1. Sąd Okręgowy w Koszalinie IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380, ze zm.; dalej: ustawa o ochronie ppoż.) w zakresie, w jakim pomija uprawnienia strażaka jednostki ochrony przeciwpożarowej, w tym członka ochotniczej straży pożarnej, do zasiłku chorobowego oraz świadczenia rehabilitacyjnego w wysokości 100% podstawy wymiaru w sytuacji, gdy stał się we wskazanych w tym przepisie okolicznościach czasowo niezdolny do pracy, jest zgodny z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji.

Pytanie prawne Sądu Okręgowego w Koszalinie zostało skierowane do Trybunału na tle następującego stanu faktycznego. Kierowca samochodu ratowniczo-gaśniczego w jednostce Ochotniczej Straży Pożarnej, w trakcie akcji ratowniczo-gaśniczej, doznał złamania prawej ręki i uszkodzenia prawego biodra, wskutek czego był niezdolny do pracy w okresie od stycznia do lipca 2013 r. Zdarzenie to zostało uznane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) za wypadek w szczególnych okolicznościach w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o zaopatrzeniu z tytułu wypadków lub chorób zawodowych powstałych w szczególnych okolicznościach (Dz. U. z 2013 r. poz. 737). Ponieważ kierowca podlegał ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, ZUS wypłacił mu za okres niezdolności do pracy zasiłek chorobowy w wysokości 80% podstawy wymiaru zasiłku na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. z 2010 r. Nr 77, poz. 512, ze zm.). Decyzją z czerwca 2013 r. odmówił mu jednak wyrównania zasiłku chorobowego za wskazany powyżej okres niezdolności do pracy z tytułu wypadku przy pracy do 100% podstawy wymiaru.

Wyrokiem z 18 października 2013 r. Sąd Rejonowy w Koszalinie oddalił odwołanie kierowcy od wyżej wymienionej decyzji. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia był art. 26 ust. 1 ustawy o ochronie ppoż. Sąd uznał, że wśród świadczeń należnych członkowi ochotniczej straży pożarnej w związku z wypadkiem w toku akcji ratowniczej nie przewidziano zasiłku chorobowego. W świetle art. 11 ust. 1 i 2 w związku z art. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.; dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych) członkowie ochotniczej straży pożarnej nie podlegają bowiem ubezpieczeniu chorobowemu (zarówno obowiązkowemu, jak i dobrowolnemu). Nie uzyskują oni też przychodu w rozumieniu art. 4 pkt 9 i 10 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z tytułu uczestnictwa w ochotniczej straży pożarnej i w konsekwencji nie odprowadzają comiesięcznych składek na ubezpieczenie chorobowe. Nie podlegają też obowiązkowemu ubezpieczeniu wypadkowemu w świetle art. 12 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Od wyroku Sądu Rejonowego w Koszalinie kierowca złożył apelację. Sąd Okręgowy w Koszalinie przy jej rozpoznawaniu powziął wątpliwość co do konstytucyjności art. 26 ust. 1 ustawy o ochronie ppoż., który pomija uprawnienia członka ochotniczej straży pożarnej do zasiłku chorobowego oraz świadczenia rehabilitacyjnego.

W ocenie Sądu Okręgowego, wyrażonej w pytaniu prawnym z 17 grudnia 2013 r., uzupełnionym 7 marca 2014 r., sposób organizacji ochotniczej straży pożarnej, jej funkcje i zadania w trakcie prowadzenia akcji ratowniczych oraz wprowadzone przez ustawodawcę podporządkowanie organom Państwowej Straży Pożarnej pozwala wnosić, że członkowie ochotniczej straży pożarnej oraz strażacy Państwowej Straży Pożarnej w trakcie prowadzenia akcji ratunkowej wykonują ten sam zawód strażaka. Członkowie ochotniczej straży pożarnej, tak samo jak strażacy Państwowej Straży Pożarnej, są narażeni na wystąpienie uszczerbku na zdrowiu, który powoduje okresową niezdolność do pracy.

Sąd pytający podkreślił, że zasiłek chorobowy oraz świadczenie rehabilitacyjne mają charakter zbliżony do pozostałych roszczeń o charakterze odszkodowawczym, przysługujących strażakowi ochotniczej straży pożarnej. Mają one łagodzić skutki ryzyka niezdolności do pracy z powodu choroby. W identycznej sytuacji, strażak Państwowej Straży Pożarnej lub też strażak zawodowy zakładowych lub gminnych zawodowych straży pożarnych uzyskuje bądź to uposażenie w pełnej wysokości (art. 105 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, Dz. U. z 2013 r. poz. 1340, ze zm.), bądź zasiłek chorobowy w wysokości 100% podstawy wymiaru (w przypadku strażaków zawodowych innych formacji zatrudnionych na podstawie umowy o pracę – por. art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych, Dz. U. z 2009 r. Nr 167, poz. 1322, ze zm.).

Zdaniem pytającego sądu, nie ma jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że ustawodawca świadomie pominął uprawnienie członków ochotniczej straży pożarnej do świadczeń z tytułu krótkotrwałej niezdolności do pracy, powstałej na skutek udziału w akcji ratowniczej lub ćwiczeniach. Zdaniem sądu, w sytuacji tej grupy osób doszło do tzw. pominięcia legislacyjnego. Takie zaś pominięcie narusza zarówno konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej, jak i zasadę równości wobec prawa.

2. Marszałek Sejmu w piśmie z 24 października 2014 r. wniósł o uznanie przez Trybunał, że art. 26 ust. 1 ustawy o ochronie ppoż. w zakresie, w jakim pomija prawo członka ochotniczej straży pożarnej, który w związku z udziałem w działaniach ratowniczych lub ćwiczeniach doznał uszczerbku na zdrowiu i stał się czasowo niezdolny do pracy, do zasiłku chorobowego w wysokości 100% podstawy wymiaru, jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W pozostałym zakresie wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Na wstępie Marszałek Sejmu wskazał, że postępowanie w zakresie odnoszącym się do niekonstytucyjności nieprzewidzenia przez ustawodawcę zasiłku rehabilitacyjnego dla strażaka ochotniczej straży pożarnej powinno zostać umorzone ze względu na niespełnienie w tym zakresie przesłanki funkcjonalnej. Podkreślił, że kierowca był niezdolny do pracy przez okres krótszy, niż ten, na podstawie którego na zasadach ogólnych przysługiwałoby mu świadczenie rehabilitacyjne.

Zdaniem Marszałka Sejmu, celem sądu inicjującego postępowanie przed Trybunałem nie jest dokonanie kontroli konstytucyjności uregulowania, które zostało ukształtowane w badanych przepisach, lecz określony brak regulacji. Marszałek Sejmu dokonał więc oceny tego, czy w sprawie tej doszło do tzw. zaniechania prawodawczego (legislacyjnego, ustawodawczego), czy też tzw. pominięcia prawodawczego. W tym celu odwołał się do przyjmowanego w orzecznictwie testu „jakościowej tożsamości materii uregulowanej i pominiętej” w danym akcie prawnym. Omówił sytuację prawną strażaka ochotniczej straży pożarnej w zakresie przysługujących mu w art. 26 ust. 1 ustawy o ochronie ppoż. świadczeń i podkreślił, że mają one charakter zaopatrzeniowy. W tym kontekście wskazał, że intencją sądu pytającego jest wprowadzenie do regulacji wyliczającej świadczenia o charakterze zaopatrzeniowym, prawa do świadczenia przysługującego z ubezpieczenia wypadkowego, opartego na zupełnie odmiennych rozwiązaniach. Rozwiązanie to byłoby – zdaniem Marszałka Sejmu – „asystemowe”, gdyż członkowie ochotniczej straży pożarnej, w związku z wykonywaniem czynności ochrony przeciwpożarowej, nie są objęci ubezpieczeniem wypadkowym. Istnieje więc w tym zakresie brak tożsamości (rozumiany jako brak spójności) materii pożądanej przez sąd pytający i regulacji kontrolowanego unormowania. Sąd pytający docelowo zmierza zatem do przyjęcia rozwiązania, w świetle którego zasiłek chorobowy miałby być wypłacany uprawnionemu w wysokości 100% „podstawy wymiaru zasiłku”. Zdaniem Marszałka Sejmu w postulowanej przez sąd pytający de lege ferenda regulacji wymiaru takiego nie dałoby się określić. Strażak ochotniczej straży pożarnej nie otrzymuje bowiem wynagrodzenia za czynności, których dokonuje, lecz jedynie – wypłacany nieregularnie – ekwiwalent pieniężny, który nie mógłby być podstawą do wyliczenia podstawy wymiaru zasiłku. Nie można też przyjąć, jakoby podstawą wymiaru zasiłku miał być przychód, od którego odprowadzana jest składka na ubezpieczenie wypadkowe z innego tytułu niż działania podejmowane w ramach ochotniczej straży pożarnej, gdyż rozwiązanie takie również byłoby „asystemowe”, a ponadto wykluczałoby uzyskanie świadczenia przez osoby, które takiego ubezpieczenia by nie posiadały (np. osoby bezrobotne).

Podsumowując, w świetle testu „jakościowej tożsamości materii uregulowanej i pominiętej” Marszałek Sejmu doszedł do konkluzji, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z zaniechaniem ustawodawczym nie podlegającym kontroli Trybunału, co stanowi przesłankę umorzenia postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Uznanie niekonstytucyjności zakwestionowanego przepisu w zakresie wymienionym w pytaniu prawnym oznaczałoby bowiem wprowadzenie do art. 26 ust. 1 ustawy o ochronie ppoż. zupełnie nowego i niespójnego systemowo rozwiązania.

Zdaniem Marszałka Sejmu, nawet gdyby uznać, że zaskarżona regulacja w rzeczywistości zawiera pominięcie prawodawcze, to i tak byłaby ona zgodna z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji. Dla uzasadnienia tej tezy Marszałek Sejmu dokonał porównania pozycji strażaków Państwowej Straży Pożarnej oraz strażaków zawodowych zakładowych lub gminnych zawodowych straży pożarnych z sytuacją prawną strażaków ochotniczych straży pożarnych.

3. Do dnia wydania niniejszego postanowienia Prokurator Generalny nie przedstawił stanowiska w sprawie.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Przesłanki dopuszczalności rozpoznania pytania prawnego.

1.1. Zgodnie z art. 193 Konstytucji oraz art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), każdy sąd może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Cechą istotną pytania prawnego jest to, że wątpliwość, o której wyjaśnienie chodzi, pozostaje w ścisłym związku z toczącym się postępowaniem w indywidualnej sprawie. Pytanie musi spełniać przesłanki: 1) podmiotową, 2) przedmiotową oraz 3) funkcjonalną.

Przesłanka podmiotowa, czyli to, że z pytaniem prawnym może zwrócić się do Trybunału tylko sąd (konkretny skład orzekający), została w niniejszej sprawie spełniona.

Przedmiotem pytania prawnego (przesłanka przedmiotowa) musi być kwestia hierarchicznej zgodności aktów normatywnych. Pytający sąd powinien wykazać, że zastrzeżenia dotyczące takiej zgodności są tak istotne, iż konieczne jest ich wyjaśnienie przez Trybunał w drodze procedury pytań prawnych (por. np. wyroki TK z: 12 marca 2002 r., sygn. P 9/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 14 oraz 5 maja 2011 r., sygn. P 110/08, OTK ZU nr 4/A/2011, poz. 31). Przesłanka ta została również w sprawie spełniona.

Ponieważ zainicjowane pytaniem prawnym postępowanie przed Trybunałem stanowi kontrolę konkretną, wymagane jest również spełnienie przesłanki funkcjonalnej (relewancja dla rozstrzyganej sprawy). Trybunał, przyjmując pytanie prawne do rozpoznania, bada, czy jego wypowiedź dotycząca konstytucyjności przepisu będzie miała wpływ na rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. To sąd pytający, kierując pytanie prawne do Trybunału, musi wykazać tę zależność (por. np. postanowienia TK z: 29 marca 2000 r., sygn. P 13/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 68; 14 lutego 2012 r., sygn. P 20/10, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 15).

1.2. W niniejszej sprawie, na co zwrócił uwagę Marszałek Sejmu, przesłanka funkcjonalna nie jest spełniona w zakresie dotyczącym braku uregulowania w art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380, ze zm.; dalej: ustawa o ochronie ppoż.) uprawnienia strażaka jednostki ochrony przeciwpożarowej, w tym członka ochotniczej straży pożarnej, do świadczenia rehabilitacyjnego.

Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 167, poz. 1322, ze zm.; dalej: ustawa wypadkowa) w związku z art. 8 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 159; dalej: ustawa o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego), zasiłek chorobowy przysługuje przez okres trwania niezdolności do pracy, nie dłużej jednak niż przez 182 dni. Świadczenie rehabilitacyjne przysługuje natomiast ubezpieczonemu, który – dopiero po wyczerpaniu zasiłku chorobowego – jest nadal niezdolny do pracy, a dalsze leczenie lub rehabilitacja lecznicza rokuje odzyskanie jego zdolności do pracy (art. 18 ust. 1 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego). Kierowca był niezdolny do pracy przez 162 dni i w tym czasie pobierał zasiłek chorobowy. Nie mógłby więc ubiegać się o świadczenie rehabilitacyjne, ze względu na brak upływu okresu wymaganego ustawą do nabycia takiego świadczenia.

W konsekwencji, nawet gdyby Trybunał podzielił wątpliwości Sądu Okręgowego w Koszalinie i uznał, że nieprzysługiwanie strażakowi ochotniczej straży pożarnej świadczenia rehabilitacyjnego jest niekonstytucyjne, nie zmieniałoby to pozycji prawnej skarżącego. Sąd nie mógłby mu przyznać tego świadczenia. Pytanie prawne sądu – w części zaskarżonej regulacji odnoszącej się do świadczenia rehabilitacyjnego – nie spełnia więc przesłanki funkcjonalnej. Postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

1.3. W pozostałym zakresie zaskarżenia, tj. w odniesieniu do zasiłku chorobowego, rozstrzygnięcie sprawy zawisłej przed sądem pytającym zależy od stanowiska Trybunału. Spełniona jest więc przesłanka funkcjonalna.

2. Status prawny strażaków ochotniczej straży pożarnej a status prawny strażaków innych formacji.

2.1. Podstawowym problemem w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy pytanie prawne Sądu Okręgowego w Koszalinie inicjuje postępowanie dotyczące stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności pominięcia prawodawczego (określanego również jako „pominięcie legislacyjne lub ustawowe”), czy też w rzeczywistości zmierza ono do skontrolowania przez Trybunał zaniechania prawodawczego (określanego również jako „zaniechanie legislacyjne lub ustawowe”).

Trybunał w swoim orzecznictwie dąży do zróżnicowania obu wskazanych wyżej sytuacji. Rozróżnienie zaniechania prawodawczego, które nie podlega jego kognicji, i pominięcia prawodawczego, które może być przedmiotem badania przez Trybunał, nie jest jednak oparte na wystarczająco precyzyjnych kryteriach i nadal rodzi w praktyce liczne wątpliwości (zob. postanowienia TK z: 11 grudnia 2002 r., sygn. SK 17/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 98; 29 listopada 2010 r., sygn. P 45/09, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 125; 5 marca 2013 r., sygn. K 4/12, OTK ZU nr 3/A/2013, poz. 30 oraz wyroki TK z: 8 września 2005 r., sygn. P 17/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 90; 6 listopada 2012 r., sygn. K 21/11, OTK ZU nr 10/A/2012, poz. 119, a także w doktrynie P. Tuleja, Zaniechanie ustawodawcze, [w:] Ustroje, doktryny, instytucje polityczne. Księga jubileuszowa Prof. dr hab. Mariana Grzybowskiego, red. J. Czajowski, J. Karp, G. Kuca, A. Kulig, P. Mikuli, A. Opałek, Kraków 2007, s. 397-405; P. Radziewicz, Kontrola konstytucyjności zaniechań ustawodawczych przez Trybunał Konstytucyjny, „Państwo i Prawo” z. 9/2013, s. 3-17). Dotyczy to zwłaszcza wypadków, w których w określonej regulacji prawnej nie uwzględniono pewnych podmiotów. Może to sugerować nietrafny dobór przez ustawodawcę cech relewantnych, ze względu na które inne podmioty lub sytuacje zostały wyróżnione, i stąd nieuzasadnione konstytucyjnie zróżnicowanie (por. wyroki TK z: 16 czerwca 2009 r., sygn. SK 5/09, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 84 oraz 28 kwietnia 2009 r., sygn. K 27/07, OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 54). Sąd pytający zwraca uwagę na istnienie takiej właśnie sytuacji w niniejszej sprawie.

2.2. Zaskarżony art. 26 ust. 1 ustawy o ochronie ppoż. przyznaje strażakowi jednostki ochrony przeciwpożarowej, a także członkowi ochotniczej straży pożarnej, który w związku z udziałem w działaniach ratowniczych lub ćwiczeniach doznał uszczerbku na zdrowiu lub poniósł szkodę w mieniu: 1) jednorazowe odszkodowanie w razie doznania stałego lub długotrwałego uszczerbku na zdrowiu; 2) rentę z tytułu całkowitej lub częściowej niezdolności do pracy oraz 3) odszkodowanie z tytułu szkody w mieniu. Zdaniem sądu pytającego ustawodawca powinien ponadto przewidywać – w odniesieniu do członka ochotniczej straży pożarnej – również świadczenie w postaci zasiłku chorobowego.

Dla ustalenia istoty zarzutu konstytucyjnego sformułowanego w pytaniu sądu konieczne jest porównanie normatywnego statusu strażaków różnych formacji, tzn. strażaków Państwowej Straży Pożarnej (dalej: strażaków PSP), strażaków jednostek ochrony przeciwpożarowej oraz członków ochotniczej straży pożarnej.

Strażak PSP wykonuje swoje obowiązki na podstawie stosunku służbowego (pełni służbę w jednostce organizacyjnej – art. 28a ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, Dz. U. z 2013 r. poz. 1340, ze zm.; dalej: ustawa o PSP). W związku ze służbą posiada zarówno określone prawa (np. na podstawie art. 57 ustawy o PSP w związku z pełnieniem obowiązków służbowych korzysta z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych w ustawie z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny, Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.; dalej: kodeks karny), jak i obowiązki (np. zakaz podejmowania zajęcia zarobkowego poza służbą bez pisemnej zgody przełożonego – art. 57a ustawy o PSP). W sytuacji wypadku pozostającego w związku ze służbą, przysługuje mu uposażenie w wysokości 100% wynagrodzenia za okres, w którym jest zwolniony od zajęć służbowych z powodu wypadku (art. 105b ust. 5 pkt 1 ustawy o PSP). Nie przysługuje mu natomiast prawo do zasiłku chorobowego, gdyż pozostając w stosunku służby, nie podlega ubezpieczeniu społecznemu, w tym ubezpieczeniu wypadkowemu (por. art. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, Dz. U. z 2013 r. poz. 1442 ze zm.; dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych).

Strażacy jednostek ochrony przeciwpożarowej (np. zakładowych albo gminnych straży pożarnych) są zatrudnieni w tych jednostkach na podstawie umowy o pracę (por. art. 15 pkt 2-5 i 8 w zw. z art. 16 ustawy o ochronie ppoż.). Jako ich pracownicy podlegają szczególnym obowiązkom wynikającym z charakteru pracy. Aby zostać zatrudnionym, muszą posiadać odpowiednie kwalifikacje i warunki psychofizyczne. Strażakowi jednostki ochrony przeciwpożarowej z tytułu wypadku przy pracy (udziału w akcji ratowniczej albo ćwiczeniach) przysługuje zasiłek chorobowy w wysokości 100% podstawy wymiaru (art. 9 ust. 1 ustawy wypadkowej). Świadczenia te są wypłacane przez płatników składek (pracodawców) albo Zakład Ubezpieczeń Społecznych ze względu na podleganie pracowników – strażaków jednostek ochrony przeciwpożarowej – ubezpieczeniu wypadkowemu (art. 10 ustawy wypadkowej; por. też art. 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych).

Ochotnicza straż pożarna funkcjonuje w oparciu o przepisy ustawy o ochronie ppoż. oraz ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855, ze zm.). Jest ona jednostką umundurowaną, wyposażoną w specjalistyczny sprzęt, przeznaczoną w szczególności do walki z pożarami, klęskami żywiołowymi lub innymi zagrożeniami. Ustawa o ochronie ppoż. – poza wiekiem, aktualnymi badaniami lekarskimi oraz odbyciem szkolenia pożarniczego – nie wprowadza wymogu posiadania szczególnych kwalifikacji przez jej członków (por. art. 19 ust. 1a i 1b ustawy o ochronie ppoż.). Nie ulega wątpliwości, że strażak ochotniczej straży pożarnej, nie pozostając ani w stosunku służbowym, ani w stosunku pracy, może – poza aktywnością ratowniczą – podejmować pracę, prowadzić gospodarstwo rolne lub inny rodzaj działalności gospodarczej. Miało to miejsce w stanie faktycznym sprawy i skarżący podlegał ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.

W ustawie o ochronie ppoż. wymieniono szereg uprawnień członków ochotniczej straży pożarnej w związku z udziałem w działaniach ratowniczych. Są to między innymi wspomniane już powyżej jednorazowe odszkodowanie w razie doznania stałego lub długotrwałego uszczerbku na zdrowiu, renta z tytułu całkowitej lub częściowej niezdolności do pracy oraz odszkodowanie z tytułu szkody w mieniu (art. 26 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o ochronie ppoż.). Ponadto przysługuje im ochrona przewidziana dla funkcjonariuszy publicznych w kodeksie karnym (art. 27 pkt 2 ustawy o ochronie ppoż.), ekwiwalent pieniężny za dokonywane czynności (art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie ppoż.), prawo do okresowych bezpłatnych badań lekarskich (art. 28 ust. 6 w związku z art. 32 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie ppoż.) oraz ubezpieczenie w instytucji ubezpieczeniowej (art. 32 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie ppoż.).

Renta z tytułu całkowitej lub częściowej niezdolności do pracy przysługuje poszkodowanym członkom ochotniczych straży pożarnych na zasadach, w trybie i wysokości określonych w przepisach ustawy z dnia 30 października 2002 r. o zaopatrzeniu z tytułu wypadków lub chorób zawodowych powstałych w szczególnych okolicznościach (Dz. U. z 2013 r. poz. 737; dalej: ustawa o zaopatrzeniu; zob. art. 26 ust. 4 pkt 1 ustawy o ochronie ppoż.). Świadczenie rentowe ma charakter zaopatrzeniowy i jest finansowane z budżetu państwa (zob. art. 12 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu). Jest ono bowiem w rozumieniu tej ustawy „wypadkiem powstałym w szczególnych okolicznościach, uzasadniającym przyznanie świadczeń” (por. art. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu). Jest więc niezależne od odprowadzania przez strażaka ochotniczej straży pożarnej jakiejkolwiek składek na ubezpieczenie.

Jednorazowe odszkodowanie, o którym mowa w art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie ppoż., przysługuje strażakom ochotniczej straży pożarnej na zasadach określonych dla strażaków PSP w wysokości kwot ustalanych na podstawie przepisów ustawy wypadkowej. Jest ono wypłacane przez gminy („podmioty ponoszące koszty funkcjonowania jednostki ochrony przeciwpożarowej” – por. art. 26 ust. 3 ustawy o ochronie ppoż.). Od 1 lipca 2014 r. zasady te określone są w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą (Dz. U. poz. 616). W stanie prawnym sprzed 1 lipca 2014 r. określone były one w ustawie z dnia 16 grudnia 1972 r. o odszkodowaniach przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji (Dz. U. Nr 53, poz. 345, ze zm.). W obu wypadkach – obecnym i poprzednim stanie prawnym – świadczenie w postaci jednorazowego odszkodowania ma i miało charakter zaopatrzeniowy, a więc niezależne było od odprowadzania jakichkolwiek składek przez strażaka ochotniczej straży pożarnej oraz istnienia pomiędzy nim i zakładem ubezpieczeń stosunku ubezpieczeniowego.

Ponadto, zgodnie z art. 32 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie ppoż., gmina ma obowiązek ubezpieczenia w instytucji ubezpieczeniowej członków ochotniczej straży pożarnej, a ubezpieczenie takie może być imienne lub zbiorowe nieimienne. Ustawodawca przewidział zatem, że członek ochotniczej straży pożarnej jest pozbawiony pewnych świadczeń, które przysługują innym strażakom i dlatego umożliwił przyznanie im – w wypadku zdarzenia będącego wypadkiem w toku akcji ratowniczej – świadczenia od ubezpieczyciela.

2.3. Prezentacja statusu prawnego osób wykonujących – w różnych formach – zadania strażaka, pozwala uchwycić zasadniczą różnicę w ukształtowaniu ich statusu prawnego. Trybunał stwierdza, że członek ochotniczej straży pożarnej nie jest objęty ubezpieczeniem wypadkowym z tytułu wykonywanej działalności (zob. art. 12 w związku z art. 6 i art. 7 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Wynika to wprost z faktu, że udział w ochotniczej straży pożarnej ma charakter dobrowolny, a nie zawodowy. Oznacza to, że uczestniczą w niej także osoby aktywne zawodowo i podlegające z tego tytułu obowiązkowemu ubezpieczeniu. Członkowie ochotniczej straży pożarnej w związku z wykonywaniem czynności ochrony przeciwpożarowej nie otrzymują wynagrodzenia. Otrzymują jedynie ekwiwalent pieniężny, wypłacany z budżetu gminy (art. 28 ustawy o ochronie ppoż.). Zgodnie z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, ekwiwalent ten nie jest odpowiednikiem wynagrodzenia za pracę (zarobków), lecz stanowi odpowiednik wartości czasu włożonego w ochronę przeciwpożarową (zob. wyroki: NSA z 21 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1298/09, ONSAiWSA nr 5/2011, poz. 100; WSA w Opolu z 3 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Op 380/09, Lex nr 551821; WSA w Gliwicach z 23 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 270/09, Lex nr 553428). Ekwiwalent ma ścisły związek z udziałem członka ochotniczej straży pożarnej w działaniu ratowniczym, z czego wynika jego nieregularność.

Trybunał stwierdza, że istotą ochrony realizowanej w formie zasiłku chorobowego jest przyznanie świadczenia zastępującego zarobki utracone przez ubezpieczonego z powodu niezdolności do pracy. Prawo do zasiłku nie powstaje, gdy ubezpieczony nie ma prawa do wynagrodzenia, a co za tym idzie nie ma też obowiązku opłacania składki na ubezpieczenie chorobowe. Ze względu na brak zarobku utraconego, osoba zainteresowana nie uzyskuje również prawa do zasiłku. W polskim systemie ubezpieczeń społecznych prawo do zasiłku chorobowego może zostać nabyte zarówno na podstawie ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego, jak i na podstawie ustawy wypadkowej. W obu przypadkach ustawodawca przewiduje jednak związek pomiędzy istnieniem takiego prawa a odprowadzeniem składki na ubezpieczenie społeczne (ubezpieczenie wypadkowe). Konstytucyjność tego powiązania normatywnego została potwierdzona w orzecznictwie Trybunału (por. np. uzasadnienie wyroku TK z 31 lipca 2014 r., sygn. SK 28/13, OTK ZU nr 7/A/2014, poz. 81). W świetle powyższych ustaleń drugorzędne znaczenie ma, sygnalizowany przez Marszałka Sejmu, problem z ustaleniem wysokości zasiłku chorobowego.

2.4. Podsumowując dotychczasowe ustalenia Trybunał stwierdza, że ustawodawca odmiennie uregulował przyznawanie świadczeń z tytułu wypadków w odniesieniu do strażaków PSP, strażaków jednostek ochrony przeciwpożarowej oraz członków ochotniczej straży pożarnej. Stworzył więc trzy różne, ale zarazem kompletne reżimy normatywne. Różnice między nimi wynikają z odmiennej pozycji strażaków ochotniczej straży pożarnej, względem strażaków pozostałych dwóch formacji. Przede wszystkim nie pozostają oni w stosunku pracy lub stosunku podległości służbowej, a więc nie są „pracownikami zawodowymi”, lecz są jedynie ochotnikami. Nie pobierają oni z tytułu sprawowania swojej funkcji wynagrodzenia, stąd też nie odprowadzają składek na ubezpieczenie wypadkowe. Zazwyczaj mają natomiast inne zasadnicze źródło wynagrodzenia, z tytułu którego podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu. Jednocześnie Trybunał stwierdza, że opisane wyżej świadczenia przysługujące strażakowi ochotniczej straży pożarnej w razie wypadku dowodzą, że ustawodawca stworzył dostosowany do ich sytuacji system świadczeń rekompensujących utratę możliwości zarobkowania, powstałą w związku z działaniami ratowniczymi.

3. Niedopuszczalność kontroli zaniechania legislacyjnego.

Omówione rozwiązania wskazują jednoznacznie na to, że ustawodawca całościowo i w sposób systemowy uregulował świadczenia przysługujące strażakom PSP, strażakom jednostek ochrony przeciwpożarowej oraz członkom ochotniczej straży pożarnej w związku z wypadkiem w toku akcji ratowniczej. Trybunał nie jest władny kontrolować decyzji ustawodawcy co do rozróżnienia, które znajduje uzasadnienie w statusie każdej z tych formacji. Nieprzyznanie strażakom ochotniczej straży pożarnej jednego ze świadczeń przysługujących strażakom PSP, tj. zasiłku chorobowego, nie jest więc pominięciem prawodawczym, lecz musi być kwalifikowane jako zaniechanie prawodawcze, które nie podlega kontroli Trybunału.

Orzeczenie przez Trybunał o niekonstytucyjności zakwestionowanego aktu prawnego, zgodnie z oczekiwaniami sądu pytającego (tzn. zmiana treści art. 26 ust. 1 ustawy o ppoż. przez dopisanie zasiłku chorobowego do zawartej w nim listy świadczeń), prowadziłoby wprost do uzupełnienia obowiązującego stanu prawnego o rozwiązanie postulowane przez sąd pytający, lecz odrzucone przez ustawodawcę, jako niespójne z całym systemem ubezpieczeń społecznych.

Umorzenie postępowania w sprawie nie oznacza jednak, że Trybunał nie dostrzega argumentów uzasadniających przemodelowanie systemu zabezpieczenia społecznego wszystkich strażaków, niezależnie od formacji do której oni należą, w wypadku poniesienia przez nich uszczerbku na zdrowiu w toku akcji ratowniczej. Trybunał zauważa, że zasada sprawiedliwości społecznej przemawia za tym, aby państwo zapewniało pełną i jednakową ochronę prawną osobom doznającym szkody na osobie przy ratowaniu cudzego życia, zdrowia lub mienia. Jest to jednak postulat de lege ferenda, który nie może być uwzględniony przy dokonywaniu kontroli z przepisami Konstytucji art. 26 ustawy o ochronie ppoż.

W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału uzasadnia to umorzenie postępowania w sprawie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.