1. Skarżący Mieczysław Augustynowicz (dalej: skarżący) pismem z 3 października 2006 r. wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 15 ust. 1, art. 22 i art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353, ze zm.; dalej: ustawa o emeryturach i rentach z FUS) z art. 67 ust. 1 w związku z art. 2 oraz z art. 67 ust. 1 w związku z art. 32 Konstytucji.

Skarga konstytucyjna została wniesiona w następującym stanie faktycznym:

Skarżący jako repatriant złożył wniosek do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, oddział we Wrocławiu, o przyznanie emerytury. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, oddział we Wrocławiu, ustalił, że łączny okres zatrudnienia wnioskodawcy wynosi 45 lat 7 miesięcy i 6 dni. Okres ten dotyczy zatrudnienia wyłącznie na terenie Białorusi. W związku z tym ZUS przyznał decyzją (sygn. 25/EP/11972061) skarżącemu emeryturę w najniższej kwocie. Ustalenie wysokości emerytury uzasadniono brakiem podstawy wymiaru wynikającego z ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Skarżący wniósł odwołanie od decyzji ZUS do Sądu Okręgowego we Wrocławiu – Wydziału VIII Ubezpieczeń Społecznych. Sąd Okręgowy wyrokiem z 24 kwietnia 2003 r. (sygn. akt VIII U-556/02) oddalił odwołanie, uznając zaskarżoną decyzję za prawidłową pod względem merytorycznym, a odwołanie za nieuzasadnione. Skarżący wniósł apelację do Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu – Wydziału III Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Sąd Apelacyjny wyrokiem z 8 grudnia 2004 r. (sygn. akt III AUa 2184/03) oddalił apelację ze względu na brak podstaw prawnych do jej uwzględnienia. Skarżący wniósł kasację do Sądu Najwyższego. Sąd Najwyższy wyrokiem z 29 marca 2006 r. (sygn. akt II UK 115/05) oddalił kasację, uznając, że nie ma ona uzasadnionych podstaw. Zdaniem SN, „uznanie repatriantowi okresów zatrudnienia za granicą jako okresów składkowych nie jest równoznaczne z prawem do ustalenia podstawy wymiaru emerytury w oparciu o zarobki uzyskiwane przed przyjazdem do kraju”.

W opinii skarżącego, art. 15 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest sprzeczny z art. 67 ust. 1 Konstytucji w związku z wynikającą z art. 32 Konstytucji zasadą równości w zakresie, w jakim wyłącza możliwość przeliczenia okresów zatrudnienia za granicą według polskiego prawa w celu określenia podstawy wymiaru emerytury, co skutkuje przyznaniem emerytury w najniższym wymiarze. Natomiast art. 22 ustawy o emeryturach i rentach z FUS narusza art. 67 ust. 1 Konstytucji w związku z wynikającą z art. 2 zasadą przyzwoitej legislacji przez to, że uzależnia ustalenie podstawy wymiaru wynagrodzenia pracowników zatrudnionych za granicą od wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia wykonawczego w tej materii, co od czasu uchwalenia ustawy nie nastąpiło. Skarżący wskazuje na istniejącą lukę prawną skutkującą brakiem skutecznego realizowania uprawnień i przyznawaniem repatriantom najniższych emerytur ze względu na niemożność ustalenia podstawy wymiaru. W stosunku do art. 23 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS skarżący stawia zarzut zastosowania niewłaściwego odesłania i tym samym naruszenia zasady przyzwoitej legislacji.

W opinii skarżącego, wszystkie kwestionowane przepisy naruszają art. 67 ust. 1 Konstytucji w związku z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości społecznej, ponieważ różnicują osoby uprawnione do emerytury na te, które były zatrudnione w kraju i te, które pracowały za granicą. Skarżone przepisy naruszają również, zdaniem skarżącego, zasadę przyzwoitej legislacji przez stworzenie regulacji pozornej.

2. Rzecznik Praw Obywatelskich pismem z 17 maja 2007 r. nie zgłosił udziału w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym.

3. Prokurator Generalny w piśmie z 7 grudnia 2007 r. uznał, że art. 15 ust. 1, art. 22 i art. 23 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS są zgodne z art. 67 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 32 Konstytucji.

Zdaniem Prokuratora Generalnego, zarzuty skarżącego są nieuzasadnione, ponieważ z zaskarżonych przepisów wynika, że istotne znaczenie dla ustalenia wysokości świadczenia ma wysokość podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe (lub na ubezpieczenie społeczne) płaconej w Polsce, a polski system ubezpieczeń społecznych oparty jest na zasadzie, że wysokość świadczenia emerytalnego (rentowego) zależy od udziału ubezpieczonego ubiegającego się o to świadczenie w tworzeniu funduszu ubezpieczeń społecznych. Uzależnienie wysokości emerytury od wielkości wkładu ubezpieczonego do FUS, w opinii Prokuratora Generalnego, nie może być uznane za naruszenie konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej. Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że w przypadku skarżącego składki w ogóle nie były płacone, ponieważ cały okres aktywności zawodowej przypadał na czas jego pobytu za granicą.

Prokurator Generalny zwrócił uwagę na brak podstaw uznania skarżonych przepisów za niezgodne z zasadą równości, ponieważ w badanej sprawie mamy do czynienia z osobami spełniającymi warunki uzyskania emerytury, ale występują między nimi istotne różnice. Różnice te polegają na tym, że niektóre osoby nie mają żadnego okresu ubezpieczenia, w czasie którego płacone były składki do polskiego FUS. Repatrianci znajdują się w podobnej sytuacji do osób, którym (z różnych przyczyn) nie można ustalić wysokości emerytury lub renty w sposób odpowiadający wysokości podstawy wymiaru płaconej składki.

Natomiast skarżony brak regulacji prawnej dającej podstawę do obliczania wysokości świadczenia repatriantowi nieposiadającemu żadnego okresu ubezpieczenia w Polsce nie może być uznany za sprzeczny ze wskazanymi przepisami Konstytucji, ponieważ kwestionowany jest brak aktu wykonawczego regulującego szczegółowe zasady ustalenia podstawy wymiaru emerytury lub renty polskim pracownikom, którzy podjęli pracę za granicą, a tym samym regulacja ta nie pozostaje w związku z sytuacją, o której mowa w skardze.

4. Marszałek Sejmu w piśmie z 12 czerwca 2008 r. wniósł o stwierdzenie zgodności kwestionowanych przepisów ze wskazanymi w skardze wzorcami kontroli.

W opinii Marszałka Sejmu, przysługujące każdemu obywatelowi, w tym także repatriantom, prawo do zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego nie może być utożsamiane z konstytucyjną gwarancją jednakowego ustalenia zakresu, formy i wysokości wypłacanych świadczeń emerytalnych. Należy przy tym pamiętać, że zarówno sposób ukształtowania zakresu prawa do zabezpieczenia społecznego, jak i formy pozostawiono do swobodnej oceny ustawodawcy. Zastosowane rozróżnienie między obywatelami odprowadzającymi składki w kraju i tymi, którzy odprowadzali je za granicą, wyklucza możliwość powołania się na konstytucyjną zasadę równości ze względu na brak cechy relewantnej.

Zdaniem Marszałka Sejmu, zróżnicowanie wysokości świadczeń emerytalnych przysługujących repatriantom w stosunku do pozostałych obywateli nie jest sprzeczne z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości społecznej. Dopiero realizacja postulatu skarżącego prowadziłaby do oczywistego naruszenia tej zasady w odniesieniu do tych uprawnionych, którzy oprócz bycia beneficjentami, są jednocześnie od strony finansowej współtwórcami tego funduszu.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Przedmiotem skargi konstytucyjnej uczyniono art. 15 ust. 1, art. 22 i art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353, ze zm.; dalej: ustawa o emeryturach i rentach z FUS) jako niezgodne z konstytucyjnie chronionym prawem do zabezpieczenia społecznego, zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasadą sprawiedliwości społecznej i prawidłowej legislacji oraz zasadą równości.

2. W odniesieniu do art. 15 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie bez znaczenia pozostaje fakt, że przepis ten stanowił już przedmiot badania Trybunału Konstytucyjnego ze wskazanymi w skardze wzorcami kontroli. Trybunał w wyroku z 1 kwietnia 2008 r. (sygn. SK 96/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 40) stwierdził zgodność tego przepisu z Konstytucją. Wcześniejsze rozpoznanie sprawy konstytucyjności określonego przepisu prawnego z punktu widzenia tych samych zarzutów powoduje konieczność wydania rozstrzygnięcia opartego na zasadzie ne bis in idem (zob. wyrok z 10 lipca 2007 r., sygn. P 40/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 86 i cytowane tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie, pomimo tożsamych wzorców kontroli, wysunięto odmienne niż w sprawie o sygn. SK 96/06 zarzuty. Konstytucyjność art. 15 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS badana była w zakresie, w jakim przepis ten ogranicza prawo wyboru 10 kolejnych lat do ostatnich 20 lat kalendarzowych poprzedzających bezpośrednio rok, w którym zgłoszono wniosek o emeryturę lub rentę. W rozpatrywanej sprawie zarzut dotyczy braku możliwości przeliczenia okresów zatrudnienia za granicą według polskiego prawa w celu określenia repatriantowi podstawy wymiaru emerytury. Z tych względów nie ma podstaw do umorzenia postępowania ze względu na zbędność wydania orzeczenia z uwagi na zasadę ne bis in idem.

3. Polski system zabezpieczenia społecznego uzależnia wysokość świadczenia emerytalnego i rentowego od udziału ubezpieczonego w jego tworzeniu. „Świadczenia z ubezpieczenia społecznego przysługują w zamian za składkę ubezpieczeniową wnoszoną do systemu. Składka jest podstawą tworzenia funduszu ubezpieczeniowego (…)” (zob. I. Jędrasik-Jankowska, Pojęcia i konstrukcje prawne ubezpieczenia społecznego, Warszawa 2007, s. 129). Z tych względów do ustalenia podstawy wymiaru emerytury i renty niezbędne jest zatrudnienie w kraju bądź za granicą, od którego odprowadzane są składki na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych (FUS).

Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów powszechnych przyjmujących, że warunkiem zaliczenia okresów pracy repatriantów za granicą do okresów składkowych i ustalania podstawy wymiaru świadczenia emerytalnego jest odprowadzanie składek na ubezpieczenie społeczne w kraju, nawet gdy praca wykonywana była za granicą (zob. uchwały Sądu Najwyższego z: 16 września 2004 r., sygn. akt III UZP 3/04, OSNP nr 7/2005, poz. 98 oraz 29 marca 2006 r., sygn. akt II UK 115/05, OSNP nr 7-8/2007, poz. 105). Podobnie doktryna prawna uznaje, że wysokość emerytury repatrianta, który nie był wcześniej objęty polskim ubezpieczeniem społecznym, ustala się na podstawnie art. 23 ustawy o emeryturach i rentach z FUS (zob. komentarz do art. 6 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, [w:] K. Antonów, M. Bartnicki, Ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz, Warszawa 2007). Jak słusznie zauważył Sąd Najwyższy w wyroku z 29 marca 2006 r. (sygn. akt II UK 115/05), każdy ubezpieczony, w tym repatriant, musi posiadać określony okres składkowy pozwalający na ustalenie podstawy wymiaru emerytury. Dopiero wtedy może uzyskać zwiększenie świadczenia ze względu na posiadane okresy ubezpieczenia (składkowe i nieskładkowe). W przypadku repatriantów okres zatrudnienia za granicą zaliczany jest do okresów składkowych (art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy o emeryturach i rentach z FUS oraz art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji, Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1118, ze zm.).

Fakt uzyskania statusu repatrianta pozwala na objęcie osób, które nie były obywatelami Rzeczypospolitej, polskim systemem ubezpieczeń społecznych i tym samym wypłacanie emerytury lub renty z FUS, mimo że nie współtworzyły tego funduszu. Natomiast status repatrianta nie gwarantuje, że okres zatrudnienia, w którym składki były odprowadzane za granicą, będzie stanowił podstawę wymiaru emerytury.

Z uwagi na to, że system ubezpieczeń społecznych wyraża się bezwzględnym przestrzeganiem równości formalnej bez możliwości odmiennych rozwiązań dotyczących sytuacji indywidualnych, nie jest możliwe, przy ustalaniu podstawy wymiaru świadczenia emerytalnego na podstawie art. 15 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, ustalenie tej podstawy repatriantom, którzy odprowadzali swoje składki za granicą.

4. W świetle zasad funkcjonowania systemu ubezpieczeń społecznych trudno jest uznać, że brak możliwości przeliczenia okresów zatrudnienia za granicą według prawa polskiego w celu określenia repatriantowi podstawy wymiaru emerytury jest tylko pominięciem ustawodawczym. Natomiast przedstawiona w skardze konstytucyjnej argumentacja skoncentrowana głównie na braku satysfakcjonujących skarżącego rozwiązań wskazuje na zarzut istnienia luki prawnej.

Zgodnie z art. 188 Konstytucji przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego mogą być wyłącznie akty normatywne i przepisy już istniejące w porządku prawnym. Zarzut celowego zaniechania ustawodawczego (luki prawnej) nie może być przedmiotem badania w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. W orzecznictwie Trybunału formułowano już pogląd, że „zarzuty nie mogą polegać na wskazywaniu, że przepis nie zawiera konkretnej regulacji, której istnienie zadowalałoby wnioskodawcę” (zob. postanowienie z 11 maja 2009 r., sygn. SK 37/07, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 74 i wyrok z 19 listopada 2001 r., sygn. K. 3/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 251). Z tych względów wydanie orzeczenia należy uznać za niedopuszczalne (zob. postanowienia TK z: 11 grudnia 2002 r., sygn. SK 17/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 98 oraz 22 czerwca 2005 r., sygn. K 42/04, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 74), co z kolei w myśl art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK stanowi obligatoryjną przesłankę umorzenia postępowania.

5. Merytoryczne rozpatrzenie skargi w odniesieniu do zarzutu braku rozporządzenia, którego podstawę stanowi art. 22 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, nie jest możliwe. Trybunał w wyroku z 3 grudnia 1996 r. (sygn. K. 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52) stwierdził, że „Trybunał Konstytucyjny nie ma kompetencji do orzekania o zaniechaniach ustawodawcy polegających na niewydaniu aktu ustawodawczego, choćby obowiązek jego wydania wynikał z norm konstytucyjnych”.

Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) Trybunał, w odrębnej sygnalizacji, zwróci uwagę organowi zobowiązanemu do wydania aktu wykonawczego na konieczność podjęcia odpowiednich prac legislacyjnych.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.