1. Skarga konstytucyjna została sporządzona na tle następującego stanu faktycznego. Skarżący, nabywając w październiku 1999 r. samochód osobowy, nie dopełnił, wynikającego z art. 90e ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. z 1996 r. Nr 11, poz. 62 ze zm.; dalej: u.d.u.), obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych za szkody powstałe w związku z ruchem tych pojazdów. W dniu przerejestrowania samochodu, tj. 10 grudnia 1999 r., uległ on wypadkowi, po czym 5 kwietnia 2000 r. sprzedał pojazd. W konsekwencji Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny wezwał skarżącego do uiszczenia opłaty przewidzianej w art. 90e u.d.u. za lata 1999 i 2000. Skarżący uregulował należność za rok 1999, zakwestionował natomiast jej zasadność w odniesieniu do roku 2000. W jego przekonaniu obowiązek uiszczenia tejże opłaty powstaje wskutek naruszenia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia o.c. w określonym terminie, a konieczność powtórnej zapłaty – z upływem 12 miesięcy od tej daty.

W dniu 26 kwietnia 2001 r. skarżący wystąpił do Sądu Rejonowego w Chełmie z pozwem o ustalenie nieistnienia obowiązku wniesienia takiej opłaty za rok 2000. Sąd Rejonowy, wyrokiem z 18 lipca 2001 r. oddalił powództwo. Sąd Okręgowy w Lublinie, postanowieniem z 24 października 2001 r., sygn. akt II Ca 506/01, wydanym na skutek apelacji powoda, uchylił zaskarżony wyrok i pozew odrzucił uznając, że w sprawie występuje ujemna przesłanka procesowa w postaci niedopuszczalności drogi sądowej. Sąd Okręgowy powołał się przy tym na brzmienie art. 1 i 2 § 1 k.p.c. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2000 r., K. 23/99 (OTK ZU nr 3/2000, poz. 89), w którym Trybunał stwierdził, że opłata o której mowa ma – podobnie jak i stosunek prawny zachodzący pomiędzy osobą zobowiązaną do jej uiszczenia a Ubezpieczeniowym Funduszem Gwarancyjnym – charakter publicznoprawny. W opinii Sądu sprawy o ustalenie istnienia lub nieistnienia obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu braku obowiązkowego ubezpieczenia o.c. posiadaczy pojazdów mechanicznych nie należą do kognicji sądów powszechnych, nie mają bowiem charakteru spraw cywilnych, a jednocześnie brak szczególnego przepisu prawa, który nakazywałby stosowanie do nich przepisów kodeksu postępowania cywilnego. W uzasadnieniu Sąd Okręgowy wskazał na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, według których w przedmiotowej sytuacji nie przysługuje również skarga do NSA. Wyraził jednak oczekiwanie, że ze względu na powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, nastąpi zmiana dotychczasowej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Postanowieniem z 20 grudnia 2001 r. (sygn. akt II Ca 506/01), wniesiona przez powoda kasacja, została przez Sąd Okręgowy w Lublinie odrzucona, jako niedopuszczalna z uwagi na zbyt niską wartość przedmiotu sporu. Także zażalenie na nie postanowieniem z 13 marca 2002 r. (sygn. akt III CZ 20/02), zostało przez Sąd Najwyższy oddalone.

W petitum skargi konstytucyjnej skarżący zarzucił przepisom art. 1 i 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) naruszenie art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Według przekonania skarżącego, zakwestionowane przepisy pozbawiają go prawa do sądu przez to, że nie określają domniemania właściwości sądów powszechnych dla spraw nie zastrzeżonych ustawowo dla właściwości innych sądów. Wychodząc od analizy przepisów art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 1, art. 78, art. 177 i art. 178 Konstytucji skarżący wskazał, że stwarzają one domniemanie właściwości sądów powszechnych w każdej sprawie, o ile nie jest ona zastrzeżona dla innego sądu. In casu można byłoby rozważać właściwość NSA, jednak zarówno brak kwalifikacji Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego jako organu administracji publicznej, brzmienie art. 1 i art. 16 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), jak i pominięcie sądowoadministracyjnej kontroli obowiązku uiszczenia wyżej wymienionej opłaty w przepisach art. 82b i 85 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, wyłączają taką ewentualność. W opinii skarżącego norma prawna o takiej treści powinna wynikać expressis verbis z przepisu ustawy. Ponieważ jednak z art. 1 i 2 k.p.c. wywieść jej nie można, świadczy to o niezgodności wskazanych przepisów z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 177 Konstytucji.

2. W piśmie z 18 sierpnia 2003 r. (PR II 490/37/03) stanowisko w sprawie przedstawił Prokurator Generalny stwierdzając, że art. 1 k.p.c. jest zgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji, zaś postępowanie w pozostałym zakresie – tj. w zakresie badania zgodności art. 1 k.p.c. z art. 2 i 177 Konstytucji oraz art. 2 k.p.c. z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 177 Konstytucji – podlega umorzeniu.

Prokurator Generalny wskazał, że – po pierwsze – konstytucyjność art. 1 i 2 k.p.c. była już przedmiotem orzekania Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 12/99. W wyroku z 10 lipca 2000 r. (OTK ZU nr 5/2000, poz. 143) Trybunał orzekł, że art. 1 k.p.c., rozumiany w ten sposób, że w zakresie pojęcia „sprawy cywilne” nie mogą mieścić się roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 2 k.p.c. jest zgodny z art. 2, art. 31 i art. 45 ust. 1 Konstytucji, natomiast co do badania zgodności (m.in.) art. 1 i art. 2 z art. 177 i 183 Konstytucji umorzył postępowanie z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia. Po drugie – art. 2 i 177 ustawy zasadniczej nie kreują praw i wolności, których naruszenie mogłoby stanowić podstawę skargi konstytucyjnej. W związku z powyższym pozostaje – wsparty tezami z dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego – wniosek o umorzenie postępowania we wskazanym powyżej zakresie.

Zagadnieniem, które może stanowić przedmiot merytorycznej oceny Trybunału może być zatem tylko zgodność art. 1 k.p.c. z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Wychodząc od regulacji konstytucyjnej – w tym art. 77 ust. 2, art. 173, art. 177 czy art. 178 ustawy zasadniczej – Prokurator Generalny wskazał jednak, iż w aktualnym orzecznictwie Sądu Najwyższego podkreślana jest konieczność takiej wykładni art. 1 k.p.c., która respektuje konstytucyjnie zagwarantowane prawo do sądu i domniemanie drogi przed sądami powszechnymi. Tezy z orzecznictwa Sądu Najwyższego wyraźnie wskazują, że przyjęty w judykaturze kierunek interpretacji art. 1 k.p.c. uwzględnia wynikające z art. 177 Konstytucji domniemanie właściwości sądów powszechnych w sprawach niezastrzeżonych ustawowo dla właściwości innych sądów. Taka interpretacja zakwestionowanego przepisu gwarantuje w przekonaniu Prokuratora Generalnego realizację prawa do sądu, wyartykułowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji, w aspekcie uruchomienia procedury przed sądem. Kierując się zaś domniemaniem konstytucyjności ustaw oraz przyjętym przez Sąd Najwyższy rozumieniem art. 1 k.p.c. należy rozumieć pojęcie „sprawy cywilnej” szeroko, w sposób uwzględniający konstytucyjne domniemanie właściwości sądów powszechnych we wszystkich sprawach, które na podstawie ustawy nie zostały przekazane do właściwości sądu administracyjnego; tak rozumiany art. 1 k.p.c. jest zgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji.

W podsumowaniu przedstawionego stanowiska podkreślono jednocześnie, że 1 stycznia 2004 r. wejdą w życie przepisy eliminujące negatywne spory kompetencyjne pomiędzy sądami powszechnymi i administracyjnymi: art. 1991 k.p.c., znowelizowany przez art. 5 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 58 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepis art. 10 ust. 2 w zw. z art. 92 ust. 2 pkt 3 ustawy z 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczeń Komunikacyjnych, który expressis verbis przewiduje właściwość sądu powszechnego w sprawach ustalenia spełnienia lub nieistnienia obowiązku ubezpieczenia bądź dochodzonej opłaty.

3. Stanowisko w sprawie pismem z 29 lipca 2003 r. zajął – w imieniu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej – Marszałek Sejmu stwierdzając, że zaskarżone przepisy art. 1 i 2 k.p.c. nie pozostają w sprzeczności z art. 45 ust. 1 oraz art. 177 Konstytucji. W jego opinii, zarzut niedookreślenia domniemania właściwości sądów powszechnych w sprawach niezastrzeżonych ustawowo dla właściwości innych sądów jest chybiony w stosunku do art. 1 k.p.c. – przepis ten definiuje bowiem pojęcie „sprawy cywilnej”, natomiast nie określa właściwości sądów w tym zakresie. Zdaniem Marszałka Sejmu można zgodzić się natomiast z poglądem skarżącego, że treść art. 2 § 1 k.p.c. nie w pełni odpowiada dyspozycji art. 177 Konstytucji; należałoby nawet rozważyć ewentualne uzupełnienie tego przepisu, co sugerował już w swoim orzecznictwie Sąd Najwyższy. Powyższe uwagi nie mogą jednak stanowić podstawy do postawienia zarzutu niezgodności tego przepisu z art. 45 ust. 1 Konstytucji ze względu na powagę rzeczy osądzonej, wynikającą z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 lipca 2000 r., wydanego w sprawie SK 12/99.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Z kolei w myśl art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym skarga konstytucyjna może być wniesiona po wyczerpaniu drogi prawnej, o ile droga ta jest przewidziana, w ciągu 3 miesięcy od doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia. Ustrojodawca przyjął więc model skargi konstytucyjnej jako instrumentu o charakterze subsydiarnym, którego dopuszczalność – a tym samym i dopuszczalność merytorycznego orzekania przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie wszczętej jej wniesieniem – zależy bezpośrednio od braku możliwości realizacji gwarantowanych konstytucyjnie praw i wolności na innej drodze. W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka jednak de lege lata nie zachodzi.

2. W dniu 1 stycznia 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz. U. Nr 124, poz. 1152). Przepisy art. 10 ust. 2 w zw. z art. 92 ust. 2 pkt 3 expressis verbis przewidują właściwość sądu powszechnego w sprawach ustalenia spełnienia lub nieistnienia obowiązku ubezpieczenia bądź dochodzonej opłaty. Dopuszczalność drogi sądowej przed sądem powszechnym w sprawach o ustalenie istnienia obowiązku zapłaty opłaty pieniężnej, o której była mowa w art. 90e ustawy o działalności ubezpieczeniowej, a którą normuje aktualnie art. 88 cyt. powyżej ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych została więc wyraźnie przesądzona przez ustawodawcę. Ponadto, 1 stycznia 2004 r. weszły w życie nowe regulacje prawne dotyczące postępowania sądowo-administracyjnego: ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.; dalej: przep. wprow.). Treść wymienionych wyżej, nowych regulacji jest przy tym istotnie różna od dotychczas obowiązujących unormowań. Ustawodawca, dostosowując model postępowania sądowo-administracyjnego do wymagań Konstytucji z 1997 r., nie tylko ukształtował go jako model sądownictwa dwuinstancyjnego; wprowadził również mechanizmy zapobiegające powstawaniu negatywnych konfliktów kompetencyjnych na linii sądy powszechne – sądy administracyjne.

3. Z punktu widzenia oceny celowości wydania przez Trybunał merytorycznego orzeczenia w niniejszej sprawie pozostaje ustalić, czy skarżący może być beneficjentem wskazanej powyżej regulacji. Przepisy ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych mogłyby uzasadniać odpowiedź przeczącą. Zgodnie z art. 159 ust. 3 u.u.o., w sprawach roszczeń Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego z tytułu opłat za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego przepisy ustawy mają zastosowanie do zdarzeń zaistniałych po dniu wejścia ustawy w życie. Należy jednak wziąć pod uwagę regulację zawartą w art. 1991 k.p.c., w brzmieniu nadanym przez art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), a także w art. 58 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Zgodnie z art. 1991 k.p.c., sąd powszechny nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe. Z kolei w myśl art. 58 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wojewódzki sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z tego powodu, że nie należy ona do właściwości sądu administracyjnego, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się uprzednio za niewłaściwy.

W kontekście rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, co następuje. Po pierwsze – powołane przepisy eliminują negatywne konflikty kompetencyjne pomiędzy sądownictwem powszechnym a administracyjnym; regulują zatem – chociaż w inny sposób niż to wskazuje jako pożądane i uzasadnione konstytucyjnie skarżący – problem leżący u sedna rozpatrywanej sprawy. Po drugie – przepisy przejściowe normujące wejście w życie cytowanych regulacji nie ograniczają zakresu ich zastosowania do stanów faktycznych i prawnych ukształtowanych po 1 stycznia 2004 r. Skarżący ma zatem możliwość ubiegania się o uzyskanie korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia w toku odpowiednich procedur prawnych, bez potrzeby prowadzenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Czyni to zbędnym merytoryczne rozpatrzenie skargi konstytucyjnej.

Mając na uwadze powyższe Trybunał Konstytucyjny postanowił jak na wstępie.