1. W skargach konstytucyjnych z 5 maja i 17 sierpnia 2015 r. spółka M. SA (dalej: skarżąca) wniosła o stwierdzenie niekonstytucyjności
przepisów ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 217, ze zm.; dalej: u.d.l.).
W skardze konstytucyjnej z 5 maja 2015 r. skarżąca zakwestionowała zgodność art. 54 ust. 5 oraz ust. 6 u.d.l. (w zakresie,
w jakim odsyła do ust. 5 u.d.l.) z art. 20 i art. 22 związku z art. 31 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie oraz art. 31 ust. 3,
a także z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zarzut niezgodności ma charakter zakresowy i dotyczy czynności
prawnych dokonywanych w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, skutkujących wstąpieniem w prawa wierzyciela.
W skardze konstytucyjnej z 17 sierpnia 2015 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie niezgodności art. 54 ust. 5 i 6 u.d.l. w zakresie,
w jakim przewidują nieważność czynności prawnych prowadzących do subrogacji ustawowej, z art. 22 w związku z art. 20, art.
31 ust. 3 i art. 2, z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 2, a także z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 i art.
2 oraz z art. 78 Konstytucji.
1.1. Skarga konstytucyjna z 5 maja 2015 r. została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego i prawnego:
W 2010 r. i w 2011 r. podmioty prowadzące działalność gospodarczą (dalej: dostawcy) zawarły umowy z placówką służby zdrowia
(dalej też: zakład, s.p.z.o.z.) na dostawę leków i produktów farmaceutycznych oraz wykonywanie usług. We wszystkich umowach
strony postanowiły, że bez zgody zamawiającego nie jest możliwe przeniesienie wierzytelności wynikających z przedmiotowych
umów na osoby trzecie, ani jakiekolwiek rozporządzanie nimi. W szczególności ustalono, że wierzytelność nie może być przedmiotem
zabezpieczenia zobowiązań dostawcy ani nie mogą być dokonywane inne czynności w celu przystąpienia osoby trzeciej do zobowiązań
zamawiającego.
Skarżąca w 2011 roku zawarła umowy dotyczące współpracy w zakresie obsługi wierzytelności i udzielania poręczeń a także zarządzania
płynnością przysługujących tym przedsiębiorcom wierzytelności wobec s.p.z.o.z. z tytułu dostarczonych zakładowi towarów i
świadczonych usług. Na podstawie tych różnie nazwanych umów skarżąca podjęła de facto te same zobowiązania: poręczyła za istniejące oraz niewymagalne (jak również przyszłe) zobowiązania zakładu wobec dostawców.
Skarżąca, przed zawarciem umów, nie wystąpiła do podmiotu tworzącego s.p.z.o.z. o wyrażenie zgody na zamianę wierzyciela w
trybie art. 54 ust. 5 u.d.l. Z uwagi na brak zapłaty przez s.p.z.o.z. należności względem dostawców, skarżąca spłaciła wymagalne
należności s.p.z.o.z. wobec dostawców, a następnie – powołując się na art. 518 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks
cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121, ze zm.; dalej: k.c.) i uznając, że wstąpiła w prawa wierzyciela – zażądała od zakładu
zapłaty kwoty odpowiadającej wysokości dokonanej zapłaty na rzecz dostawców.
Realizując uprawnienia do dochodzenia przejętych wierzytelności, skarżąca wystąpiła z powództwem o zapłatę. Sąd Okręgowy w
Ł. wydał nakaz zapłaty w postępowaniu nakazowym. Na skutek sprzeciwu wniesionego przez pozwany s.p.z.o.z., Sąd Okręgowy w
G. uchylił nakaz zapłaty w całości i oddalił powództwo. Sąd przychylił się do stanowiska pozwanego o nieważności umów, w wykonaniu
których skarżąca spłaciła należności s.p.z.o.z. wobec dostawców. Zdaniem sądu ważność umów zawartych w celu zmiany wierzyciela
– w świetle art. 54 ust. 5 u.d.l. – uzależniona jest od zgody podmiotu tworzącego zakład. Takiej zgody zarząd województwa,
będący podmiotem tworzącym pozwany s.p.z.o.z., nie wyraził.
W wyniku apelacji skarżącej, Sąd Apelacyjny w K., zmienił zaskarżony wyrok Sądu Okręgowego, utrzymując w mocy nakaz zapłaty.
Na skutek skargi kasacyjnej pozwanego s.p.z.o.z. Sąd Najwyższy uchylił zaskarżony wyrok i oddalił apelację, a tym samym ostatecznie
orzekł o wolnościach i prawach konstytucyjnych skarżącej. W wyroku przychylił się do poglądu o nieważności umów, w następstwie
których doszło do zmiany wierzyciela s.p.z.o.z.
1.2. Skarga konstytucyjna z 17 sierpnia 2015 r. została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego i prawnego:
Skarżąca zawarła z podmiotami prowadzącymi działalność gospodarczą, będącymi wierzycielami s.p.z.o.z. z tytułu umów dostawy
towarów i świadczenia usług, umowy o współpracy w zakresie obsługi wierzytelności, zarządzania płynnością i udzielania poręczeń
dotyczących realizacji umów zawartych z s.p.z.o.z. przez dostawców. Na podstawie tych różnie nazwanych umów skarżąca podjęła
de facto te same zobowiązania: poręczyła za istniejące oraz niewymagalne (jak również przyszłe) zobowiązania zakładu wobec dostawców
Skarżąca przed zawarciem umów nie występowała w trybie art. 54 ust. 5 u.d.l. do podmiotu tworzącego s.p.z.o.z. o wyrażenie
zgody na zamianę wierzyciela. Uznała bowiem, że skutek w postaci subrogacji, o której mowa w art. 518 § 1 k.c., jest uboczny
i ewentualny. W wykonaniu umów zawartych z wierzycielami zakładu skarżąca zapłaciła należności s.p.z.o.z. wynikające z faktur
wystawionych przez dostawców. Następnie zawiadomiła zakład o dokonanej spłacie i wezwała do dobrowolnego uiszczenia zaległości.
Wobec braku zapłaty za dostarczane towary i świadczone usługi w wyznaczonym terminie skarżąca wystąpiła do Sądu Okręgowego
w Łodzi z powództwem o zapłatę. Sąd Okręgowy wydał nakaz zapłaty w postępowaniu upominawczym, zobowiązując pozwany zakład
do zapłaty dochodzonej należności. Pozwany wniósł sprzeciw od nakazu zapłaty, w następstwie czego sprawa została przekazana
do Sądu Okręgowego w Rzeszowie. Sąd ten stwierdził, że umowy zawarte przez skarżącą z wierzycielami zakładu należą do grupy
czynności prawnych mających na celu zmianę wierzyciela w rozumieniu art. 54 ust. 5 u.d.l. Wobec braku zgody podmiotu tworzącego
s.p.z.o.z. są nieważne, o czym przesądza art. 54 ust. 6 u.d.l. Od tego wyroku skarżąca wniosła apelację, która wyrokiem Sądu
Apelacyjnego w R. została oddalona. Sąd Apelacyjny podzielił pogląd o nieważności umów zawartych przez skarżącą spółkę. Wyrok
ten ostatecznie rozstrzygnął o wolnościach i prawach skarżącej.
1.3. Skarżąca w obu skargach konstytucyjnych sformułowała tożsame zarzuty – nieproporcjonalnego ograniczenia swobody umów
i naruszenia konstytucyjnej ochrony wolności nabywania praw majątkowych w postaci wierzytelności s.p.z.o.z. W drugiej skardze
podniosła także zarzut nieuzasadnionego konstytucyjnie uprzywilejowania s.p.z.o.z. wobec pozostałych uczestników obrotu oraz
brak możliwości zaskarżenia decyzji podmiotu tworzącego s.p.z.o.z. o odmowie wyrażenia zgody na dokonanie czynności prawnej,
uznając tę decyzję za akt administracyjny.
Zdaniem skarżącej, zasada swobody umów – choć niewyrażona wprost w Konstytucji – ma podstawę konstytucyjną. Odwołując się
do dotychczasowego orzecznictwa TK, skarżąca wyjaśniła, że zasada ta jest pochodną przyjęcia zasady państwa liberalnego oraz
konkretyzacji tego założenia w art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji. Zasada swobody umów jest zarazem jednym z komponentów zasady
wolności działalności gospodarczej, a jej ochronę – w odniesieniu do umów zawieranych między przedsiębiorcami – gwarantują
art. 20 i art. 22 Konstytucji.
Jednym z elementów wolności kontraktowania jest swoboda kształtowania treści umowy, w tym – na co wskazuje skarżąca – możliwość
zawierania umów poręczenia i innych umów, których przedmiotem są wierzytelności s.p.z.o.z. Ustawodawca ograniczył tę wolność,
przewidując sankcję nieważności czynności prawnych mających na celu zmianę wierzyciela, jeśli na czynność prawną zgody nie
wyrazi podmiot tworzący zakład. Zakres doznanego przez strony ograniczenia jest tym większy, że przewidziane przesłanki wydania
zgody lub odmowy jej wydania przez podmiot tworzący s.p.z.o.z. nie odpowiadają konstytucyjnym standardom określoności przepisów
prawa wywodzonym z art. 2 Konstytucji. Zawarte w art. 54 ust. 5 u.d.l. przesłanki wydania zgody lub odmowy jej wydania, ze
względu na posłużenie się zwrotami niedookreślonymi, stwarzają ryzyko arbitralnego ustalenia ich treści przez podmioty tworzące
s.p.z.o.z. W rezultacie adresat decyzji podmiotu tworzącego nie jest w stanie jednoznacznie ustalić, jakie czynniki zostaną
uwzględnione przy podjęciu przedmiotowej decyzji. Utrudnia to przewidzenie konsekwencji przedsięwzięć gospodarczych i ma negatywny
wpływ na pewność prowadzonego obrotu.
Zdaniem skarżącej, warunek formalny, jakim jest wprowadzenie ograniczenia w ustawie, został spełniony. Ograniczenie nie spełnia
natomiast warunku proporcjonalności. Ograniczenie swobody umów i nabywania praw majątkowych w postaci wierzytelności wprowadzono
w celu ochrony zdrowia. Świadczy o tym uzasadnienie projektu ustawy wprowadzającej tę regulację do systemu prawnego. Rozwiązanie
to ma służyć zabezpieczeniu s.p.z.o.z. przed handlem ich długami i związanymi z tym negatywnymi skutkami dla ich sytuacji
finansowej i realizacji przez nie świadczeń zdrowotnych. Cel ten mieści się w ramach przesłanek określonych w art. 22 i art.
31 ust. 3 Konstytucji.
Według skarżącej, ustawowe ograniczenie swobody umów nie spełnia jednak warunku przydatności. Zmiana wierzyciela w następstwie
subrogacji ustawowej, o której mowa w art. 518 § 1 k.c., nie pogarsza sytuacji prawnej s.p.z.o.z Podmioty te powinny wykonywać
zobowiązania, a okoliczność, kto jest wierzycielem, nie ma relewantnego znaczenia dla obowiązku spełnienia świadczenia. Nowy
wierzyciel nie może domagać się od s.p.z.o.z. więcej niż wierzyciel pierwotny. Ponadto zakładowi służą przeciwko nowemu wierzycielowi
te same zarzuty, jakie miał względem pierwotnego wierzyciela. Niezmienność sytuacji prawnej s.p.z.o.z. powoduje, że deklarowany
ważny interes publiczny w postaci ochrony zdrowia publicznego nie dozna żadnego uszczerbku. Co więcej, skarżąca podniosła,
że s.p.z.o.z. często nie dysponują środkami na finansowanie działalności i mają problemy z płynnością. W tej sytuacji bez
zabezpieczenia zaciąganych zobowiązań firmy farmaceutyczne i inni dostawcy nie realizowaliby dostaw, obawiając się o uzyskanie
zapłaty w akceptowalnym terminie. Zabezpieczenie roszczeń umożliwia uzyskiwanie przez szpitale środków i usług medycznych
niezbędnych do zapewnienia ciągłości świadczenia usług leczniczych. Kwestionowany przepis nie tyle chroni ciągłość wykonywania
świadczeń, ile sankcjonuje niewywiązywanie się zadłużonych zakładów opieki zdrowotnej z zaciąganych przez nie zobowiązań.
Zdaniem skarżącej, ustawodawca nie zastosował środka najmniej dotkliwego dla podmiotów, w których wolności lub prawa następuje
ingerencja. Ograniczenie zmiany wierzyciela s.p.z.o.z. można było uzyskać w inny, mniej dolegliwy sposób niż przez nieważność
czynności prawnych naruszających zakaz. W ramach swobody umów strony mogą bowiem określić treść stosunku prawnego i wprowadzić
umowne ograniczenia zbywania wierzytelności. Zapewnianie ciągłości udzielania świadczeń opieki zdrowotnej można także osiągnąć
przez ustanowienie prawa „pierwokupu wierzytelności” na rzecz podmiotu tworzącego s.p.z.o.z.
Wymaganiom proporcjonalności nie odpowiada rozkład ciężaru nakładanego na dostawców i ich kontrahentów oraz korzyści odnoszonych
przez zadłużone s.p.z.o.z., a mianowicie kosztów poręczenia wierzytelności oraz ewentualnej prowizji z tytułu wykonania poręczenia
(zapłaty należności). Te bowiem obciążają wierzyciela, a nie zakład opieki zdrowotnej.
W świetle dotychczasowego orzecznictwa TK, wierzytelność stanowi „inne prawo majątkowe” w rozumieniu art. 64 ust. 1 Konstytucji
i podlega ochronie konstytucyjnej. Ochrona ta może być ograniczona, pod warunkiem spełnienia wymagań wynikających z zasady
proporcjonalności. Zdaniem skarżącej, zakwestionowany przepis ogranicza swobodę obrotu wierzytelnościami niezgodnie z Konstytucją.
W szczególności ograniczona jest możliwość nabycia wierzytelności przez skarżącą. Ochrona ta doznaje uszczerbku również z
tego powodu, że mimo nabycia wierzytelności ex lege w trybie subrogacji ustawowej roszczenie skarżącej wobec s.p.z.o.z., jako wynikające z nieważnej czynności prawnej, nie może
być skutecznie dochodzone przed sądem.
Naruszenie zasady równej ochrony praw majątkowych gwarantowanej przez art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 Konstytucji polegać
ma na nieuzasadnionym faworyzowaniu s.p.z.o.z. względem innych podmiotów, których wierzytelności mogą być przedmiotem obrotu.
Ochrona praw majątkowych wierzycieli s.p.z.o.z. i ich kontrahentów jest znacznie słabsza i bardziej ograniczona niż ochrona
praw majątkowych innych podmiotów. Zdaniem skarżącej, zróżnicowanie wynikające z art. 54 ust. 5 i 6 u.d.l. nie odpowiada kryteriom
relewantności i proporcjonalności.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 78 Konstytucji, skarżąca wyjaśniła, że wyrażenie lub niewyrażenie zgody na dokonanie czynności
prawnej mającej na celu zmianę wierzyciela stanowi jednostronne, władcze rozstrzygnięcie organu władzy publicznej, adresowane
do jednostki. W sposób wiążący kształtuje ono jej sytuację prawną, a co za tym idzie ma cechy aktu administracyjnego i jako
takie powinno podlegać weryfikacji w trybie instancyjnym. Konstytucyjnie zagwarantowana zaskarżalność decyzji organów władzy
publicznej, o której mowa w art. 78 Konstytucji, dotyczy bowiem wszelkich postępowań pozasądowych, w których relacje między
jednostką a organem władzy publicznej oparte są na władczych kompetencjach organu. Zdaniem skarżącej, jakakolwiek weryfikacja
decyzji podmiotu tworzącego s.p.z.o.z. jest w obecnym stanie prawnym niemożliwa.
2. Prokurator Generalny (dalej: Prokurator) w piśmie z 16 grudnia 2015 r. wniósł o stwierdzenie, że art. 54 ust. 5 w związku
z ust. 6 u.d.l. jest zgodny z art. 31 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 64 ust. 1
w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz z wywodzoną z art. 2 Konstytucji
zasadą określoności prawa a także nie jest niezgodny z art. 20, art. 22 i art. 78 Konstytucji. W pozostałym zakresie Prokurator
wniósł o umorzenie postępowania.
Zdaniem Prokuratora, art. 20 i art. 22 Konstytucji nie mogą być adekwatnymi wzorcami kontroli zaskarżonego przepisu. Wynikająca
z art. 54 ust. 5 i 6 u.d.l. norma prawna ograniczająca wolność umów nie dotyczy jedynie podmiotów prowadzących działalność
gospodarczą, a tylko w takim wypadku – zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem TK – przepisy gwarantujące wolność działalności
gospodarczej mogłyby być adekwatnym wzorcem kontroli.
Prokurator stwierdził, że zaskarżony przepis spełnia kryteria precyzyjności, jasności i prawidłowości. Orzecznictwo sądowe
doprowadziło do precyzyjnego ustalenia treści normatywnej pojęcia „czynność prawna mająca na celu zmianę wierzyciela”. Możliwe
jest też wskazanie adresatów zakresu dozwolonych i zakazanych działań oraz sankcji, jakie mogą grozić w wypadku nieprzestrzegania
zakazu. Przepis ten, w zakresie określającym przesłanki wyrażenia zgody na dokonanie czynności prawnej mającej na celu zmianę
wierzyciela, skierowany jest do organu władzy publicznej, który dysponuje wiedzą i instrumentami pozwalającymi odczytać i
zrealizować wynikającą z niego normę prawną, a nie do jednostek.
Jak zauważył Prokurator, zasada swobody umów nie ma charakteru absolutnego i może być ograniczana zgodnie z zasadą proporcjonalności
wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Podobnie ochrona innych praw majątkowych wynikająca z art. 64 Konstytucji nie ma
charakteru absolutnego i dopuszczalne jest jej ograniczenie.
W ocenie Prokuratora, wartością pozostającą w konflikcie z wolnościami i prawami wskazanymi przez skarżącą jest ochrona zdrowia.
Dla ochrony tej wartości istotny jest kontekst finansowy i organizacyjny podmiotów wykonujących zadania w zakresie opieki
zdrowotnej. Działania windykacyjne podejmowane wobec s.p.z.o.z. mogą doprowadzić do wstrzymania udzielania świadczeń zdrowotnych,
a w konsekwencji – braku dostępności tych świadczeń na określonym terenie. Prokurator nie zgodził się zatem z argumentami
skarżącej o braku związku wprowadzonych ograniczeń z realizacją zadań i obowiązków państwa w sferze ochrony zdrowia.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności, Prokurator stwierdził, że swobodny obrót długami s.p.z.o.z może
rodzić zagrożenia dla ich stabilności finansowej. Profesjonalny nabywca wierzytelności po uzyskaniu nakazu zapłaty kieruje
go do egzekucji, która odbywała się z rachunku bankowego lub wierzytelności przysługujących tym podmiotom od NFZ na leczenie
chorych. Długi s.p.z.o.z. są więc stosunkowo łatwe w egzekucji, a dla szpitala oznacza to przymusową realizację zapłaty całej
wierzytelności wraz z kosztami dodatkowymi. Dochodzi także do sytuacji koncentracji wszystkich wierzytelności w rękach jednego
wierzyciela, co rodzi zagrożenie pozbawienia s.p.z.o.z. środków znajdujących się na jego kontach bankowych i ograniczenie
dopływu środków. Z uwagi na powyższe, w ocenie Prokuratora, ograniczenia dotyczące zmiany wierzycieli s.p.z.o.z. stanowią
przydatny środek służący realizacji zadań państwa w zakresie opieki zdrowotnej.
Ustawowe ograniczenie wynikające z art. 54 ust. 5 i 6 u.d.l. nie jest bezwzględne. Istnieje możliwość uzyskania zgody organu
tworzącego zakład na zmianę wierzyciela. Co więcej, ograniczenie to cechuje się nieznacznym stopniem dolegliwości, gdyż obejmuje
wyłącznie część potencjalnie możliwych do nabycia długów występujących w obrocie cywilnoprawnym.
W ocenie Prokuratora, zbycie wierzytelności jest dla pierwotnych wierzycieli s.p.z.o.z. jedynie zastępczą formą zaspokajania
roszczeń. Dolegliwość kwestionowanego ograniczenia jest mniejsza ze względu na względny charakter zakazu nabycia prawa oraz
stosunkowo wąski zakres obowiązywania tej regulacji. Prokurator stanął więc na stanowisku, że ustawodawca przyjął wyważone
i skuteczne unormowanie, uwzględniające prawa podmiotów uczestniczących w obrocie oraz wagę wartości konstytucyjnych stanowiących
aksjologiczne uzasadnienie ograniczenia tych praw, a przy tym nienaruszające istoty ograniczanych wolności i praw.
Prokurator nie podzielił stanowiska skarżącej, jakoby kwestionowane uregulowania stawiały w uprzywilejowanej pozycji s.p.z.o.z.
w stosunku do pozostałych uczestników obrotu. Przede wszystkim skarżąca nie wskazała relewantnej cechy wspólnej porównywanych
podmiotów ani rodzaju wspólnego im prawa majątkowego. Zdaniem Prokuratora, szczególnego rodzaju cel działania dłużnika daje
podstawy do uznania przyjętego kryterium zróżnicowania za istotne, a zakwestionowane rozwiązania są relewantne w stosunku
do założonych celów.
3. W piśmie z 28 października 2015 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza swojego udziału w niniejszej
sprawie.
4. W piśmie z 23 października 2015 r. Prezes Rządowego Centrum Legislacji poinformował, że Rada Ministrów nie zgłasza swojego
udziału w niniejszej sprawie.
5. W piśmie z 23 lutego 2017 r. Marszałek Sejmu (dalej: Marszałek) przedstawił stanowisko w imieniu Sejmu. Wniósł o stwierdzenie,
że art. 54 ust. 5 i 6 u.d.l. w zakresie, w jakim przewiduje sankcję nieważności czynności prawnych mających na celu zmianę
wierzyciela s.p.z.o.z., jest zgodny z art. 31 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust.
3, art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 oraz nie jest niezgodny z art. 20 i art. 22 Konstytucji. W pozostałym zakresie
wniósł o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Marszałek, referując dotychczasowe orzecznictwo TK, zwrócił uwagę na nieadekwatność art. 20 i art. 22 Konstytucji jako wzorców
kontroli zaskarżonego przepisu. Mogą one być wykorzystane w procesie kontroli przepisów ograniczających swobodę umów jedynie
wówczas, gdy badane przepisy odnoszą się do umów zawieranych na zasadzie wyłączności w ramach obrotu gospodarczego. Art. 54
ust. 5 u.d.l. dotyczy natomiast każdej czynności prawnej, również takiej której stroną są podmioty nieprowadzące działalności
gospodarcze. Nie istnieje wobec tego wymagany konstytucyjnie związek między treścią przedmiotu i wskazanych wzorców kontroli.
Zdaniem Marszałka, postępowanie w zakresie badania konstytucyjności zaskarżonego przepisu z art. 2 i art. 78, a także art.
32 ust. 2 Konstytucji powinno podlegać umorzeniu z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku. Jeśli chodzi o zarzuty naruszenia
art. 2 i art. 78 Konstytucji to, zdaniem Marszałka, skoro skarżąca nie wystąpiła do podmiotów tworzących zakłady o udzielenie
zgody na dokonanie czynności prawnej mającej na celu zmianę wierzyciela, art. 54 ust. 5 u.d.l. nie znalazł – w zakresie określającym
przesłanki i procedurę wyrażenia zgody – zastosowania w jej sprawie. Natomiast w odniesieniu do art. 32 ust. 2 Konstytucji
skarżąca nie przedstawiła zarzutów uprawdopodabniających dyskryminujące traktowanie.
Marszałek, odwołując się do uzasadnienia projektu ustawy wprowadzającej do systemu prawnego wymaganie zgody na dokonanie czynności
prawnej mającej na celu zmianę wierzyciela s.p.z.o.z., stwierdził, że zawarte w art. 54 ust. 5 u.d.l. ograniczenie wolności
kontraktowania jest uzasadnione koniecznością zapewnienia ciągłości świadczeń zdrowotnych przez zakłady opieki zdrowotnej.
Swobodny obrót długami zakładów opieki zdrowotnej może zagrażać stabilności finansowej tych podmiotów. Jest to tym bardziej
prawdopodobne, gdy windykacją należności zajmują się wyspecjalizowane firmy, których działalność może w ostateczności prowadzić
nawet do wstrzymania udzielania świadczeń zdrowotnych. Wynikające z art. 54 ust. 5 i 6 u.d.l. ograniczenie jest więc relewantne
do osiągnięcia celu, jakim jest zapewnienie ciągłości wykonywania działalności leczniczej. Zmierza do zapobieżenia narastaniu
zadłużenia poszczególnych zakładów, co z reguły stanowi efekt komercyjnego obrotu wierzytelnościami. Samo ograniczenie nie
narusza istoty wolności kontraktowania, nie jest także bezwzględne. Zmiana wierzyciela nie jest bowiem wyłączona, lecz zależy
od zgody podmiotu tworzącego. Wymaganie zgody jest efektywnym sposobem kontroli s.p.z.o.z. w zakresie ich gospodarki finansowej
przez podmioty je tworzące. Stanowi również remedium legislacyjne na brak dostatecznej skuteczności prawnej postanowień umów
zawieranych przez zakłady, w których wierzyciele s.p.z.o.z. zobowiązują się nie przenosić swoich wierzytelności wynikających
z takich umów na podmioty trzecie. Marszałek zwrócił uwagę, że decyzja podmiotu tworzącego s.p.z.o.z. nie jest arbitralna,
gdyż musi on kierować się kryteriami określonymi w zaskarżonym przepisie.
Marszałek nie podzielił także drugiego z zarzutów skarżącej, jakim jest ograniczenie ochrony jej praw majątkowych. Do prawidłowego
działania systemu ochrony zdrowia niezbędne jest utrzymanie płynności finansowej zakładów. Trudno zgodzić się ze skarżącą
co do braku związku wprowadzonych ograniczeń z realizacją zadań i obowiązków państwa w sferze ochrony zdrowia, skoro skarżone
regulacje bezpośrednio dotyczą finansowej sfery funkcjonowania s.p.z.o.z. Zauważył ponadto, że ochrona majątkowa podmiotów
nabywających wierzytelności na podstawie nieważnych czynności prawnych nie jest wyłączona, gdyż mogą one, na podstawie art.
410 k.c., żądać zwrotu nienależnego świadczenia. Ponadto podmioty profesjonalne, takie jak skarżąca, muszą się liczyć z konsekwencjami
prawnymi swych decyzji biznesowych.
W ocenie Marszałka nietrafny jest także zarzut niekonstytucyjności zróżnicowania ochrony praw majątkowych. Biorąc pod uwagę
wspominany szczególny cel działalności tych jednostek, należy uznać, że jest to dopuszczalne kryterium zróżnicowania. Jednocześnie
waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie, a mianowicie ochrona zdrowia, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi naruszonych
interesów wierzycieli s.p.z.o.z. i znajduje oparcie w wartościach konstytucyjnych.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Przystępując do rozpoznania sprawy, należało przypomnieć, że – zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. –
Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów
Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2074, ze zm.; dalej: przepisy wprowadzające uotpTK) – do postępowań wszczętych i niezakończonych
przed wejściem w życie ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym
(Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: uotpTK) – stosuje się przepisy nowe. Ponieważ przepisy działu II uotpTK „Postępowanie
przed Trybunałem”, zaczęły obowiązywać od 3 stycznia 2017 r. (art. 1 przepisów wprowadzających uotpTK), procedowanie w niniejszej
sprawie odbywało się na podstawie uotpTK.
2. Przedmiot i zakres zaskarżenia.
2.1. W dwóch skargach konstytucyjnych – z 5 maja i 17 sierpnia 2015 r. – spółka M. SA (dalej: skarżąca) zakwestionowała art.
54 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 295, ze zm.; dalej:
u.d.l.). Ich treść jest następująca:
„5. Czynność prawna mająca na celu zmianę wierzyciela samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej może nastąpić po
wyrażeniu zgody przez podmiot tworzący. Podmiot tworzący wydaje zgodę albo odmawia jej wydania, biorąc pod uwagę konieczność
zapewnienia ciągłości udzielania świadczeń zdrowotnych oraz w oparciu o analizę sytuacji finansowej i wynik finansowy samodzielnego
publicznego zakładu opieki zdrowotnej za rok poprzedni. Zgodę wydaje się po zasięgnięciu opinii kierownika samodzielnego publicznego
zakładu opieki zdrowotnej.
6. Czynność prawna dokonana z naruszeniem ust. 2-5 jest nieważna”.
2.2. W obydwu skargach, wniesionych w podobnym stanie faktycznym i prawnym, określono przedmiot kontroli w odmienny sposób.
Powstała więc konieczność sprecyzowania przedmiotu kontroli w tym postępowaniu.
W skardze konstytucyjnej z 5 maja 2015 r. zakwestionowano art. 54 ust. 5 i 6 w zakresie (w jakim odsyła do art. 54 ust. 5)
u.d.l. Przychylając się do stanowiska Prokuratora, Trybunał uznał, że w tym wypadku skarżącej idzie o zakwestionowanie art.
54 ust. 5 u.d.l., określającego przesłankę dokonania czynności prawnej mającej na celu zmianę wierzyciela, w związku z art.
54 ust. 6 u.d.l. regulującego sankcję naruszenia wymagania określonego w ust. 5.
Kwestionowanej regulacji postawiono dwa zarzuty. Po pierwsze, nieproporcjonalnej ingerencji w wolność umów, będącej – zdaniem
skarżącej – jednym z komponentów wolności działalności gospodarczej (art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 1 i ust. 2
zdanie drugie oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji). Zarzut został ujęty zakresowo. Skarżąca nie podważyła konstytucyjności przepisu
w całym zakresie, a jedynie „w zakresie, w jakim zaskarżone przepisy dotyczą czynności prawnych dokonywanych w ramach prowadzonej
działalności gospodarczej i skutkujących wstąpieniem w prawa wierzyciela”. Po drugie, nieproporcjonalnej ingerencji w prawo
do ochrony praw majątkowych, a precyzyjniej – w swobodę nabywania wierzytelności oraz ochrony podmiotu, który nabył wierzytelność
(art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji).
W skardze konstytucyjnej z 17 sierpnia 2015 r. skarżąca zakwestionowała art. 54 ust. 5 i 6 u.d.l. „w zakresie, jakim przepisy
te przewidują nieważność czynności prawnych prowadzących do subrogacji ustawowej”. Sformułowała pod jego adresem cztery zarzuty.
Po pierwsze, nieproporcjonalnej ingerencji w wolność działalności gospodarczej, w tym swobodę umów (art. 22 w związku z art.
20, art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji), podnosząc dodatkowo w uzasadnieniu, że nieproporcjonalność ingerencji jest tym dotkliwsza,
gdyż art. 54 ust. 5 u.d.l. posłuje się zwrotami niedookreślonymi, co przyczynia się do arbitralności stosowania prawa, a tym
samym narusza art. 2 Konstytucji. Po drugie, zarzut nieproporcjonalnego ograniczenia prawa do ochrony praw majątkowych wynikających
z zawartych umów cywilnoprawnych (art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji). Po trzecie, zarzut naruszenia
prawa do równej ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 i art. 2 Konstytucji). Po czwarte, zarzut naruszenia
prawa do zaskarżenia rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji).
2.3. Uwzględniwszy petitum i uzasadnienia obydwu skarg konstytucyjnych, Trybunał stwierdził, że istota problemu konstytucyjnego wynikającego z obydwu
skarg sprowadza się do oceny dopuszczalności wprowadzenia w art. 54 ust. 5 u.d.l. ograniczenia wolności kontraktowania polegającego
na obowiązku uzyskania uprzedniej zgody podmiotu tworzącego samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej (dalej też: zakład,
s.p.z.o.z.) na dokonanie czynności prawnych mających na celu zmianę wierzyciela. Skutkiem prawnym naruszenia tego ograniczenia
jest nieważność czynności prawnych, co przewiduje art. 54 ust. 6 u.d.l. Ponieważ podstawowy zarzut jest skierowany wobec ustawowego
obowiązku uzyskania zgody podmiotu tworzącego s.p.z.o.z. na dokonanie czynności prawnych określonego rodzaju, który wynika
z art. 54 ust. 5 u.d.l., to właśnie ten przepis musiał być przepisem podstawowym, a art. 54 ust. 6 – określający sankcję naruszenia
obowiązku wynikającego z ust. 5 – przepisem wobec niego związkowym. Trybunał orzekł w tym postępowaniu o normie prawnej interpretowanej
z art. 54 ust. 5 w związku z art. 54 ust. 6 u.d.l., przewidującej nieważność czynności prawnych mających na celu zmianę wierzyciela
s.p.z.o.z. dokonanej bez uprzedniej zgody podmiotu tworzącego zakład.
3. Dopuszczalność orzekania.
3.1. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach
określonych w ustawie, wnieść do Trybunału skargę w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na
podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach
określonych w Konstytucji. Skuteczne zainicjowanie kontroli aktów normatywnych w trybie skargi konstytucyjnej zależy od spełnienia
trzech podstawowych przesłanek, które zostały przewidziane w art. 79 ust. 1 Konstytucji, a skonkretyzowane w mającym zastosowanie
w niniejszej sprawie art. 53 ust. 1 i art. 77 ust. 1 uotpTK.
Pierwszą przesłanką jest naruszenie określonych w Konstytucji wolności lub praw skarżącego. Druga przesłanka to uzyskanie
ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej rozstrzygającego o tych wolnościach lub prawach. Trzecią
jest konieczność wykazania, że to ustawa lub inny akt normatywny, które były podstawą ostatecznego orzeczenia wydanego w sprawie
skarżącego, stanowią źródło naruszenia wolności lub praw. Formułując zarzut niezgodności z Konstytucją, skarżący ma obowiązek
wykazać, że jest podmiotem konkretnych, wskazanych w skardze, konstytucyjnych wolności lub praw. Spoczywa na nim ciężar uprawdopodobnienia,
że dana wolność lub prawo zostały naruszone, a naruszenie to wynika z treści zakwestionowanych przepisów, na podstawie których
sąd lub organ administracji publicznej ostatecznie ukształtował sytuację prawną skarżącego (art. 53 ust. 1 uotpTK).
Trybunał stwierdził, że w obydwu skargach wymagania formalne wynikające z art. 79 ust. 1 Konstytucji i przepisów uotpTK zostały,
co do zasady, spełnione. Trybunał przychylił się do zawartego w skargach konstytucyjnych i popartego przez uczestników postępowania
stanowiska, że przedmiotem kontroli jest art. 54 ust. 5 w związku z art. 54 ust. 6 u.d.l. w takim kształcie, jaki nadało mu
orzecznictwo sądowe.
Pojęcie „czynności prawnej mającej na celu zmianę wierzyciela”, rozumiane jest przez sądy jednolicie. Obejmuje swoim zakresem
wszelkie czynności prawne, niezależnie od ich prawnej konstrukcji i funkcji, prowadzące do zmiany wierzyciela s.p.z.o.z.,
choćby nawet zmiana wierzyciela nie należała do normatywnego celu czynności prawnej, a była jej skutkiem (zob. m.in. wyroki
SN z: 6 czerwca 2014 r., sygn. akt I CSK 428/13; 19 listopada 2014 r., sygn. akt II CSK 9/14; 9 stycznia 2015 r., sygn. akt
V CSK 111/14; 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt II CSK 664/14, II CSK 797/14 i II CSK 546/14; 13 stycznia 2016 r., sygn. akt
II CSK 379/15 i II CSK 150/15; 20 stycznia 2016 r., sygn. akt V CSK 301/15; 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt III CSK 245/15;
6 maja 2016 r., sygn. akt I CSK 371/15; 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I CSK 486/15). Jak wyjaśnił SN „o celu czynności prawnej
świadczy nie tyle sama konstrukcja prawna i typowe skutki, do jakich umowa prowadzi, ale to czy w konkretnych okolicznościach
może być wykorzystywana do osiągnięcia skutku w postaci zmiany wierzyciela na podmiot trudniący się profesjonalnie obrotem
wierzytelnościami i czy skutek taki może być uzyskany poprzez obejście nakazu uzyskania zgody organu założycielskiego samodzielnego
publicznego zakładu opieki zdrowotnej (...). Nawet bowiem w sytuacji, w której bezpośrednią istotą czynności prawnej nie jest
zmiana wierzyciela, lecz np. współpraca, gwarancja czy poręczenie, to nie jest wykluczone uznanie takiej umowy za czynność
prawną mającą na celu zmianę wierzyciela. Jeżeli bowiem taka czynność prawna może prowadzić do subrogacyjnego nabycia wierzytelności,
to w istocie jej celem jest właśnie zmiana wierzyciela bez konieczności uzyskania zgody wymaganej w ustawie. Ustawowy zakaz
obrotu wierzytelnościami wynikającymi z zobowiązań samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej bez zgody organu tworzącego
wyłącza więc również subrogacyjne nabycie wierzytelności na podstawie art. 518 § 1 k.c.” (wyrok SN z 6 maja 2016 r., sygn.
akt I CSK 371/15 i powołane tam orzecznictwo). Pogląd ten jest cały czas aktualny (zob. wyrok SN z 26 kwietnia 2019 r., sygn.
akt V CSK 503/18).
Trybunał nie zakwestionował spełnienia wymagań formalnych w skardze konstytucyjnej z 5 maja 2015 r. wniesionej dopiero po
wyroku Sądu Najwyższego z 9 stycznia 2015 r. (sygn. akt […]). Trybunał przychylił się do argumentów skarżącej i uczestników
postępowania, że dopiero reformatoryjny wyrok SN zmieniający na niekorzyść skarżącej prawomocny wyrok Sądu Apelacyjnego ostatecznie
ukształtował jej sytuację prawną.
3.2. Niezależnie od ogólnej oceny dopuszczalności obydwu skarg, merytoryczne rozpoznanie części zarzutów było niedopuszczalne.
3.2.1. Skarżąca zakwestionowała zgodność art. 54 ust. 5 u.d.l. – w części określającej kryteria, jakie powinien uwzględnić
podmiot tworzący s.p.z.o.z., podejmując decyzję w sprawie wyrażenia zgody na dokonanie czynności prawnej mającej na celu zmianę
wierzyciela – z art. 2 Konstytucji. Użyte w tym przepisie wyrażenia takie jak „konieczność zapewnienia ciągłości udzielania
świadczeń zdrowotnych” i „w oparciu o analizę sytuacji finansowej” mają być, jej zdaniem, niejednoznaczne i naruszać zasadę
określoności prawa. Jej zdaniem, niekonstytucyjność ingerencji w przysługujące skarżącej wolności jest spowodowana tym, że
przewidziane w art. 54 ust. 5 u.d.l. przesłanki wydania zgody na dokonanie czynności prawnej mającej na celu zmianę wierzyciela
s.p.z.o.z. lub odmowy jej wydania przez podmiot tworzący zakład, mając charakter niedookreślony, pozostawiają organowi władzy
publicznej szeroki margines uznaniowości.
Trybunał stwierdził, że w sprawach zainicjowanych przez skarżącą nie doszło do uruchomienia procedury zmierzającej do uzyskania
zgody, o której mowa w art. 54 ust. 5 zdanie drugie i trzecie u.d.l. W tej sytuacji zarzut odnoszący się do niedostatecznej
określoności wyrażeń tam zawartych (art. 2 Konstytucji), prowadzącej do arbitralnego traktowania skarżącej przez podmiot tworzący
s.p.z.o.z., nie mógł być rozpoznany w niniejszym postępowaniu.
3.2.2. Skarżąca w obu skargach zarzuciła też nieproporcjonalną ingerencję w prawo ochrony innych praw majątkowych (art. 64
ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji). Konstytucyjnie chronionym „innym prawem majątkowym”, na które powołuje się
skarżąca, ma być wierzytelność nabyta w wyniku zaspokojenia wierzyciela i wstąpienia w jego prawa na podstawie art. 518 §
1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, ze zm.; dalej: k.c.). Skarżąca w tym kontekście
postawiła ponadto zarzut ujęty bardziej ogólnie, a mianowicie ograniczenia możliwości skutecznego nabycia wierzytelności określonych
podmiotów występujących w obrocie. Ustawowe ograniczenie polegające na konieczności uzyskania uprzedniej zgody podmiotu tworzącego
s.p.z.o.z. naruszać ma istotę jej praw majątkowych, gdyż uzależnia ważność czynności podejmowanych między przedsiębiorcami
w ramach łączących ich stosunków zobowiązaniowych od uzyskania zgody podmiotu tworzącego zakład.
Analiza zarzutu naruszenia art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji nasunęła kilka wątpliwości. Z uzasadnienia
obydwu skarg wydaje się wynikać nieco inna perspektywa problemu konstytucyjnego. Z jednej strony skarżąca przyjęła, że ustawodawca
ograniczył jej konstytucyjną swobodę nabycia wierzytelności, gdyż uzależnił ważność czynności, na mocy której dochodzi do
wstąpienia w prawa wierzyciela, od uprzedniej zgody podmiotu tworzącego s.p.z.o.z. Skarżąca przyjęła, że przysługuje jej konstytucyjna
wolność nabywania wierzytelności, a ustawodawca w art. 54 ust. 5 i 6 u.d.l. zaingerował w nią, domagając się uprzedniej zgody
podmiotu tworzącego s.p.z.o.z. na nabycie wierzytelności. Skarżąca eksponuje ten zarzut w skardze z 5 maja 2015 r. Trybunał
zwrócił jednak uwagę, że zasadnicza oś uzasadnienia tego zarzutu dotyczy ograniczenia możliwości zbywania wierzytelności zakładów
opieki zdrowotnej przez pierwotnych wierzycieli, a nie nabywania tych wierzytelności przez skarżącą. Wyraźnie widać to, gdy
skarżąca sygnalizuje negatywne konsekwencje zaskarżonej regulacji dla podmiotów, które nie mogą uzyskać zapłaty od zakładu
oraz wynikające stąd następstwa dla systemu ochrony zdrowia (s. 38-41 skargi z 5 maja 2015 r.). Z drugiej strony skarżąca
podniosła, że nabyła wierzytelność i weszła w uprawnienia wierzyciela na podstawie art. 518 § 1 k.c., ale – wskutek nieważności
czynności prawnej – nie uzyskała sądowej ochrony swoich praw (s. 9-10 skargi z 17 sierpnia 2015 r.).
Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, w trybie skargi konstytucyjnej można dochodzić ochrony naruszonych wolności i praw przysługujących
konkretnemu skarżącemu. Art. 79 ust. 1 Konstytucji zakłada więc, że podmiot wnoszący skargę działa nie tyle w obronie prawa
w ogóle, ile w obronie swoich indywidualnych wolności lub praw określonych w Konstytucji. Skarżący ma więc obowiązek wykazać
osobisty (subiektywny) i aktualny interes prawny w merytorycznym rozpoznaniu skargi. Rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu
zainicjowanym skargą konstytucyjną wywiera wprawdzie skutki erga omnes, jednakże w szczególności dotyczy podmiotu, który postępowanie zainicjował (zob. postanowienie TK z 29 czerwca 2016 r., sygn.
SK 26/15, OTK ZU A/2016, poz. 48 oraz powołane tam wcześniejsze orzecznictwo).
Uwzględniając powyższe spostrzeżenia Trybunał stwierdził, że zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji
nie może być merytorycznie rozpoznany z kilku powodów.
Po pierwsze, w ramach legitymacji skarżącej nie mieści się kwestionowanie art. 54 ust. 5 i 6 u.d.l. z perspektywy ograniczenia
uprawnień pierwotnych wierzycieli zakładów opieki zdrowotnej, którzy nie mogą zbyć przysługujących im wierzytelności wobec
s.p.z.o.z. W tej bowiem sytuacji skarżąca działa nie w obronie własnego prawa, ale w obronie uprawnień innych podmiotów (tj.
wierzycieli zakładów, którzy nie mogą – bez uzyskania zgody podmiotów tworzących s.p.z.o.z. – skutecznie zbyć wierzytelności
wobec zakładu będącego ich dłużnikiem).
Po drugie, Trybunał podtrzymuje pogląd, że wierzytelność jest „innym prawem majątkowym”, którego ochronę gwarantuje art. 64
ust. 1 Konstytucji. Stwierdził jednak, że skarżąca nie może być uznana za podmiot konstytucyjnie chronionego innego prawa
majątkowego w postaci wierzytelności wobec s.p.z.o.z., które nadaje się do ochrony w trybie skargi konstytucyjnej. Skoro bowiem
nie doszło do skutecznego nabycia wierzytelności przez skarżącą, gdyż czynność prawna – co potwierdziły sądy – była bezwzględnie
nieważna, to konsekwentnie nie mogło dojść do ziszczenia się przesłanek wstąpienia w prawa wierzyciela wynikających z art.
518 § 1 k.c. (zob. wyrok SN z 20 stycznia 2016 r., sygn. akt V CSK 301/15 i powołane tam orzecznictwo). Do uznania, że skarżącej
przysługuje przymiot bycia podmiotem prawa majątkowego w postaci wierzytelności, nie wystarczy jej przekonanie o nabyciu wierzytelności
bądź byciu wierzycielem. Trybunał podtrzymał w tym kontekście dotychczas wyrażany pogląd, że ochrony innego prawa majątkowego,
w rozumieniu art. 64 ust. 1 Konstytucji, „może domagać się osoba, która jest podmiotem tego prawa z mocy ustawy lub innego
aktu normatywnego. Ktoś, komu nie przysługuje prawo majątkowe (nie ma podstawy prawnej), nie mieści się w zakresie podmiotowym
zastosowania art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji” (wyrok TK z 16 czerwca 2009 r., sygn. SK 42/08, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 85).
Po trzecie, Trybunał dostrzegł argumenty skarżącej, że doszło do uszczuplenia jej majątku wskutek zapłaty przez nią długu
s.p.z.o.z. Skarżącej przysługuje konstytucyjna ochrona w tym zakresie, gdyż ma wierzytelność wobec tych podmiotów, które uzyskały
przysporzenie z jej majątku. Jednak ewentualne naruszenie prawa do ochrony tej wierzytelności tkwi nie w treści normatywnej
art. 54 ust. 5 i 6 u.d.l., lecz ewentualnie w innych przepisach prawa bądź, co nie jest wykluczone, w zachowaniu samej skarżącej.
Nie można tracić z pola widzenia, że skarżąca jest podmiotem profesjonalnie trudniącym się obsługą finansową podmiotów działających
na rynku leczniczym, zarówno s.p.z.o.z., jak i ich kontrahentów. Powinna zatem, działając racjonalnie, antycypować konsekwencje
własnego działania i podejmowanych decyzji gospodarczych, w tym dokonania zapłaty cudzego długu. Prawo jest bowiem tworzone
przy ogólnym założeniu, że każdy podmiot musi liczyć się z konsekwencjami własnego działania i podejmowanych decyzji. Dopiero
gdy następstwa tego działania nie dają się racjonalnie przewidzieć z przyczyn leżących po stronie jakości treści aktu normatywnego,
ocena tego aktu normatywnego jest dopuszczalna w procedurze kontroli hierarchicznej zgodności norm. Pamiętać przy tym należy,
że od początku – zarówno w regulacjach ustawowych, jak i w Specyfikacjach Istotnych Warunków Zamówienia każdej z umów zawieranych przez dostawców (późniejszych wierzycieli s.p.z.o.z.) – zawarte były klauzule dotyczące warunków
przeniesienia wierzytelności.
3.2.3. Skarżąca zarzuciła również niezgodność art. 54 ust. 5 i 6 u.d.l. z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 Konstytucji.
Trybunał stwierdza, że zarzut ten nie może być merytorycznie rozpoznany.
W skardze z 17 sierpnia 2015 r. skarżąca stwierdziła, że przywołane wzorce konstytucyjne zostały naruszone „poprzez uprzywilejowujące
SPZOZ zróżnicowanie zakresu ochrony prawnej przysługujących im praw majątkowych w stosunku do pozostałych uczestników obrotu
cywilnoprawnego” (s. 3 skargi). W dalszej części skargi przyjęła jednak nieco inną optykę argumentacji, dopowiadając, że „ochrona
praw majątkowych wierzycieli Szpitala i ich kontrahentów, w tym Skarżącej, jest znacznie słabsza i bardziej ograniczona niż
w przypadku ochrony praw majątkowych wierzycieli innych podmiotów (i ich kontrahentów). Cechą relewantną łączącą obie grupy
podmiotów jest fakt, że z tytułu zawartych i zrealizowanych umów przysługuje im określona wierzytelność” (s. 11). Wydaje się
zatem, że z jednej strony skarżąca próbuje porównywać sytuację prawną dłużników i zarzucać uprzywilejowanie s.p.z.o.z. względem
innych dłużników, z drugiej zaś strony – uzasadniać naruszenie art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji, wskazując
nierówne traktowanie wierzycieli pierwotnych, którzy nie mogą – bez uzyskania zgody – przenieść swej wierzytelności na inny
podmiot, w tym na skarżącą.
Zdaniem Trybunału, tak postawiony zarzut nie mógł zostać rozpoznany w procedurze zainicjowanej niniejszą skargą. Niezależnie
od rozbieżności (a przynajmniej niekonsekwencji) między treścią zarzutu a jego uzasadnieniem, Trybunał stwierdził, że zarzut
nie został uzasadniony, nie powołano dowodów ani argumentów na jego poparcie, czego wymagał art. 53 ust. 1 pkt 3 uotpTK. Trybunał
wielokrotnie przypominał, na czym ma polegać uzasadnienie zarzutu niekonstytucyjności. Poglądy te zachowują aktualność również
w obecnym stanie prawnym.
Niezależnie od tego, pozostają aktualne uwagi sformułowane na tle zarzutu naruszenia art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust.
3 Konstytucji – skarżąca nie może w postępowaniu skargowym stawiać zarzutu naruszenia wolności lub praw innych podmiotów.
Taki zaś charakter ma zarzut uprzywilejowania s.p.z.o.z. bądź gorszego traktowania wierzycieli pierwotnych, którzy nie mogą
swobodnie zbyć wierzytelności na rzecz skarżącej.
Skarżąca nie wykazała także, by w jej sprawie doszło do naruszenia konstytucyjnego zakazu dyskryminacji wyrażonego w art.
32 ust. 2 Konstytucji. W świetle utrwalonego orzecznictwa TK zakaz dyskryminacji „[o]znacza (...) m.in. niedopuszczalność
wprowadzania regulacji różnicujących sytuację prawną adresatów norm, wyłącznie oraz ze względu na indywidualne (osobowe) cechy
adresata normy prawnej, takie jak płeć (...). Dyskryminacja stanowi zatem kwalifikowany przejaw nierównego traktowania. Jest
ona bezwzględnie niedopuszczalna, nawet w reżimie stanów nadzwyczajnych” (wyrok z 5 lipca 2011 r., sygn. P 14/10, OTK ZU nr
6/A/2011, poz. 49). Zarzut naruszenia zakazu dyskryminacji wymaga zatem przedstawienia innych argumentów niż stwierdzenie
naruszenia nakazu równego traktowania podmiotów podobnych. W konsekwencji, „[a]by dowieść naruszenia art. 32 ust. 2 Konstytucji
należy wykazać w szczególności, że: a) różnicowanie opiera się na indywidualnej osobowej cesze adresata normy oraz b) wprowadzone
kryterium różnicowania jest zakazane konstytucyjnie” (postanowienie pełnego składu TK z 22 lipca 2015 r., sygn. SK 20/14,
OTK ZU nr 7/A/2015, poz. 115).
Trybunał stwierdził więc, że w zakresie badania zgodności zakwestionowanego przepisu z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32
ust. 1 i 2 Konstytucji postępowanie winno zostać umorzone, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
3.2.4. Skarżąca postawiła także zarzut naruszenia art. 20 i 22 Konstytucji.
Trybunał stwierdził, że również w tym zakresie pozostaje aktualny wyżej sformułowany pogląd, że skarżącej nie przysługuje
legitymacja do występowania o kontrolę kwestionowanych przepisów z perspektywy ograniczenia uprawnień pierwotnych wierzycieli,
którzy nie mogą zbyć przysługujących im wierzytelności wobec s.p.z.o.z.
Niezależnie od tego należy zauważyć, że choć stronami umów mogą być wszyscy uczestnicy obrotu bez względu na status organizacyjnoprawny,
to jednak zawarty w art. 20 Konstytucji zwrot „wolność działalności gospodarczej” skierowany jest do osób fizycznych i instytucji
niepublicznych, które korzystają z praw i wolności przysługujących człowiekowi i obywatelowi. W konsekwencji, konstytucyjną
gwarancją zakazu ograniczania wolności działalności gospodarczej, w inny sposób jak ustawą i tylko ze względu na ważny interes
publiczny, wynikającą z art. 22 Konstytucji, objęta jest tylko ta działalność gospodarcza, dla której materialną podstawą
jest szeroko pojęta własność prywatna, a nie działalność prowadzona przez państwo i różne instytucje publiczne z wykorzystaniem
majątku Skarbu Państwa, innych państwowych osób prawnych lub mienia należącego do jednostek samorządu terytorialnego (por.
wyrok z 7 maja 2001 r., sygn. K 19/00, OTK ZU nr 4/A/2001, poz. 82). Należy zauważyć, że na płaszczyźnie konstytucyjnej to
przede wszystkim art. 31 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji reguluje problematykę, która w sferze prawa cywilnego jest objęta zakresem
swobody umów. Przepis ten stanowi najbardziej ogólny, a także podstawowy samodzielny wzorzec oceny w tym zakresie. Natomiast
pozostałe przepisy konstytucyjne w zasadzie dopełniają tę normę i wzmacniają gwarancje jej ochrony; w zależności od tego,
jakich sfer dotyczy dana regulacja, mogą być one wskazane jako przepisy związkowe do art. 31 ust. 1 i ust. 2 zdanie 2 Konstytucji
(J. Podkowik, Wolność umów i jej ograniczenia w świetle Konstytucji RP, Warszawa 2015, s. 109 i n.).
Uwzględniwszy powyższe, postępowanie w zakresie badania zgodności art. 54 ust. 5 w związku z art. 54 ust. 6 u.d.l. z art.
2, art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 oraz art. 20 i art. 22 Konstytucji zostało
umorzone na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 uotpTK, z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku.
4. Kontrola konstytucyjności.
W obu skargach skarżąca zarzuciła art. 54 ust. 5 i 6 u.d.l. nieproporcjonalną ingerencję w wolność kontraktowania. Z obydwu
skarg wynika, że wolność skarżącej doznaje ograniczenia w zakresie ukształtowania treści umów z przedsiębiorcami będącymi
wierzycielami s.p.z.o.z.
4.1. Trybunał w pierwszej kolejności uznał za konieczne przypomnienie dotychczasowego orzecznictwa dotyczącego konstytucyjnych
podstaw ochrony stosunków umownych między podmiotami prywatnymi.
4.1.1. Ochrona wolności umów nie została wprost przewidziana w przepisach Konstytucji. Niemniej jednak, co kilkukrotnie potwierdzał
TK, swoboda umów jest wartością podlegającą konstytucyjnej ochronie (zob. wyroki TK z: 29 kwietnia 2003 r., sygn. SK 24/02,
OTK ZU nr 4/A/2003, poz. 33; 21 marca 2005 r., sygn. SK 24/04, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 25; 26 stycznia 2005 r., sygn. P 10/04,
OTK ZU nr 1/A/2005, poz. 7; 13 września 2005 r., sygn. K 38/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 92, 21 listopada 2005 r., sygn. P
10/03, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 116; z 24 stycznia 2006 r., sygn. SK 40/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 5; z 27 listopada 2006
r., sygn. K 47/04, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 153; 16 października 2014 r., sygn. SK 20/12, OTK ZU nr 9/A/2014, poz. 102).
Najszerzej Trybunał odniósł się do zagadnienia ochrony swobody kontraktowania w wyroku o sygn. SK 24/02. Stwierdził wówczas,
że „zasadę swobody umów należy widzieć w pierwszej kolejności przez pryzmat wolności jednostki (...). Przepisy rozdziału II
Konstytucji formułują ogólne założenie, w myśl którego «wolność człowieka podlega ochronie prawnej», a «nikogo nie wolno zmuszać
do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje» (art. 31 ust. 1 i ust. 2 zdanie 2 Konstytucji). Postanowienia te najbardziej
odpowiadają cywilistycznej koncepcji autonomii woli. Bardzo istotne jest przy tym uregulowanie konstytucyjne, zgodnie z którym
obowiązek poszanowania wolności człowieka ma zgodnie z art. 31 ust. 2 zdanie 1 Konstytucji zastosowanie nie tylko do relacji
człowieka i obywatela z państwem i władzami publicznymi, ale także do stosunków między samymi jednostkami. Z art. 31 ust.
1 i 2 Konstytucji w sposób najpełniejszy wynika, że nie wolno nikogo zmuszać do zawarcia umowy lub zakazywać mu zawarcia umowy,
ani zmuszać do wyboru określonego kontrahenta, ani narzucać mu jej konkretnych postanowień, o ile przepisy prawa nie stanowią
inaczej. Ograniczenie to dotyka wszystkich w jednakowym stopniu. Tak pojmowana wolność człowieka, stanowiąca oczywiście tylko
pewną «cząstkę» całej sfery wolności człowieka, podlega ochronie konstytucyjnej”. Trybunał zwrócił uwagę, że zasadę swobody
umów można rozpatrywać także w kontekście innych norm rangi konstytucyjnej. W pewnym zakresie jest ona związana z zasadą społecznej
gospodarki rynkowej (art. 20 Konstytucji). Taki charakter gospodarki może być urzeczywistniony przez zapewnienie swobody kształtowania
się stosunków ekonomicznych przez zawieranie umów, przy istnieniu mechanizmu popytu i podaży. Zasada swobody umów, a w jej
ramach możliwość zaciągania zobowiązań i rozporządzania prawami majątkowymi w drodze umownej, może być uważana za związaną
z prawem własności i innymi prawami majątkowymi określonymi w art. 64 ust. 1 Konstytucji. Podsumowując TK uznał, że zasada
swobody umów, mimo że niewyrażona wprost w Konstytucji, ma swój wymiar i znaczenie konstytucyjne. Zasada ta jest przede wszystkim
pochodną przyjęcia zasady państwa liberalnego i konkretyzacji tego założenia dokonanego w art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji.
Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy, w której zarzuty ogniskują się wokół ingerencji w swobodę umów jako elementu wolności
działalności gospodarczej, konieczne było zwrócenie uwagi na stanowisko Trybunału zawarte w wyroku o sygn. SK 24/02. Trybunał
zajął wówczas stanowisko, że wzorcem kontroli przepisów ingerujących w stosunki umowne powinny być przepisy rozdziału II Konstytucji,
a w szczególności art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji. Jak wówczas wskazał, „[z]asada swobody umów nie jest pochodną zasady wolności
gospodarczej przede wszystkim z uwagi na odmienny zakres przedmiotowy i podmiotowy obu zasad. Zasada swobody umów w rozumieniu
konstytucyjnym dotyczy z założenia wszystkich umów zawieranych przez jednostki (osoby fizyczne i podmioty zrównane z nimi,
jeśli chodzi o korzystanie z wolności i praw człowieka i obywatela). Natomiast zasada wolności działalności gospodarczej dotyczy
podmiotów prowadzących (lub zamierzających prowadzić) działalność gospodarczą i umów zawieranych w ramach prowadzenia takiej
działalności, typowych dla takiej działalności”. Przesądził wówczas, że art. 22 Konstytucji, określający przesłanki ograniczenia
wolności działalności gospodarczej, jest adekwatnym wzorcem kontroli przepisów ingerujących w stosunki umowne między podmiotami
gospodarczymi. Nie dotyczy natomiast przepisów, które odnoszą się do umów zawieranych w obrocie powszechnym lub konsumenckim.
Stanowisko TK z czasem ewoluowało. Jak wyjaśniono w wyroku o sygn. K 38/04, oba podejścia ujmujące swobodę umów jako pochodną
zasady ochrony wolności człowieka i wolności działalności gospodarczej „są w stosunku do siebie komplementarne i każde z osobna
nie wystarcza samodzielnie dla oddania znaczenia i istoty tej sfery aktywności uczestników obrotu prawnego. O ile bowiem fundament
aksjologiczny zasady swobody umów wspiera się silnie na zasadzie wolności, o tyle zasada swobody gospodarczej wyznacza bardzo
wyraźnie konieczną konstytucyjnie sferę zastosowania zasady wolności umów, obejmując nią stosunki gospodarcze. (...) Wolność
jednostki, przejawiająca się w wolności umów, na gruncie stosunków gospodarczych będzie zawsze silnie determinowana przez
przyjęty w danym systemie model gospodarczy. Gwarancje konstytucyjne udzielane modelowi społecznej gospodarki rynkowej (art.
20) oraz wolności gospodarczej (art. 22) stanowią więc tym samym naturalne zabezpieczenie wolności umów realizowanej w ramach
stosunków prywatnoprawnych. Nie istnieje bowiem możliwość urzeczywistnienia wolności gospodarczej bez wolności umów”. Podobne
stanowisko TK zajął w wyroku o sygn. P 10/03, wskazując, że „analiza treści normatywnych art. 22 Konstytucji ujawnia, iż zamieszczone
w tym przepisie wyrażenie «wolność działalności gospodarczej» oznacza nie tylko zasadę ustrojową, lecz także zasadę wolności
podmiotów w sferze działalności gospodarczej, której istotnym elementem jest zasada swobody (wolności) podmiotów w zakresie
stosunków umownych. (...) W rezultacie nie należy odrywać zagadnienia swobody umów (i ich ograniczeń) podmiotów działalności
gospodarczej, jako elementu wolności działalności gospodarczej, od mechanizmów społecznej gospodarki rynkowej, jeżeli rozpatruje
się to zagadnienie w ogólnospołecznym wymiarze”.
4.1.2. Trybunał stwierdził, że wolność umów nie jest tylko pochodną czy elementem innych, nazwanych, wolności konstytucyjnych.
Ma ona rangę samodzielnej wolności konstytucyjnie chronionej. Normatywną podstawę jej ochrony stanowi przede wszystkim art.
31 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie Konstytucji. Wolność ta przysługuje z samej natury każdemu człowiekowi, a ponadto tworzonym
przez człowieka podmiotom zbiorowym (tj. osobom prawnym, innym jednostkom organizacyjnym). Konstytucyjna wolność umów jest
– jeśli chodzi o jej treść – szersza od swobody umów, jako instytucji prawa cywilnego. Nie sprowadza się jedynie do swobody
określenia treści i celu stosunku prawnego. Trybunał stwierdził, że obejmuje ona możliwość podjęcia decyzji, czy zawrzeć umowę,
kto ma być kontrahentem, jakie będą ich treść i cel, a także w jakim trybie i formie umowa zostanie zawarta itp. Z istoty
tak ujętej wolności wynika równocześnie to, że skoro każdemu przysługuje wolność w powyższych aspektach, to nikt nie może
być zmuszony do zawarcia umowy, jest wolny od narzucenia osoby kontrahenta, treści czy formy umowy. Wolność umów jest zatem
niezależnym od ingerencji pochodzącej od państwa i od innych jednostek zejściem się aktów woli i wyboru co najmniej dwóch
podmiotów, będących podmiotami wolności konstytucyjnych odnoszących się do ich własnego przyszłego zachowania.
Chociaż aksjologiczne i normatywne podstawy ochrony wolności umów są w art. 31 ust. 1 i 2 zdanie drugie Konstytucji, to nie
należy ignorować związków tej wolności z innymi sferami aktywności człowieka, w tym wolnością działalności gospodarczej i
wolnością majątkową. Trybunał podtrzymał podgląd, że art. 20 i art. 22 Konstytucji – jako bardziej szczegółowe przepisy gwarantujące
wolność kontraktowania w obrocie gospodarczym – mają zastosowanie do przepisów prawa dotyczących umów, które na zasadzie normatywnej
wyłączności zawierane są przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą. Jeśli dotyczą one umów zawieranych w obrocie powszechnym
lub konsumenckim, to wówczas art. 20 i art. 22 Konstytucji nie mogą być wzorcami kontroli.
Wolność umów jako wolność konstytucyjnie chroniona nie ma jednak absolutnego charakteru, a co za tym idzie może podlegać koniecznym
ograniczeniom. Ograniczenia te muszą spełniać wymagania wynikające z zasady proporcjonalności wywodzonej z art. 31 ust. 3
Konstytucji i, o czym stanowi art. 31 ust. 3 zdanie drugie – nie mogą naruszać istoty tej wolności.
4.2. Przystępując do oceny konstytucyjności normy prawnej wynikającej z art. 54 ust. 5 w związku z art. 54 ust. 6 u.d.l. Trybunał
stwierdził, że wzorcami kontroli zarzutu nieproporcjonalnej ingerencji w wolność umów w niniejszej sprawie może być art. 31
ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zaskarżony art. 54 ust. 5 i 6 u.d.l. dotyczy nie tylko
czynności prawnych dokonywanych w ramach obrotu gospodarczego przez przedsiębiorców. Znajduje zastosowanie do każdej czynności
prawnej, również takiej, której stroną jest osoba fizyczna nieprowadząca działalności gospodarczej. W konsekwencji nie występuje
w tym zakresie wymagany konstytucyjnie związek między treścią normatywną zakwestionowanego przepisu a art. 20 i art. 22 Konstytucji.
W myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji, przepis ograniczający korzystanie z konstytucyjnych wolności lub praw musi służyć ochronie
legitymowanych konstytucyjnie wartości wymienionych w tym przepisie, to jest bezpieczeństwu publicznemu lub porządkowi, ochronie
środowiska, ochronie zdrowia, moralności publicznej albo ochronie wolności i praw innych osób. Wyliczenie to ma charakter
wyczerpujący, co znaczy, że wyłącznie te wartości – jeśli szczegółowy przepis konstytucyjny nie stanowi odmiennie – mogą być
materialną przesłanką usprawiedliwiającą ingerencję w wolności lub prawa konstytucyjne.
Trybunał wyjaśnił już, że zasada proporcjonalności jest – w historycznym ujęciu – konsekwencją rozwinięcia ogólnie rozumianego
zakazu nadmiernej ingerencji, który najpierw wiązano z nakazem stosowania środków koniecznych i przydatnych do osiągnięcia
zakładanych celów. Z czasem wypracowano trzecie wymaganie, określane mianem zbilansowania (proporcjonalności sensu stricto), polegające na zapewnieniu odpowiedniej równowagi między dobrem poświęcanym i dobrem, którego ochronie (realizacji) służy
ingerencja. Tak rozumiany trójstopniowy test proporcjonalności stał się podstawą oceny dopuszczalności ingerencji ustawodawcy
w wolności i prawa konstytucyjne (zob. wyrok z 31 stycznia 2013 r., sygn. K 14/11, OTK ZU nr l/A/2013, poz. 7). Trybunał przypomniał,
że ocena proporcjonalności regulacji wymaga odpowiedzi na trzy pytania: 1) czy regulacja jest niezbędna dla ochrony określonej
wartości konstytucyjnej, 2) czy jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez prawodawcę skutków, 3) czy rezultaty pozostają
w odpowiedniej proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.
Trybunał zwrócił uwagę, że władze publiczne są zobowiązane do wprowadzenia efektywnych mechanizmów prawnych równoważących
faktyczną pozycję podmiotów wchodzących w stosunki zobowiązaniowe. Ochrona którą ma realizować prawodawca kształtując zasady
obrotu wierzytelnościami ma podwójną perspektywę. Odnosi się nie tylko do pierwotnego wierzyciela i potencjalnego kontrahenta
nabywającego wierzytelność, lecz musi uwzględniać ochronę praw dłużnika, zwłaszcza przed działaniami podejmowanymi poza sferą
oddziaływania dłużnika przez inne podmioty. W szczególności ustawodawca jest legitymowany do ingerencji w stosunki zobowiązaniowe
z udziałem podmiotów wykonujących zadania publiczne, w tym w sferze ochrony zdrowia. Ich działalność gospodarcza nie jest
bowiem neutralna publicznie, szczególnie jeśli finansowana jest ze środków pochodzących z danin publicznych.
4.2.1. W projekcie ustawy o działalności leczniczej nie wyjaśniono szerzej motywów przemawiających za ograniczeniem wolności
kontraktowania wyrażonym w art. 54 ust. 5 i 6 u.d.l. Być może wynika to z faktu, że nie był to środek nowy – analogiczne ograniczenie
zawierał również wcześniej obowiązujący art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.
U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89, ze zm.). Dla rekonstrukcji celu regulacji należy więc przypomnieć wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu
projektu ustawy z 22 października 2010 r. o zmianie ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 230 poz. 1507), wprowadzającej
to rozwiązanie do polskiego systemu prawa (zob. druk nr 2138/VI kadencja Sejmu). Ich celem było zapobieżenie powszechnemu
w Polsce zjawisku obrotu długami publicznych podmiotów leczniczych, które wiąże się często z dodatkowymi kosztami dla s.p.z.o.z.
Ponadto ma ono sprzyjać zwiększeniu wpływu podmiotów tworzących s.p.z.o.z. na gospodarkę finansową tych zakładów (s. 1 uzasadnienia
projektu). Jest to tym bardziej istotne, że to podmioty tworzące s.p.z.o.z. ponoszą finansową odpowiedzialność za zobowiązania
zakładów (zob. też ustalenia zawarte w wyroku z 20 listopada 2019 r., sygn. K 4/17, OTK ZU A/2019, poz. 67). Zmiana wierzyciela
i związane z tym działania windykacyjne mogłyby, jak przyjął ustawodawca, doprowadzić do zaburzenia, a nawet wstrzymania udzielania
takich świadczeń, a w konsekwencji ograniczenia ich dostępności na danym terenie. Dlatego, zdaniem ustawodawcy, ograniczenie
wolności umów wynikające z art. 54 ust. 5 i 6 u.d.l. jest środkiem służącym ochronie zdrowia oraz konstytucyjnego prawa do
ochrony zdrowia wyrażonego w art. 68 Konstytucji. Na takie uzasadnienie ograniczenia wskazywali ponadto skarżąca i uczestnicy
postępowania.
Trybunał uznał więc, wskazany przez prawodawcę cel – ochrony podmiotów świadczących usługi w zakresie zapewnienia zdrowia
publicznego – za mieszczący się wśród przesłanek wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
4.2.2. Zdaniem TK, uzależnienie skuteczności zmiany wierzyciela s.p.z.o.z. od zgody podmiotu tworzącego jest – na co wskazuje
obszerne orzecznictwo Sądu Najwyższego – dość skutecznym środkiem ograniczającym koncentrację długów s.p.z.o.z. w rękach jednego
wierzyciela. Decyzja o dopuszczalności zmiany wierzyciela została powierzona podmiotowi odpowiadającemu za realizację zadań
publicznych w zakresie opieki zdrowotnej, a jednocześnie podmiotu nadzorującego i ekonomicznie odpowiedzialnego za gospodarkę
finansową zakładu.
Trybunał nie podzielił stanowiska skarżącej, jakoby zmiana wierzyciela była neutralna dla dłużnika oraz nie wpływała na działalność
s.p.z.o.z. Należy zauważyć, że zmiana dłużnika wzmaga ryzyko podjęcia jednoczesnej egzekucji kilku długów i może prowadzić
do zwiększenia kosztów wynikających ze skumulowanych odsetek za opóźnienie, należnych od kwoty zasądzonej przez sąd. Nie można
również tracić z pola widzenia faktu, że celem wszystkich umów zawieranych przez skarżącą, w obu rozpatrywanych skargach konstytucyjnych,
niezależnie od niewielkich zmian w ich brzmieniu, było przejęcie zobowiązań s.p.z.o.z. w zamian za należną skarżącej prowizję.
W efekcie dostawcy godzili się na utratę części należnych im środków, czego skutkiem, jak uczy doświadczenie życiowe, było
podnoszenie cen dostarczanych s.p.z.o.z. towarów i usług, aby zrekompensować późniejszą utratę części dochodów wynikającą
ze sprzedaży długu.
Wprowadzone ograniczenie nie oznacza jednak – wbrew poglądom skarżącej – sankcjonowania niewywiązywania się s.p.z.o.z. ze
zobowiązań, a wręcz przerzucania kosztów działalności tych zakładów na podmioty prywatne – będące dostawcami towarów i usług.
Ustawodawca w zaskarżonym przepisie (ani w jakimkolwiek innym przepisie) nie wyłączył bowiem obowiązku zapłaty długu przez
s.p.z.o.z. ani wywiązywania się ze zobowiązań względem wierzycieli. Trybunał zwrócił uwagę, że kwestie sposobu wykonywania
i egzekwowania zobowiązań zakładu wobec jego kontrahentów, będących wszakże podmiotami gospodarczymi ponoszącymi naturalne
ryzyko związane z niewypłacalnością dłużnika, mogą być unormowane przez strony w umowie i wkalkulowane w cenę towaru bądź
usługi. Ustawodawca ponadto nie ogranicza w żaden sposób uprawnień pierwotnego wierzyciela do dochodzenia zapłaty na drodze
sądowej lub pozasądowej ani świadczeń ubocznych wynikających z nieterminowej zapłaty.
4.2.3. Ograniczenie to nie jest, w ocenie Trybunału, nadmiernie dolegliwym środkiem prawnym. Choć ustawodawca zastosował najdalej
idącą sankcję cywilnoprawną w postaci nieważności czynności prawnej – to nie wyłączył możliwości zawierania umów i swobodnego
kształtowania ich treści, w następstwie których dochodziłoby do zmiany wierzyciela zakładu. Umowy takie są dopuszczalne, pod
warunkiem uzyskania uprzedniej zgody na zmianę wierzyciela wyrażoną przez podmiot tworzący zakład i odpowiadający majątkowo
za jego działalność. Zarówno s.p.z.o.z., jak i jego wierzyciele oraz zainteresowane nabyciem wierzytelności osoby trzecie
mogą wystąpić do podmiotu tworzącego o uzyskanie zgody, i po jej uzyskaniu czynność prawna dojdzie do skutku. Możliwe jest
również wystąpienie o zgodę łącznie z podpisaniem umowy.
Trybunał nie podzielił też poglądu skarżącej spółki, że ustawodawca mógł zastosować inne, mniej dolegliwe środki prawne, jak
chociażby pozostawić zainteresowanym stronom możliwość umownego ograniczenia zbywania wierzytelności wynikających z łączącej
je umowy. Tego rodzaju ograniczenia są zasadniczo skuteczne inter partes i nie zapobiegają kumulacji długu w rękach jednego podmiotu. Nie tylko nie gwarantowałoby to efektywnej ochrony s.p.z.o.z.
przed zmianą wierzyciela, lecz także nie dawałoby podmiotowi tworzącemu zakład oraz odpowiadającemu finansowo za jego zobowiązania
narzędzi kontrolnych w tym zakresie. O nieefektywności tego rozwiązania dobitnie świadczy stan faktyczny leżący u podstaw
skarg konstytucyjnych. Mimo umownego zakazu rozporządzania wierzytelnościami wobec s.p.z.o.z., kontrahenci zakładów próbowali
faktycznie przenieść wierzytelności na skarżącą, omijając umowny zakaz. Jednak art. 54 ust. 5 u.d.l. został sformułowany na
tyle elastycznie („[c]zynność prawna mająca na celu zmianę wierzyciela (…) może nastąpić po wyrażeniu zgody przez podmiot
tworzący.”), że nie powinno budzić żadnych wątpliwości, iż wszelkie formuły prawne mające na celu obejście jego postanowień
będą przynosić ten sam, z góry znany skutek prawny, określony w art. 54 ust. 6 u.d.l.
Zdaniem Trybunału, ograniczenie nie eliminuje możliwości swobodnego zawierania umów i kształtowania ich treści między wierzycielami
s.p.z.o.z. i innymi podmiotami, których istotą byłaby pomoc w zapewnieniu płynności finansowej czy poręczenie na wypadek niespełnienia
świadczenia na rzecz tych podmiotów w terminie. Zakaz ustawowy ma w tej perspektywie wąski charakter z punktu widzenia wolności
kontraktowania. Ogranicza bowiem możliwość zawierania umów o określonym skutku gospodarczym. Dolegliwość ta – zdaniem Trybunału
– jest z góry znana zarówno usługodawcom, jak i podmiotom skupującym zobowiązania czy też udzielającym poręczeń w tym zakresie.
Nie można więc przyjąć, że stanowi ona nadmierne ograniczenie w stosunku do bezpieczeństwa ekonomicznego zakładów opieki zdrowotnej.
Mając powyższe na uwadze, Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.