W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 17 czerwca 2013 r. Badawczo-Rozwojowa Spółdzielnia Pracy
Mikroprocesorowych Systemów Automatyki „MIKRONIKA” (dalej: spółdzielnia) zakwestionowała zgodność art. 179 ust. 1 oraz art.
198f ust. 2, 3 i 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759, ze zm.;
dalej: p.z.p.) z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą. Wyrokiem z 19 listopada 2012 r. (sygn. akt KIO 2401/12)
Krajowa Izba Odwoławcza (dalej: KIO) oddaliła odwołanie od decyzji o odrzuceniu oferty złożonej przez skarżącą w procedurze
przetargowej. W orzeczeniu tym KIO uznała, że zamawiający miał prawo odrzucić ofertę wstępną spółdzielni jako niezgodną ze
specyfikacją istotnych warunków zamówienia. W dniu 20 grudnia 2012 r. zamawiający unieważnił postępowanie w sprawie udzielenia
zamówienia. Wyrokiem z 6 lutego 2013 r. (sygn. akt XXIII Ga 2138/12) Sąd Okręgowy w Warszawie oddalił skargę, którą spółdzielnia
złożyła na wyrok KIO. W uzasadnieniu sąd ten podniósł, że z powodu unieważnienia postępowania skarżąca nie może ponieść szkody
w wyniku naruszenia przepisów p.z.p., a ponieważ nie przysługiwały jej środki ochrony prawnej, konieczne było oddalenie skargi.
W skardze konstytucyjnej skarżąca przedstawiła dwa zarzuty zakresowe. Po pierwsze, domaga się stwierdzenia niezgodności art.
179 ust. 1 oraz art. 198f ust. 2, 3 i 5 p.z.p. z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim „zaskarżone przepisy
determinują wykładnię, zgodnie z którą w sytuacji, gdy po wniesieniu przez wykonawcę skargi na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej
zamawiający unieważnił postępowanie o udzielenie zamówienia (…), wykonawca nie posiada interesu we wnoszeniu środków ochrony
prawnej (…), a skarżący traktowany jest jako strona przegrywająca postępowanie, w związku z czym winien zostać obciążony kosztami
postępowania”. Po drugie, skarżąca zarzuciła, że art. 198f ust. 2 i 3 p.z.p. jest niezgodny z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji
w zakresie, w jakim przepisy te „nie przewidują szczególnej procedury postępowania w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na
orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej orzeczenie wyrokiem co do istoty sprawy staje się zbędne (…), a w szczególności nie przewidują
możliwości wydania (…) orzeczenia pozwalającego na dokonanie oceny zaskarżonych czynności i orzeczenia Krajowej Izby Odwoławczej
(…), a jednocześnie przewidują obowiązek orzeczenia o kosztach stosownie do wyniku postępowania”.
Skarżąca podkreśliła także, że zarzut niezgodności art. 179 ust. 1 oraz art. 198f ust. 2, 3 i 5 p.z.p. z art. 2 i art. 45
ust. 1 Konstytucji wiąże ze stałą, powtarzalną i powszechną praktyką łącznego odczytywania tych przepisów p.z.p. przez sądy.
Zdaniem skarżącej sąd naruszył prawo do „sprawiedliwego traktowania w sferze stosunków objętych gwarancjami konstytucyjnymi
w związku z zastosowaniem przepisów prawa naruszających zasadę demokratycznego państwa prawa, a w szczególności zasadę dostatecznej
określoności (…)” oraz prawo do skutecznej ochrony praw na drodze sądowej.
Zarządzeniem z 1 lipca 2013 r. sędzia Trybunału Konstytucyjnego wezwał pełnomocnika skarżącej do uzupełnienia braków formalnych
skargi, m.in. do określenia sposobu naruszenia konstytucyjnych wolności i praw. Pismem z 12 lipca 2013 r. pełnomocnik ustosunkował
się do zarządzenia.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz precyzujących go art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale
Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi konstytucyjnej
jest każdy, czyje wolności lub prawa zostały naruszone w wyniku wydania przez sąd lub organ władzy publicznej ostatecznego
orzeczenia, którego podstawą prawną jest kwestionowany przepis aktu normatywnego. Skargę konstytucyjną można więc wnieść po
spełnieniu łącznie następujących warunków. Po pierwsze, zaskarżony przepis powinien być podstawą prawną ostatecznego orzeczenia
sądu lub organu administracji publicznej, wydanego w indywidualnej sprawie skarżącego. Po drugie, źródłem naruszenia ma być
normatywna treść kwestionowanych przepisów, na podstawie których sąd bądź organ władzy publicznej orzekł o prawach i wolnościach
skarżącego. Po trzecie, sposób naruszenia tych praw i wolności musi wskazać sam skarżący w uzasadnieniu wnoszonej skargi (art.
47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK).
2. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozpatrywana skarga konstytucyjna nie spełnia wymienionych warunków.
3. Przede wszystkim należy zauważyć, że nietrafiony jest zarzut niezgodnej z Konstytucją praktyki stosowania art. 179 ust.
1 oraz art. 198f ust. 2, 3 i 5 p.z.p.
3.1. Istnieje zasadnicza różnica między zaskarżeniem przepisu aktu normatywnego a zaskarżeniem utrwalonej linii orzeczniczej
wskazującej na jednolite rozumienie określonego przepisu. W zależności od przedmiotu skargi inne są obowiązki skarżącego.
W pierwszym przypadku sfera stosowania prawa nie ma znaczenia dla argumentacji skargi, w drugim zaś jest ona niezbędna do
tego, by zostały spełnione przesłanki merytorycznego rozpatrzenia skargi konstytucyjnej.
3.2. Trybunał Konstytucyjny, jeszcze przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r., stwierdził, że „nieprawidłowe stosowanie
przepisu ustawowego nie oznacza automatycznie jego niekonstytucyjności i powinno być skorygowane poprzez działania powołanych
do tego władz administracyjnych i organów sądowych. Dopiero gdyby ponad wszelką wątpliwość okazało się, że przepis zyskał
w praktyce treść sprzeczną z Konstytucją, uzasadnione stać by się mogło orzeczenie o niekonstytucyjności tak rozumianego i
stosowanego przepisu” (orzeczenie TK z 15 lipca 1996 r., K 5/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 30). Trybunał wielokrotnie podkreślał,
że jeżeli określone rozumienie przepisu ustawy już się utrwaliło, a zwłaszcza jeśli znalazło ono jednoznaczny i autorytatywny
wyraz w orzecznictwie Sądu Najwyższego bądź Naczelnego Sądu Administracyjnego, to należy uznać, że przepis ten – w praktyce
swego stosowania – nabrał takiej właśnie treści, jaką odnalazły w nim najwyższe instancje sądowe naszego kraju. Stanowisko
to zostało potwierdzone w orzeczeniach TK z: 8 maja 2000 r., SK 22/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 107; 6 września 2001 r., P 3/01,
OTK ZU nr 6/2001, poz. 163; 28 stycznia 2003 r., SK 37/01, OTK ZU nr 1/A/2003, poz. 3 oraz 9 czerwca 2003 r., SK 12/03, OTK
ZU nr 6/A/2003, poz. 51.
3.3. Skarżąca przedstawiła rozważania na temat istnienia ukształtowanej linii orzeczniczej dotyczącej art. 179 ust. 1 oraz
art. 198f ust. 2, 3 i 5 p.z.p., ale są one niespójne i wewnętrznie sprzeczne. Jej zdaniem wspomniane przepisy są interpretowane
na niekorzyść uczestnika postępowania przetargowego, który wnosi odwołanie. W dalszej części skargi skarżąca stwierdziła jednak,
że praktyka sądów nie jest jednolita i na poparcie tej tezy przywołała orzeczenie Sądu Okręgowego w Katowicach z 30 czerwca
2009 r. (sygn. akt XIX Ga 207/09), w którym sąd interpretuje art. 179 ust. 1 oraz art. 198f ust. 2, 3 i 5 p.z.p. odmiennie,
niż to przedstawiono powyżej. Ta niejednolitość praktyki, która – zdaniem skarżącej – jest źródłem niekonstytucyjności, znacznie
utrudnia (jeśli nie wyklucza) stwierdzenie, że wykształcił się powszechny, trwały i jednolity sposób odczytywania zaskarżonych
przepisów w procesie ich stosowania.
3.4. Niezależnie od powyższego Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że skarżąca nie próbowała uprawdopodobnić, iż art. 179 ust.
1 oraz art. 198f ust. 2, 3 i 5 p.z.p. sądy jednolicie interpretują. Pozostała bowiem przy swoim zdaniu na ten temat i nie
podała choćby jednego przykładu określonego sposobu ich wykładni.
4. Rozpatrywana skarga konstytucyjna nie spełnia także warunku określenia sposobu naruszenia konstytucyjnych wolności lub
praw (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK).
4.1. Spółdzielnia zarzuciła naruszenie prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz prawa do „sprawiedliwego traktowania
w sferze stosunków objętych gwarancjami konstytucyjnymi”, które wyinterpretowała z art. 2 Konstytucji.
4.1.1. W odniesieniu do prawa do sądu Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że skarżąca nie uprawdopodobniła, iż doszło do jego
naruszenia. Trybunał przypomina, że prawo do sądu obejmuje cztery elementy: prawo dostępu do sądu, tj. prawo uruchomienia
procedury przed sądem; prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności;
prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd i jego skutecznej egzekucji
(zob. wyroki TK z: 10 lipca 2000 r., SK 12/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 143; 20 września 2006 r., SK 63/05, OTK ZU nr 8/A/2006,
poz. 108; 4 marca 2008 r., SK 3/07, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 25). W sprawie SK 7/06 Trybunał wskazał ponadto, że prawo do
sądu obejmuje jeszcze prawo do sądu należycie ukształtowanego pod względem podmiotowym (wyrok z 24 października 2007 r. OTK
ZU nr 9/A/2007, poz. 108).
Spółdzielnia upatruje naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji w tym, że sprawa nie została merytorycznie rozpoznana. Pominęła
jednak istotną okoliczność – to, że z powodu unieważnienia przetargu postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Prawo do uzyskania
orzeczenia sądowego nie jest prawem bezwzględnym i trudno oczekiwać, że w sytuacji, w której zachodzą przesłanki zakończenia
postępowania sądowego z powodu jego bezprzedmiotowości sąd wyda orzeczenie co do meritum.
4.1.2. Skarżąca trafnie przy tym stwierdziła, że ustalenie wyniku postępowania było konieczne, by można było obciążyć kosztami
postępowania stronę przegrywającą proces. Podstawą tego założenia nie jest jednak bliżej nieokreślone „prawo do sprawiedliwego
traktowania w sferze stosunków objętych gwarancjami konstytucyjnymi”. Ma ono uzasadnienie w konstytucyjnej ochronie praw majątkowych,
tj. w art. 64 Konstytucji, którego treść spółdzielnia całkowicie pominęła.
4.2. Z art. 2 Konstytucji skarżąca próbowała wyinterpretować prawo podmiotowe. Powoławszy się na poglądy doktryny prawa konstytucyjnego,
określiła je jako „prawo do sprawiedliwego traktowania w sferze stosunków objętych gwarancjami konstytucyjnymi”, nie przedstawiła
jednak jego elementów. Co istotniejsze, treść takiego prawa skarżąca powiązała ze znanymi już regułami, które Trybunał wielokrotnie
wyprowadzał z art. 2 Konstytucji, tj. z zasadą przyzwoitej legislacji oraz zasadą dostatecznej określoności. W swoim orzecznictwie
Trybunał wielokrotnie zauważał, że nie da się wykluczyć sytuacji, w której z art. 2 Konstytucji skarżący wyprowadzi nowe konstytucyjne
prawa lub wolności o charakterze podmiotowym. Wtedy jednak musiałby on dokładnie określić zarówno adresata konstytucyjnego
prawa podmiotowego, jak i jego sytuację prawną związaną z możnością wyboru sposobu zachowania się (zob. postanowienie TK z
23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60). Spółdzielnia nie wskazała nowego prawa podmiotowego, którego
źródłem byłby art. 2 Konstytucji, lecz odwołała się do prawa już istniejącego, któremu jedynie proponuje nadać nową nazwę.
5. Powyższe względy przesądzają o konieczności odmowy nadania rozpatrywanej skardze konstytucyjnej dalszego biegu, gdyż nie
spełnia warunków, o których mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.