1. Postanowieniem z 10 stycznia 2020 r. Sąd Rejonowy Gdańsk-Północ w Gdańsku, Wydział I Cywilny (dalej: sąd) wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1182; obecnie: Dz. U. z 2022 r., poz. 172, ze zm.; dalej: u.o.p.l.), który przez wyłączenie z definicji lokatora osoby będącej poprzednim właścicielem zajmowanego lokalu, która utraciła tytuł własności do tego lokalu w toku postępowania egzekucyjnego na podstawie postanowienia o przysądzeniu własności (art. 999 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego; Dz. U. z 2019 r. poz. 1460; obecnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 1805, ze zm.; dalej: k.p.c.) nie pozwala na stosowanie wobec tej osoby art. 14 ust. 1 i 4 u.o.p.l., jest zgodny z art. 32 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji.

1.1. Pytanie prawne zostało sformułowane w związku z następującym stanem faktycznym i prawnym:

B.B. była właścicielką lokalu, którego własność utraciła. Obecnie prowadzone jest przeciwko niej postępowanie egzekucyjne o wydanie i opróżnienie lokalu – na podstawie postanowienia sądu o przysądzeniu własności, które na podstawie art. 999 § 1 k.p.c. stanowi tytuł wykonawczy do wprowadzenia nabywcy w posiadanie nieruchomości bez potrzeby nadania mu klauzuli wykonalności.

Prowadzący postępowanie komornik sądowy, postanowieniem z 19 marca 2019 r., zawiesił postępowanie egzekucyjne i, na podstawie art. 35 ust. 4 pkt 3 u.o.p.l., wystąpił do Prokuratury Rejonowej Gdańsk-Oliwa w Gdańsku, informując o zawieszeniu postępowania, oraz wniósł o rozważenie wytoczenia przez prokuratora, w imieniu dłużnika, powództwa o ustalenie, że jest ona uprawniona do lokalu socjalnego. Według komornika B.B. jest osobą spełniającą kryteria określone w art. 14 ust. 4 u.o.p.l.

Prokurator Prokuratury Rejonowej Gdańsk-Oliwa w Gdańsku, działając na rzecz B.B., wystąpił, na podstawie art. 189 k.p.c., przeciwko Gminie Miasta Gdańsk z powództwem o ustalenie, że jest ona osobą uprawnioną do otrzymania lokalu socjalnego, ponieważ spełnia kryteria określone w art. 14 ust. 4 pkt 2 u.o.p.l.

22 sierpnia 2019 r. sąd postanowił zawiesić postępowanie egzekucyjne do chwili prawomocnego zakończenia postępowania. W uzasadnieniu sąd wskazał, że okoliczności przedstawione w treści pozwu (tj. co do spełnienia przez B.B. przesłanek objęcia jej ochroną określoną w art. 14 ust. 4 u.o.p.l.) wskazują na uprawdopodobnienie roszczenia, a także na występowanie interesu prawnego w udzieleniu zabezpieczenia (art. 7301 k.p.c.).

Pismem z 19 września 2019 r., w odpowiedzi na pozew, pozwana Gmina Miasta Gdańsk wniosła o oddalenie powództwa w całości. W uzasadnieniu swojego pisma procesowego wskazała, że regulacje leżące u podstaw żądania pozwu nie znajdują zastosowania w sytuacji, gdy egzekucja jest prowadzona przeciwko osobie, która utraciła prawo własności nieruchomości, gdyż nie jest ona lokatorem w rozumieniu u.o.p.l.

Postanowieniem z 10 stycznia 2020 r. sąd zawiesił postępowanie i wystąpił do Trybunału z pytaniem prawnym.

1.2. Sąd w pytaniu prawnym wyraził przekonanie, że art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.p.l. jest niezgodny z art. 32 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji.

5. Pismem z 29 września 2022 r. przewodniczący składu orzekającego w niniejszej sprawie wystąpił, na podstawie art. 70 ust. 1 w związku z art. 69 ust. 1 u.o.t.p.TK, do Sądu Najwyższego o przekazanie informacji w sprawie stosowania i wykładni w orzecznictwie sądowym: 1) kwestionowanych w pytaniu prawnym przepisów, 2) art. 17 ust. 1a u.o.p.l. i art. 1046 k.p.c. w zakresie, w jakim mogą zapewnić ochronę przed bezdomnością osoby będącej poprzednim właścicielem zajmowanego lokalu.

W odpowiedzi z 7 listopada 2022 r. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego udzielił informacji o praktyce stosowania kwestionowanych przepisów. Podkreślił, że „wykładnia art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.p.l. ma bogatą historię w orzecznictwie Sądu Najwyższego. W judykaturze zakres pojęcia lokatora jest szeroki i liberalny, obejmuje nie tylko osoby wywodzące swoje prawa do lokalu wprost od jego właściciela, lecz także tych, których uzyskali prawo do korzystania z lokalu od jego najemcy lub innego uprawnionego do dysponowania nim”. Wskazał z orzecznictwa Sądu Najwyższego przykłady, że ochrona związana z posiadaniem statusu lokatora i odpowiednio – byłego lokatora w rozumieniu art. 14 u.o.p.l. daje ochronę również małżonkowi byłego lokatora, jego dzieciom, osobie korzystającej z lokalu mieszkalnego na podstawie umowy użyczenia zawartej z najemcą lokalu bez zgody wynajmującego oraz członkowi spółdzielni mieszkaniowej, któremu przysługuje lokatorskie prawo do lokalu spółdzielczego (po wygaśnięciu tego prawa). Podkreślił również, że „przymiotu lokatora Sąd Najwyższy nie stwierdził w wypadku osób, które nigdy nie dysponowały tytułem prawnym do zajmowanego lokalu, w szczególności zaś osób, które objęły go samowolnie”.

Trybunał przypomina, że odpowiedź na pytanie prawne ma być potrzebna sądowi do rozstrzygnięcia sprawy. Musi więc istnieć zależność między odpowiedzią na pytanie a rozstrzygnięciem sprawy toczącej się przed sądem. To pytający sąd winien wskazać tę zależność, uzasadniając, że rozstrzygnięcie toczącej się przed nim sprawy, w związku z którą postawił pytanie prawne, nie jest możliwe bez odpowiedzi TK, udzielonej w stosownym orzeczeniu (zob. postanowienia TK z: 9 grudnia 2008 r., sygn. P 52/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 184; 22 października 2007 r., sygn. P 24/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 118 oraz wyrok z 30 maja 2005 r., sygn. P 7/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 53).

Sąd mający wątpliwość co do zgodności aktu normatywnego (przepisu prawnego) z Konstytucją powinien przede wszystkim we własnym zakresie zmierzać do jej wyjaśnienia, biorąc pod uwagę w szczególności zasadę niesprzeczności systemu prawa, zasadę nadrzędności oraz dyrektywę nadawania przepisom i normom prawnym takiego znaczenia, które w sposób optymalny realizowałoby wartości konstytucyjne.

Nie można też tracić z pola widzenia faktu, że pytanie prawne ma charakter subsydiarny dla rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed sądem, w związku z którą sąd postawił pytanie prawne. Trybunał podkreślał to wielokrotnie, że „[p]ytanie prawne jest niedopuszczalne w wypadku, gdy wątpliwości sądu co do zgodności danego aktu normatywnego z Konstytucją mogą być usunięte w drodze wykładni albo gdy w danej sprawie można zastosować inne, niebudzące wątpliwości przepisy lub inny akt normatywny. Najpierw sądy powinny bowiem dokonywać wykładni ustaw w zgodzie z Konstytucją (…), a dopiero gdy te zabiegi zakończą się niepowodzeniem, powstaje możliwość przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego” (zob. postanowienie z 27 lutego 2008 r., sygn. P 31/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 24).

Kontrola konstytucyjności dokonywana w trybie pytania prawnego wymaga wykazania przez sąd związku między konstytucyjnością kontrolowanego aktu a rozstrzygnięciem sprawy. Zgodnie z art. 193 Konstytucji, „od odpowiedzi na pytanie [ma] zależeć rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem”. Jak stwierdził Trybunał w wyroku z 1 lipca 2003 r., sygn. P 31/02 (OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 58), „[z]ależność, o którą w tym przepisie Konstytucji chodzi, ma charakter szerszy i mniej skonkretyzowany, niż wymaganie zawarte w jej art. 79, w stosunku do skargi konstytucyjnej. W tym ostatnim wypadku Konstytucja nakazuje wskazanie aktu normatywnego «na podstawie którego» orzeczono ostatecznie o wolnościach, prawach lub obowiązkach konstytucyjnych. Sąd zadający Trybunałowi pytanie o konstytucyjność może natomiast jako przedmiot wątpliwości wskazać każdy przepis, którego wykorzystanie sąd rozważa lub zamierza rozważyć (w zależności od tego, czy przemawiają za tym względy jego konstytucyjności) w trakcie przebiegu interpretacji i stosowania prawa przez sąd orzekający, a więc przy poszukiwaniu przez sąd normy jednostkowego rozstrzygnięcia sprawy. Pojęcie «wpływu» jest bowiem szersze, niż pojęcie «podstawy» rozstrzygnięcia”.

W konsekwencji należało uznać, że nawet ewentualne zniesienie, wskutek wyroku Trybunału, ograniczenia płynącego z faktu, że zajmująca lokal osoba, niegdyś używająca go w celu zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych na podstawie prawa własności, nie ma statusu lokatora w rozumieniu u.o.p.l., i tak nie pozwoliłoby na zastosowanie wobec niej art. 14 ust. 4 u.o.p.l.

Orzecznictwo Trybunału, uwzględniając ogólne określenie obowiązków władz publicznych w art. 75 ust. 1 Konstytucji i programowy charakter normy wynikającej z tego przepisu, wskazuje, że „o niezgodności z nim można mówić jedynie w sytuacjach wyjątkowych, w szczególności gdy ustawodawca wyznaczy obowiązki władz publicznych na takim poziomie, że uniemożliwi to realizację tych obowiązków i pozbawi art. 75 Konstytucji jego rzeczywistej treści (...), ustawodawca podejmie działania utrudniające obywatelom zaspokajanie ich potrzeb mieszkaniowych (...) albo nałoży ciężar realizacji tych obowiązków na podmioty prywatne, a nie władze publiczne” (wyrok z 15 listopada 2017 r., sygn. SK 29/16, OTK ZU A/2017, poz. 75 oraz powołane tam orzecznictwo). W związku z tym Trybunał podkreślał również, że skuteczne powołanie art. 75 ust. 1 Konstytucji jako wzorca kontroli stawia podmiotowi inicjującemu postępowanie „wysokie wymaganie w kwestii przeprowadzenia skutecznego dowodu sprzeczności wzorca z zaskarżoną normą. Nie wystarcza czysto werbalne stwierdzenie, że konkretny, kwestionowany przepis jest sprzeczny z programową normą Konstytucji. Potrzeba tu bowiem wywodu, wyjaśnienia i umotywowania, dlaczego przepis, któremu odmawia się we wniosku konstytucyjności, jest sprzeczny z normą programową. Jednocześnie Trybunał powinien ograniczyć swoją rolę kontrolną do oceny, czy zastosowane przez ustawodawcę środki nie były oczywiście i w sposób jednoznaczny nieprzydatne do realizacji celu, który został określony w takim przepisie. Trybunał może uznać przewidziane przez ustawodawcę środki za sprzeczne z art. 75 ust. 1 Konstytucji tylko w sytuacji, gdy założenia ustawodawcy są oczywiście błędne i nieracjonalne w widocznym na pierwszy rzut oka stopniu” (wyrok z 18 października 2017 r., sygn. K 27/15, OTK ZU A/2017, poz. 74). Tej błędności czy też nieracjonalności sąd w niniejszej sprawie nie wykazał.

Trybunał zobowiązany był również przypomnieć, że „[p]rzepisy regulujące eksmisję, zwłaszcza wprowadzające dotyczące jej ograniczenia, odnoszą się do osób, które utraciły tytuł prawny do lokalu albo nawet go nigdy nie miały. Osoby te nie mieszczą się w zakresie pojęcia «lokator», a wskutek tego omawiane przepisy nie należą do przepisów realizujących nakaz ustawowego uregulowania ochrony praw lokatorów. Wzorcem miarodajnym dla oceny zgodności tych przepisów z Konstytucją nie jest art. 75 ust. 2, ale inne przepisy konstytucyjne np. art. 30 i art. 71 ust. 1 Konstytucji” (A. Mączyński, Prawo do mieszkania w świetle Konstytucji [w:] Godność człowieka a prawa ekonomiczne i socjalne. Księga Jubileuszowa wydana w piętnastą rocznicę ustanowienia Rzecznika Praw Obywatelskich, Warszawa 2003, s. 138 i n., s. 146-147, zob. też M. Bednarek, Prawo do mieszkania w Konstytucji i ustawodawstwie, Warszawa 2007, s. 244 i n. a także wymienione tam orzecznictwo i inna literatura).

Kolejny wskazany w pytaniu prawnym wzorzec kontroli, art. 32 ust. 1 Konstytucji stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi i że wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Trybunału, i co potwierdza też pytający sąd w swym pytaniu prawnym, wyartykułowana w przytoczonym przepisie zasada równości nakłada na ustawodawcę obowiązek równego traktowania. W orzecznictwie Trybunału dopuszcza się możliwość odstępstwa od tej zasady, uznając, że samo w sobie nie prowadzi ono jeszcze do uznania wprowadzających je przepisów za niekonstytucyjne. Konieczna jest jednak ocena kryterium, na podstawie którego dokonano zróżnicowania, bo wszelkie odstępstwo od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych musi zawsze znajdować podstawę w przekonujących argumentach.

Kategorią podmiotów, która pod określonymi warunkami może uzyskać uprawnienie wskazane w art. 14 u.o.p.l. są lokatorzy. Sąd wyraził przekonanie – odmienne od cytowanych wyżej stanowisk Sądu Najwyższego, że „[o]bowiązujący stan prawny, wynikający z zastosowania wąskiej definicji lokatora w ustawie, która ma chronić przed «eksmisją na bruk» prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji osób, które utraciły tytuł prawny do lokalu” (s. 4 uzasadnienia postanowienia). Sąd przy tym wskazał, że w świetle konstytucyjnej zasady równości, porównanie sytuacji B.B. (byłego właściciela) z sytuacją lokatorów dotyczy: wszystkich osób objętych statusem lokatora i ochroną wynikającą z art. 14 ust. 4 u.o.p.l. (s. 4 uzasadnienia postanowienia), zdarzeń losowych, na które właściciel z istoty rzeczy nie ma wpływu (s. 5 uzasadnienia postanowienia). Trybunał stwierdził, że sąd wskazał różne cechy różnych grup podmiotów, które są traktowane odmiennie w sytuacji utraty prawa do lokalu. Sąd nie uzasadnił, dlaczego były właściciel, wobec którego prowadzi się postępowanie o opróżnienie lokalu w trybie k.p.c., winien być traktowany jak lokator, któremu przysługuje ochrona z u.o.p.l. W opinii składu orzekającego w niniejszej sprawie nie wskazał więc cechy relewantnej, której naruszenie mogłoby prowadzić do stwierdzenia niezgodności z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał uznał więc, że sąd nie podjął próby zakwestionowania tej, jakże istotnej różnicy.

Uwzględniając wyżej przedstawione okoliczności, Trybunał stwierdził, że kontrola konstytucyjności kwestionowanych przepisów z punktu widzenia art. 32 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji nie mogłaby być przeprowadzona.