1. Wskazana w komparycji skarga konstytucyjna z 25 lutego 2021 r. została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego i prawnego:

1.1. Od 2005 r. skarżąca wraz z ojcem skarżącego, a po jego śmierci w 2006 r. ze skarżącym, ubiegali się o przyznanie prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez ich spadkodawcę poza obecnymi granicami Polski. Wojewoda Mazowiecki dwukrotnie odmówił potwierdzenia prawa do rekompensaty, a Minister Skarbu Państwa dwukrotnie uchylił decyzje Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Następnie, Wojewoda Mazowiecki stwierdził spełnienie wymogów potwierdzenia prawa do rekompensaty postanowieniem z 2017 r., które uchylił w drodze postanowienia z 2018 r., wydanego na podstawie art. 77 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.).

Decyzją z 2018 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił potwierdzenia prawa do rekompensaty. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 2018 r., od której skarżący wnieśli skargę do sądu administracyjnego. Skarga została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 2019 r. Od tego orzeczenia skarżący wnieśli skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt […], oddalił skargę kasacyjną.

1.2. Kwestionowanym w skardze przepisom ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418, ze zm.; dalej: ustawa zabużańska) skarżący zarzucili, że stanowiąc podstawę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2020 r., doprowadziły do naruszenia ich konstytucyjnych wolności lub praw w ten sposób, że:

a) art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej w zakresie, w jakim postanowienie, o którym mowa w tym przepisie, nie jest dla organu wiążące i w konsekwencji dopuszczalne jest uchylenie postanowienia potwierdzającego nabycie prawa do rekompensaty i wydanie decyzji odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty, pomimo spełnienia przez wnioskodawców wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej – jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, gdyż doprowadził do naruszenia zasady ochrony praw słusznie nabytych i reguły trwałości decyzji, wynikających z zasady demokratycznego państwa prawa, co stanowi naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i do prawa, w sytuacji gdy organ może arbitralnie i bez podstawy prawnej pozbawiać skarżących prawa, potwierdzonego jego własnym niezaskarżalnym postanowieniem;

b) art. 1 w związku z art. 2 ustawy zabużańskiej w zakresie, w jakim poszerza katalog przesłanek otrzymania prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej o przesłankę „przemieszczenia” lub „zamieszkania” właściciela nieruchomości położonej na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego następcy prawnego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w obecnych granicach – jest niezgodny z:

– art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji, gdyż doprowadził do naruszenia zasady równości wobec prawa w drodze wprowadzenia regulacji, która różnicuje konstytucyjnie chronione prawa obywateli polskich jedynie ze względu na miejsce zamieszkania uprawnionych, co stanowi arbitralną przeszkodę w realizacji prawa do rekompensaty i uniemożliwia części Zabużan uzyskanie rekompensaty za utracone mienie jedynie z uwagi na okoliczność osiedlenia się po wojnie poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w sytuacji gdy, w związku z wypędzeniem z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w głąb ZSRR oraz z uwagi na funkcjonujący wówczas na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ustrój komunistyczny, osiedlenie się następców właściciela nieruchomości na powojennym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej było praktycznie niemożliwe oraz zagrażało ich życiu i zdrowiu, co w konsekwencji prowadzi do nieuzasadnionej nierówności podmiotów wobec prawa przy spełnieniu pozostałych przesłanek opisanych w ustawie zabużańskiej;

– art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdyż doprowadził do naruszenia prawa majątkowego w postaci prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w drodze jego nieuzasadnionego konstytucyjnie ograniczenia, w sytuacji niewystąpienia przesłanek wynikających z zasady proporcjonalności ograniczania konstytucyjnych wolności i praw;

– art. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, gdyż doprowadził do naruszenia zasady ochrony praw słusznie nabytych (tj. prawa do rekompensaty zabużańskiej), zasady pewności co do prawa oraz zasady rzetelnej legislacji, wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego w sytuacji takiego sformułowania zaskarżonych przepisów, które statuuje przesłanki realizacji prawa do rekompensaty w sposób niejasny i nieprecyzyjny;

– art. 7 w związku z art. 87 ust. 1, w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, gdyż doprowadził do naruszenia zasady legalizmu i oparcia decyzji nie na źródłach powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej, czego konsekwencją jest naruszenie prawa majątkowego w sytuacji, gdy pozaustawowa przesłanka „przesiedlenia się” na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub „zamieszkania” na obecnym terytorium właściciela nieruchomości lub jego następcy prawnego, wyinterpretowana jest z odesłania zawartego w art. 1 ust. 1 ustawy zabużańskiej do tzw. układów republikańskich zawartych przez Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego, które są pozbawione mocy prawnej i nie mogą stanowić podstawy dla przyznania lub odmowy przyznania prawa do rekompensaty, podczas gdy organy administracji publicznej zgodnie z zasadą legalizmu działać muszą na podstawie i w granicach przepisów prawa, a źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Polsce są wyłącznie ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, co w konsekwencji uniemożliwia realizację prawa majątkowego w postaci prawa do rekompensaty.

1.3. W piśmie z 9 lipca 2021 r., uzupełnionym pismem z 1 września 2021 r., pełnomocnik poinformował o śmierci M.L.

2. W piśmie z 14 grudnia 2021 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu.

3. Prokurator Generalny, w piśmie z 17 stycznia 2022 r., zajął stanowisko, że postępowanie w tej sprawie podlega umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), wobec niedopuszczalności wydania wyroku.

Prokurator Generalny podniósł, że warunek „repatriacji” („przesiedlenia”, „powrotu”) właściciela nieruchomości położonej na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wynika wprost z treści art. 1 ustawy zabużańskiej, co oznacza, że „repatriacja” („przesiedlenie”, „powrót”) jest ustawowym warunkiem niezbędnym dla uzyskania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty, a nie – jak twierdzą skarżący – rezultatem „nieuprawnionej sądowej wykładni zaskarżonych przepisów”. Prokurator Generalny przypomniał, że postawione zarzuty niekonstytucyjności muszą być precyzyjne i nie mogą polegać na wskazaniu, że przepis nie zawiera konkretnej regulacji, której istnienie zadowalałoby skarżącego. Zdaniem Prokuratora Generalnego, żadnego z zarzutów skargi konstytucyjnej nie można traktować w kategoriach pominięcia ustawodawczego, które podlegałoby kognicji Trybunału Konstytucyjnego.

4. Sejm, w piśmie z 1 grudnia 2022 r., zajął stanowisko, że postępowanie w tej sprawie podlega umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej, Sejm powołał się na wydany w sprawie skarżących wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r., w którym NSA podkreślił, że stwierdzenie spełnienia wymogów formalnych przewidzianych w art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej nie oznacza automatycznego ustalenia prawa do rekompensaty. Postanowienie wojewody wydane na podstawie tego przepisu ma charakter incydentalny, dotyczy jedynie wstępnej oceny spełnienia przesłanek do uzyskania rekompensaty w celu odrzucenia na wczesnym etapie wniosków oczywiście bezzasadnych i ograniczenie ponoszonych przez strony kosztów postępowania. Potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje w drodze decyzji wydanej w wyniku przeprowadzenia postępowania, na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy zabużańskiej. W sytuacji, gdy po wydaniu postanowienia organ odmiennie oceni spełnienie przesłanek do wydania decyzji, uprawniony jest do jego uchylenia i wydania decyzji odmownej. W przeciwnym wypadku sprawę administracyjną załatwiałoby postanowienie, a nie decyzja, o której mowa w art. 5 ust. 3 ustawy zabużańskiej.

Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności art. 1 w związku z art. 2 ustawy zabużańskiej, Sejm ocenił, że sprowadza się on do żądania zmiany w obowiązującym stanie prawnym, polegającej na rozszerzeniu zakresu osób uprawnionych do uzyskania prawa do rekompensaty. Zmiana ta miałaby polegać na wprowadzeniu uregulowań przyznających prawo do rekompensaty także tym właścicielom nieruchomości zabużańskich, którzy nie spełniają warunku „repatriacji” na terytorium Polski. Zdaniem Sejmu, sposób ukształtowania prawa do rekompensaty w ustawie zabużańskiej wyklucza potraktowanie normy postulowanej przez skarżących jako koniecznego uzupełnienia niepełnej regulacji. Celem ustawy zabużańskiej jest częściowe zadośćuczynienie byłym właścicielom nieruchomości zabużańskich, którzy zostali zmuszeni do pozostawienia swojego majątku nieruchomego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (na Kresach Wschodnich), a jednocześnie zostali przemieszczeni na obecne terytorium państwa polskiego w związku z wybuchem oraz rezultatami II wojny światowej.

W odniesieniu do obydwu zarzutów, Sejm zajął stanowisko, że kwestie te, jako zamierzone przez ustawodawcę, pozostają poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. W piśmie z 9 lipca 2021 r., uzupełnionym pismem z 1 września 2021 r., pełnomocnik poinformował o śmierci M.L. Okoliczność ta nie stanowi przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie skargi konstytucyjnej podtrzymywanej przez drugiego skarżącego, Juliana Puzynę.

2. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, w sprawach inicjowanych skargą konstytucyjną Trybunał Konstytucyjny na każdym etapie postępowania bada, czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek procesowych, skutkująca umorzeniem postępowania. Nadanie skardze konstytucyjnej dalszego biegu na etapie kontroli wstępnej nie oznacza konwalidacji jej wad formalnych.

3. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, przedmiotem skargi konstytucyjnej może być ustawa lub inny akt normatywny, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach skarżącego albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji.

Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) skarga konstytucyjna zawiera: 1) określenie kwestionowanego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją; 2) wskazanie, która konstytucyjna wolność lub prawo skarżącego, i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone; 3) uzasadnienie zarzutu niezgodności kwestionowanego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, ze wskazaną konstytucyjną wolnością lub prawem skarżącego, z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie; 4) przedstawienie stanu faktycznego; 5) udokumentowanie daty doręczenia wyroku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK; 6) informację, czy od wyroku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK, został wniesiony nadzwyczajny środek zaskarżenia.

4. W punkcie pierwszym skargi konstytucyjnej sformułowany został zarzut niezgodności art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418, ze zm.; dalej: ustawa zabużańska) w zakresie, w jakim postanowienie wydane w trybie art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej nie jest dla organu wiążące i, w konsekwencji, dopuszczalne jest uchylenie postanowienia potwierdzającego nabycie prawa do rekompensaty oraz wydanie decyzji odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty, pomimo spełnienia przez wnioskodawców wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej, z art. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. Zaskarżony przepis brzmi następująco:

„1. Wojewoda, po wszczęciu postępowania, dokonuje oceny spełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2, na podstawie dowodów, o których mowa w art. 6. Pozytywna ocena następuje w drodze postanowienia. W postanowieniu wojewoda wzywa wnioskodawcę do:

1) wskazania jednej z wybranych form realizacji prawa do rekompensaty, określonej w art. 13 ust. 1;

2) wskazania numeru rachunku bankowego, w przypadku wyboru świadczenia pieniężnego realizowanego w formie przelewu;

3) dołączenia do wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 1, operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, w którym została określona wartość nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej;

4) w przypadkach, o których mowa w art. 6 ust. 3, dołączenia również operatu szacunkowego, w którym została określona wartość nabytego prawa własności nieruchomości albo wartość nabytego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i wartość położonych na niej budynków, a także innych urządzeń albo lokali”.

Uwzględniając konstytucyjne i ustawowe wymogi warunkujące dopuszczalność skargi konstytucyjnej, Trybunał stwierdził, że przepis wskazany w punkcie 1 skargi nie stanowił podstawy ostatecznego orzeczenia o wolnościach lub prawach skarżących albo o ich obowiązkach określonych w Konstytucji. Podstawą rozpoznania skargi konstytucyjnej nie może być wskazanie przez skarżących dowolnego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, ale musi to być przepis, który w konkretnej sprawie stanowił podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia o ich konstytucyjnych prawach, wolnościach albo obowiązkach.

Z przedstawionych w skardze konstytucyjnej faktów wynika, że w toku postępowania administracyjnego, w 2017 r., Wojewoda Mazowiecki wydał wobec skarżących, na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej, postanowienie, w którym stwierdził spełnienie wymogów potwierdzenia prawa do rekompensaty, a następnie, w 2018 r., uchylił to postanowienie na podstawie art. 77 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej: kodeks postępowania administracyjnego).

Trybunał zwraca uwagę, że wskazany przepis kodeksu postępowania administracyjnego przeczy twierdzeniu zawartemu w skardze konstytucyjnej, iż „organ może arbitralnie i bez podstawy prawnej pozbawiać Skarżących prawa, potwierdzonego jego własnym niezaskarżalnym postanowieniem”, że skarżący nie zakwestionowali przepisu kodeksu postępowania administracyjnego będącego podstawą uchylenia oraz że badanie prawidłowości uchylenia postanowienia Wojewody Mazowieckiego z 2017 r. nie wchodzi w zakres kompetencji Trybunału Konstytucyjnego.

Niezależnie od tego, nie sposób jest uznać, że art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej mógł być podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia o prawach skarżących. Postanowienie wydane na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej nie jest postanowieniem potwierdzającym prawo do rekompensaty, a postanowieniem zawierającym wstępną ocenę spełnienia wymogów potwierdzenia prawa do rekompensaty. W uzasadnieniu projektu ustawy zabużańskiej (druk sejmowy nr 3793/IV kadencja) wyjaśniono, że „[n]owym rozwiązaniem jest wprowadzenie zasady dwuetapowego prowadzenia postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa – art. 7 projektu. Rozwiązanie takie jest zdecydowanie korzystniejsze dla potencjalnych uprawnionych ze względu na fakt, że w pierwszym etapie postępowania nie będą zobowiązani do załączania do składanego wniosku operatu szacunkowego, z czym wiąże się ponoszenie kosztów”. Rozstrzygnięcie o prawach następuje w decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty, wydanej na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy zabużańskiej albo w decyzji o odmowie potwierdzenia tego prawa, wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy zabużańskiej.

W świetle powyższego Trybunał stwierdził, że w zakresie punktu 1 skarga konstytucyjna nie spełnia warunków jej dopuszczalności i umorzył postępowanie z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku.

5. W punkcie drugim skargi konstytucyjnej sformułowany został zarzut niezgodności art. 1 w związku z art. 2 ustawy zabużańskiej w zakresie, w jakim poszerza katalog przesłanek otrzymania prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej o przesłankę „przemieszczenia” lub „zamieszkania” właściciela nieruchomości położonej na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego następcy prawnego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w obecnych granicach, z art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2, art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2, art. 7 w związku z art. 87 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. Zaskarżone przepisy brzmią następująco:

„Art. 1. 1. Ustawa określa zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. dokonanego na podstawie:

1) układu z dnia 9 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Białoruskiej Socjalistycznej Republiki Rad dotyczącego ewakuacji obywateli polskich z terytorium B.S.R.R. i ludności Białoruskiej z terytorium Polski,

2) układu z dnia 9 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Rad dotyczącego ewakuacji obywateli polskich z terytorium U.S.R.R. i ludności ukraińskiej z terytorium Polski,

3) układu z dnia 22 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Litewskiej Socjalistycznej Republiki Rad dotyczącego ewakuacji obywateli polskich z terytorium Litewskiej S.R.R. i ludności litewskiej z terytorium Polski,

4) umowy z dnia 6 lipca 1945 r. między Tymczasowym Rządem Jedności Narodowej Rzeczypospolitej Polskiej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o prawie zmiany obywatelstwa radzieckiego osób narodowości polskiej i żydowskiej, mieszkających w ZSRR i o ich ewakuacji do Polski i o prawie zmiany obywatelstwa polskiego osób narodowości rosyjskiej, ukraińskiej, białoruskiej, rusińskiej i litewskiej, mieszkających na terytorium Polski i o ich ewakuacji do ZSRR

zwanego dalej «prawem do rekompensaty».

1a. Prawo do rekompensaty przysługuje również osobom, które pozostawiły nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w związku z umową pomiędzy Rzecząpospolitą Polską a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich o zamianie odcinków terytoriów państwowych z dnia 15 lutego 1951 r.

2. Przepisy ust. 1 stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Art. 2. Prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi:

1) był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przepisów:

a) art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych (Dz. U. poz. 580) lub

b) art. 24 Kodeksu Postępowania Cywilnego (Dz. U. z 1932 r. poz. 934), lub

c) § 3-10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu co do § 2 ust. 3-5, z Ministrem Spraw Wojskowych co do §§ 20, 21, 22, 24 ust. 3, § 49 ust. 1 i 2, § 55 i § 56 oraz z Ministrem Spraw Zagranicznych co do § 18 ust. 1 i 2, § 51 i § 55, o meldunkach i księgach ludności (Dz. U. poz. 489)

– oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić;

2) posiada obywatelstwo polskie”.

Art. 1 ust. 1 ustawy zabużańskiej nawiązuje do tzw. układów republikańskich z 1944 r. dotyczących ewakuacji obywateli polskich z terytorium Białoruskiej, Ukraińskiej i Litewskiej SRR w związku ze zmianą granic państwowych dokonaną na konferencji w Teheranie oraz do umowy z 6 lipca 1945 r. dotyczącej zmiany obywatelstwa radzieckiego osób narodowości polskiej i żydowskiej, mieszkających w ZSRR i o ich ewakuacji do Polski. Niezależnie od oceny statusu prawnego tych umów (zob. obszerne wywody na ten temat m.in. w wyroku z 19 grudnia 2002 r. sygn. K 33/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 97 czy w postanowieniu z 17 października 2018 r., sygn. SK 11/17, OTK ZU A/2018, poz. 61), stanowią one podstawę do odtworzenia ratio legis unormowań dotyczących rekompensat za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Rozstrzygające jest w tym kontekście dokonanie ewakuacji (przesiedlenia) do Polski – już nie tylko w oparciu o zapisy tych umów, lecz także w następstwie zawarcia umowy z 15 lutego 1951 r. regulującej kwestie związane z zamianą odcinków terytoriów państwowych między Polską a ZSRR (art. 1 ust. 1a ustawy zabużańskiej) czy wskutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. (art. 1 ust. 2 ustawy zabużańskiej). Sprowadzenie do kraju osób narodowości polskiej i żydowskiej w związku z narzuconą zmianą granic państwowych stanowiło samą istotę procedury, której ciężar Polska zdecydowała się częściowo ponieść, i tylko w odniesieniu do osób przesiedlonych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (cecha relewantna) ustawa zabużańska formułuje dalsze przesłanki nabycia prawa do rekompensaty. Jak słusznie wskazał NSA w wyroku kasacyjnym, na istnienie warunku przesiedlenia wskazuje zarówno wykładnia językowa, celowościowa, jak i historyczna.

Należy w tym miejscu podkreślić, że państwo polskie nie stało się beneficjentem mienia pozostawionego poza jego wschodnią granicą. Brak także podstaw do przyjęcia tezy, że państwo polskie przyczyniło się do zmiany granic państwowych. Mienie Zabużan pozostało w dyspozycji republik radzieckich. Rekompensata nie jest więc odszkodowaniem za mienie wywłaszczone (choć zachowuje pewne jego cechy), ale ma charakter publicznoprawnej pomocy majątkowej dla obywateli polskich, którzy objęci zostali przesiedleniem na terytorium państwa polskiego w jego powojennych granicach (zob. też wyrok z 15 grudnia 2004 r., sygn. K 2/04, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 117).

To w powyższym kontekście należy odczytywać art. 1 ust. 2 ustawy zabużańskiej, który mówi o „innych okolicznościach związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r.”. Orzecznictwo NSA potwierdza, że „[z] treści art. 1 ust. 2 ustawy wynika tylko tyle, że prawo do rekompensaty mogły uzyskać również te osoby, które na skutek okoliczności związanych z wojną zmuszone były opuścić byłe terytorium RP, ale opuszczenie nie nastąpiło w trybie procedury ewakuacyjnej określonej w art. 1 ust. 1 pkt 1 do pkt 4 lub ust. 1a, natomiast pozostałe przesłanki nabycia prawa do rekompensaty dla osób, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy były tożsame jak dla osób, o których mowa w art. 1 ust. 1 i ust. 1a, a więc również przybycie na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej” (wyrok NSA z 8 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 2507/19, Lex nr 3504061). W wyroku będącym oparciem dla skargi konstytucyjnej NSA wyjaśnił, że „na etapie dalszych prac legislacyjnych doszło do podmiotowego rozszerzenia zakresu ustępu pierwszego, ale nie do takiego rozszerzenia, które po pierwsze – podważałoby w ogóle sens istnienia ustępu pierwszego, a po drugie – wyłączałoby przesłankę powrotu byłego właściciela na terytorium Polski w powojennych granicach, a tym samym obejmowałoby także tych właścicieli, którzy nie powrócili do kraju i to bez względu na przyczyny niemożności tego powrotu”. NSA jednoznacznie wskazał w tym samym wyroku, że „w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego warunek powrotu jest wymagany dla uzyskania potwierdzenia prawa do rekompensaty”.

Trybunał stwierdził zatem, że de lege lata nie przysługiwały skarżącym prawa majątkowe, których ochrony się domagali. Jak stwierdzono w samej skardze konstytucyjnej, taka wykładnia art. 1 w związku z art. 2 ustawy zabużańskiej, która wymaga spełnienia warunku przesiedlenia się na terytorium Polski w granicach powojennych, ma charakter „stały, powtarzalny i powszechny” (s. 15 skargi konstytucyjnej). Dziwić może uznanie zgodnych z tą wykładnią rozstrzygnięć sądów administracyjnych za „nieoczekiwane” (s. 18 skargi konstytucyjnej).

Trybunał podtrzymuje wyrażone w jego dotychczasowym orzecznictwie stanowisko, że Konstytucja ani nie zawiera nakazu uregulowania prawa majątkowego w postaci prawa do rekompensaty, ani nie formułuje wymogów co do jego treści (zob. też postanowienie o sygn. SK 11/17). W uzasadnieniu wspomnianego już wyroku o sygn. K 2/04 Trybunał wyraźnie stwierdził, że ustawodawca „mógł i nadal może ograniczyć kompensację do kręgu obywateli polskich i to tylko tych, którzy zostali objęci przemieszczeniem (repatriacją) na terytorium państwa polskiego w jego powojennych granicach”, a także że „[r]atio legis unormowań służących uzyskaniu kompensacji za utracone mienie nieruchome pozostawało w nierozerwalnym związku ze spełnieniem obu tych warunków i to kumulatywnie”. Jakkolwiek wyrok o sygn. K 2/04 wydany został w stanie prawnym sprzed uchwalenia obecnie obowiązującej ustawy zabużańskiej, to cytowane ustalenia pozostają aktualne. W świetle bowiem analizy przepisów ustawy zabużańskiej oraz przebiegu prac legislacyjnych nie budzi wątpliwości, że zamierzeniem ustawodawcy było ograniczenie kręgu osób uprawnionych do rekompensaty do osób, które zostały przesiedlone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w obecnych granicach. Projektodawca ustawy zabużańskiej wyraźnie wskazał – jako podmioty, na które oddziałuje ustawa – „osoby, które dotychczas nie zrealizowały uprawnień z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego, spowodowanego repatriacją właścicieli tych nieruchomości”. Z kolei cel ustawy projektodawca określił jako zapewnienie, w następstwie wyroku ETPC z 22 czerwca 2004 r. w sprawie Broniowski przeciwko Polsce, realizacji „uprawnień osób (i ich spadkobierców), które pozostawiły nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego w związku z II wojną światową, w wyniku ewakuacji na obszar państwa polskiego (tzw. uprawnienia zabużańskie)” (druk sejmowy nr 3793/IV kadencja). Taka konstrukcja uprawnień zabużańskich miała związek z ustaleniami międzypaństwowymi oraz z celem świadczenia kompensacyjnego, które – co należy podkreślić – nie ma charakteru powszechnego odszkodowania za straty czy zadośćuczynienia za krzywdy doznane w wyniku II wojny światowej przez osoby pochodzące z terenów utraconych i nie należy go tak postrzegać.

Postulowana w skardze konstytucyjnej zmiana przesłanek uprawniających do rekompensaty wymagałaby rewizji założeń, które legły u podstaw regulacji rekompensat za tzw. mienie zabużańskie. Rolą Trybunału Konstytucyjnego nie jest jednak modyfikowanie – za pomocą orzecznictwa – przepisów prawa pozytywnego tak dalece, by aktowi prawnemu nadać treść całkowicie odmienną od tej, którą zamierzał jej nadać prawodawca (zob. podobnie: postanowienie z 24 kwietnia 2013 r., sygn. Ts 218/12, OTK ZU nr 2/B/2013, poz. 216).

Prawo majątkowe o treści nadanej w skardze konstytucyjnej – tj. prawo do rekompensaty o konstytucyjnie chronionej treści – nie istnieje i bezprzedmiotowe jest badanie takiego prawa z punktu widzenia wskazanych wzorców kontroli, w tym proporcjonalności jego ograniczenia.

W świetle powyższego, w ocenie Trybunału, twierdzenie, że przepis „poszerza katalog przesłanek otrzymania prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej o przesłankę «przemieszczenia» lub «zamieszkania» właściciela nieruchomości położonej na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego następcy prawnego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w obecnych granicach” (przy czym nie wskazano nawet, w stosunku do jakich norm – w szczególności o randze konstytucyjnej – katalog ten został „poszerzony”), nie może stać się przedmiotem oceny merytorycznej w ramach kompetencji Trybunału Konstytucyjnego.

6. Wskazane powyżej okoliczności implikowały konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK.

Mając na uwadze wyżej przedstawione racje, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.