1. Postanowieniem z 14 listopada 2007 r. Sąd Rejonowy w Świdnicy I Wydział Cywilny (dalej: sąd pytający), wystąpił z pytaniem prawnym, czy art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw dotyczących nabywania własności nieruchomości (Dz. U. Nr 157, poz. 1315; dalej: ustawa zmieniająca z 2005 r.) jest zgodny z art. 21 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, Konwencja) oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji z dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, ze zm.).

Wątpliwości co do zgodności wskazanych przepisów z Konstytucją powstały w toku rozpoznawania pozwu Franciszka K., najemcy mieszkania zakładowego (dalej: najemca), o zobowiązanie C.Ś. S.A. w P. (dalej: spółka) do sprzedania mu tego mieszkania zakładowego na podstawie i w trybie art. 5 ustawy zmieniającej z 2005 r. Art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2005 r. nakłada na spółkę handlową, w odniesieniu do której Skarb Państwa nie jest podmiotem dominującym w rozumieniu przepisów o publicznym obrocie papierami wartościowymi, ale był nim w okresie od 7 lutego 2001 r. do dnia poprzedzającego wejście w życie ustawy, zobowiązanie do sprzedaży mieszkania zakładowego na zasadach preferencyjnych, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 4, poz. 24, ze zm.; dalej: ustawa o zasadach zbywania mieszkań, u.z.z.m.), na rzecz aktualnego najemcy oraz innych osób uprawnionych w rozumieniu art. 2 pkt 2 u.z.z.m., na ich pisemny wniosek. Prawo do żądania sprzedaży mieszkania, o którym mowa w ust. 1, przysługuje osobom uprawnionym, którym nie zaproponowano pisemnie, zgodnie z art. 5 ust. 2 u.z.z.m., prawa pierwszeństwa w nabyciu mieszkania na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie w okresie, kiedy to prawo im przysługiwało, tj. gdy Skarb Państwa był jeszcze podmiotem dominującym w spółce, której własnością było mieszkanie.

Sąd pytający przedstawił zastrzeżenia co do zgodności art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2005 r. z art. 21, art. 31 ust. 2, art. 32 ust. 1 i 2 i art. 64 Konstytucji. W szczególności, ograniczenia konstytucyjnie chronionej własności prywatnej (art. 21 i art. 64 Konstytucji) dopuszczalne są wyłącznie w ściśle określonych w Konstytucji przypadkach i nie mogą naruszać istoty tych praw. Ponadto art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2005 r., przyznając określonej kategorii najemców „automatyczne” uprawnienie do nabycia zajmowanych lokali, zmusza tym samym właściciela lokalu do jego sprzedaży, i to na określonych zasadach. Wyłącza to swobodę właściciela w dysponowaniu przedmiotem swej własności w zakresie decyzji o zbyciu, określenia postanowień umowy oraz wyboru nabywcy, co narusza zasadę swobody umów oraz konstytucyjną zasadę ochrony wolności (art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji). Sąd pytający podnosi, że kwestionowany przepis, określając nakaz zbycia, osobę nabywcy oraz istotne elementy umowy, prowadzi w rzeczywistości do wyzucia z własności, podobnie jak czynił to przepis uznany za niekonstytucyjny w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2001 r., sygn. K 33/00 (OTK ZU nr 7/2001, poz. 217). Oznacza to naruszenie przez przepis nie tylko zakazu przymuszania, lecz także zasady ochrony własności.

Zachodzi również wątpliwość, czy przepis wprowadza nieuzasadnione zróżnicowanie (nierówność) w zakresie stosunków własnościowych najmu, prowadząc do zróżnicowania uprawnień osób w podobnej sytuacji. Na przykład, zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz art. 34 ust. 6, art. 36 i art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.; dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami), gmina podejmuje decyzje o sprzedaży mieszkań komunalnych po wyrażeniu przez właściwe organy gminy woli dokonania takiej czynności, nadto może określić istotne elementy umowy. W rezultacie różnicuje się sytuację najemców, skoro jednym (najemcom mieszkań zakładowych) przyznaje się uprawnienie bezwzględne, a inni (najemcy mieszkań komunalnych) uzależnieni są od decyzji gminy. Tym samym, zdaniem sądu pytającego, można wnioskować o naruszeniu zasady równości i sprawiedliwości, skoro doprowadza to do wyodrębnienia „lepszych” i „gorszych”. Sąd pytający nie znajduje podstaw do różnicowania sytuacji prawnej najemców mieszkań zakładowych i najemców mieszkań komunalnych. Brak jest ogólnej, znajdującej oparcie w normach konstytucyjnych zasady wyrażającej powiązanie pracownika i jego pracy z istnieniem mieszkania czy powstaniem prawa do tego mieszkania. Dochodzi również do nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji właściciela, w zależności od tego, czy jest nim gmina, czy prywatny nabywca byłego mienia Skarbu Państwa.

Sąd pytający nie znajduje również podstaw do przyznania prawa żądania przeniesienia własności lokalu w art. 75 Konstytucji statuującym ochronę zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. W ocenie sądu pytającego, przepis ten stanowi zobowiązanie dla władz do prowadzenia określonej polityki, natomiast nie nakazuje konkretnych działań (J. Oniszczuk, Równość – najpierwsza z zasad i orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2007, s. 46-47, W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 2007, s. 72, J. Boć (red.), Konstytucje Rzeczypospolitej, Wrocław 1998, s, 136). Konstytucja nie daje żadnych podstaw do przyjęcia istnienia po stronie lokatora uprawnienia do nabycia na własność zajmowanego mieszkania (zob. wyrok TK o sygn. K 33/00).

Sąd pytający zgłosił ponadto wątpliwość co do zgodności kwestionowanego przepisu z zasadą pewności obrotu i zaufania do prawa. Niejasna, niedokładna, wysoce nieokreślona redakcja kwestionowanego przepisu utrudnia bądź uniemożliwia jego odczytanie i obniża autorytet prawa, komplikując pewność obrotu (zob. wyrok TK o sygn. K 33/00). W przepisie użyto sformułowań niedookreślonych, wielokrotnych odesłań do innych przepisów tej i innych ustaw, dat ich wejścia w życie, określenia statusu innych podmiotów (i to dodatkowo zależnie od dalszej sytuacji), a także powołano sytuacje i uprawnienia odnoszące się do ustawy nowelizowanej sporną ustawą. W tej sytuacji trudno mówić o wymaganej precyzji, jasności, jednoznaczności i pewności koniecznej do ustawowego usankcjonowania odstępstw od konstytucyjnej zasady ochrony własności i równości wobec prawa.

Dalsze wątpliwości sądu pytającego odnośnie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2005 r. dotyczą proporcjonalności ingerencji w prawo własności, jakiej dokonuje się na podstawie tego przepisu. Stworzenie sytuacji, w której na prawa do określonej rzeczy ma z założenia większy wpływ osoba dysponująca uprawnieniami pochodnymi, zatem dalszymi od własności, niż właściciel, narusza podstawy porządku prawnego poprzez naruszenie pewności prawa i zaufania do niego (zob. wyrok TK o sygn. K 33/00), co – w ocenie sądu pytającego – oznacza niezachowanie wymaganej proporcjonalności.

Sąd pytający zgłosił zastrzeżenia co do zgodności art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2005 r. z postanowieniami Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W szczególności naruszenie konstytucyjnej zasady równości przez sporny przepis oznacza jednocześnie naruszenie art. 14 Konwencji statuującego wolność od dyskryminacji. Ponadto ze względu na naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony własności, bez zachowania proporcjonalności oraz bez zapewnienia równowagi pomiędzy interesem publicznym i prywatnym przy wywłaszczeniu, naruszony został jednocześnie art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji ustanawiający ochronę własności prywatnej. Sąd pytający wskazuje na powiązanie konwencyjnej zasady równości i proporcjonalności, przywołując zakaz dyskryminacji ze względu na rodzaj i wielkość majątku oraz na to, że warunkiem zasadnej ingerencji we własność jest m.in. legalność, tj. zgodność z prawem krajowym, a ono ma być jasne i konkretne. Warunkiem ingerencji jest ponadto zakaz arbitralności i zakaz nadużycia władzy, czemu, w ocenie sądu pytającego, uchybia sporny przepis, narzucając arbitralnie na określoną kategorię właścicieli nakaz zbywania ich mienia.

Sąd pytający stwierdza również, że art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji, podobnie jak Konstytucja, nie chroni przyznania ustawą krajową uprawnienia do nabycia własności. Sąd pytający wskazał również na brak ochrony uprawnienia lokatorów mieszkań zakładowych do nabycia własności mieszkania na gruncie szeroko rozumianego prawa europejskiego. W szczególności Europejska Karta Społeczna (zrewidowana), sporządzona w Strasburgu dnia 3 maja 1996 r., w art. 31 ust. 1 i 3 ustanawia wprawdzie zobowiązanie do zapewnienia dostępu do mieszkania, jednak nie gwarantuje własności mieszkania. W ocenie sądu pytającego, również prawo wspólnotowe nie przewiduje gwarancji uprawnienia lokatorów mieszkań zakładowych do nabycia własności mieszkania, natomiast prawo własności jest jednym z podstawowych praw w Unii Europejskiej. Deklaracja ochrony własności i braku uprawnień do nabycia własności na powyższych zasadach przewiduje natomiast Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Przewidziana tam ochrona własności (art. 17), równości (art. 20) oraz zakaz dyskryminacji (art. 21) odpowiadają treścią stosownym zapisom Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Uzupełniając pytanie prawne, w piśmie z 26 maja 2009 r. sąd pytający wskazał, że kwestionowane przepisy wyznaczają sytuację prawną stron toczącego się postępowania, ponieważ określają uprawnienia powoda – najemcy lokalu, który może skutecznie żądać jego sprzedaży przez właściciela i obowiązki pozwanego właściciela lokalu, który ma obowiązek zbycia lokalu na zasadach określonych w kwestionowanych przepisach. Mimo żądania Trybunału sąd pytający nie sprecyzował jednak przyczyn uznania normy zawartej w kwestionowanych przepisach za znajdującą zastosowanie do stanu faktycznego rozpatrywanej przed nim sprawy.

2. Marszałek Sejmu w piśmie z 3 grudnia 2008 r., wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2005 r. z art. 21 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 2 i art. 32 Konstytucji oraz z art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Sejm wysunął zastrzeżenia co do zgodności z Konstytucją wskazanych przepisów ustawy zmieniającej z 2005 r., podkreślając, że konstytucyjna zasada ochrony własności leży u podstaw demokratycznego państwa prawa. Powołując się na art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, na doktrynę prawa oraz dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, wskazał, że na treść prawa własności składa się konstytucyjnie gwarantowana wolność nabywania mienia, jego zachowania oraz dysponowania. Prawo własności w znaczeniu podmiotowym ma charakter prawa bezwzględnego, skutecznego wobec wszystkich oraz obejmuje uprawnienie do korzystania i rozporządzania rzeczą. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji własność może być ograniczona tylko przez ustawę i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Sejm wskazał, że właściciel mieszkania zakładowego traci swobodę rozporządzania tym mieszkaniem na rzecz dowolnego nabywcy oraz za rynkową cenę. Za swoiste wywłaszczenie należy uznać wynikające z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2005 r. prawo żądania przez najemcę przeniesienia na niego własności mieszkania bez względu na to, czy dotychczasowy właściciel zamierza zbyć swoje prawo. Wskutek pisemnego żądania uprawnionego najemcy właściciel mieszkania zostaje zatem pozbawiony nie tylko uprawnienia do swobodnego rozporządzenia rzeczą, lecz także zostaje na niego nałożony obowiązek wyzbycia się rzeczy na wniosek osoby trzeciej.

Sejm wskazał na podobieństwo tej sprawy do sprawy o sygn. K 33/00, w której Trybunał orzekł, że „Konstytucja nie daje żadnych podstaw do przyjęcia istnienia po stronie lokatora uprawnienia do nabycia na własność zajmowanego mieszkania”. Ponadto Sejm wyraził wątpliwości co do zgodności art. 5 ustawy zmieniającej z 2005 r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji, ponieważ prowadzi on do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej spółek, w których Skarb Państwa nie jest już podmiotem dominującym. Przepis ten nakłada bowiem na spółki, w których Skarb Państwa nie jest już podmiotem dominującym, obowiązek zawarcia umowy sprzedaży mieszkania, podczas gdy nadal obowiązujący art. 4 ust. 3 u.z.z.m. nie przewiduje takiego obowiązku w stosunku do spółek, w których Skarb Państwa jest nadal podmiotem dominującym.

Sejm uznał art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2005 r. za niezgodny również z Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, z której wynika wymóg zachowania właściwej równowagi pomiędzy interesem ogółu a prawami jednostki. Konwencja dopuszcza szeroką interpretację takich pojęć jak „interes publiczny” czy „powszechny”, jednak wywłaszczenie dokonane z naruszeniem proporcjonalności stanowi naruszenie jej postanowień. Jeżeli tylko niektóre podmioty poddane są rygorom, a ich zdanie nie jest brane pod uwagę, nie został zachowany ani warunek równości, ani proporcjonalności środku do celu. Stanowi to naruszenie Konwencji, która zakazuje dyskryminacji ze względu na rodzaj i wielkość majątku.

3. Prokurator Generalny w piśmie z 4 maja 2009 r. wniósł o uznanie kwestionowanych przepisów za niezgodne z art. 21 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz za zgodne z art. 32 Konstytucji. Według Prokuratora Generalnego, art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2005 r., cel ustawy oraz interpretacja treści przepisu wskazują na uwłaszczeniowy charakter artykułu objętego pytaniem prawnym, ponieważ na jego podstawie dochodzi do przekształcenia istniejącego tytułu prawnego do nieruchomości gruntowej w inny tytuł prawny oraz do uzyskania przez określone podmioty tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości pozostającej dotychczas jedynie w posiadaniu.

Odnosząc się do powołanych przez sąd pytający wzorców kontroli konstytucyjnej, Prokurator Generalny zauważa, że adekwatnym wzorcem kontroli w tej sprawie jest art. 21 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji konstytuujący ochronę własności prywatnej. W opinii Prokuratora Generalnego, skoro art. 64 ust. 2 nie został powołany w pytaniu prawnym jako osobny wzorzec, nie jest konieczna jego interpretacja w związku z art. 32 Konstytucji (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 marca 2008 r., sygn. K 32/05, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 27), również wskazanym jako wzorzec kontroli w niniejszej sprawie.

Art. 21 ust. 2 Konstytucji nie jest natomiast adekwatnym wzorcem kontroli w tej sprawie. Zgodnie z nim, wywłaszczenie jest dopuszczalne na rzecz Skarbu Państwa lub innego podmiotu prawa publicznego. Normy objęte pytaniem prawnym prowadzą natomiast do uwłaszczenia podmiotu prawa prywatnego.

W ocenie Prokuratora Generalnego, kwestionowane przepisy naruszają prawo własności podmiotów prywatnych poprzez automatyzm ich stosowania. Polega on na pozbawieniu spółek swobody w podejmowaniu czynności prawnych, przymusie sprzedaży lokali niezależnie od tego, czy spółka bezpośrednio nabyła własność lokali mieszkalnych z naruszeniem prawa pierwszeństwa, czy też jest kolejnym właścicielem lokali.

Brak jest również podstaw konstytucyjnych do takiego umacniania praw lokatorów, które sprowadzałoby się do zastępowania prawa najmu prawem własności mieszkania z pominięciem reguł rynkowych. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, art. 75 ust. 1 Konstytucji nie daje podstawy do żądania mieszkania od władzy publicznej bądź jakiegokolwiek innego podmiotu, nie przesądza też, ażeby „własne mieszkanie” musiało być mieszkaniem „na własność” (zob. wyrok TK o sygn. K 33/00; wyrok TK z 17 grudnia 2008 r., sygn. P 16/08, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 181).

Prokurator Generalny przychylił się do zastrzeżeń sądu pytającego dotyczących braku dostatecznej precyzji przepisów objętych pytaniem prawnym ze względu na „kaskadowe” odesłania w nich zastosowane. W szczególności zastrzeżenie wywołuje odwołanie się do kategorii mieszkań zakładowych, mimo że kategoria ta nie istnieje w prawie polskim od 1994 r.

Ponadto Prokurator Generalny zauważył, że przepisom art. 5 ustawy zmieniającej z 2005 r. brakuje „siły regulacyjnej”, gdyż hipoteza normy wynikającej z tych przepisów obejmuje nieistniejące sytuacje faktyczno-prawne. Wynika to stąd, że dyspozycją normy zawartej w art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2005 r. objęta została kategoria „aktualnych najemców mieszkania zakładowego”, która to kategoria, ze względu na usunięcie kategorii mieszkań zakładowych z polskiego systemu prawnego w 1994 r., jest zbiorem pustym (zob. M. Bednarek, Prawo do mieszkania w konstytucji i ustawodawstwie, Warszawa 2007, s. 321-322; dalej: Bednarek).

W ocenie Prokuratora Generalnego, art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2005 r. narusza art. 64 ust. 1 Konstytucji, ponieważ zobowiązuje właściciela do zbycia przedmiotu własności na rzecz wyznaczonej osoby i po z góry oznaczonej cenie, niższej od wartości rynkowej. Motywem takiej ingerencji jest niewłaściwe wykonanie innej ustawy w przeszłości, przy czym okoliczność tę ustawodawca uznał za wystarczającą do podjęcia działań prawodawczych tak, jakby nie istniały w polskim prawie dostateczne środki prawne pozwalające na „wyegzekwowanie” należytego stosowania prawa (zob. Bednarek, s. 322).

Kwestionowane przepisy uzyskały ponadto negatywne opinie prawne w toku procesu legislacyjnego.

Zdaniem Prokuratora Generalnego, cezura czasowa na wykonanie prawa (3 lata) oraz przyznanie odszkodowań właścicielom mieszkań objętych prawem wykupu z art. 5 ust. 5 ustawy zmieniającej nie zmieniają niekonstytucyjności.

Prokurator Generalny powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. K 33/00, zgodnie z którym „właściciel, na którego ustawodawca nakłada bezwzględny obowiązek zbycia własności na rzecz innych podmiotów niż Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, nie może być jednocześnie całkowicie pozbawiony możliwości wyboru osoby nabywcy i wpływu na wysokość uzyskanego w zamian świadczenia”, a także wyrok Trybunału w sprawie o sygn. P 16/08: „rozwiązanie ustawowe, przewidujące przejście prawa własności między podmiotami prawa prywatnego wbrew woli właściciela, powinno pociągać za sobą obowiązek spełnienia świadczenia wzajemnego przez osobę uzyskującą własność”.

W odniesieniu do art. 31 ust. 2 Konstytucji, nakazującego poszanowanie wolności i praw innych osób oraz ustanawiającego zakaz przymuszania Prokurator Generalny stwierdza, że nie stanowi on adekwatnego wzorca kontroli w niniejszej sprawie ze względu na to, iż obowiązek został nałożony na spółkę handlową będącą właścicielem mieszkań na podstawie ustawy.

Odnosząc się do zgodności kwestionowanych przepisów z art. 32 Konstytucji, Prokurator Generalny przywołał podstawowe zasady kontroli konstytucyjności sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny: skargowość, domniemanie konstytucyjności kontrolowanych przepisów oraz ciężar dowodu spoczywający na podmiocie inicjującym kontrolę konstytucyjności (zob. wyrok z 27 czerwca 2008 r., sygn. K 51/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 87). Dopóki podmiot inicjujący kontrolę nie powoła konkretnych i przekonujących argumentów prawnych na rzecz swojej tezy, dopóty Trybunał Konstytucyjny uznawać będzie kontrolowane przepisy za konstytucyjne (zob. wyrok TK o sygn. K 51/07). Sąd pytający nie sprecyzował, na czym polega dyskryminacja wynikająca z kwestionowanych przepisów. Wbrew założeniu sądu pytającego, brak jest wspólnej cechy istotnej pomiędzy spółkami prawa handlowego, będącymi podmiotami prawa prywatnego a gminami – podmiotami prawa publicznego, których pozycja ma wymiar konstytucyjny. Również fakt, że ustawa szczególna reguluje pozycje najemców lokali mieszkalnych bardziej korzystnie niż lokatorów innych mieszkań, nie może świadczyć o naruszeniu zasady równości. Ponadto, zgodnie z orzeczeniem Trybunału w sprawie o sygn. K 32/05: „nakaz zapewnienia równej ochrony prawnej podobnie jak wyrażona w art. 32 Konstytucji zasada równości nie oznacza pełnej identyczności sytuacji prawnej podmiotów publicznych i podmiotów prywatnych”.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Pytanie prawne dotyczy art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw dotyczących nabywania własności nieruchomości (Dz. U. Nr 157, poz. 1315; dalej: ustawa zmieniająca z 2005 r.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy,

„Na pisemny wniosek aktualnego najemcy mieszkania zakładowego bądź poprzednika prawnego, będącego osobą uprawnioną w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy wymienionej w art. 3, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, spółka handlowa, w odniesieniu do której Skarb Państwa nie jest podmiotem dominującym w rozumieniu przepisów o publicznym obrocie papierami wartościowymi, jest zobowiązana sprzedać tej osobie mieszkanie na zasadach preferencyjnych, o których mowa w art. 6 ustawy wymienionej w art. 3, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w przypadku gdy kiedykolwiek w okresie od dnia 7 lutego 2001 r. do dnia poprzedzającego wejście w życie niniejszej ustawy Skarb Państwa był w odniesieniu do tej spółki podmiotem dominującym”.

2. Rozstrzygnięcia wymaga wstępna kwestia dopuszczalności pytania prawnego. W wypadku pytań prawnych, kognicja Trybunału Konstytucyjnego jest ograniczona do kontroli konkretnej konstytucyjności zakwestionowanych norm. Kontrola musi się zatem wiązać z rozstrzyganiem sprawy przez sąd, który ma konstytucyjne wątpliwości w odniesieniu do normy, którą zamierza, orzekając w przyszłości, zastosować (zob. zamiast wielu postanowienie TK z 27 marca 2009 r., sygn. P 10/09, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 40, pkt 1.4.).

Zgodnie z art. 193 Konstytucji oraz art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), każdy sąd może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Pytanie prawne musi zatem spełniać następujące przesłanki: 1) podmiotową – z pytaniem prawnym może zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego sąd, 2) przedmiotową – przedmiotem pytania prawnego może być wyłącznie ocena zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, oraz 3) funkcjonalną – musi zachodzić związek pomiędzy rozstrzygnięciem Trybunału a rozstrzygnięciem konkretnej sprawy zawisłej przed sądem wnoszącym pytanie prawne. Przesłanki te zostały szczegółowo określone w postanowieniach Trybunału Konstytucyjnego (zob. zamiast wielu przywołane wyżej postanowienie TK o sygn. P 10/09, pkt 1.4.).

Niespełnienie przesłanek kontroli konkretnej jest przeszkodą formalną w przeprowadzeniu merytorycznej kontroli konstytucyjności kwestionowanych norm i musi skutkować umorzeniem postępowania z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.

3. Trybunał zauważa, że w tej sprawie pytanie prawne zostało wniesione przez sąd powszechny oraz że dotyczy oceny zgodności przepisów ustawowych z Konstytucją i ratyfikowaną umową międzynarodową. W związku z tym, spełnione zostały przesłanki podmiotowa i przedmiotowa dopuszczalności pytania prawnego.

4. Oceniając spełnienie przez pytanie prawne przesłanki funkcjonalnej, należy ustalić, czy kwestionowane przepisy wpływają na rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Zgodnie z art. 32 ust. 3 ustawy o TK pytanie prawne powinno wskazywać, w jakim zakresie odpowiedź na nie może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem, w związku z którą pytanie zostało postawione. Wystąpienie z pytaniem prawnym, zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału, jest uzasadnione tylko wtedy, gdy od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygnięcie konkretnej sprawy toczącej się przed sądem pytającym (zob. zamiast wielu postanowienie Trybunału z 6 lutego 2007 r. w sprawie o sygn. P 33/06, OTK ZU nr 2/A/2007, poz. 14, pkt 2). Kierując pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego, sąd powinien wykazać tę zależność (zob. zamiast wielu postanowienie z 10 grudnia 2008 r., sygn. P 39/08, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 187, pkt 1.4. oraz 1.5.).

Dopełnienie nałożonego na sąd ustawowego obowiązku wskazania, w jakim zakresie odpowiedź na pytanie może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą to pytanie zostało zadane, nie następuje przez powtórzenie ogólnej formuły ustawowej, lecz wymaga wykazania, że in casu spełniony jest konstytucyjny warunek dopuszczalności pytania prawnego (zob. wyrok TK z 7 listopada 2005 r., sygn. P 20/04, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 111, pkt 1, a także późniejszy wyrok pełnego składu z 30 października 2006 r., sygn. P 10/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 128, pkt 1.1.).

Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 6 marca 2007 r., sygn. P 45/06 (OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 22, pkt 1), ścisły związek instytucji pytań prawnych z postępowaniem toczącym się w konkretnej sprawie powoduje, że celem tej procedury kontroli jest ochrona indywidualnego interesu stron występujących w postępowaniu, w trakcie którego wyłoniła się wątpliwość co do konstytucyjności stosowanego przepisu.

5. Przesłanka funkcjonalna wiąże się ponadto z wymogiem dokonania przez sąd kwestionujący konstytucyjność danego przepisu jego interpretacji w zgodzie z Konstytucją, zanim postawi on pytanie prawne Trybunałowi Konstytucyjnemu. W uzasadnieniu postanowienia w sprawie o sygn. P 10/09 Trybunał stwierdził, że nie będzie podstaw do przyjęcia, iż wystąpiła przesłanka funkcjonalna wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest możliwe bez uruchomienia instytucji pytania prawnego. Tak będzie w szczególności wówczas, gdy możliwe jest usunięcie przez sąd orzekający powstałych wątpliwości prawnych przez stosowną wykładnię budzącego pytania aktu prawnego bądź gdy możliwe jest przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia innego aktu prawnego. Innymi słowy – spełnienie przesłanki funkcjonalnej oznacza konieczność wykazania, że zastrzeżenia zgłoszone wobec kwestionowanego przepisu są obiektywnie uzasadnione oraz na tyle istotne, iż zachodzi potrzeba ich wyjaśnienia w ramach procedury pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego. Jeżeli zatem sąd orzekający poweźmie wątpliwości natury konstytucyjnej co do przepisu, który ma być przesłanką rozstrzygnięcia, powinien w pierwszej kolejności dążyć do ich usunięcia stosując znane nauce prawa reguły interpretacyjne i kolizyjne, w szczególności – jeżeli jest to możliwe – przez wykładnię zgodną z Konstytucją. Takie zachowanie stanowi realizację nakazu dokonywania wykładni ustaw w sposób zgodny z Konstytucją i winno poprzedzać wystąpienie do Trybunału z pytaniem prawnym w trybie art. 193 Konstytucji. Dokonanie wykładni tekstu prawnego, w wyniku której sąd inicjuje postępowanie przed Trybunałem, leży w takim wypadku u genezy kontroli przez TK konstytucyjności prawa. Z tego powodu rozumowanie sądu w tym zakresie podlega kontroli Trybunału. Pogląd odmienny prowadziłby do konieczności merytorycznego rozstrzygania przez Trybunał pytań prawnych przedstawionych na podstawie niepełnej bądź wadliwej wykładni dokonywanej przez dany sąd pytający.

6. Aby kwestionowane przepisy mogły być badane przez TK w postępowaniu, które zainicjował sąd pytający, należałoby uprzednio stwierdzić, że na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2005 r. najemca – powód w rozpatrywanej sprawie – jest już podmiotem uprawnionym do skutecznego żądania wykupu wynajmowanego przez powoda lokalu, a pozwana spółka jest obowiązana do dokonania sprzedaży na rzecz powoda. Pomimo stwierdzenia w pytaniu prawnym przez sąd pytający, że kwestionowane przepisy znajdą zastosowanie w orzeczeniu w sprawie zawisłej przed tym sądem, w uzasadnieniu pytania prawnego sąd ten nie przedstawił argumentów na poparcie tego twierdzenia. W świetle stanu faktycznego indywidualnej sprawy toczącej się przed sądem pytającym Trybunał Konstytucyjny zauważa, że przepisy objęte pytanie prawnym nie mają zastosowania do jej rozstrzygnięcia.

6.1. Należy zacząć od stwierdzenia, iż Trybunał zauważa liczne wady techniki prawodawczej, jakimi obciążone są kwestionowane przepisy art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2005 r. Po pierwsze, wydając zakwestionowane przepisy, ustawodawca nie zastosował się do zasad techniki prawodawczej, które zabraniają zamieszczania w ustawie nowelizującej przepisów o treści nie objętej zakresem unormowania ustawy nowelizującej (zob. S. Wronkowska, M. Zieliński, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997, s. 110, 115). Po drugie, bardzo niejasne sformułowanie przepisów może rodzić wątpliwości interpretacyjne. Niejasny jest krąg uprawnionych do żądania wykupu mieszkania. Stwierdzenie, że prawo sprzedaży żądania mieszkania zakładowego przysługuje „aktualnym najemcom mieszkań zakładowych”, może prowadzić do konkluzji, że ten zakres podmiotowy jest zbiorem pustym (zob. Bednarek, s. 321). Wątpliwości interpretacyjne budzi również pojęcie „poprzednika prawnego”.

W kwestionowanych przepisach ustawodawca zastosował wielokrotne odesłania do innej ustawy, które utrudniają wykładnię przepisów, czyniąc je niejasnymi. Do analogicznych wad legislacyjnych Trybunał Konstytucyjny odniósł się w wyroku z 30 października 2001 r. o sygn. K 33/00 (OTK ZU nr 7/2001, poz. 217), uznając je za podstawę niezgodności wadliwych przepisów z art. 2 Konstytucji.

6.2. Niezależnie jednak od wad techniki prawodawczej zakwestionowanych przepisów art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2005 r., możliwe jest wyinterpretowanie zakresu ich zastosowania w zgodzie z Konstytucją w podstawowym stopniu potrzebnym do ustalenia, czy będą one podstawą rozstrzygnięcia co do stanu faktycznego, na gruncie którego powstało pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego. Roszczenie o sprzedaż mieszkania może zostać wyprowadzone z art. 5 ust. 1 i 2 czytanych łącznie. Artykuł 5 ust. 2 zawęża zastosowanie art. 5 ust. 1 wyłącznie do osób, którym

„nie zaproponowano pisemnie, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa (…), prawa pierwszeństwa w nabyciu ich mieszkania na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie w okresie, kiedy im to prawo przysługiwało, tj. zanim mieszkania te stały się własnością spółki handlowej, w odniesieniu do której Skarb Państwa nie był już podmiotem dominującym”.

Na sanacyjny charakter normy i objęcie jej dyspozycją wyłącznie wypadków, w których doszło do naruszenia pierwszeństwa, o którym mowa w ustawie o zasadach zbywania mieszkań, wskazuje zarówno odniesienie się do kategorii osób uprawnionych oraz określenie dat w art. 5 ust. 1, jak i odniesienie do naruszeń pierwszeństwa w art. 5 ust. 2 (zob. Bednarek, s. 321) oraz w pozostałych ustępach tego artykułu.

Również historia prac legislacyjnych nad ustawą zmieniającą z 2005 r. wskazuje na ograniczenie dyspozycji normy do przypadków, w których doszło do naruszenia pierwszeństwa osoby uprawnionej na gruncie ustawy o zasadach zbywania mieszkań (zob. uzasadnienie projektu senackiego ustawy zmieniającej z 2005 r., druk nr 384 S V kadencji z 28 sierpnia 2003 r.). Należy przy tym nadmienić, że liczne wątpliwości oraz opinie prawne, jakie powstały w trakcie prac legislacyjnych nad ustawą zmieniającą z 2005 r. i projektami nowelizacji tej ustawy wskazują na doniosłość wad techniki prawodawczej oraz zastrzeżenia co do zgodności art. 5 ustawy zmieniającej z 2005 r. z Konstytucją już na etapie projektowania tych przepisów.

6.3. Z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2005 r. wynikają w związku z powyższym następujące przesłanki roszczenia o wykup lokalu:

– obowiązek sprzedaży ciąży na spółce handlowej, w odniesieniu do której Skarb Państwa nie jest podmiotem dominującym w rozumieniu przepisów o publicznym obrocie papierami wartościowymi, ale był nim kiedykolwiek w okresie od dnia 7 lutego 2001 r. do dnia poprzedzającego wejście w życie ustawy zmieniającej z 2005 r., oraz

– prawo żądania sprzedaży mieszkania przysługuje aktualnemu najemcy mieszkania zakładowego bądź poprzednikowi prawnemu będącemu osobą uprawnioną w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 4, poz. 24, ze zm.; dalej: ustawa o zasadach zbywania mieszkań, u.z.z.m.), w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2005 r., któremu nie zaproponowano pisemnie, zgodnie z przepisami ustawy o zasadach zbywania mieszkań, prawa pierwszeństwa w nabyciu jego mieszkania na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie w okresie, kiedy mu to prawo przysługiwało.

6.3.1. Powód jest aktualnym najemcą mieszkania, które było w przeszłości mieszkaniem zakładowym i pozostaje własnością pozwanego – sprywatyzowanej spółki handlowej. Ze stanu faktycznego wynika również, że powód był osobą uprawnioną w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.z.z.m.

Jednak zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2005 r. prawo żądania sprzedaży mieszkania przez spółkę handlową przysługuje tylko tym uprawnionym, którym nie zaproponowano pisemnie, zgodnie z przepisami ustawy o zasadach zbywania mieszkań, prawa pierwszeństwa w nabyciu ich mieszkania na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie w okresie, w którym to prawo im przysługiwało, tj. w okresie, kiedy Skarb Państwa był jeszcze podmiotem dominującym wobec podmiotu będącego właścicielem mieszkania. Zgodnie z przepisami ustawy o zasadach zbywania mieszkań obowiązek pisemnego zaproponowania – powiadomienia o możliwości realizacji prawa pierwszeństwa powstaje po stronie właściciela lokalu dopiero z chwilą podjęcia przez niego decyzji o przeznaczeniu lokalu na sprzedaż (art. 4 ust. 1 u.z.z.m.). W wypadku braku takiej decyzji, ustawa o zasadach zbywania mieszkań nie przewiduje ani obowiązku zaproponowania sprzedaży przez właściciela lokalu, ani też możliwości realizacji prawa pierwszeństwa przez najemcę (zob. Bednarek, s. 307). Taka interpretacja konstrukcji pierwszeństwa, na gruncie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.; dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami) oraz poprzedzającej ją ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.), odwołuje się zarówno do orzecznictwa jak i doktryny, zob. m.in. uchwała TK z 18 czerwca 1996 r., sygn. W 19/95, OTK ZU nr 3/1996, poz. 25, pkt 5; uchwała siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 23 lipca 1992 r., sygn. akt III CZP 62/92, OSNCP 12/92, poz. 214; G. Bieniek, Prawo pierwokupu, odkupu, wykupu i pierwszeństwo w nabyciu [w:] G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości, Warszawa 2007, s. 539. Konstrukcja prawna pierwszeństwa z ustawy o gospodarce nieruchomościami znajduje zastosowanie do pierwszeństwa z ustawy o zasadach zbywania mieszkań, ze względu na odesłanie zawarte w art. 4 ust. 1 u.z.z.m.:

„W stosunku do mieszkań przeznaczonych przez zbywcę na sprzedaż, osobie uprawnionej przysługuje prawo pierwszeństwa w nabyciu mieszkania w rozumieniu ustawy [o gospodarce nieruchomościami] na zasadach preferencyjnych, o których mowa w art. 6”.

Sąd pytający nie zgłosił żadnych wątpliwości co do treści art. 5 ust. 1 i 2 w zakresie tego, że do jego zastosowania konieczne jest stwierdzenie, czy w okresie, kiedy najemca był osobą uprawnioną w rozumieniu ustawy o zasadach zbywania mieszkań, właściciel zadecydował o przeznaczeniu lokalu na sprzedaż.

Ze stanu faktycznego sprawy zawisłej przed sądem pytającym nie wynika, ażeby pozwana spółka kiedykolwiek przeznaczyła lokal na sprzedaż. Sam powód przyznaje ten fakt w pozwie. Akta sprawy dokumentują wyłącznie wielokrotne wnioski o wykup lokalu składane wobec pozwanej spółki przez najemcę i odmowne ustosunkowanie się do nich spółki. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, sąd pytający powinien w pierwszej kolejności rozważyć znaczenie tych okoliczności, skoro przepisy ustawy o zasadach zbywania mieszkań określające tryb i zasady wykonania prawa pierwszeństwa uzależniają możliwość wykonania prawa pierwszeństwa od decyzji właściciela o przeznaczeniu lokalu mieszkalnego na sprzedaż.

7. Konkludując, w sprawie rozpatrywanej przez sąd pytający nie zostały spełnione przesłanki zastosowania normy ujętej w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2005 r. i nie jest doniosłe analizowanie dalszych przesłanek zastosowania tej normy do rozstrzygnięcia sprawy toczącej się przed sądem, który skierował pytanie prawne do Trybunału.

Kwestionowane przepisy nie stanowią zatem podstawy rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie sądowej, nie zachodzi związek pomiędzy rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie a rozstrzygnięciem pytania prawnego przez Trybunał Konstytucyjny, dlatego rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego nie jest dopuszczalne.

Z tych przyczyn Trybunał Konstytucyjny postanawia o umorzeniu postępowania.