1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA, sąd pytający), postanowieniem z 25 lipca 2007 r. (sygn. akt III SA/Kr 319/07) przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: czy art. 40 ust. 8 w związku z art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, ze zm.; dalej: ustawa o drogach publicznych) jest zgodny z art. 42 w związku z art. 45 ust. 1 i w związku z art. 10 ust. 1 Konstytucji.

1.1. Wątpliwości co do konstytucyjności wskazanych przepisów ustawy o drogach publicznych powstały na tle następującego stanu faktycznego. Decyzją z 13 sierpnia 2002 r., Dyrektor Zarządu Dróg i Komunikacji w Krakowie zobowiązał Rafała Baszę do przywrócenia stanu poprzedniego działki drogowej, znajdującej się w granicach pasa drogowego. Przywrócenie miało polegać na usunięciu konstrukcji reklamowej umieszczonej na wskazanej powyżej działce i na zrekultywowaniu terenu. Nadto nałożył na Rafała Baszę karę pieniężną w wysokości 35 802,02 zł za umieszczenie reklamy w granicach pasa drogowego bez zezwolenia w okresie od 28 kwietnia 1999 r. do 24 lipca 2002 r.

Jako podstawę prawną decyzji z 13 sierpnia 2002 r. Dyrektor Zarządu Dróg i Komunikacji w Krakowie wskazał następujące przepisy:

a) art. 36 i art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838, ze zm.),

b) § 10a i § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33, ze zm.),

c) § 4 uchwały Zarządu Miasta Krakowa z dnia 26 czerwca 2001 r. w sprawie zatwierdzenia statutu Zarządu Dróg i Komunikacji w Krakowie (Gazeta Urzędowa Miasta Krakowa z dnia 2 sierpnia 2001 r., nr 12, poz. 22),

d) uchwałę Zarządu Miasta Krakowa z dnia 12 marca 2001 r., nr 355/2001 w sprawie upoważnienia do wydawania w imieniu Zarządu Miasta Krakowa decyzji administracyjnych, oraz

e) art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.).

Jako podstawę prawną określenia wysokości kary organ powołał niepublikowaną uchwałę Zarządu Miasta Krakowa (dalej: SKO) z dnia 18 marca 1999 r., nr 242/99, w sprawie określenia stref, w których pobiera się podwyższone opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzenia reklamowego.

1.2. Decyzją z 22 listopada 2002 r., nr KO 2978/02/inne/3796/D, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w całości w mocy.

1.3. Wyrokiem z 23 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 139/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzje organów pierwszej i drugiej instancji w zakresie ustalenia wysokości kary. W uzasadnieniu wyroku WSA uznał m.in. że organy administracyjne oparły się na przepisach wewnętrznych. Uchwała Zarządu Miasta Krakowa z 18 marca 1999 r., nr 242/99, w sprawie określenia stref, w których pobiera się podwyższone opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzenia reklamowego nie została opublikowana z poszanowaniem wymogów określonych dla aktów prawa miejscowego. Uchwała ta została wydana na podstawie § 10a rozporządzenia z 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, gdy tymczasem – w ocenie WSA – Rada Ministrów, wydając powołany § 10a rozporządzenia, przekroczyła zakres delegacji zawartej w art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych, ponieważ nie była upoważniona do udzielania w rozporządzeniu subdelegacji dla zarządu miasta do stanowienia przepisów gminnych w postaci określenia stref zróżnicowanych opłat za zajęcie pasa drogowego. SKO w Krakowie, wydając decyzję 23 sierpnia 2005 r., powinno było brać pod uwagę regułę, że organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji innemu organowi (art. 92 ust. 2 Konstytucji). Zarząd Miasta Krakowa nie mógł skorzystać z powyższej delegacji prawodawczej zawartej w rozporządzeniu, aby wydać akt prawa miejscowego, mający stanowić podstawę prawną decyzji o wymiarze kary za samowolne zajęcie pasa drogowego w obrębie Miasta Krakowa. Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na ich obszarze działania na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. WSA w Krakowie w uzasadnieniu wyroku wskazał również, że organ administracji, ponownie określając w decyzji wysokość kary, zastosuje przepisy o karze pieniężnej, obowiązujące w dniu wydania tej decyzji.

1.4. W dniu 23 grudnia 2005 r. Prezydent Miasta Krakowa wydał decyzję o wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości 78 210,00 zł za umieszczenie bez zezwolenia tablicy reklamowej w pasie drogowym w okresie od 28 kwietnia 1999 r. do 24 lipca 2002 r., a więc była ona ponad dwukrotnie wyższa niż kara nałożona decyzją z 13 sierpnia 2002 r. Decyzja Prezydenta Miasta Krakowa wydana została na podstawie:

a) art. 36 i art. 40, art. 40d ustawy o drogach publicznych,

b) uchwały Rady Miasta Krakowa z 28 kwietnia 2004 r., nr XLV/424/04 (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego nr 101, poz. 1394),

c) statutu Zarządu Dróg i Komunikacji w Krakowie (Gazeta Urzędowa Miasta Krakowa z dnia 2 sierpnia 2001 r., nr 12, poz. 22),

d) upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa do wydawania w imieniu Prezydenta Miasta Krakowa decyzji administracyjnych postanowień i zaświadczeń w sprawach związanych z wykonywaniem funkcji zarządu drogami oraz,

e) art. 104 k.p.a.

1.5. Decyzją z 28 grudnia 2006 r., nr SKO 521/983/06/ZPD/07/171/D, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie uwzględniło odwołania Rafała Baszy od decyzji organu pierwszej instancji.

1.6. Rozpatrując skargę Rafała Baszy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, WSA powziął wątpliwość co do zgodności art. 42 w związku z art. 45 ust. 1 i w związku z art. 10 ust. 1 Konstytucji z art. 40 ust. 8 w związku z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem WSA ustawa z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953, ze zm.) nakazuje wymierzanie kary w oparciu o przepisy późniejsze, stosownie do zasad prawa administracyjnego (art. 11 ustawy z 14 listopada 2003 r.). W związku z tym powstaje wątpliwość, czy nie zachodzi sprzeczność między przyznaniem organowi administracyjnemu kompetencji realizowanej w reżimie administracyjnoprawnym – z jednej strony oraz przedmiotem tej kompetencji, czyli karą pieniężną, której wymierzenie wymaga przestrzegania reguł prawa karnego – z drugiej strony.

W opinii WSA kara należy do najbardziej podstawowych terminów i pojęć prawa karnego i dlatego do orzekania o tak rozumianej karze powołane są sądy karne w ramach konstytucyjnego trójpodziału władz (art. 10 ust. l Konstytucji). Interpretacja przepisów prawnych przez sąd musi odwoływać się do racjonalności ustawodawcy, który swe intencje i rozstrzygnięcia przekazuje adresatom prawa, używając precyzyjnie dobranej terminologii. Dlatego upoważnienie w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych organów administracyjnych do orzekania o karze nakazuje sądowi przyjąć, że ma do czynienia z podstawą prawną funkcjonowania „kary” jako kategorii prawa karnego. W konsekwencji jej wymierzanie powinno należeć do sądów karnych (art. 42 ust. 1 w związku z art. 10 Konstytucji), a nie organów administracyjnych – a właśnie taką kompetencję organów administracyjnych przewiduje art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych.

WSA wyraził pogląd, że umieszczając w ustawie o drogach publicznych art. 40 ust. 12, ustawodawca przyznał organom administracyjnym kompetencję z zakresu prawa karnego, o której art. 42 ust. l w związku z art. 10 i art. 45 ust. l Konstytucji stanowi, że jest zastrzeżona dla sądów karnych.

Zdaniem WSA nie ulega wątpliwości, że kary pieniężne, przewidziane w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych mają charakter represyjny. Najczęściej są one wymierzane już po usunięciu reklamy czy innego obiektu niezwiązanego z potrzebami ruchu drogowego. Ich głównym celem jest więc prewencja szczególna (indywidualna) i ogólna, charakterystyczna dla prawa karnego, a nie dla prawa administracyjnego. Nie wszystkie środki represyjne mogą być przekazane organom administracyjnym. Jeżeli przesłanką zastosowania środka represyjnego jest stwierdzenie winy, to adekwatna jest regulacja prawnokarna (z kognicją sądów karnych), bądź cywilnoprawna (z kognicją sądów cywilnych).

WSA stwierdził również, że przyznając organom administracyjnym kompetencję do stosowania środków represyjnych, ustawodawca jest zobowiązany do przestrzegania ścisłej granicy pomiędzy regulacją prawnokarną oraz administracyjnoprawną, co jest bezpośrednią konsekwencją trójpodziału władz publicznych (art. 10 ust. l w związku z art. 42 ust. l Konstytucji).

W ocenie WSA zachodzą także wątpliwości co do zgodności art. 42 w związku z art. 45 ust. 1 i w związku z art. 10 ust. 1 Konstytucji z art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Art. 42 ust. l Konstytucji dopuszcza wyłącznie ustawową regulację kary w zakresie prawa karnego, natomiast w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych ustawodawca przyznał kompetencję w tym zakresie organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego.

1.7. Zarządzeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 2007 r. sąd pytający został wezwany do usunięcia braków formalnych pytania prawnego z 25 lipca 2007 r. poprzez uzasadnienie postawionego w pytaniu prawnym zarzutu niezgodności art. 40 ust. 8 w związku z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych z art. 42 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji, z powołaniem dowodów na jego poparcie.

1.8. Sąd pytający w postanowieniu z 3 października 2007 r., odpowiadając na wezwanie, doprecyzował, że art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych przyznał kompetencję organowi administracyjnemu do wymierzenia kary w drodze decyzji administracyjnej, bez potrzeby ustalenia, czy samowolne zajęcie pasa drogowego było przez sprawcę zawinione. Kara ta jest 10-krotnością „zwyczajnej” opłaty za zajęcie pasa drogowego i bardzo często przewyższa kwotę 1000 zł, czyli maksymalną karę wymierzaną w postępowaniu mandatowym (art. 96 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia, Dz. U. Nr 106, poz. 1148, ze zm.).

Z uwagi na treść art. 42 Konstytucji WSA powziął wątpliwość, czy dopuszczalne jest wymierzanie kary na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych bez uprzedniego ustalenia winy za zajęcie pasa drogowego, a więc – czy kara ta nie powinna być instytucją prawa karnego i poddana kognicji sądów karnych.

Zgodnie z art. 42 Konstytucji materią zastrzeżoną dla ustawy jest zarówno katalog czynów, jak i katalog kar. Tymczasem wysokość kary za samowolne zajęcie pasa drogowego, którego zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (art. 40 ust. 12 w związku z art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych).

WSA wskazał art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych tylko w takim zakresie, w jakim musi być uwzględniony dla określenia podstaw prawnych decyzji wymierzającej karę za samowolne zajęcie pasa drogowego. Podstawą taką jest natomiast uchwała podjęta na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych i stosowana w związku z art. 40 ust. 12 tej ustawy.

2. Marszałek Sejmu, w piśmie z 16 maja 2008 r., zajął stanowisko, że art. 40 ust. 8 w związku z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych jest zgodny z art. 42 w związku z art. 45 ust. 1 i w związku z art. 10 ust. 1 Konstytucji.

2.1. Zdaniem Marszałka Sejmu kara pieniężna, o której mowa w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, nie jest grzywną, o której mówi art. 32 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.; dalej: k.k.), a zajęcie drogi bez zezwolenia nie jest czynem, który pociąga za sobą odpowiedzialność karną, o której mowa w k.k. i art. 42 Konstytucji. W konsekwencji do czynu opisanego w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych nie ma zastosowania zasada domniemania niewinności, a organ wymierzający karę pieniężną w drodze decyzji nie ma obowiązku udowodnienia winy w rozumieniu k.k.; podstawą jego decyzji jest jedynie stwierdzenie faktu zajęcia przez ukaranego pasa drogi bez wymaganego zezwolenia.

2.2. W ocenie Marszałka Sejmu – ten, kto zajmuje pas drogi bez zezwolenia, nie ponosi odpowiedzialności karnej; ponosi natomiast odpowiedzialność administracyjną. Na taki wybór odpowiedzialności wskazuje wyraźnie użyty w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych zwrot: „wymierza karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej”. Kara pieniężna wymierzana w konsekwencji naruszenia przepisów regulujących uprawnienia zarządcy drogi publicznej jest właściwa, biorąc pod uwagę przedmiot ochrony, rodzaj zagrożenia oraz skuteczność prawa. To ustawodawca decyduje, jaką odpowiedzialność prawną ma ponieść sprawca naruszenia prawa – karną, majątkową, cywilną, administracyjną, porządkową, dyscyplinarną, służbową, polityczną, parlamentarną czy inną. Ustawodawca określa również typ i rodzaj postępowania oraz organ właściwy do załatwienia lub rozpoznania sprawy. Ustawodawca czyni to, kierując się celem, dla którego podjął się uregulowania danego wycinka rzeczywistości, racjonalnością działania organów władzy publicznej, adekwatnością zastosowanych środków itp.

Zatem jeżeli ustawodawca wyposaża organ wykonujący administrację publiczną w środki działania, którymi dysponuje także sąd karny (por. art. 32 i art. 39 k.k.), i określa inaczej ich treść, formę i postępowanie, w którym będą one stosowane, nie znaczy to jeszcze, iż sprzeniewierzył się zasadzie rozdziału władz publicznych, o której mowa w art. 10 Konstytucji; nie znaczy to także, iż naruszył tym samym art. 45 Konstytucji, ustanawiający prawo do właściwego sądu, dopuszczając do rozpoznawania tych spraw sąd administracyjny, a nie karny.

Na poparcie powyższych tez Marszałek Sejmu wskazał orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczące prawa do sądu i możliwości stosowania sankcji w różnych postępowaniach.

3. Prokurator Generalny, w piśmie z 17 czerwca 2008 r., zajął stanowisko, że art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest zgodny z art. 45 ust. 1 i art. 10 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 42 Konstytucji.

Opierając się na orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego Prokurator Generalny odrzuca pogląd sądu pytającego, że nazwanie w zakwestionowanym przepisie dolegliwości finansowej „karą” z definicji kwalifikuje ją do kategorii środków represyjnych, co w konsekwencji wykluczać miałoby możliwość jej orzekania przez organy administracji.

Prokurator Generalny, wskazując na ustawową definicję pasa drogowego, zauważył, że obowiązki w zakresie zapewnienia właściwego funkcjonowania elementów tworzących pas drogowy spoczywają na zarządcy drogi. Nie powinno w związku z tym budzić wątpliwości – niekwestionowane zresztą przez ukaranego w omawianej sprawie i sąd pytający – prawo zarządcy drogi do limitowania dostępu innych podmiotów do pasa drogowego i prawo do pobierania opłaty w wypadku decyzji zezwalającej na ów dostęp. Skoro prawo takie funkcjonuje w ustawie, to naturalną konsekwencją tego stanu jest wprowadzenie środków mobilizujących ogół adresatów do jego przestrzegania.

W opinii Prokuratora Generalnego nie ma podstaw, by sankcję przewidzianą w kwestionowanym przepisie uznać za inną, niż mającą charakter dyscyplinujący, a to znaczy, że kara pieniężna określona w tym przepisie nie jest karą w rozumieniu prawa karnego. W takiej karze pieniężnej dominuje bowiem motywowanie adresatów do zachowań legalistycznych, nie zaś represja. W związku z powyższym art. 42 Konstytucji nie jest adekwatnym wzorcem kontroli art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Zdaniem Prokuratora Generalnego nieadekwatność wzorca określonego w art. 42 Konstytucji znosi argumenty sądu pytającego dotyczące uzasadnienia niezgodności zakwestionowanego przepisu z wzorcami zawartymi w art. 45 ust. 1 i art. 10 Konstytucji. Wywody w tym zakresie sąd pytający oparł bowiem na założeniu, że kwestionowany przepis jest normą karną, a tym samym orzekanie nie przez sądy karne, ale przez organy administracyjne przewidzianych w tym przepisie kar pieniężnych narusza prawo każdego do rozpatrzenia sprawy przez właściwy sąd i zarazem godzi w zasadę podziału i równowagi władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej.

Na marginesie Prokurator Generalny zauważył, że sąd pytający, rozstrzygając sprawę, w związku z którą zwrócił się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, powinien skorzystać z należycie uzasadnionego orzeczenia innego, równorzędnego sądu, w którym sąd ten orzekł, że nie może być nałożona kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego na podstawie przepisu nieobowiązującego w okresie, za który nakładany jest obowiązek lub wymierzana kara, i że dotyczy to również sytuacji, gdy nowy przepis wprowadza wyższe stawki opłat lub kar (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 25 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1010/05, Lex nr 304605). Nadto Prokurator Generalny wskazał, iż „pomocną w postąpieniu w zgodzie z Konstytucją” była zasada druga zawarta w przyjętej 13 lutego 1991 r. rekomendacji nr R(91)l Komitetu Ministrów Rady Europy w sprawie kar administracyjnych: „1. Nie można nałożyć kary administracyjnej za czyn, który w czasie popełnienia nie był sprzeczny z obowiązującymi normami. Jeżeli w czasie popełnienia tego czynu obowiązywała kara łagodniejsza, nie stosuje się kary surowszej obowiązującej w czasie orzekania. 2. Wejście w życie przepisu przewidującego karę łagodniejszą powinno działać na korzyść osoby, wobec której organ administracji ma zastosować karę”.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Na wstępie Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął, czy dochowane zostały wymogi formalne, od których spełnienia uzależniona jest dopuszczalność merytorycznego rozpoznania pytania prawnego.

Zgodnie z art. 193 Konstytucji oraz art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.

Z treści wyżej wymienionych przepisów wynika zatem, że dopuszczalność przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu warunkowana jest trzema przesłankami: 1) podmiotową, 2) przedmiotową oraz 3) funkcjonalną.

Pierwsza przesłanka odnosi się do podmiotu, któremu przysługuje kompetencja do przedstawienia pytania prawnego, a tym samym zainicjowanie sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny kontroli przepisów prawa. Podmiotem tym może być tylko sąd, a nie jakikolwiek inny organ lub osoba. Druga przesłanka jest związana z przedmiotem pytania prawnego. Pytanie to ma dotyczyć zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą, a zatem z aktem normatywnym mającym wyższą rangę w hierarchicznie zbudowanym systemie prawa. Przesłanka ta została skonkretyzowana w art. 32 ust. 1 ustawy o TK, zgodnie z którym sąd przedstawiający pytanie prawne powinien określić kwestionowany akt normatywny lub jego część oraz sformułować i uzasadnić zarzut jego niezgodności z oznaczonym aktem normatywnym wyższej rangi. Trzecią przesłanką jest istnienie zależności między odpowiedzią na pytanie prawne i rozstrzygnięciem sprawy, w związku z którą dane pytanie zostało przedstawione. To znaczy po pierwsze, że pytanie prawne może być przedstawione tylko w toku rozpoznawanej przez sąd konkretnej sprawy (przy czym nie ma znaczenia to, w jakim stadium postępowania sąd powziął przekonanie o potrzebie przedstawienia pytania prawnego), po drugie – że rozstrzygnięcie pytania prawnego musi mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w toku której pytanie to zostało przedstawione. Przesłanka ta jest więc oparta na treści wyrażonego w kwestionowanym przepisie unormowania, a ściślej – na istnieniu między tym unormowaniem a stanem faktycznym rozpoznawanej przez sąd sprawy relacji uzasadniającej zastosowanie danego przepisu w konkretnej sprawie (zob. postanowienie z 13 grudnia 2000 r., sygn. P 9/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 302).

Postępowanie toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym zainicjowane pytaniem prawnym stanowi kontrolę prawa związaną z konkretną sprawą, zawisłą przed sądem. Trybunał Konstytucyjny, przyjmując pytanie prawne do rozpoznania, powinien zbadać, czy jego wypowiedź dotycząca konstytucyjności przepisu będzie miała wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. To znaczy, że musi istnieć zależność między odpowiedzią na pytanie a rozstrzygnięciem toczącej się przed sądem pytającym sprawy. Jednak to do sądu pytającego należy wykazanie tej zależności (por. podobne stanowisko TK wyrażone np. w postanowieniach z: 29 marca 2000 r., sygn. P 13/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 68; 10 października 2000 r., sygn. P. 10/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 195; 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36; 15 maja 2007 r., sygn. P 13/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 57; 22 października 2007 r., sygn. P 24/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 118 oraz wyrok z 30 maja 2005 r., sygn. P 7/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 53).

Sąd pytający musi również wykazać, że zastrzeżenia co do konstytucyjności czy legalności danej normy są tak istotne, że zachodzi potrzeba ich wyjaśnienia przez Trybunał Konstytucyjny w drodze procedury pytań prawnych (por. R. Hauser, A. Kabat, Pytania prawne jako procedura kontroli konstytucyjności prawa, „Przegląd Sejmowy” 2001, nr 1, s. 33). Pytanie prawne nie może być oderwane od przedmiotu rozpoznania w konkretnej sprawie toczącej się przed sądem pytającym. Kontrola jest możliwa jedynie w takim zakresie, w jakim rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem zależy od odpowiedzi na pytanie. Może dotyczyć wyłącznie problemu hierarchicznej zgodności aktu normatywnego, na podstawie którego orzeka sąd.

Pytanie prawne nie może być traktowane jako środek służący usuwaniu wątpliwości co do wykładni przepisów, których treść nie ma jednoznacznej interpretacji w praktyce ich stosowania. Trybunał Konstytucyjny nie może też rozstrzygać wątpliwości prawnych związanych ze sprawowaniem przez sądy wymiaru sprawiedliwości (por. K. Kolasiński, Zaskarżalność ustaw w drodze pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego, „Państwo i Prawo” 2001, z. 9, s. 25).

Pytanie prawne jest niedopuszczalne w wypadku, gdy wątpliwości sądu co do zgodności danego aktu normatywnego z Konstytucją mogą być usunięte w drodze wykładni albo gdy w danej sprawie można zastosować inne, niebudzące wątpliwości przepisy lub inny akt normatywny. Najpierw sąd pragnący zadać pytanie prawne powinien bowiem dokonywać wykładni ustaw w zgodzie z Konstytucją (por. np. postanowienia o sygn. P 13/99 i sygn. P 16/03 oraz z: 29 listopada 2001 r., sygn. P 8/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 268; 30 maja 2005 r., sygn. P 14/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 60), a dopiero niepowodzenie tej próby uzasadnia przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego.

Trybunał jest właściwy do kontrolowania hierarchicznej zgodności obowiązującego aktu normatywnego. Nie zajmuje się natomiast kontrolą interpretacji przepisów w praktyce sądowej, chyba że wystąpi problem związany ze stosowaniem prawa, które w praktyce przyjęło formy zasadniczo odbiegające od treści i znaczenia przyznanych mu przez prawodawcę. Nie można zadawać pytań prawnych w celu uzyskania wiążącej wykładni danego przepisu przez Trybunał Konstytucyjny (por. postanowienie o sygn. P 16/03). Pytanie prawne jest formą kontroli indywidualnej, a nie abstrakcyjnej. Służyć ma prawidłowemu rozstrzygnięciu konkretnej sprawy. Rozpoznawanie pytań prawnych przez Trybunał Konstytucyjny jest zatem ograniczone przedmiotem rozstrzygania sądu.

2. Odnosząc wyżej wskazane uwagi do pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zarówno przesłanka podmiotowa, jak i przesłanka przedmiotowa zostały spełnione. Pytanie zostało zadane przez sąd i dotyczy zgodności kwestionowanych przepisów ustawy o drogach publicznych z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na to, że sąd pytający powołał się na wcześniejszy tekst jednolity ustawy o drogach publicznych ogłoszony w Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, ze zm., chociaż w chwili wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego tekst Dziennika Ustaw z 2007 r. Nr 19, poz. 115 musiał być znany temu sądowi, gdyż został opublikowany 17 kwietnia 2007 r. Treść kwestionowanych przepisów jednak się nie zmieniła. Zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet Trybunał Konstytucyjny uznaje, że przedmiotem kontroli konstytucyjności jest art. 40 ust. 8 w związku z art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.).

Sąd pytający nie spełnił natomiast warunku, aby od odpowiedzi na pytanie prawne zależało rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem (przesłanka funkcjonalna). Sąd ten nie wykorzystał możliwych reguł interpretacyjnych, które umożliwiłyby rozstrzygnięcie sprawy w zgodzie z przepisami Konstytucji.

W art. 40 ustawy o drogach publicznych ustawodawca uregulował kwestie związane z zajęciem pasa drogowego. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1). Obowiązek uzyskania zezwolenia dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 in fine). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3). Stawki tej opłaty, w granicach wyznaczonych w ustawie, określają: minister właściwy do spraw transportu dla dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad albo organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego (art. 40 ust. 7 i 8). Za zajęcia pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi – zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12). Takie brzmienie przepisom tym nadała ustawa z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953, ze zm.; dalej: ustawa nowelizująca z 14 listopada 2003 r.). Jednocześnie ustawodawca w przepisach przejściowych tej ustawy (art. 9 i 11) zdecydował o utrzymaniu w mocy określonych przepisów dotychczasowych przez pewien czas, a ponadto ustanowił regułę, że do postępowań administracyjnych wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 10).

Z przedstawionego w pytaniu prawnym stanu faktycznego wynika, że sąd pytający stanął przed problemem intertemporalnym, polegającym na wyborze właściwych przepisów do oceny zdarzenia (umieszczenie reklamy w granicach pasa drogowego bez zezwolenia), które trwało w okresie od 28 kwietnia 1999 r. do 24 lipca 2002 r., a więc przed wejściem życie ustawy nowelizującej z 14 listopada 2003 r., która m.in. nadała nowe brzmienie art. 40 ustawy o drogach publicznych. Rozstrzygnięcie sprawy przez WSA w Krakowie nie zależy więc od odpowiedzi na pytanie prawne o zgodność art. 40 ust. 8 w związku z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych z Konstytucją, lecz zastosowaniu właściwych przepisów dla oceny zdarzenia z „przeszłości”.

W myśl art. 193 Konstytucji i art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym pytanie prawne ma dotyczyć „zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem”. Pytanie prawne nie może natomiast dotyczyć innych kwestii, a w szczególności nie można przedmiotem pytania czynić wątpliwości co do sposobu stosowania prawa przez sądy. Rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pytający wymaga ustalenia, jakie przepisy – na poszczególnych szczeblach systemu źródeł prawa – znajdują zastosowanie w sprawie i jakie są ich wzajemne relacje. Szczególnie istotne jest przy tym, by interpretacja przepisów ustawowych i podustawowych dokonywana była w zgodzie z normami, zasadami i wartościami konstytucyjnymi. Jest to problem o dużej wadze, ale jego rozstrzygnięcie nie należy do Trybunału Konstytucyjnego, bo jest on właściwy do orzekania o konstytucyjności norm prawnych, a nie do oceny prawidłowości interpretowania i stosowania przepisów przez sądy (zob. postanowienie z 22 marca 2000 r., sygn. P 12/98, OTK ZU nr 2/2000, poz. 67, pkt 3).

3. Na marginesie należy zauważyć, że odpowiedzi na wątpliwości sądu pytającego sformułowane w pytaniu prawnym odnaleźć można w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który wielokrotnie wypowiadał się na temat kar administracyjnych.

W wyroku z 29 kwietnia 1998 r., sygn. K 17/97 (OTK ZU nr 3/1998, poz. 30), Trybunał zwrócił uwagę, że kary pieniężne przewidziane zostały nie tylko w prawie karnym, ale również w innych gałęziach prawa: cywilnym (kary umowne) i administracyjnym. Dlatego też zdaniem Trybunału nie można każdej kary pieniężnej utożsamiać z grzywną, a więc instytucją prawa karnego.

W wyroku z 18 kwietnia 2000 r., sygn. K. 23/99 (OTK ZU nr 3/2000, poz. 89, pkt 4), dotyczącym opłat z tytułu niezawarcia obowiązkowej umowy ubezpieczenia, Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepis nakładający na osoby fizyczne lub prawne pewien obowiązek powinien być związany z przepisem określającym konsekwencję niespełnienia tego obowiązku. Brak stosownej sankcji powoduje, że przepis staje się martwy, a niespełnianie obowiązku nagminne. Adresatami wezwania do uiszczenia opłaty są zarówno osoby fizyczne, jak i prawne, podczas gdy kara w rozumieniu przepisów karnych może być wymierzana, jeżeli osoba fizyczna swoim zawinionym czynem wypełni znamiona przestępstwa, wykroczenia czy przestępstwa karnoskarbowego. Kary administracyjne stosowane automatycznie, z mocy ustawy, z tytułu odpowiedzialności obiektywnej mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne, podczas gdy kara musi mieć charakter zindywidualizowany. Okoliczność, że opłata dodatkowa ma charakter dyscyplinująco-represyjny, nie oznacza, że stanowi karę w rozumieniu przepisów prawa karnego.

Z kolei w wyroku z 4 lipca 2002 r., sygn. P 12/01 (OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 50, pkt 2), Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że to, jaki sąd orzeka w konkretnych sprawach, jest kwestią wyborów o charakterze ustrojowo-organizacyjnym, a nie materialnoprawnym. W ocenie Trybunału kary pieniężne mogą być także następstwem wydanej decyzji administracyjnej, która może być poddana kontroli sądownictwa administracyjnego.

Z punktu widzenia Trybunału Konstytucyjnego, odpowiedzialność karnoadministracyjna to odpowiedzialność typu represyjno-porządkowego, będąca przejawem interwencjonizmu państwowego w sferach, jakie zostały uznane przez ustawodawcę za szczególnie istotne (zob. wyrok z 24 stycznia 2006 r., sygn. SK 52/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 6, pkt 4). Odpowiedzialność ta, oparta na zasadzie odpowiedzialności obiektywnej, może posługiwać się sankcjami bezwzględnie oznaczonymi i wówczas przybiera charakter odpowiedzialności ustawowej. Ma zastosowanie do osób fizycznych, prawnych oraz jednostek nieposiadających osobowości prawnej. Tego rodzaju odpowiedzialność realizowana jest w trybie kodeksu postępowania administracyjnego, a niekiedy w trybie ordynacji podatkowej. Kontrolę w tym zakresie sprawują sądy administracyjne, a wyjątkowo Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (zob. D. Szumiło-Kulczycka, Prawo administracyjno-karne, Kraków 2004, s. 196).

Konsekwencją przyjęcia tezy, że kary administracyjne nie mieszczą się w systemie prawa karnego, jest stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym nie mogą być one objęte konstytucyjnymi regułami odpowiedzialności karnej, wyrażonymi w art. 42 Konstytucji. Tylko stwierdzenie, że konkretna sankcja ma wyłącznie charakter sankcji karnej, obligowałoby do zastosowania zasad wyrażonych w art. 42 Konstytucji, w tym zasady domniemania niewinności (zob. wyrok z 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 2, pkt 5 i 6 oraz tam powołane wcześniejsze orzeczenia Trybunału).

W kontekście sprawy, w związku z którą WSA w Krakowie przedstawił pytanie prawne, na uwagę zasługuje również wyrok z 10 grudnia 2007 r., sygn. P 43/07 (OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 155), w którym Trybunał Konstytucyjny uznał art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. Nr 184, poz. 1539, ze zm.) w zakresie, w jakim stanowi podstawę do zastosowania art. 96 ust. 1 pkt 2 tej ustawy do stanów faktycznych zaszłych w czasie obowiązywania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi (Dz. U. z 2005 r. Nr 111, poz. 937, ze zm.), za niezgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje swoje stanowisko, że swoboda ustawodawcy kształtowania zasad odpowiedzialności za konkretne zachowania naruszające porządek prawny nie jest nieograniczona. Konstytucja wymaga od ustawodawcy zawsze poszanowania podstawowych zasad polskiego systemu konstytucyjnego z zasadą państwa prawnego na czele, oraz praw i wolności jednostki. Ustawodawca, określając sankcję za naruszenie prawa, w szczególności musi respektować zasadę równości, zasadę sprawiedliwości oraz obowiązek zapewnienia ochrony własności (zob. wyrok z 29 czerwca 2004 r., sygn. P 20/02, OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 61, pkt 3) i zasadę proporcjonalności własnego wkroczenia. Nie może więc wprowadzać do porządku prawnego sankcji oczywiście nieadekwatnych lub nieracjonalnych albo niewspółmiernie dolegliwych (zob. wyrok z 30 listopada 2004 r., sygn. SK 31/04, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 110, pkt 5 i powołane tam wcześniejsze orzecznictwo).

4. Sąd pytający, rozstrzygając sprawę, w związku z którą zadał pytanie prawne, powinien – stosując technikę wykładni w zgodzie z Konstytucją – wziąć pod uwagę wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasada ta sprzeciwia się retroaktywnemu działaniu ustawy wprowadzającej lub zaostrzającej kary i gwarantuje jednostce ochronę przed arbitralnością władzy publicznej. W tym kontekście należy zauważyć, że w myśl drugiej zasady rekomendacji nr R(91)l Komitetu Ministrów Rady Europy w sprawie kar administracyjnych: „1. Nie można nałożyć kary administracyjnej za czyn, który w czasie popełnienia nie był sprzeczny z obowiązującymi normami. Jeżeli w czasie popełnienia tego czynu obowiązywała kara łagodniejsza, nie stosuje się kary surowszej obowiązującej w czasie orzekania. 2. Wejście w życie przepisu przewidującego karę łagodniejszą powinno działać na korzyść osoby, wobec której organ administracji ma zastosować karę”.

5. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny umarza postępowanie: 1) jeżeli wydanie orzeczenia jest zbędne lub niedopuszczalne; 2) na skutek cofnięcia wniosku, pytania prawnego albo skargi konstytucyjnej; 3) jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał. Co do zasady postanowienie o umorzeniu postępowania zapada na posiedzeniu niejawnym, wyjątkowo zaś na rozprawie, gdy okoliczności uzasadniające umorzenie ujawnią się na rozprawie. Trybunał Konstytucyjny jest zobowiązany z urzędu do badania dopuszczalności postępowania na każdym jego etapie.

W wypadku pytań prawnych, jeśli nie jest spełniona przesłanka podmiotowa, przedmiotowa lub funkcjonalna, Trybunał Konstytucyjny umarza postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Ze względu na powyższe okoliczności Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.