1. Niezależny Samorządny Związek Zawodowy Policjantów pismem z 6 czerwca 2007 r. wniósł o stwierdzenie niezgodności:
1) § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie
w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika
pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 70, poz. 633; dalej: rozporządzenie MSWiA z 6 kwietnia 2005 r.) z art.
29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego,
Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej,
Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. 2004 r. Nr 8 poz. 67; dalej: ustawa
o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji) w związku z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji
(Dz. U. 2007 r. Nr 43, poz. 277; dalej: ustawa o Policji) oraz art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji;
2) § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie
w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika
pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246; dalej: rozporządzenie MSWiA z 28 grudnia
2005 r.) z:
– art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o Policji (Dz.
U. 2007 r., Nr 43, poz. 277);
– art. 92 ust. 1 Konstytucji,
– art. 32 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
W ocenie wnioskodawcy z przepisów ustawy o Policji wynika, że emeryt lub rencista policyjny nie może zrealizować prawa do
lokalu mieszkalnego w drodze przydziału lokalu, ale jedynie w formie pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Równoważnik
pieniężny za remont mieszkania jako prawo akcesoryjne przysługuje emerytowi lub renciście policyjnemu przez cały okres pobierania
świadczenia emerytalnego lub rentowego, jeżeli prawo do lokalu zrealizował w trakcie pełnienia służby, lub od chwili przyznania
mu pomocy finansowej, jeżeli otrzymał ją po zakończeniu służby. Z kolei równoważnik pieniężny za brak lokalu jako substytut
prawa podmiotowego do lokalu przysługuje emerycie lub renciście policyjnemu przez okres pomiędzy złożeniem wniosku o przyznanie
pomocy finansowej na budownictwo a jej otrzymaniem, a jeżeli wniosek o pomoc finansową uprawniony złożył jeszcze w trakcie
pełnienia służby, to – od tego momentu. Emerytowi lub renciście policyjnemu nie służy prawo do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca
pełnienia służby, ponieważ jej nie pełni. Taką interpretacje ustawy potwierdzają przepisy rozporządzeń wykonawczych do tego
aktu obowiązujących do końca 2005 r., uprawniających emerytów i rencistów policyjnych do otrzymania zarówno równoważnika pieniężnego
za remont jak i za brak lokalu mieszkalnego. Zaskarżone przepisy rozporządzeń, znosząc ustawowo przyznane prawa podmiotowe,
przekroczyły zakres upoważnienia zawartego w art. 91 ust. 2 i art. 92 ust. 2 ustawy o Policji i tym samym są sprzeczne z tymi
przepisami ustawowymi.
Zdaniem wnioskodawcy ustawa z 6 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, ustawy
o odszkodowaniach przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą w Milicji Obywatelskiej, ustawy
o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin, ustawy o uposażeniu żołnierzy, ustawy o Policji, ustawy o
Urzędzie Ochrony Państwa, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, ustawy o kontroli skarbowej, ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym
żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży
Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, ustawy o zakwaterowaniu Sił
Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, ustawy o Służbie Więziennej oraz ustawy o Inspekcji Celnej (Dz. U. Nr 81, poz. 877) wprowadziła
do przepisów art. 91 ust. 2 i art. 92 ust. 2 ustawy o Policji możliwość określenia przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych
kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont lokalu oraz równoważnika pieniężnego za brak
mieszkania. Gdyby jednak ustawodawca zamierzał znieść uprawnienie emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego
za remont lub brak mieszkania, to zgodnie z zasadą poprawnej legislacji, dokonując równoczesnej nowelizacji ustawy emerytalnej
zmieniłby treść zawartego w niej art. 29 ust. 1, czego jednak nie uczynił. Z tego względu zaskarżone przepisy wykraczają poza
treść upoważnienia ustawowego i są tym samym sprzeczne z art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Zdaniem wnioskodawcy, zaskarżone przepisy naruszają ponadto zasadę ochrony praw nabytych. Prawodawca różnicuje zakres uprawnień
służb mundurowych, przyznając prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego emerytom i rencistom, którzy
pełnili służbę w Straży Granicznej, a jednocześnie odmawia tego prawa emerytom i rencistom policyjnym. Takie rozwiązanie narusza
zasadę równości i proporcjonalności.
Uzupełniając złożony wniosek pismem z 15 września 2007 r., Niezależny Samorządny Związek Zawodowy Policjantów wyraził pogląd,
że przewidziane w art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji prawo emeryta i rencisty policyjnego
do lokalu mieszkalnego obejmuje: 1) prawo do lokalu zajmowanego w chwili odejścia ze służby lub – zgodnie z postanowieniami
art. 30 ustawy – prawo do uzyskania pomocy finansowej, jeżeli nie otrzymał on lokalu w drodze decyzji administracyjnej do
chwili zakończenia służby; 2) prawo do równoważnika pieniężnego na remont mieszkania, i to bez względu na formę jego uzyskania,
oraz do równoważnika pieniężnego za brak takiego lokalu w momencie odejścia ze służby.
2. Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 22 listopada 2007 r. odmówił nadania biegu wnioskowi w zakresie badania zgodności
§ 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z 28 grudnia 2005 r. z art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji
w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o Policji z art. 2, art. 32 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 2 i art. 92 Konstytucji. Postanowieniem
z 12 marca 2008 r. Trybunał Konstytucyjny oddalił zażalenie wnioskodawcy na postanowienie z 22 listopada 2007 r.
3. Prokurator Generalny w piśmie z 8 października 2008 r. wyraził pogląd, że § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych
i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania,
odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego:
– jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji;
– nie jest niezgodny z art. 29 ust. 1 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji
Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura
Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin w
związku z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji i z art. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim kreuje on zasadę ochrony praw słusznie
nabytych.
W ocenie Prokuratora Generalnego, zawarty w art. 29 ust. 1 zdanie drugie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy
Policji nakaz odpowiedniego stosowania do mieszkań funkcjonariuszy Policji zwolnionych ze służby i uprawnionych do policyjnej
emerytury lub renty przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy w służbie stałej obejmuje nie tylko przepisy
art. 88, art. 92 ust. 1 i art. 94 ust. 1 i 1a ustawy o Policji, ale także i przepisy wydane w celu ich wykonania. Przepis
art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji stanowił i nadal stanowi materialnoprawną podstawę uprawnienia
emeryta i rencisty policyjnego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zarzut pozbawienia emerytów i rencistów
policyjnych prawa do tego równoważnika jest całkowicie chybiony, ponieważ kwestionowany przepis – podobnie jak uchylony nim
przepis § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. – w ogóle nie ma wpływu na kształt i zakres tego prawa. Tym samym brak jest
niezbędnego związku treściowego miedzy zaskarżonym przepisem a powoływanymi przez wnioskodawcę wzorcami kontroli, tj. z art.
29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,
Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony
Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin w związku z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji i z art.
2 Konstytucji w zakresie, w jakim kreuje on zasadę ochrony praw słusznie nabytych.
Zdaniem Prokuratora Generalnego ustawa o Policji określa uprawnienia policjantów w służbie czynnej i nie stanowi podstawy
do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego emerytowi i renciście policyjnemu. Zakres upoważnienia
ustawowego określony w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji nie daje podstaw do tego, aby wydany na jego podstawie akt wykonawczy
mógł regulować uprawnienia emeryta i rencisty policyjnego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. To wydane
na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji rozporządzenie wykonawcze w brzmieniu obowiązującym do dnia 12 maja 2005 r. wykraczało
poza zakres delegacji ustawowej, a uchylenie § 8 tego rozporządzenia należy uznać za niezbędne dla doprowadzenia do stanu
zgodnego z ustawą.
4. Pismem z 24 października 2008 r. stanowisko w sprawie zajął Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wniósł o stwierdzenie,
że zaskarżony § 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z 6 kwietnia 2005 r.: 1) nie jest niezgodny z art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu
emerytalnym funkcjonariuszy Policji w związku z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, 2) jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji,
3) nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.
W uzasadnieniu stanowiska Minister wyjaśnił, że podstawą przyznania prawa podmiotowego jednostce może być tylko przepis rangi
ustawowej. Nie jest zatem formalnie możliwe pozbawienie takiego prawa w drodze zmiany aktu wykonawczego, który reguluje wyłącznie
kwestie związane z jego realizacją. Tym samym, zdaniem Ministra, nie jest zasadny pierwszy zarzut, albowiem zmiana dokonana
zaskarżonym rozporządzeniem – w wyniku której uchylono § 8 – nie mogła mieć żadnego wpływu na ewentualnie przysługujące emerytom
i rencistom policyjnym prawa przyznane ustawą. W konsekwencji – abstrahując od oceny istnienia uprawnienia emeryta i rencisty
policyjnego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego – Minister przyjął, że uchylenie § 8 rozporządzenia nie
doprowadziło do zniesienia ustawowo przyznanego prawa do równoważnika.
Ustosunkowując się do zarzutu przekroczenia ustawowego upoważnienia z art. 92 ust. 2 ustawy o Policji, Minister zauważył,
że upoważnienie to przekazało do uregulowania aktem wykonawczym m.in. szczegółowe zasady cofania i zwracania równoważnika.
Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Minister wyraził pogląd, że poprzednio obowiązujący § 8 wykraczał
poza ramy delegacji ustawowej z art. 92 ust. 2 ustawy o Policji. Przewidywał on bowiem stosowanie przepisów rozporządzenia
także do emeryta i rencisty policyjnego. Tymczasem określenie podmiotów uprawnionych do uzyskania równoważnika za brak lokalu
nie mieści się w żadnej kategorii spraw przekazanych do uregulowania rozporządzeniem, o których stanowi art. 92 ust. 2 ustawy
o Policji.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie podzielił również zarzutu niezgodności kwestionowanego § 1 pkt 2 rozporządzenia
MSWiA z 6 kwietnia 2005 r. z art. 2 Konstytucji. Skoro prawo podmiotowe ukształtowane może być wyłącznie w przepisach rangi
ustawowej, to nie można zasadnie twierdzić, że wskutek uchylenia przepisu aktu wykonawczego – regulującego kwestie techniczno-organizacyjne
realizacji tego prawa – mogło dojść do pozbawienia uprawnionych praw słusznie nabytych.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Rozważając zasadność przedstawionych zarzutów, należy w pierwszej kolejności przypomnieć zwięźle regulacje ustawowe dotyczące
uprawnień mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji. Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz.
277, ze zm.) gwarantuje policjantowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę,
lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych
(art. 88 ust. 1).
W myśl przepisów ustawy na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego
do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, uzyskane w wyniku ich działalności inwestycyjnej albo od terenowych organów
rządowej administracji ogólnej, stanowiące własność gminy lub zakładów pracy, a także zwolnione przez osoby, które decyzje
o przydziale uzyskały z jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Lokale te przydzielane są osobom
uprawnionym w drodze decyzji administracyjnej na wniosek zainteresowanych.
Ustawa przewiduje ponadto szereg dalszych uprawnień policjantów, mających na celu ułatwienie im zaspokajania potrzeb mieszkaniowych.
Po pierwsze, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby
członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych.
Po drugie, policjantowi przysługuje ponadto równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają
lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (art. 92 ust. 1 ustawy o Policji).
Po trzecie, policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot
kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem.
Po czwarte, policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje
pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego
stanowiącego odrębną nieruchomość.
Po piąte, policjantowi przeniesionemu do służby w innej miejscowości, który w poprzednim miejscu pełnienia służby posiada
lokal mieszkalny, dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy, może być przydzielony lokal mieszkalny na podstawie decyzji
administracyjnej w nowym miejscu pełnienia służby, jeżeli:
1) zwolni zajmowany lokal mieszkalny lub dom;
2) zwróci pomoc finansową przyznaną:
a) na wkład mieszkaniowy lub wkład budowlany w wysokości zwaloryzowanej przez spółdzielnię,
b) na spłatę innych należności – w wysokości przyznanej.
Po szóste, policjant zwolniony ze służby, który nie posiada prawa do lokalu mieszkalnego na warunkach określonych w przepisach
o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu
Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej
Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, zachowuje prawo do przydzielonego lokalu mieszkalnego według norm powszechnie
obowiązujących lub może być przeniesiony do zamiennego lokalu mieszkalnego.
Sformułowanie „prawo do lokalu mieszkalnego” użyte w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji nie zostało bliżej zdefiniowane przez
ustawodawcę. Analiza przepisów ustawy o Policji prowadzi do wniosku, że prawa tego nie można utożsamiać z uprawnieniem funkcjonariusza
do uzyskaniu i użytkowania lokalu na podstawie decyzji administracyjnej. Art. 88 ust. 1 ustawy o Policji formułuje ogólne,
szeroko rozumiane prawo do lokalu mieszkalnego. Należy przyjąć, że prawo to zostało skonkretyzowane w dalszych przepisach
ustawy i obejmuje szereg różnych uprawnień mających na celu umożliwienie funkcjonariuszom Policji zaspokojenie ich potrzeb
mieszkaniowych. Obejmuje ono zatem nie tylko uprawnienie do uzyskania i użytkowania lokalu na podstawie decyzji administracyjnej,
ale także m.in. uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak odpowiedniego lokalu oraz uprawnienie do pomocy
finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego
stanowiącego odrębną nieruchomość.
Należy podkreślić, że uprawnienia zawarte w rozdziale 8 ustawy o Policji służą nie tylko ochronie interesów funkcjonariuszy,
ale również realizacji interesów ogólnospołecznych. Przyznane uprawnienia umożliwiają pogodzenie interesów funkcjonariuszy
z potrzebami służby. Stanowią one ważny instrument zapewniający realizację zadań publicznych nałożonych na tę formację. Celem
rozważanych uprawnień jest bowiem zapewnienie dyspozycyjności funkcjonariuszy Policji i ułatwienie organom władzy publicznej
przenoszenia ich z miejscowości do miejscowości, stosownie do bieżących potrzeb w zakresie ochrony bezpieczeństwa obywateli
i porządku publicznego.
2. Wnioskodawca wskazuje jako jeden z wzorców kontroli art. 92 ustawy o Policji. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że policjantowi
przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia
służby lub w miejscowości pobliskiej. Z kolei ust. 2 tego artykułu stanowi: „Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu
z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania,
odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione
do jego otrzymania, sposób ustalania wysokości równoważnika, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznawania,
odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu, a także sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień
do jego otrzymania”.
Trybunał Konstytucyjny analizował znaczenie art. 92 ustawy o Policji w wyroku z 29 listopada 2004 r., sygn. K 7/04. W orzeczeniu
tym Trybunał zwracał uwagę, że „z art. 92 ust. 1 ustawy jasno wynika cel, któremu ma służyć przedmiotowe świadczenie. Ma ono
stanowić rekompensatę finansową dla policjanta, któremu art. 88 ust. 1 ustawy nadaje prawo podmiotowe do określonego w tym
przepisie lokalu mieszkalnego, jeżeli ani on sam, ani członkowie jego rodziny określeni w art. 89 ustawy nie posiadają lokalu
mieszkalnego w miejscu pełnienia przez policjanta służby ani w miejscowości pobliskiej. (...) Pomieszczenie tego przepisu
w rozdziale ósmym ustawy wskazuje ponadto jasno, że analizowany art. 92 pozostaje w ścisłym związku z art. 88 tej ustawy,
który formułuje ogólną przesłankę, od spełnienia której zależy sama możliwość uzyskania oraz wysokość poszczególnych świadczeń
pieniężnych należnych policjantom przewidzianych w tym rozdziale. Na wysokość równoważnika określonego w art. 92 ustawy o
Policji wpływa zatem liczba członków rodziny policjanta oraz ich uprawnienia wynikające z odrębnych przepisów.
Podobnie, jak w przypadku równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ustawa nie przesądza, czy świadczenie to
ma mieć charakter jednorazowy, czy powtarzalny oraz w jakich odstępach czasowych ma być należne. Nie określa także, czy równoważnik
za brak lokalu mieszkalnego należny jest z góry, czy też z dołu. Okoliczności te nie są jednak istotne wobec braku wymagania
wyłączności przeznaczenia owego świadczenia na zgodny z nazwą cel” (OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 109, s. 1307-1308).
3. Zaskarżony przepis rozporządzenia dotyczy uprawnień mieszkaniowych emerytów i rencistów policyjnych. Zagadnienia te reguluje
ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji
Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej,
Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.;
dalej: o zaopatrzeniu emerytów i rencistów). Wymieniona ustawa przewiduje dwa zasadnicze uprawnienia związane z zaspokajaniem
potrzeb mieszkaniowych emerytów i rencistów policyjnych. Pierwsze uprawnienie zostało określone w art. 29 ust. 1 tej ustawy.
W myśl tego przepisu funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu
mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych
im organów albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa
Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio
przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy.
Prawo do lokalu mieszkalnego, określone w art. 29 ust. 1, przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej
po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz
po zmarłych emerytach i rencistach. Prawo do lokalu mieszkalnego przysługuje wymienionym osobom do czasu przydzielenia zastępczego
lokalu mieszkalnego, nie krócej jednak niż na czas posiadania uprawnień do policyjnej renty rodzinnej.
Drugie istotne uprawnienie wynika z art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. W myśl tego przepisu
emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy.
Należy zwrócić uwagę, że regulacja ustawowa nie jest do końca jasna. W szczególności wątpliwości budzi ustalenie dokładnej
treści „prawa do lokalu mieszkalnego”, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji.
Nie podlega dyskusji, że osoby uprawnione, które uzyskały decyzję o przydziale lokalu, mają prawo nadal zajmować przydzielony
lokal. Ustawodawca nie rozstrzyga natomiast expressis verbis, czy prawo do lokalu mieszkalnego obejmuje również uprawnienie do uzyskania decyzji o przydziale lokalu już po zwolnieniu
ze służby w związku z nabyciem uprawnień emerytalno-rentowych.
Na gruncie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie jest też jasne, czy prawo do lokalu mieszkalnego,
o którym mowa w art. 29 tej ustawy, należy rozumieć wąsko – jako do zajmowania lokalu przydzielonego przez właściwy organ,
czy powinno ono być rozumiane szeroko i obejmować także pozostałe uprawnienia na wypadek nieuzyskania decyzji o przydziale
lokalu, określone w rozdziale 8 ustawy o Policji. W tym drugim ujęciu szeroko rozumiane prawo do lokalu mieszkalnego byłoby
realizowane w pierwszej kolejności w miarę możliwości w drodze decyzji o przydziale lokalu, zaś w braku możliwości uzyskania
odpowiedniego lokalu prawo do lokalu mieszkalnego obejmuje także inne uprawnienia, takie jak równoważnik pieniężny za brak
odpowiedniego lokalu lub pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego
lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość.
Niejasność ustawy znajduje wyraz w różnych interpretacjach przedstawianych przez uczestników postępowania przed Trybunałem
Konstytucyjnym. W ocenie Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów emeryt lub rencista policyjny nie może zrealizować
prawa do lokalu mieszkalnego w drodze przydziału lokalu, ale jedynie w formie pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe.
Z kolei w ocenie Prokuratora Generalnego odpowiednie stosowanie do mieszkań funkcjonariuszy Policji zwolnionych ze służby
i uprawnionych do policyjnej emerytury lub renty przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy w służbie stałej
obejmuje nie tylko przepisy art. 88, art. 92 ust. 1 i art. 94 ust. 1 i 1a ustawy o Policji, ale także i przepisy wydane w
celu ich wykonania. Obie przedstawione interpretacje nie wynikają jednak jednoznacznie z litery ustawy.
Za wąskim rozumieniem treści art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji przemawiają trzy istotne
argumenty. Po pierwsze, formułę użytą w analizowanym przepisie należy zestawić ze sformułowaniem zawartym w art. 88 ust. 1
ustawy o Policji. Jak wspomniano wyżej, ten ostatni przepis gwarantuje ogólnie prawo do lokalu mieszkalnego. Natomiast w art.
29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji – inaczej niż w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji – nie
ma mowy o ogólnym prawie do lokalu mieszkalnego, ale o „prawie do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra
właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego,
Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im
w dniu zwolnienia ze służby”. Taka formuła sugeruje wąskie rozumienie „prawa do lokalu” jako prawa do uzyskania i użytkowania
lokalu na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale lokalu znajdującego się w dyspozycji jednego z organów wymienionych
w ustawie.
Po drugie, istotne znaczenie ma treść art. 29 ust. 1 zdanie drugie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji.
Przepis ten formułuje nakaz odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy do mieszkań
objętych przepisem art. 29 ust. 1 zdanie pierwsze (tj. mieszkań w dyspozycji znajdujących się w dyspozycji wymienionych tam
organów). Należy w związku z tym podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny nie podziela poglądów Prokuratora Generalnego co do
znaczenia tego odesłania. Art. 29 ust. 1 zdanie drugie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie formułuje
ogólnego nakazu stosowania do emerytów i rencistów policyjnych całokształtu przepisów o uprawnieniach mieszkaniowych funkcjonariuszy
policji, ale jedynie nakaz odpowiedniego stosowania przepisów szczegółowych dotyczących przyznawania mieszkań funkcjonariuszom
Policji mieszkań znajdujących się w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Chodzi
tu m.in. o zasady określania powierzchni lokalu przysługującego uprawnionemu oraz procedury wydawania odpowiednich decyzji
administracyjnych w sprawie przydziału.
Po trzecie, istotne znaczenie ma treść art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Jak stwierdzono
wyżej, przepis ten gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych
dla funkcjonariuszy. Jeżeli ustawowe prawo emerytów i rencistów policyjnych do lokalu mieszkalnego miałoby obejmować także
inne uprawnienia, wymienione w rozdziale 8 ustawy o Policji, to zamieszczenie w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy
Policji art. 30 byłoby zbędne, gdyż uprawnienie, o którym mowa w tym ostatnim artykule, wynikałoby z samego art. 29 tej ustawy.
W świetle art. 30 ustawy można wyciągnąć wniosek, że – a contrario – uprawnienia związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych przysługujące funkcjonariuszom, które nie zostały wymienione
wyraźnie w ustawie, nie przysługują emerytom i rencistom policyjnym.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego w świetle przedstawionych argumentów ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy
Policji nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Podstawowym
celem art. 29 wymienionej ustawy jest umożliwienie dalszego korzystania przez osoby uprawnione do świadczeń emerytalnych i
rentowych na podstawie tej ustawy z mieszkań przyznanych im w drodze decyzji administracyjnych. Natomiast osoby, które nie
użytkują takich mieszkań, mogą ubiegać się o pomoc finansową na podstawie art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy
Policji.
4. Dla oceny zasadności przedstawionych zarzutów istotne znaczenie ma odpowiedź na pytanie o ustawową regulację kręgu osób
uprawnionych do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Rozważając to zagadnienie, należy podkreślić, że krąg
osób uprawnionych do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego stanowi materię uregulowaną w ustawie. Zagadnienie
to nie zostało przekazane do unormowania w drodze rozporządzenia. Trybunał Konstytucyjny zwracał na to uwagę w cytowanym wyżej
wyroku z 29 listopada 2004 r., sygn. K 7/04, stwierdzając, że „zarówno krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania przedmiotowego
świadczenia, jak i funkcja świadczenia są określone bezpośrednio w samej ustawie”.
Art. 92 ust. 2 ustawy o Policji stanowi jedynie, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym
do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania,
cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, uwzględniając m.in. podmioty uprawnione do jego otrzymania, a także inne
sprawy wymienione w tym przepisie. Należy zwrócić uwagę, że część z tych spraw, takich jak sposób ustalania wysokości równoważnika
czy wzory wymaganych dokumentów, nie została unormowana w ustawie. W tym kontekście obowiązek uwzględnienia określonych zagadnień
ma różne znaczenie w zależności od tego, czy zostały one unormowane w ustawie. Obowiązek uwzględnienia określonych zagadnień
drugorzędnych, nieunormowanych w ustawie oznacza obowiązek ich samodzielnego unormowania w drodze rozporządzenia. Natomiast
w wypadku spraw unormowanych w ustawie obowiązek ich uwzględnienia oznacza obowiązek ustanowienia regulacji zgodnych z ustawą.
Z treści rozważanego przepisu nie wynika w żadnym wypadku uprawnienie do określania zakresu osób uprawnionych do uzyskania
równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Na podstawie art. 92 ust. 2 ustawy o Policji, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 28 czerwca
2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika
pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918, ze zm.). Paragraf 8 wymienionego rozporządzenia stanowił
pierwotnie: „Przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego
1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej,
Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214, z 1995 r. Nr
4, poz. 17, z 1997 r. Nr 28, poz. 153, z 1998 r. Nr 162, poz. 1118, z 1999 r. Nr 106, poz. 1215, z 2000 r. Nr 122, poz. 1313,
z 2001 r. Nr 27, poz. 298 i Nr 81, poz. 877 oraz z 2002 r. Nr 74, poz. 676)”.
Rozporządzenie z 28 czerwca 2002 r. zostało zmienione rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6
kwietnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania
i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 70, poz. 633). Paragraf 1 pkt
2 rozporządzenia z dnia 6 kwietnia 2005 r. uchylił cytowany § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. Zmiana ta weszła w życie
12 maja 2005 r.
Na tle tej zmiany może nasuwać się pytanie o krąg osób uprawnionych do równoważnika pieniężnego na gruncie obecnie obowiązujących
przepisów. Jeżeli krąg ten został określony w ustawie, a uprawnienia emerytów i rencistów policyjnych wynikałyby z art. 29
ust. 1 ustawy, to nasuwa się wątpliwość, czy uchylenie § 8 rozporządzenia zmienia stan prawny, wykluczając stosowanie przepisów
rozporządzenia do emerytów i rencistów policyjnych na mocy odesłania zawartego w art. 29 ust. 1 o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy Policji. W świetle wcześniejszych ustaleń ten ostatni przepis nie przyznaje emerytom i rencistom policyjnym
uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W tym kontekście uchylenie § 8 rozporządzenia nie zmienia
stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro uprawnienie
takie nie wynikało z ustawy. Zaskarżony przepis nie narusza zatem zasady ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji).
5. W ocenie wnioskodawcy treść zaskarżonego przepisu rozporządzenia jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami ustawowymi, a w
konsekwencji narusza również art. 92 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny, wyjaśniając znaczenie tego przepisu konstytucyjnego,
wielokrotnie przypominał, że „rozporządzenie ma charakter aktu wykonawczego wydawanego na podstawie ustawy i w celu jej wykonania.
Oznacza to m.in., że: po pierwsze, rozporządzenie powinno być wydane na podstawie wyraźnego, tj. nie opartego na domniemaniu ani wykładni celowościowej,
szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, w celu wykonania ustawy; po drugie, akt ten oprócz niesprzeczności z aktem ustawodawczym, na podstawie którego został wydany, nie może też być sprzeczny
z normami konstytucyjnymi, a także z wszelkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni
regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia; po trzecie, jeżeli rozporządzenie ma określić tryb postępowania, to powinno to zrobić tak, aby zachowana była spójność z postanowieniami
ustawy; po czwarte, brak stanowiska ustawodawcy w danej sprawie musi być interpretowany jako nieudzielenie w danym zakresie
kompetencji normodawczej” (wyrok z 29 czerwca 2004 r., sygn. U 1/03, OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 60, s. 773). Rozporządzenie
nie może ponadto normować spraw uregulowanych bezpośrednio w ustawie ani też spraw nieprzekazanych przez ustawę do unormowania
w drodze rozporządzenia.
W świetle powyższych ustaleń § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego
rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów
równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego i jest zgodny z art.
29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w związku z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. W konsekwencji nie
ma podstaw do stwierdzenia niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Z przedstawionych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.