Na rozprawie 17 stycznia 2006 r. zarówno wnioskodawca, jak i pozostali uczestnicy postępowania podtrzymali stanowiska wyrażone na piśmie.

Przedstawiciele Ministra Transportu i Budownictwa wskazali, że w opłacie za kartę pojazdu mieszczą się, oprócz kosztów druku i dystrybucji kart, także koszty czynności administracyjnych związanych z odpowiednim zabezpieczaniem i ewidencjonowaniem kart. Wyjaśnili, że projekt nowelizacji kwestionowanego rozporządzenia, w którym określono opłatę za kartę pojazdu na kwotę 75 zł, nie uzyskał poparcia w toku prac Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego ze względu na opinię przedstawicieli samorządu. Zdaniem przedstawicieli powiatów ich budżetom powinno zostać zrekompensowane znaczne obniżenie dochodów z tytułu obniżenia opłat za kartę pojazdu. W tej sytuacji kwestia wysokości tych opłat pozostała otwarta aż do rozstrzygnięcia jej przez Trybunał Konstytucyjny. Jednocześnie przedstawiciele Ministra wnieśli o odroczenie na okres trzech miesięcy terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, w przypadku stwierdzenia przez Trybunał jego niekonstytucyjności.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o stwierdzenie niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.; dalej: prawo o ruchu drogowym) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji.

1. Sprawy związane z wprowadzaniem na terytorium RP pojazdów z zagranicy oraz usuwaniem i zagospodarowywaniem porzuconych pojazdów zostały uregulowane szeregiem przepisów odpowiednich ustaw. Po pierwsze należy wskazać, że w ustawie z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202) określono obowiązki podmiotów wprowadzających pojazdy na terytorium kraju (odpowiednie wpłaty na rachunek bankowy Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej) oraz nałożono na właścicieli pojazdów wycofanych z eksploatacji obowiązek przekazania tych pojazdów wyłącznie przedsiębiorcy prowadzącemu stację demontażu lub przedsiębiorcy prowadzącemu punkt zbierania pojazdów (art. 18 powołanej ustawy). Niespełnienie tego obowiązku jest zagrożone karą grzywny (art. 48 ustawy). Po drugie, warunkiem wyrejestrowania pojazdu w przypadku udokumentowanej trwałej i zupełnej utraty posiadania pojazdu bez zmiany w zakresie prawa własności jest uiszczenie na rzecz gminy opłaty na realizację zadań związanych z utrzymaniem czystości i porządku w gminach (art. 79 ust. 5 w związku z ust. 1 pkt 5 prawa o ruchu drogowym). Obowiązek ponoszenia tej opłaty istnieje od 23 lutego 2000 r. (opłatę tą wprowadziła do prawa o ruchu drogowym ustawa z 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej, Dz. U. Nr 12, poz. 136). Skutkiem tego podmiot, który wyrejestrowuje pojazd wycofany z eksploatacji, jeżeli nie ma odpowiedniego zaświadczenia o utylizacji pojazdu, jest obowiązany do wniesienia opłaty określonej w art. 79 ust. 5 prawa o ruchu drogowym. Po trzecie zaś, pojazdy pozostawione na drogach bez tablic rejestracyjnych lub w stanie wskazującym, że nie są używane, są usuwane przez odpowiednie służby na koszt właściciela lub posiadacza, a w przypadku nieodebrania ich w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia są uznawane za porzucone celem wyzbycia się i przechodzą z mocy ustawy na własność gminy (art. 50a prawa o ruchu drogowym). Tym samym za nieznajdujące potwierdzenia w rzeczywistym stanie prawnym należy uznać wyjaśnienia przedstawicieli resortu Infrastruktury (skierowane do Rzecznika Praw Obywatelskich pismo Ministra Infrastruktury z 22 maja 2003 r., TD-4an-072-336/03), zgodnie z którym opłatę za wydanie karty pojazdu podwyższono, by uzyskać środki finansowe, które mają być wykorzystane do wykonywania zadań związanych z usuwaniem i zagospodarowywaniem porzuconych pojazdów. Należy raczej uznać, że kwestionowane podwyższenie opłaty miało na celu zapewnienie powiatom dodatkowych źródeł dochodów przeznaczonych na wykonywanie innych zadań.

2. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, biorąc pod uwagę również stanowisko Ministerstwa Transportu i Budownictwa uzupełnione przez jego przedstawicieli na rozprawie, że art. 77 ust. 5 w związku z ust. 4 pkt 2 i 3 prawa o ruchu drogowym uprawnia do twierdzenia, iż przy ustalaniu wysokości opłat za kartę pojazdu należałoby uwzględniać nie tylko koszty druku i dystrybucji kart, lecz także znaczenie dokumentów będących podstawą wpisu danych do karty pojazdu dla rejestracji pojazdu. Tym samym Trybunał Konstytucyjny nie podziela poglądu, że wyrażona w ust. 5 art. 77 prawa o ruchu drogowym dyspozycja ustawodawcy, zgodnie z którą w rozporządzeniu ustalającym wysokość opłat za kartę pojazdu należy uwzględnić „znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu” nie odnosi się do samej karty pojazdu, lecz wyłącznie do upoważnienia zawartego w art. 77 ust. 4 pkt 3 ustawy, tj. określenia dokumentów stanowiących podstawę wpisu danych do karty pojazdu. Określenie w rozporządzeniu wysokości opłaty za kartę pojazdu z uwzględnieniem także kosztów czynności administracyjnych związanych z odpowiednim przechowywaniem, zabezpieczeniem i ewidencjonowaniem kart pojazdu wymagałoby odpowiedniej, wyraźnie ukształtowanej delegacji ustawowej.

3. W przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury („Za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł”) jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 prawa o ruchu drogowym („określi, w drodze rozporządzenia, wysokość opłat za kartę pojazdu”) i z ust. 5 wymienionej ustawy („W rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 4, należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów”). Niezgodność niniejszego rozporządzenia z ustawą polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykracza ono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Organ wydający rozporządzenie nie jest umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Wykonujący upoważnienie do wydania rozporządzenia nie może przypisywać ustawodawcy oczekiwań dotyczących treści tego aktu, jeżeli oczekiwania te nie zostały wyraźnie wskazane w ustawie. Kwestionowany przez Rzecznika Praw Obywatelskich § 1 ust. 1 rozporządzenia pozostaje zatem w sprzeczności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 prawa o ruchu drogowym, gdyż niezgodnie ze wskazanymi tam wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustala opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje.

Tym samym kwestionowany przepis jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że rozporządzenie może być wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy (por. np. uzasadnienie wyroku z 6 marca 2002 r. o sygn. P 7/00, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 13).

4. Przepis kwestionowany w niniejszej sprawie został także poddany kontroli Trybunału pod kątem zgodności z art. 217 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym że w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym. W literaturze przedmiotu (zob. B. Brzeziński, Prawo podatkowe – zarys wykładu, Toruń 1995, s. 20) wskazano, że opłata, podobnie jak podatek, jest świadczeniem pieniężnym, ogólnym, bezzwrotnym, przymusowym; cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn. że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Oznacza to, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty, co odróżnia je od podatków i innych danin publicznych. Opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi – może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi – nabywa cechy podatku. W przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500 zł, niepozostające w związku z kosztami świadczonej usługi, jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji. Takie rozwiązanie oznacza uregulowanie przez organ wydający akt wykonawczy materii zastrzeżonej do regulacji ustawowej. Opłata ta, w części wynikającej z jej podwyższenia stanowi bowiem nową daninę publiczną, co narusza postanowienia art. 217 Konstytucji, zgodnie z którym tego rodzaju daniny mogą być nakładane tylko ustawą, na co Trybunał Konstytucyjny wskazywał w swoim dotychczasowym orzecznictwie (zob. w szczególności uzasadnienie wyroku z 9 września 2004 r., sygn. K 2/03, OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 83). Zaskarżony przez Rzecznika Praw Obywatelskich § 1 ust. 1 rozporządzenia jest zatem niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi – daninę publiczną o charakterze podatkowym.

5. Minister Infrastruktury przedstawił 30 grudnia 2004 r. pisemne stanowisko w sprawie, w którym zaznaczył, że zastrzeżenia Rzecznika Praw Obywatelskich do kwestii regulacji opłat za wydanie karty pojazdu wydają się uzasadnione, oraz zadeklarował niezwłoczne podjęcie prac zmierzających do wydania, po przeprowadzeniu szerokich uzgodnień i konsultacji, nowego aktu prawnego uwzględniającego, w kwestii wysokości opłaty, czynności organów rejestrujących oraz koszty związane z drukiem i dystrybucją kart.

Wobec braku informacji o wydaniu nowych przepisów Trybunał Konstytucyjny, świadomy poważnych skutków finansowych, jakie wywołałoby ewentualne orzeczenie niekonstytucyjności, zwrócił się do Rady Ministrów o wyrażenie w tej kwestii opinii odnośnie do skutków orzeczenia niekonstytucyjności w trybie art. 44 ust. 1 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym. Prezes Rady Ministrów pismem z 30 grudnia 2005 r. poinformował, że orzeczenie niekonstytucyjności kwestionowanego przepisu nie spowoduje skutków wiążących się z nakładami finansowymi nieprzewidzianymi w ustawach, o których mowa w art. 43 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Wskazał natomiast, że stwierdzenie niekonstytucyjności spowoduje istotne zmniejszenie wpływów do budżetów powiatów w związku ze zmianą wysokości opłat za wydanie karty pojazdu. Nie dokonano jednak oceny problemu z punktu widzenia całego systemu finansów publicznych. W tej sytuacji, zdaniem Trybunału, ustawodawca powinien jednak rozważyć rozwiązanie, w ramach jednolitego systemu finansów publicznych, problemu znacznej utraty dochodów przez powiaty.

6. Trybunał Konstytucyjny, uwzględniając wniosek przedstawicieli Ministra Transportu i Budownictwa, uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. celem umożliwienia wprowadzenia do tego czasu – bez pozbawiania powiatów odpłatności za ich czynności – nowej regulacji, zgodnej z postanowieniami Konstytucji.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.