1. Sąd Rejonowy w Szubinie w postanowieniu z 9 grudnia 2014 r. (sygn. akt II K 139/14) i Sąd Rejonowy w Radomiu w postanowieniach z 18 grudnia 2014 r. (sygn. akt XK 604/14 oraz sygn. akt XK 890/12) zwróciły się do Trybunału Konstytucyjnego z następującym pytaniem prawnym:

czy uchwalenie ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.; dalej: ustawa o grach hazardowych) w zakresie, w jakim zawiera ona przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L 204 z 21.07.1998 r., s. 37, ze zm.; dalej: dyrektywa 98/34/WE), w szczególności art. 14 tej ustawy, z naruszeniem obowiązku notyfikacji wynikającego z tej dyrektywy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039, ze zm.; dalej: rozporządzenie RM) jest zgodne z art. 2, art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji, z uwagi na naruszenie konstytucyjnego trybu ustawodawczego.

1.1. Zarządzeniami Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2015 r. pytania prawne Sądu Rejonowego w Szubinie z 9 grudnia 2014 r. oraz Sądu Rejonowego w Radomiu z 18 grudnia 2014 r. zostały połączone do wspólnego rozpoznania ze względu na tożsamość przedmiotu zaskarżenia.

1.2. Pytania prawne zostały sformułowane na tle podobnego stanu faktycznego i prawnego.

Przed pytającymi sądami toczą się postępowania karne skarbowe przeciwko osobom fizycznym w sprawie o popełnienie czynu zabronionego określonego w art. 107 § 1 ustawy z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2013 r. poz. 186, ze zm.; dalej: k.k.s.) m.in. w związku z art. 6 § 1 k.k.s.

Pytające sądy uznały odpowiedź na sformułowane powyżej pytanie prawne za mogącą mieć decydujący wpływ na rozstrzygnięcie zawisłych przed nimi spraw. W razie stwierdzenia przez TK, że tryb uchwalenia ustawy o grach hazardowych narusza Konstytucję, jej przepisy zostaną, zdaniem pytających sądów, wyeliminowane z porządku prawnego ze skutkiem ex tunc. Wówczas znamiona przestępstwa z art. 107 k.k.s. zostaną zdekompletowane. Przepis ten penalizuje bowiem „urządzanie gier na automacie wbrew przepisom ustawy”, a skoro ustawa określająca warunki urządzania gier hazardowych nie będzie mogła być zastosowana z uwagi na jej niekonstytucyjność, przepis karny straci faktycznie normatywną treść. Jeżeli natomiast TK uzna tryb uchwalenia ustawy za prawidłowy albo stwierdzi, że ewentualne uchybienia nie są na tyle istotne, aby uzasadniały stwierdzenie niekonstytucyjności przepisów tej ustawy, to pytające sądy będą zobowiązane do merytorycznego rozstrzygnięcia spraw.

Pytające sądy sformułowały stanowisko, zgodnie z którym ustawodawca wprowadzający w życie ustawę o grach hazardowych powinien był rozważyć, czy planowana zmiana stanu prawnego nie musi być notyfikowana Komisji Europejskiej przed jej uchwaleniem, zgodnie z przepisami dyrektywy 98/34/WE. Sądy zwróciły uwagę, że z art. 1 pkt 1 tej dyrektywy wynika obowiązek notyfikacji odnoszący się do tej części aktywności uczestników rynku wewnętrznego, która ma związek z szeroko pojętym obrotem produktami. W zgodnej ocenie pytających sądów „produktem” w rozumieniu dyrektywy jest także automat do gier. Sądy zaznaczyły, że rozporządzenie RM definiuje pojęcie „produktu” identycznie jak dyrektywa 98/34/WE. Znaczy to, że zakwestionowane przepisy ustawy o grach hazardowych – określające warunki urządzania gier na automatach – mają charakter „przepisów technicznych” w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE oraz rozporządzenia RM.

W świetle dyrektywy 98/34/WE (art. 8-10) procedurze notyfikacji podlegają generalnie wszelkie projekty przepisów technicznych. Pytające sądy uznały zaskarżone przepisy ustawy o grach hazardowych jako przepisy techniczne podlegające obowiązkowi notyfikacyjnemu. Wprawdzie dyrektywa przewiduje możliwość odstąpienia od obowiązku notyfikacji w ściśle określonych sytuacjach, jednakże – w wypadku zaskarżonych przepisów – takie sytuacje nie zachodzą.

Pytające sądy, odwołując się do art. 2 i art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji, zwróciły uwagę, że proces uchwalania każdej ustawy powinien być przeprowadzony w zgodzie z przepisami prawa krajowego oraz wiążącego międzynarodowego. Niedochowanie obowiązku notyfikacji stanowi wadliwość procesu legislacyjnego, której ewentualne skutki może określić wyłącznie Trybunał Konstytucyjny. Ich zdaniem niedochowanie zobowiązań nałożonych na polskiego ustawodawcę w prawie UE, a mających swoje źródło w traktatach konstytuujących Unię Europejską oraz wydanych na ich podstawie aktach prawa pochodnego, należy oceniać przez pryzmat konstytucyjnej koncepcji źródeł prawa. Konstytucja jest bowiem najwyższym aktem prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem pytających sądów, dostrzeżenie uchybienia warunkom stanowienia prawa wynikającym z unormowań UE, nie upoważnia ich do odmowy zastosowania przepisu prawa krajowego.

Ponadto Sąd Rejonowy w Szubinie podzielił stanowisko zawarte w postanowieniu Sądu Najwyższego z 28 listopada 2013 r. (sygn. akt I KZP 15/13), zgodnie z którym: „Konstytucja nie przewiduje, by notyfikacja była kryterium ważności stanowionych w Polsce przez parlament norm prawnych, a tym samym nie warunkuje obowiązywania tych norm”. Znaczy to, że bez odpowiedzi TK na pytanie prawne nie będzie możliwa odmowa zastosowania przepisów ustawy o grach hazardowych w zawisłych przed sądem sprawach.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 193 Konstytucji, „Każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem”. Unormowanie to znajduje swoje odzwierciedlenie również w art. 3 i art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Powyższe przepisy wyrażają wymagania (przesłanki) warunkujące skuteczność wniesienia oraz merytorycznego rozpoznania pytania prawnego.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie objaśniał w dotychczasowym orzecznictwie treść i znaczenie przesłanek pytania prawnego, od spełnienia których zależy dopuszczalność merytorycznego rozpoznania sprawy. Niespełnienie którejkolwiek z tych przesłanek stanowi przeszkodę formalną w badaniu konstytucyjności zaskarżonych norm, obligując Trybunał do umorzenia postępowania (zob. np. wyrok TK z 21 czerwca 2011 r., sygn. P 26/10, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 43, cz. III, pkt 1).

Niezależnie od wymagań o charakterze szczegółowym, właściwych jedynie dla pytań prawnych, każdy wniosek, pytanie prawne i skarga konstytucyjna ma spełniać podstawowe wymagania formalne pism procesowych przewidziane w art. 32 ust. 1 ustawy o TK. Należą do nich m.in. sformułowanie zarzutu niezgodności zakwestionowanego aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą (pkt 3) oraz uzasadnienie postawionego zarzutu, z powołaniem dowodów na jego poparcie (pkt 4). Jak wielokrotnie wyjaśniał Trybunał „[s]koro kontrola hierarchicznej zgodności norm opiera się na domniemaniu ich konstytucyjności, to podmiot inicjujący postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym jest zobligowany dostarczyć argumentów pozwalających obalić to domniemanie. Dopóki sąd nie powoła przekonywujących motywów mających świadczyć o niezgodności kwestionowanego przepisu ze wskazanymi wzorcami kontroli, Trybunał musi uznawać je za zgodne z wzorcem kontroli. Pytanie prawne, w którym sąd ograniczyłby się do wyrażenia przekonania o niezgodności przepisu z Konstytucją bądź wskazania istniejących w tej kwestii wątpliwości, nie może podlegać rozpoznaniu przez Trybunał (zob. wyrok TK z 8 września 2005 r., sygn. P 17/04, cz. III, pkt 1 uzasadnienia). Trybunał Konstytucyjny podkreśla jednocześnie, że jest on zobowiązany do zbadania wszystkich okoliczności sprawy w celu wszechstronnego wyjaśnienia nie będąc zarazem związanym wnioskami dowodowymi uczestników postępowania (zob. art. 19 ustawy o TK). Nie oznacza to w żadnym wypadku przerzucenia ciężaru dowodzenia na Trybunał przez podmiot inicjujący postępowanie w sprawie. Powyższa reguła postępowania może bowiem znaleźć zastosowanie dopiero wówczas, gdy ten podmiot wykazał należytą staranność, spełniając wszystkie ustawowe wymagania wynikające m.in. z art. 32 ustawy o TK” (postanowienie TK z 26 czerwca 2013 r., sygn. P 13/12, OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 72, cz. II, pkt 2.2). Trybunał stwierdził także: „Wskazanie w petitum wzorca kontroli, przy respektowaniu generalnej zasady, jaką jest domniemanie konstytucyjności aktu normatywnego, bez szczegółowego odniesienia się do niego w uzasadnieniu lub lakoniczne sformułowanie zarzutu niekonstytucyjności nie może bowiem zostać uznane za «uzasadnienie postawionego zarzutu, z powołaniem dowodów na jego poparcie» w rozumieniu przepisów regulujących postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym” (postanowienie TK z 16 kwietnia 2014 r., sygn. P 37/13, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 49, cz. II, pkt 4.2). Odnosząc się do charakteru uzasadnienia pisma inicjującego postępowanie przed Trybunałem zauważył, że uzasadnienie zarzutu nie może mieć charakteru deskryptywnego i ocennego, ale analityczny i argumentacyjny (zob. postanowienie TK z 16 kwietnia 2014 r., sygn. P 37/13, cz. II, pkt 4.2).

2. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w niniejszej sprawie postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z uwagi na zbędność wydania wyroku.

Problem konstytucyjny, z jakim zwróciły się do Trybunału w niniejszej sprawie Sąd Rejonowy w Radomiu i Sąd Rejonowy w Szubinie, został już rozstrzygnięty przez TK w wyroku pełnego składu z 11 marca 2015 r. o sygn. P 4/14 (Dz. U. poz. 369). W wyroku tym Trybunał stwierdził zgodność m.in. art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych z art. 2 i art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji. Jak wyjaśnił, „notyfikacja tzw. przepisów technicznych, o której mowa w dyrektywie 98/34/WE, implementowanej do polskiego porządku prawnego rozporządzeniem w sprawie notyfikacji, nie stanowi elementu konstytucyjnego trybu ustawodawczego”. Żaden z przepisów konstytucyjnych nie odnosi się bowiem do tej kwestii. Zdaniem Trybunału „dochowanie czy też niedochowanie procedury notyfikacyjnej nie ma wpływu na ocenę dochowania konstytucyjnego trybu stanowienia ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał tym samym, że brak notyfikacji projektu ustawy o grach hazardowych nie stanowił naruszenia takich reguł stanowienia ustaw, które mają swoje wyraźne źródło w przepisach Konstytucji i które dotyczyłyby w sensie treściowym konstytucyjnego trybu ustawodawczego”. Jednocześnie, „brak notyfikacji kwestionowanych przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych nie stanowi takiego naruszenia pozakonstytucyjnej procedury ustawodawczej, które byłoby równoznaczne z naruszeniem art. 2 i art. 7 Konstytucji. (…) Nie można bowiem przyjąć, że każde, choćby potencjalne uchybienie proceduralne, stanowi zawsze podstawę do stwierdzenia niekonstytucyjności aktu normatywnego i prowadzi w rezultacie do utraty przez ten akt mocy obowiązującej”.

Podsumowując ustalenia Trybunału zawarte w wyroku o sygn. P 4/14, brak notyfikacji przepisów technicznych, niezgodnie z wymaganiami dyrektywy 98/34/WE i implementującego ją rozporządzenia RM, nie może być traktowany jako naruszenie Konstytucji, a zwłaszcza jej art. 2 i art. 7 w związku z art. 9.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, Trybunał umarza postępowanie, jeśli wydanie orzeczenia jest zbędne lub niedopuszczalne. W świetle orzecznictwa TK uprzednie rozpoznanie sprawy konstytucyjności zakwestionowanej normy prawnej z punktu widzenia tych samych wzorców kontroli, co do zasady, skutkuje zbędnością wydania wyroku z uwagi na zakaz ne bis in idem. Trybunał Konstytucyjny stwierdza zatem, że problem, z którym do Trybunału zwróciły się sądy w niniejszej sprawie, to jest konstytucyjne skutki niedokonania notyfikacji, został już ostatecznie rozstrzygnięty w wyroku o sygn. P 4/14. Jednocześnie sądy nie wskazały w uzasadnieniu dodatkowych zarzutów i argumentów, które pozwalałyby na odmienną ocenę konstytucyjności braku notyfikacji przepisów ustawy o grach hazardowych.

Mając powyższe na uwadze, Trybunał postanowił jak w sentencji.