych, w tym w szczególności
granic przedmiotowych wydawanych zarządzeń, z art. 66 w związku z art. 47 i art. 24 i art. 31 oraz w związku z art. 92 ust.
2 Konstytucji.
3. Skarga konstytucyjna stanowi nadzwyczajny środek ochrony konstytucyjnych praw i wolności, a jej wniesienie uwarunkowane
jest spełnieniem wymagań wynikających zarówno z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i uTK z 1997 r. W tym kontekście Trybunał
Konstytucyjny przypomina, że w każdym stadium postępowania jest obowiązany badać, czy nie zachodzą ujemne przesłanki (konstytucyjne
lub ustawowe), których istnienie powoduje obowiązek umorzenia postępowania. Ugruntowane orzecznictwo Trybunału wskazuje bowiem,
że weryfikacja dopuszczalności skargi konstytucyjnej nie kończy się w fazie jej wstępnego rozpoznania, lecz jest aktualna
przez cały czas jej rozpatrywania (por. postanowienia TK z: 15 lipca 2015 r. w sprawie SK 69/13; 14 kwietnia 2016 r. w sprawie
SK 25/14).
Trybunał Konstytucyjny wskazuje na zmianę stanu prawnego, która ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy.
W dniu 4 marca 2016 r. weszła w życie ustawa z 28 stycznia 2016 r. – Prawo o Prokuraturze (Dz.U.177). Na podstawie art. 74
ustawy z 28 stycznia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze (Dz.U.178) utraciła moc obowiązującą ustawa
o prokuraturze, w tym kwestionowany przez skarżącego art. 46 up. Ustawodawca nie przewidział w odniesieniu do przepisu będącego
przedmiotem kontroli w rozpatrywanej sprawie żadnych rozwiązań intertemporalnych.
Utrata mocy obowiązującej zaskarżonego aktu normatywnego jest obligatoryjną przesłanką umorzenia postępowania zarówno według
art. 104 ust. 1 pkt 4 uTK z 2015 r., jak i art. 39 ust. 1 pkt 3 uTK z 1997 r. Zgodnie z art. 134 pkt 3 uTK z 2015 r., w sprawach
wszczętych i niezakończonych przed jej wejściem w życie w postępowaniu przed Trybunałem – jeżeli zachodzą przesłanki umorzenia
postępowania – stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy uTK z 1997 r.
W myśl art. 39 ust. 1 pkt 3 uTK z 1997 r. Trybunał umarza na posiedzeniu niejawnym postępowanie, jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym
zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał. Jednakże, na podstawie art. 39 ust. 3 tej ustawy,
przepisu ust. 1 pkt 3 nie stosuje się, jeżeli wydanie orzeczenia o akcie normatywnym, który utracił moc obowiązującą przed
wydaniem orzeczenia, jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Należy zatem dokonać oceny, czy w rozpatrywanej
sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 39 ust. 3 uTK z 1997 r., tzn. merytorycznego rozpoznania sprawy ze względu
na konieczność ochrony konstytucyjnych praw i wolności skarżącego.
4. Trybunał przypomina, że w ramach wstępnej kontroli skargi konstytucyjnej w postanowieniu z 29 września 2015 r. w sprawie
Ts 1/15 odmówił nadania dalszego biegu skardze w części dotyczącej art. 8 ust. 2 up, § 65 ust. 1 i 7 rozporządzenia Ministra
Sprawiedliwości z 24 marca 2010 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury
(j.t. Dz.U.2014.144) oraz § 21 ust. 1 i 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 11 września 2014 r. – Regulamin wewnętrznego
urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz.U.1218). Trybunał zauważa, że większość zarzutów sformułowanych
w uzasadnieniu skargi i w piśmie stanowiącym uzupełnienie braków formalnych skargi odnosi się do przepisów, w stosunku do
których Trybunał odmówił nadania skardze dalszego biegu.
5. Trybunał wskazuje, że skarga konstytucyjna musi wyraźnie określać m.in. zarzut niezgodności kwestionowanych przepisów z Konstytucją
(w tym precyzować przedmiot i zakres zaskarżenia), wskazywać odpowiednie wzorce kontroli oraz zawierać należycie sformułowane
uzasadnienie zarzutów. Jak konsekwentnie przyjmuje Trybunał „[c]iężar dowodu spoczywa na podmiocie kwestionującym zgodność
ustawy z [K]onstytucją i dopóki nie powoła on konkretnych i przekonywujących argumentów prawnych na rzecz swojej tezy, dopóty
Trybunał Konstytucyjny uznawać będzie kontrolowane przepisy za konstytucyjne. W przeciwnym razie (…) Trybunał przekształciłby
się w organ orzekający z inicjatywy własnej” (por. postanowienia TK z: 15 kwietnia 2014 r. w sprawie SK 48/13; 22 lipca 2015
r. w sprawie SK 20/14; 22 marca 2016 r. w sprawie SK 35/14; 14 kwietnia 2016 r. w sprawie SK 25/14). Trybunał nie może wyręczać
skarżącego w doborze argumentacji odpowiedniej do wyrażanych wątpliwości lub – wychodząc poza granice określone we wniosku
– całkowicie modyfikować podstaw kontroli.
Trybunał stwierdził, że wbrew wymaganiom przewidzianym w art. 47 ust. 1 pkt 3 uTK z 1997 r. skarżący nie uzasadnił zarzutu
niezgodności art. 46 up z art. 66 w związku z art. 24 Konstytucji. Skarżący ograniczył się do przywołania treści wzorców konstytucyjnych
i zacytowania fragmentów wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 7 maja 2013 r. w sprawie SK 11/11 dotyczącego norm czasu pracy
sędziów sądów powszechnych. Analiza uzasadnienia skargi wskazuje, że skarżący w istocie prowadzi polemikę ze stanowiskiem
sądów orzekających w jego sprawie co do uznania art. 46 up za regulację „zupełną, wyczerpującą i zamkniętą” (por. s. 6 uzasadnienia
skargi). W tym zakresie Trybunał podziela stanowisko Prokuratora Generalnego. Skarżący stawia również zarzut, że sądy orzekające
w jego sprawie, powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 2009 r. w sprawie II PZP 2/09 (Lex nr 487999) dotyczącej
czasu pracy sędziów sądów powszechnych, nie dokonały pogłębionej analizy sytuacji zawodowej sędziów i prokuratorów, a w konsekwencji
nie dostrzegły znaczących różnić pomiędzy zawodem sędziego i prokuratora (s. 5 uzasadnienia skargi), a także regulacjami dotyczącymi
służb mundurowych (s. 9 uzasadnienia skargi). Dla uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 66 i art. 24 Konstytucji skarżący zwraca
również uwagę na rozbieżności w wykładni przepisów dotyczących czasu pracy prokuratorów dokonywane przez Ministerstwo Sprawiedliwości,
Prokuraturę Generalną i sądy powszechne orzekające w indywidualnych sprawach (por. s. 13 i 14 uzasadnienia skargi).
Trybunał zauważa, że w przypadku skargi konstytucyjnej przedmiotem kontroli nie są akty stosowania prawa, a więc orzeczenia
lub decyzje wydane w indywidualnych sprawach skarżących, lecz akty normatywne, na podstawie których rozstrzygnięcia te zostały
wydane. Trybunał Konstytucyjny jest powołany do orzekania w sprawach zgodności z Konstytucją aktów normatywnych, w celu wyeliminowania
z systemu prawnego niekonstytucyjnych przepisów prawa. Trybunał Konstytucyjny jest „sądem prawa”, a nie „sądem faktów”, zatem
nie należy do jego kompetencji kontrola prawidłowości ustaleń sądów czy też organów administracji publicznej rozstrzygających
w indywidualnych sprawach (por. postanowienia TK z: 2 grudnia 2010 r. w sprawie SK 11/10; 6 marca 2012 r. w sprawie SK 3/09;
7 maja 2013 r. w sprawie SK 31/12; 3 czerwca 2014 r. w sprawie SK 62/12). Do kognicji Trybunału Konstytucyjnego nie należy więc rozpatrywanie zarzutów dotyczących
wykładni dokonanej przez sąd w sprawie skarżącego, ani zarzutów błędnej subsumcji stanu faktycznego dokonanej w wyroku czy
też wadliwości kierunku argumentacji wykorzystanej w ostatecznym orzeczeniu. Dlatego niedopuszczalna jest skarga konstytucyjna
na stosowanie prawa.
6. Skarżący wskazał art. 47 Konstytucji jako normę statuującą konstytucyjnie chronione prawo podmiotowe, naruszone przez zaskarżony
przepis. Powołany wzorzec kontroli konstytucyjności chroni prywatność jednostek i zakazuje ustawodawcy nieuzasadnionej ingerencji
w sferę stosunków rodzinnych i życia osobistego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego między art. 46 up dotyczącym czasu pracy
prokuratora, a art. 47 Konstytucji nie zachodzi merytoryczny związek. Omawiany przepis Konstytucji nie dotyczy sposobu kształtowania
obowiązków służbowych, a do takich zaliczyć należy kwestię czasu pracy prokuratora. Czasu, w którym prokurator wykonuje swoje
obowiązki, nie można uznać za „czas prywatny”, który podlegałby ochronie z punktu widzenia gwarancji wynikających z art. 47
Konstytucji. Nie można uznać także, że, ustalając określony model czasu pracy prokuratorów, ustawodawca w jakikolwiek sposób
zezwolił na ingerencję w ich życie prywatne czy rodzinne, pozyskiwanie informacji na ich temat, naruszenie ich czci lub dobrego
imienia (por. wyrok TK z 7 maja 2013 r. w sprawie SK 11/11). Nie można zatem zasadnie twierdzić, że art. 46 up doprowadził
do naruszenia wskazanego w skardze prawa podmiotowego przewidzianego w art. 47 Konstytucji. W tym zakresie Trybunał podziela
stanowisko Prokuratora Generalnego i Prezesa Rady Ministrów.
7. W petitum skargi jako wzorce kontroli skarżący powołał art. 92 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, stawiając zarzut, że kwestie związane
z nałożeniem na prokuratorów dodatkowych obowiązków w zakresie czasu pracy, które powinny zostać uregulowane w aktach prawnych
rangi ustawowej, zostały przekazane do uregulowania Ministrowi Sprawiedliwości w rozporządzeniu oraz kierownikom powszechnych
jednostek organizacyjnych prokuratury w formie zarządzeń.
Trybunał stwierdza, że powołany przez skarżącego zarzut nie może się ostać z dwóch względów. Po pierwsze, wskazując art. 92
ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji jako wzorce kontroli, skarżący nie wykazał, jakie jego konstytucyjne prawa i wolności
zostały naruszone. W postępowaniu zainicjowanym skargą konstytucyjną kontrola konstytucyjności może odbywać się na podstawie
przepisów statuujących wolności lub prawa, a zatem przepisów będących podstawą normy prawnej adresowanej do obywatela, kształtującej
jego sytuację prawną i dającej mu możność wyboru zachowania. Powołany w petitum skargi art. 92 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym „[o]rgan upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich
kompetencji (...) innemu organowi”, dotyczy zakazu subdelegacji. Z kolei powołany jako wzorzec samoistny art. 31 ust. 3 Konstytucji
zezwala na ustanawianie ograniczeń „w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw”. Z żadnego ze wskazanych przepisów
nie wynikają zatem konstytucyjne wolności lub prawa skarżącego, które podlegają ochronie przy wykorzystaniu skargi konstytucyjnej.
Po drugie, kwestionowany art. 46 up nie jest przepisem, który zawiera jakiekolwiek upoważnienie ustawowe do wydawania aktów
niższego rzędu. Pomiędzy zaskarżonym przepisem a powołanymi wzorcami kontroli nie zachodzi żaden merytoryczny związek.
Z tych względów Trybunał stwierdza, że z art. 92 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji nie wynikają wolności bądź prawa podmiotowe
skarżącego, które mogłyby zostać naruszone przez zastosowanie art. 46 up jako podstawy prawnej ostatecznego orzeczenia.
8. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w rozpatrzonej sprawie zaskarżony przepis
utracił moc obowiązującą i nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 39 ust. 3 uTK z 1997 r., który umożliwia merytoryczne
rozpoznanie sprawy ze względu na konieczność ochrony konstytucyjnych praw i wolności skarżącego. W konsekwencji Trybunał postanowił,
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 uTK z 1997 r., umorzyć postępowanie z uwagi na utratę mocy obowiązującej przepisu w zakwestionowanym
zakresie przed wydaniem orzeczenia.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.