W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 10 września 2013 r. (data nadania) R.S. (dalej: skarżący) zakwestionował zgodność art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.) z art. 2, art. 5, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji.

Skargę konstytucyjną wniesiono w związku z następującą sprawą. Pismem z 28 maja 2009 r. skarżący zwrócił się do Wojewody Łódzkiego z wnioskiem o uznanie go za stronę postępowania administracyjnego dotyczącego nieodpłatnego nabycia z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., przez gminę Czarnocin własności nieruchomości położonej w Czarnocinie, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 1737/2. Pismem z 9 września 2009 r. (nr GN.V7723/K/2/1/2009/AGP) Łódzki Urząd Wojewódzki poinformował skarżącego, że przedmiotem postępowania komunalizacyjnego są wyłącznie przekształcenia własnościowe zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa a gminami w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (państwowego), mające na celu uwłaszczenie gmin. Stronami tego postępowania co do zasady – są Skarb Państwa jako właściciel mienia oraz gmina, która przejmuje to mienie. Stroną może być także inny podmiot, jeżeli wykaże interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., czyli osoba powołująca się na dokumenty świadczące o tym, że to jej, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało prawo własności mienia objętego komunalizacją. Skarżący nie był właścicielem, lecz jedynie najemcą nieruchomości, dlatego nie mógł zostać uznany za stronę postępowania komunalizacyjnego. Pismem z 7 października 2009 r. skarżący odwołał się od powyższego pisma do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który postanowieniem z 4 grudnia 2009 r. (Nr DAP/752–58/09/KPu) stwierdził, że złożone odwołanie jest niedopuszczalne. Minister ustalił, że pismo Wojewody Łódzkiego nie spełnia warunków określonych dla decyzji administracyjnej, o których mowa w art. 107 k.p.a., dlatego nie ma podstaw do uruchomienia postępowania odwoławczego w sprawie. Wyrokiem z 2 czerwca 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 216/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Sąd wskazał, że pismo z 9 września 2009 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 k.p.a., a zatem w sprawie skarżącego nie została wydana decyzja pierwszoinstancyjna. Brak takiej decyzji wykluczał możliwość rozpatrzenia odwołania przez organ drugiej instancji. Wyrokiem z 7 maja 2013 r. (sygn. akt I OSK 2253/11) Naczelny Sąd Administracyjny, zgodziwszy się z ustaleniami i argumentami przedstawionymi w wyroku WSA w Warszawie, oddalił skargę kasacyjną. Sąd uznał także, że zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 123 § 1 i 2 k.p.a. został zgłoszony z przekroczeniem terminu do złożenia skargi kasacyjnej. Powyższy wyrok, wskazany w skardze konstytucyjnej jako ostateczne orzeczenie w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji, został doręczony pełnomocnikowi skarżącego 11 czerwca 2013 r.

Skarżący twierdzi, że zakwestionowany w skardze art. 28 k.p.a. jest przepisem niepełnym. Jak zarzucił, „bez dodania paragrafu drugiego, stanowiącego o możliwości wydawania postanowień o odmowie dopuszczania do postępowania, jak również o możliwości zaskarżenia tychże postanowień w formie zażalenia, podobnie jak w rozwiązaniu dotyczącym osób prawnych, co zostało uregulowane w art. 31 § 2 k.p.a. stoi w rażącej sprzeczności” z postanowieniami Konstytucji wskazanymi w petitum skargi.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna jest sformalizowanym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Jej merytoryczne rozpoznanie jest uzależnione od spełnienia warunków wynikających zarówno z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i art. 46-47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Skargom konstytucyjnym niespełniającym tych warunków oraz skargom oczywiście bezzasadnym Trybunał Konstytucyjny odmawia nadania dalszego biegu.

W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji przedmiotem skargi konstytucyjnej może być ustawa lub inny akt normatywny, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekły ostatecznie o wolnościach lub prawach skarżącego albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Przedmiotem skargi może być zatem tylko ten przepis, który był normatywną podstawą ostatecznego orzeczenia wydanego w sprawie skarżącego. Skarżący zakwestionował art. 28 k.p.a., który stanowi, że „[s]troną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek”.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zakwestionowany przepis nie był podstawą orzeczenia, z którym skarżący łączy naruszenie swych praw. Należy zauważyć, że skarżący uruchomił postępowanie sądowo - administracyjne w związku z postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 4 grudnia 2009 r. stwierdzającym, że złożone przez skarżącego odwołanie od pisma Wojewody Łódzkiego z 9 września 2009 r. jest niedopuszczalne. Przedmiotem postępowania sądowo - administracyjnego było zatem ustalenie, czy minister prawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma wojewody, a nie to, czy skarżący miał status strony. Powołanie się przez sądy na art. 28 k.p.a. służyło jedynie przedstawieniu istoty sprawy, nie miało jednak wpływu na treść dokonanych rozstrzygnięć.

Jak Trybunał wielokrotnie wskazywał w swoim orzecznictwie, samo przywołanie danej normy w uzasadnieniu ostatecznego orzeczenia nie oznacza jeszcze, że była ona podstawą tego rozstrzygnięcia i może być przedmiotem skargi konstytucyjnej (zob. postanowienie TK z 9 października 2002 r., SK 13/02, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 73). Możliwość taka pojawia się dopiero wtedy, gdy norma ta determinuje treść orzeczenia (zob. wyrok TK z 22 listopada 2005 r., SK 8/05, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 117).

Za tym, że art. 28 k.p.a. nie był podstawą orzeczenia, w związku z którym skarżący wniósł skargę do Trybunału, przemawia również to, że zarzut naruszenia wskazanego przepisu w postępowaniu sądowo -administracyjnym został zgłoszony z przekroczeniem ustawowego terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Jak orzekł bowiem Naczelny Sąd Administracyjny, „[p]o upływie ustawowego terminu do wniesienia skargi kasacyjnej dopuszczalne jest wyłącznie nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Nie jest dopuszczalne wprowadzenie nowych podstaw kasacyjnych (…). Nowe podstawy wprowadzone po ustawowym terminie do złożenia skargi kasacyjnej nie rozszerzają granic rozpoznania sprawy”.

Wskazana okoliczność jest – w myśl art. 49 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK – podstawą odmowy nadania rozpatrywanej skardze dalszego biegu.

Niezależnie od powyższego Trybunał stwierdza, że analizowanej skargi konstytucyjnej nie można przekazać do merytorycznego rozpoznania także dlatego, że sformułowane w niej zarzuty dotyczą zaniechania legislacyjnego. Skarżący domaga się uznania, że art. 28 k.p.a. jest niekonstytucyjny, ponieważ ustawodawca nie uregulował w nim odpowiednich – ze względu na interes skarżącego – kwestii. Taki sposób sformułowania zarzutów musi zostać oceniony negatywnie. W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wyraził już pogląd, zgodnie z którym „zarzuty nie mogą polegać na wskazywaniu, że przepis nie zawiera konkretnej regulacji, której istnienie zadowalałoby wnioskodawcę” (zob. wyrok TK z 19 listopada 2001 r., K 3/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 251). Zarzut zaniechania ustawodawczego (luki normatywnej) nie może być przedmiotem badania w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Wydanie orzeczenia w tym zakresie należy więc uznać za niedopuszczalne (zob. postanowienia TK z 11 grudnia 2002 r., SK 17/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 98 oraz 22 czerwca 2005 r., K 42/04, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 74).

Powyższa okoliczność jest – w myśl art. 49 w związku z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK – kolejną podstawą odmowy nadania skardze dalszego biegu.

Trybunał stwierdza ponadto, że uchybienia formalne skargi konstytucyjnej dotyczą także jej podstawy. Należy przypomnieć, że w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego art. 2 i art. 32 Konstytucji nie mogą być samodzielnymi wzorcami kontroli w postępowaniu skargowym. Przepisy te wyrażają zasady ogólne, a w związku z tym muszą być zawsze odnoszone do tych postanowień Konstytucji, które wyrażają konkretne prawa podmiotowe (zob. postanowienia pełnego składu TK z 24 października 2001 r., SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225 oraz 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60). Artykuł 5 Konstytucji ma natomiast charakter programowy, w związku z tym nie jest źródłem żadnych praw ani wolności konstytucyjnych chronionych za pomocą skargi konstytucyjnej. Skarżący nie wskazał zatem naruszonych praw, a w konsekwencji nie określił sposobu ich naruszenia.

Okoliczność ta jest – w myśl art. 49 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK – podstawą odmowy nadania skardze konstytucyjnej w wyżej wskazanym zakresie.

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny orzekł jak na wstępie.