1. Postanowieniem z 19 lutego 2004 r. Sąd Rejonowy w Wieliczce III Wydział Ksiąg Wieczystych, dalej: Sąd Rejonowy, wystąpił z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zbadania zgodności art. 6261 § 4 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 984 ze zm.), dalej: Konwencja.

Wątpliwości Sądu Rejonowego co do zgodności art. 6261 § 4 k.p.c. ze wskazanymi wzorcami powstały w związku z następującym stanem faktycznym:

W dniu 11 lipca 2003 r. do Sądu Rejonowego wpłynął wniosek Tadeusza Struga o ujawnienie w księgach wieczystych nr 11989 i nr 12063 postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku po Edwardzie Strugu, wydanego w sprawie sygn. I Ns 9110/00/K.

Wobec nieuiszczenia (mimo wezwania) opłaty sądowej od wniosku (318 zł) i upływu zakreślonego na to terminu, wnioskodawcy zwrócono wniosek na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 1967 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 88 ze zm.), dalej: ustawa o kosztach sądowych. Następnie postanowieniem z 18 listopada 2003 r. nałożono na Tadeusza Struga grzywnę w wysokości 5000 zł, na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.), dalej: ustawa o księgach wieczystych. Przepis ten przewiduje wymierzenie kary grzywny za opieszałość w ujawnieniu w księdze wieczystej prawa własności.

W dniu 2 grudnia 2003 r. Tadeusz Strug skierował do Sądu Rejonowego pismo, w którym wniósł o umorzenie nałożonej grzywny i „prolongowanie” spłaty kosztów sądowych. Podniósł, że jest inwalidą I grupy, odebrano mu prawo do świadczenia rentowego, został zwolniony od kosztów sądowych w sprawie o stwierdzenie nabycia prawa do spadku, a urząd skarbowy odroczył termin uiszczenia podatku od spadku, obecnie zaś stara się o uzyskanie świadczenia z pomocy społecznej.

Z treści pisma Tadeusza Struga wynika, że sformułował dwa żądania: po pierwsze wniósł skargę na orzeczenie referendarza sądowego o wymierzeniu grzywny na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy o księgach wieczystych, po drugie wniósł o zwolnienie od kosztów sądowych wniosku o ujawnienie prawa w księgach wieczystych.

Podstawę prawną zwolnienia od kosztów sądowych w postępowaniu cywilnym stanowi art. 113 § 1 i § 2 k.p.c. Zgodnie z art. 6261 § 4 k.p.c., przepisów art. 113 k.p.c. nie stosuje się w postępowaniu wieczystoksięgowym, z wyjątkiem zwolnienia od opłat sądowych od wnoszonych środków zaskarżenia, jednakże wnioskodawca nie ma obowiązku uiszczania opłat sądowych od wniosku o wpis do księgi wieczystej zamieszczonego w akcie notarialnym, jeżeli został w całości zwolniony od ponoszenia wynagrodzenia notariusza. Tak więc Sąd Rejonowy, w świetle obowiązującego stanu prawnego, mógł rozpatrywać wniosek Tadeusza Struga jedynie w zakresie dotyczącym opłaty od skargi na orzeczenie referendarza sądowego, ewentualnie opłat od innych środków zaskarżenia, natomiast wniosek o zwolnienie od kosztów sądowych wniosku o wpis w księdze wieczystej podlega odrzuceniu bez merytorycznego rozpoznania. Przepis art. 6261 § 4 k.p.c. nie eliminuje więc całkowicie możliwości zwolnienia od kosztów sądowych w postępowaniu wieczystoksięgowym, ale ogranicza to prawo wedle dwóch kategorii, tj. rodzaju kosztów sądowych oraz zdarzenia prawnego stanowiącego podstawę nabycia prawa. W pierwszym przypadku wyłączono możliwość zwolnienia z opłat od wniosku wszczynającego postępowanie i od wszelkich wydatków związanych z postępowaniem wieczystoksięgowym, w drugim przypadku pozbawiono możliwości zwolnienia od kosztów sądowych podmioty, które nabyły prawo wskutek innego zdarzenia prawnego niż czynność prawna dokonana w formie notarialnej. Zróżnicowanie to zrodziło wątpliwość Sądu Rejonowego co do zgodności art. 6261 § 4 k.p.c. z Konstytucją. Sąd Rejonowy zauważył, że wskutek analizowanej regulacji uczestnicy postępowania wieczystoksięgowego zostali podzieleni na dwie kategorie, a więc tych, którzy nabyli prawo ujawniane w księdze wieczystej w drodze czynności prawnej przed notariuszem, i tych, którzy nabyli prawo ujawnione w księdze wieczystej w drodze innego zdarzenia prawnego, np. orzeczenia sądowego o dziale spadku, zniesienia współwłasności lub ex lege w drodze dziedziczenia, uwłaszczenia, zasiedzenia. Podmioty należące do pierwszej grupy mogą ubiegać się o zwolnienie od kosztów sądowych, natomiast podmioty z drugiej grupy zostały a limine pozbawione tego uprawnienia. Sąd Rejonowy nie znalazł racjonalnego wyjaśnienia przemawiającego za pozbawieniem uprawnienia do ubiegania się o zwolnienia od kosztów sądowych tych osób, które nabyły prawa jawne z księgi wieczystej, w drodze innego zdarzenia prawnego niż czynność prawna w formie aktu notarialnego.

Rozważając zgodność art. 6261 § 4 k.p.c. z konstytucyjną zasadą prawa do sądu wyrażoną w art. 45 ust. 1 Konstytucji Sąd Rejonowy stwierdził, że postępowanie wieczystoksięgowe nosi wszelkie cechy sprawy sądowej o charakterze cywilnym, a na gruncie postępowania cywilnego podjęcie jakichkolwiek czynności sądowych warunkowane jest uiszczeniem przez stronę opłaty sądowej, co wynika expressis erbis z art. 16 ust. 1 ustawy o kosztach sądowych. W konsekwencji strona, która nie uiści opłaty sądowej, nie może wszcząć postępowania sądowego i uzyskać wiążącego rozstrzygnięcia. Rygoryzm zasady fiskalizmu sądowego łagodzi możliwość ubiegania się o zwolnienie od kosztów sądowych, w trybie przewidzianym przepisami art. 113 k.p.c. Istotnego znaczenia nabiera więc możliwość ubiegania się strony o zwolnienie od kosztów sądowych, w ten sposób bowiem dostosowaniu ulegają przepisy określające wysokości opłat do rzeczywistych możliwości uczestników postępowania sądowego. Pozbawienie „prawa ubogich” osób, które nie są w stanie ponieść kosztów bez uszczerbku dla utrzymania koniecznego siebie i rodziny, w praktyce zamyka tym podmiotom prawo do sądu, przejawiające się w możliwości wszczęcia procedury sądowej i uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia w postaci wpisu w księdze wieczystej. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że przepis wyłączający uprawnienie do ubiegania się o zwolnienie od kosztów sądowych narusza zasadę wyrażoną w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Zaprezentowane wyżej argumenty Sąd Rejonowy odniósł także do wątpliwości co do zgodności art. 6261 § 4 k.p.c. z art. 6 Konwencji, który w podobny sposób jak Konstytucja formułuje zasadę prawa do sądu. Kolejnym zagadnieniem, budzącym wątpliwości Sądu Rejonowego, jest zgodność art. 6261 § 4 k.p.c. z przepisem art. 2 Konstytucji wyrażającym zasadę demokratycznego państwa prawa i sprawiedliwości społecznej. Zasada demokratycznego państwa prawa w swojej istocie pokrywa się z zasadą prawa do sądu. Co do zgodności art. 6261 § 4 k.p.c. z wymogiem sprawiedliwości społecznej Sąd Rejonowy wyraził pogląd, że podstawowym aksjomatem każdego systemu prawnego jest dążenie do zapewnienia sprawiedliwego porządku prawnego.

Przepisy regulujące postępowanie wieczystoksięgowe poprzez art. 35 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych nakładają na właściciela obowiązek niezwłocznego złożenia wniosku o ujawnienie swego prawa w księdze wieczystej. Skutkiem opieszałości uprawnionego jest odpowiedzialność odszkodowawcza (art. 35 ust. 2 tej ustawy) oraz sankcja o charakterze karnym (art. 36 ust. 4 tejże ustawy).

Sąd Rejonowy nie znajduje racjonalnego uzasadnienia dla istniejącego stanu prawnego. Na marginesie Sąd Rejonowy podkreślił, że system prawny, który nakłada na obywateli obowiązki nie do wykonania, jest z gruntu niesprawiedliwy, bez względu na to, jak zdefiniuje się pojęcie sprawiedliwości.

2. Marszałek Sejmu przedstawił pisemne stanowisko, że przepis art. 6261 § 4 k.p.c. jest niezgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45. ust. 1 Konstytucji oraz z art. 6 Konwencji.

Uzasadniając swoje stanowisko, Marszałek Sejmu, powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w kwestii konstytucyjnej ochrony praw na drodze sądowej, uznał wątpliwości Sądu Rejonowego za zasadne.

3. Prokurator Generalny przedstawił pisemne stanowisko, że przepis art. 6261 § 4 k.p.c. jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust.1 Konstytucji oraz z art. 6 ust. 1 Konwencji.

Prokurator Generalny podniósł wątpliwość, czy sprawy wieczystoksięgowe mieszczą się w pojęciu „spraw”, o których mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 6 Konwencji. Zdaniem Prokuratora Generalnego, sprawa wieczystoksięgowa obejmuje ustalenie stanu prawnego nieruchomości, czyli faktycznie polega na rejestracji istniejącego stanu prawnego w księdze wieczystej, co jest podstawą bezpieczeństwa obrotu nieruchomościami. Prowadzenie spraw wieczystoksięgowych ma na celu stworzenie dostępnej dla każdego, publicznej ewidencji praw rzeczowych na nieruchomościach, ujawniającej ich stan prawny. Innego charakteru sprawa wieczystoksięgowa nabiera z chwilą wniesienia środka zaskarżenia, jako że rozpoczyna się wówczas etap dochodzenia przed sądem praw przez podmiot skarżący, którego uprawnienie do ujawnienia w księdze wieczystej prawa istniejącego lub mającego powstać z chwilą wpisu zostało zakwestionowane. Na tym etapie postępowania pozbawienie podmiotu skarżącego prawa do ubiegania się o zwolnienie od kosztów sądowych istotnie stanowiłoby naruszenie prawa do sądu. Jednak ustawodawca przewidział możliwość stosowania art. 113 k.p.c. na tym etapie postępowania w sprawach wieczystoksięgowych, w odniesieniu do opłat sądowych od wnoszonych środków zaskarżania.

Za taką kwalifikacją postępowania wieczystoksięgowego przemawia fakt, że od czasu nowelizacji k.p.c. w 1997 r. do polskiego systemu prawa wprowadzono, na wzór austriacki i niemiecki, instytucję referendarza sądowego. Referendarz sądowy, jako urzędnik sądowy niebędący sędzią, odciąża sędziów od wykonywania zadań pozaorzeczniczych. Ustawodawca konsekwentnie, w ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) w art. 1 § 3, wprowadził możliwość powierzenia sądom, w drodze ustawy, poza sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości, także zadań z zakresu ochrony prawnej, które – co wynika z art. 2 § 2 tej ustawy – mogą być wykonywane również przez referendarzy sądowych, nie wyposażonych w przymiot niezawisłości. Referendarze nie mogą zatem rozstrzygać sporów o prawo, jako że ich działanie nie jest wymiarem sprawiedliwości. Referendarze wykonują oczywiście zadania sądu, ale są to tylko zadania spoza obszaru wymiaru sprawiedliwości. W sprawach takich, tj. w sprawach z zakresu ochrony prawnej, prawo do sądu realizowane jest przez możliwość odwołania się do sądu pierwszej instancji. Na tym zaś etapie ustawodawca dopuścił w sprawach wieczystoksięgowych możliwość wystąpienia z wnioskiem o zwolnienie od opłat sądowych.

Wedle Prokuratora Generalnego sprawy wieczystoksięgowe nie są objęte pojęciem „spraw”, o których mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 6 ust. 1 Konwencji. Sprawy te stają się natomiast sprawami, w rozumieniu powołanych przepisów, dopiero z chwilą złożenia środków zaskarżenia od postanowień, których konsekwencją jest niemożność ujawnienia w księdze wieczystej prawa istniejącego lub mającego powstać z chwilą wpisu. W takich przypadkach zaś skarżący może ubiegać się o zwolnienie od opłat sądowych od wnoszonych środków zaskarżenia. Zdaniem Prokuratora Generalnego kwestionowana regulacja, zawarta w przepisie art. 6261 § 4 k.p.c., nie godzi zatem w prawo do sądu.

Prokurator Generalny stwierdził, że za oceną, iż norma art. 6261 § 4 k.p.c. nie narusza zasady prawa do sądu, jak również, że nie narusza zasady sprawiedliwości społecznej, przemawia ponadto fakt, że chociaż sprawy wieczystoksięgowe, na etapie przed wniesieniem środków zaskarżenia, nie są sprawami w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 Konwencji, ustawodawca wprowadził możliwość zwolnienia z opłat sądowych od wniosku o wpis do księgi wieczystej osób, które uzyskały w całości zwolnienie od ponoszenia kosztów wynagrodzenia notariusza. Taka konstrukcja zwolnienia od opłat ma nie tylko merytoryczne, ale i praktyczne znaczenie. Wydaje się bowiem oczywiste, że jeśli dana osoba nie ma możliwości poniesienia wynagrodzenia notariusza, to nie będzie miała także możliwości uiszczenia opłaty sądowej od wniosku o wpis do księgi wieczystej. Jeżeli zatem osoba dotknięta ubóstwem nabywa prawo majątkowe o znacznej wartości (wpis stosunkowy uzależniony jest od wartości prawa), to na podstawie art. 6 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 369 ze zm.), jeszcze przed sporządzeniem aktu notarialnego, może uzyskać zwolnienie od ponoszenia wynagrodzenia notariusza, co będzie skutkowało także brakiem obowiązku uiszczenia opłaty sądowej od wniosku o wpis do księgi wieczystej. Ma to tym większe znaczenie, że art. 6 prawa o notariacie przewiduje praktycznie takie same podstawy przyznania zwolnienia jak art. 113 k.p.c., a ponadto nakazuje stosowanie do rozpoznania wniosku o zwolnienie przepisów procedury cywilnej, z uwzględnieniem przepisów o zwolnieniu od kosztów sądowych.

Zdaniem Prokuratora Generalnego trudno też przyjąć, że – z uwagi na niewielki odcinek czasu (3 dni, co wynika z art. 92 § 3 prawa o notariacie) dzielący sporządzenie aktu notarialnego od złożenia wniosku o wpis prawa w księdze wieczystej – osoba wnioskująca o ten wpis mogłaby popaść w ubóstwo. Logika – przy uwzględnieniu faktu, że sporządzenie aktu notarialnego i złożenie wniosku o wpis nabytego tą drogą prawa do księgi wieczystej są czynnościami niemal jednoczesnymi – zdaje się przemawiać za tym, aby nie rozrywać etapów ewentualnych zwolnień, a powinnością sądu orzekającego w tej kwestii jest uwzględnienie przewidzianych prawem konsekwencji ewentualnego zwolnienia (i jego skali) w postępowaniu wieczystoksięgowym. Istnienie w systemie prawa cywilnego przymusu sporządzania czynności prawnych z zakresu obrotu nieruchomościami w formie aktu notarialnego i obowiązek ujawnienia praw, jakie w wyniku tych czynności powstają, także przemawia za łącznym, jednoczesnym rozstrzygnięciem przez sąd o ponoszeniu lub zwolnieniu od ponoszenia kosztów sporządzenia owych czynności i kosztów ujawnienia praw.

Podniesiony przez Sąd Rejonowy zarzut, że brak możliwości zwolnienia od kosztów sądowych w postępowaniu wieczystoksięgowym może uniemożliwić zobowiązanemu wykonanie obowiązku ujawnienia swojego prawa w księdze wieczystej, jest – zdaniem Prokuratora Generalnego – niezasadny z dwóch powodów. Po pierwsze: opłata sądowa pobierana jest przez notariusza, a więc na etapie, na którym możliwe jest ubieganie się o stosowane zwolnienie, a rzeczą sądu jest ustalenie czy takie zwolnienie powinno być – w konkretnej sprawie – przyznane. Osoba, która zamierza nabyć prawo w drodze czynności wymagającej sporządzenia aktu notarialnego, ma zatem możność podjęcia ostatecznej decyzji co do dokonania owej czynności, między innymi z uwzględnieniem stanowiska sądu w przedmiocie zwolnienia od ponoszenia wynagrodzenia notariusza, z konsekwencjami takiego rozstrzygnięcia dla postępowania wieczystoksięgowego. Po drugie: w przypadku nabycia prawa w inny sposób niż przez sporządzenie aktu notarialnego (art. przez spadkobranie), mamy do czynienia z osobą faktycznie wzbogaconą, a więc z założenia mającą możliwość uiszczenia opłaty sądowej, tym bardziej że osoba taka już od momentu nabycia prawa, a więc jeszcze przed uzyskaniem wpisu tegoż prawa do księgi wieczystej, może z niego korzystać, w tym pobierać dochody. Ponadto należy uwzględnić fakt, że chodzi tu o czynność z zakresu ochrony prawnej, mającą na celu nie tylko zapewnienie bezpieczeństwa w obrocie nieruchomościami, ale także ochronę i wzmocnienie prawa majątkowego, które podlega ujawnieniu. Jest to szczególnie ważne właśnie w odniesieniu do osób, na których – z mocy art. 35 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych – ciąży obowiązek złożenia wniosku o ujawnienie prawa w księdze wieczystej, jako że obowiązek ten spoczywa jedynie na właścicielach nieruchomości, a zatem na osobach, które uzyskały najpełniejsze z praw rzeczowych, podlegające konstytucyjnej ochronie. Tak więc nawet w przypadku nabycia własności „z zaskoczenia” – bez uprzednich przygotowań i kalkulacji ze strony nabywcy (w praktyce wchodzi tu zatem w grę jedynie spadkobranie, gdyż w przypadku zasiedzenia czy uwłaszczenia trudno mówić o zaskoczeniu osoby uzyskującej prawo własności nieruchomości) – nie powinien on być traktowany jako osoba, do której może mieć zastosowanie „prawo ubogich”. Dotyczy to także sytuacji, gdy w chwili nabycia prawa własności nieruchomości nabywca nie dysponuje „wolnymi środkami” na uiszczenie opłaty sądowej od wniosku o wpis prawa do księgi wieczystej. Nie byłoby bowiem zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej przejęcie przez Skarb Państwa kosztów ujawnienia prawa nowego właściciela nieruchomości, a więc de facto obciążenie tymi kosztami ogółu podatników.

Odnosząc się do wątpliwości, czy przepis art. 6261 § 4 k.p.c. narusza konstytucyjną zasadę równości, Prokurator Generalny podkreślił, że samo zwolnienie od kosztów sądowych jest wyjątkiem od zasady ponoszenia tych kosztów w sprawach cywilnych, ustanowionym dla zapewnienia ubogim możliwości ochrony ich praw przed niezawisłym sądem (stąd określenie „prawo ubogich”). Tymczasem sprawy wieczystoksięgowe nie polegają na dochodzeniu roszczeń. Przy tym rejestracji w księgach wieczystych podlegają takie same rodzajowo prawa majątkowe, tylko o różnej wartości. Dlatego też wyłączenie możliwości ubiegania się o zwolnienie od kosztów sądowych w postępowaniu wieczystoksięgowym – na etapie wnioskowania o rejestrację w księdze wieczystej stanu prawnego nieruchomości, a więc jeszcze przed ewentualnym sporem podmiotu wnioskującego o wpis z organem władzy publicznej, który wpisu dokonuje, czyli przed etapem dochodzenia przez wnioskodawcę jego praw przed sądem – nie może być uznane za godzące w zasadę równości.

Na rozprawę nie stawił się przedstawiciel Sądu Rejonowego.

Stan faktyczny, który wzbudził wątpliwości Sądu Rejonowego, co do zgodności art. 6261 § 4 k.p.c. ze wskazanymi w pytaniu prawnym wzorcami, zreferowała sędzia sprawozdawca.

Przedstawiciel Sejmu podtrzymał stanowisko Marszałka Sejmu przedłożone na piśmie. Również przedstawiciel Prokuratora Generalnego podtrzymał stanowisko, jakie w piśmie procesowym przedstawił Prokurator Generalny.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Geneza ograniczenia „prawa ubogich” w zaskarżonym przepisie i motywy oraz uwarunkowania tego ograniczenia – wedle przedłożonych Sejmowi motywów nowelizacji k.p.c.

1.1. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest art. 6261 § 4 kodeksu postępowania cywilnego. Przepis ten stanowi: „Przepisów art. 113 nie stosuje się w postępowaniu wieczystoksięgowym, z wyjątkiem zwolnienia z opłat sądowych od wnoszonych środków zaskarżenia. Jednak wnioskodawca nie ma obowiązku uiszczania opłat sądowych od wniosku o wpis do księgi wieczystej zamieszczonego w akcie notarialnym, jeżeli został w całości zwolniony od ponoszenia wynagrodzenia notariusza”. Zakwestionowany przepis wprowadza na użytek postępowania wieczystoksięgowego wyjątek od ogólnych zasad odnoszących się do możliwości ubiegania się o zwolnienie od kosztów sądowych, co przewiduje art. 113 k.p.c. Art. 6261 § 4 k.p.c. (obowiązujący od 23 września 2001 r., w związku z wejściem w życie nowelizacji k.p.c. z 11 maja 2001 r., Dz. U. Nr 63, poz. 635) wprowadza zakaz zwolnienia od kosztów sądowych niektórych kategorii uczestników postępowania wieczystoksięgowego. Bezwzględny obowiązek uiszczenia (pobrania) kosztów sądowych spoczywa na uczestnikach postępowania, którzy nabyli prawa podlegające ujawnieniu w księdze wieczystej na innej postawie niż akt notarialny, np. na podstawie orzeczenia sądowego lub decyzji administracyjnej.

1.2. Celem wprowadzenia bezwzględnego obowiązku ponoszenia kosztów sądowych w niektórych postępowaniach wieczystoksięgowych była chęć usprawnienia postępowania wieczystoksięgowego. Ustawodawca wyszedł z założenia, że „stosowanie prawa ubogich wobec rejestrujących swoje prawa majątkowe nie znajduje ekonomicznego uzasadnienia. Jednocześnie poziom opłat musi być obniżony (...) usunięcie możliwości zwolnień jest konieczne w sytuacji wprowadzenia stałych opłat względnie niskich, co powoduje, iż w żaden sposób nie zostało ograniczone prawo dostępu do sądów” (Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o księgach wieczystych i hipotece, ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz ustawy – Prawo o notariacie wraz z projektami podstawowych aktów wykonawczych, druk sejmowy nr 1680). Zamierzenia ustawodawcy zrealizowano jednak jedynie częściowo. Wyłączeniu stosowania art. 113 k.p.c. nie towarzyszyło bowiem zapowiadane obniżenie poziomu kosztów postępowania wieczystoksięgowego, co – w świetle przytoczonego uzasadnienia nowelizacji – miało stanowić o ratio ograniczenia „prawa ubogich”. W dalszym ciągu wysokość kosztów sądowych w postępowaniu wieczystoksięgowym określa rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości w sprawie określenia wysokości wpisów w sprawach cywilnych z dnia 17 grudnia 1996 r. (Dz. U. Nr 154, poz. 753 ze zm., dalej: rozporządzenie), a więc akt pochodzący z okresu sprzed wprowadzenia nowelizacji i ograniczenia „prawa ubogich”. Chociaż rozporządzenie w § 27 proklamuje zasadę wpisu stałego, w istocie względnie niskiego (30 zł), w praktyce jednak ogromna większość wpisów jest wpisami ułamkowymi i dlatego wymaga wniesienia wielokrotnie wyższych opłat (np. § 31 i § 32 w związku z § 1). Także znane Trybunałowi Konstytucyjnemu projekty unormowań ustawy o kosztach sądowych utrzymują zasadę bezwzględnej odpłatności postępowań wieczystoksięgowych i nie obniżają istotnie wysokości kosztów postępowania w szczególności dla osób najuboższych (projekt ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw wraz z projektami podstawowych aktów wykonawczych, druk sejmowy nr 2582). Art. 125 pkt 29 tego projektu utrzymuje w niemal dosłownym brzmieniu zakwestionowany w niniejszej sprawie art. 6261 § 4 k.p.c., a odpowiednie przepisy działu 4 określają stałe opłaty uzależnione od podstaw wpisu. Zważywszy zasadę kumulacji opłat wynikających z tej samej podstawy prawnej (art. 45 ustawy o kosztach), całkowite obciążenia z tytułu postępowania istotnie wzrosną, szczególnie dla osób, których nieruchomości nie przedstawiają dużej wartości. W konsekwencji cel wprowadzenia przewidzianego w art. 6261 § 4 k.p.c. ograniczenia możliwości zwolnienia od kosztów sądowych nie tylko nie został osiągnięty w momencie wprowadzenia do systemu prawnego zaskarżonej zmiany, ale – w zakresie zapewnienia dostępu do wymiaru sprawiedliwości dla osób najuboższych – przewiduje się kontynuację istniejącego stanu rzeczy. Brak przy tym danych, które wyjaśniałyby przyczynę zmiany stanowiska legislatora (projektodawcy legislacji), który w momencie wprowadzenia wyłączenia art. 113 k.p.c. wobec postępowania wieczystoksięgowego w 2001 r. wiązał to ograniczenie z obniżeniem fiskalizmu postępowania wieczystoksięgowego, jednakże ostatecznie ograniczenia nie wprowadził. Planując zaś kolejną zmianę przepisów o kosztach w kilka lat później i utrzymując status quo – ustawodawca w ogóle milczy na temat niezrealizowanego projektu obniżki kosztów, co miało stanowić iunctim wyłączenia art. 113 k.p.c. wobec postępowania wieczystoksięgowego. W kolejnych projektach zmian utrzymuje się zaś wyłączenie, jednakże wcześniej zapowiedzianej rewizji stawek nie przewiduje się i nic nie mówi o przyczynach pominięcia.

1.3. Opłaty sądowe, których dotyczy zakwestionowany przepis, należą do kategorii kosztów sądowych, a postępowanie wieczystoksięgowe jest traktowane jako szczególne postępowanie sądowe (nieprocesowe) – niezależnie od różnic dotyczących samego trybu dokonywania wpisu i osób urzędowych uczestniczących w tym postępowaniu. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie wieczystoksięgowe pojęciowo jest objęte pojęciem sprawy z zakresu prawa rzeczowego w rozumieniu, jakie temu terminowi nadaje k.p.c. (zob.: J. Pietrzykowski, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, red. K. Piasecki, t. II, Warszawa 2000, s. 466; S. Rudnicki, Komentarz do ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz do przepisów o postępowaniu w sprawach wieczystoksięgowych, Warszawa 2002, s. 288).

2. Znaczenie kosztów sądowych i cel instytucji zwolnienia od kosztów.

2.1. Koszty sądowe są tradycyjnie uznanym instrumentem polityki państwa służącym do regulowania relacji stron stosunków procesowych oraz – w szerszym ujęciu – stymulowania decyzji jednostek co do sposobu prowadzenia swoich interesów i doboru środków ich ochrony. Koszty postępowania służą osiągnięciu należytej sprawności organizacyjnej i orzeczniczej sądów oraz selekcji roszczeń szykanujących i oczywiście niezasadnych od roszczeń uzasadnionych, służących ochronie praw i wolności jednostki. Koszty sądowe spełniają liczne funkcje: społeczne, fiskalne, a także służebne wobec wymiaru sprawiedliwości (zob.: W. Broniewicz, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1999, s. 101; J. Kot, Zwolnienie od kosztów sądowych w świetle doktryny i orzecznictwa Sądu Najwyższego, Palestra nr 6-7/1982, s. 28). Funkcja społeczna oznacza wpływ, jaki koszty postępowania wywierają na życie społeczne w sensie pozytywnym (ograniczenie pieniactwa, szykanowania przeciwnika, minimalizacja zachęt do ochrony fikcyjnych interesów i chęci niesłusznego wzbogacenia się kosztem przeciwnika etc.), jak i negatywnym (np. utrudnienie dostępu do wymiaru sprawiedliwości, zaburzenia funkcjonowania zasady faktycznej równości uczestników postępowania). Funkcje fiskalne polegają na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. W wypadkach skrajnych realizacja tej funkcji może przerodzić się w nadmierny fiskalizm, stanowiący zagrożenie prawa do sądu. Funkcje służebne wobec wymiaru sprawiedliwości przejawiają się przede wszystkim wpływem kosztów na zachowania stron w trakcie procesu.

2.2. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że przy generalnej zasadzie odpłatności wymiaru sprawiedliwości, możliwość zwolnienia od kosztów sądowych ma istotne znaczenie dla zapewnienia stronom (podmiotom prawnym) dostępu do sądu dla realizacji ochrony ich praw. Art. 113 k.p.c., we wskazanych w nim granicach, kreuje prawo podmiotowe jednostki i tworzy generalną kompetencję sądu powszechnego do zwolnienia uczestnika postępowania cywilnego od kosztów. Zwolnienie z kosztów gwarantuje uzyskanie ochrony sądowej podmiotom gorzej sytuowanym, dla których poniesienie kosztów w całości, a nawet w części, nie jest możliwe bez uszczerbku dla niezbędnego utrzymania (H. Ciepła [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod. red. K. Piaseckiego, t. I, Warszawa 2001, s. 515). Prawo do zwolnienia nie jest jednak nieograniczone i nie jest jego celem zapewnienie idealnej (wedle oceny zainteresowanego) dostępności wymiaru sprawiedliwości zawsze i w każdej sprawie. Nie obejmuje ono zgodnie z art. 116 § 2 k.p.c. zwolnienia od kosztów postępowania w razie oczywistej bezzasadności powództwa lub obrony. Zwolnienie z kosztów nawet osoby najuboższej w sytuacji oczywistej bezzasadności powództwa lub obrony nie jest bowiem uzasadnione żadnymi racjami ani społecznymi, ani procesowymi. Prawo do zwolnienia od kosztów osoby ubogiej nie gwarantuje jej również uwolnienia od ryzyka procesowego i odpowiedzialności za wynik procesu (art. 98 k.p.c.). Ryzyko przegrania procesu wyrażające się obowiązkiem zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw i celowej obrony obciąża także osoby ubogie, nawet w sytuacji gdy strona została uprzednio zwolniona od kosztów i został jej ustanowiony pełnomocnik z urzędu (art. 121 k.p.c.). Zasada odpowiedzialności obiektywnej za wynik procesu w istotnym stopniu ogranicza więc prawo do dostępu do wymiaru sprawiedliwości, waży bowiem na decyzji strony co do podejmowania określonych kroków procesowych oraz samej decyzji o wystąpieniu na drogę sądową.

2.3. Prawo do zwolnienia z kosztów postępowania przysługuje tylko osobom ubogim, dla których wniesienie kosztów wiązałoby się z uszczerbkiem w niezbędnym utrzymaniu. W orzecznictwie sądowym podkreśla się niemożność abstrakcyjnego określenia treści pojęcia „niezbędne utrzymanie”. Tylko na tle konkretnej sprawy przy wszechstronnej ocenie sytuacji osobistej i majątkowej uczestnika postępowania można ustalić zasadność zwolnienia oraz jego zakres (pełne albo częściowe). Waga indywidualnej oceny sytuacji majątkowej i życiowej strony została podkreślona w postanowieniu SN z 11 stycznia 1995 r. (sygn. III ARN 75/94 z glosami A. Zielińskiego, Palestra nr 9-10/1995, s. 204 i E. Ruśkowskiego, Glosa nr 7/1995, s. 14). SN wskazał, że w sprawach, w których strona ubiega się o uzyskanie zwolnienia od kosztów organy procesowe muszą zachować szczególną staranność przy rozpatrywaniu wniosku o zwolnienie od kosztów sądowych. Sądy muszą też odpowiednio, podejmując decyzje negatywne przekonująco uzasadnić dlaczego odmawiają zwolnienia, po to by decyzja negatywna nie zamykała jednostce gwarantowanego konwencyjnie i konstytucyjnie prawa do sądu. W wyroku z 5 marca 1959 r. (4 CZ 25/59, Nowe Prawo nr 7-8/1960) SN zaakcentował natomiast, że prawo do zwolnienia z kosztów nie przysługuje każdemu, lecz osobom rzeczywiście potrzebującym. Sąd Najwyższy wskazał wówczas przy tym, że strona zamierzająca wnieść sprawę do sądu powinna liczyć się z koniecznością poniesienia określonych wydatków i na ten cel oszczędzać, ograniczając zaspokajanie bieżących potrzeb. „Dopiero wówczas, gdy poczynienie tych oszczędności prowadziłoby do wyraźnego uszczerbku utrzymania koniecznego strony i rodziny, można mówić o istnieniu podstawy do przyznania zwolnienia”. Podkreślić należy, że instytucja „prawa ubogich” w art. 113 k.p.c. jest ukształtowana w taki sposób, że czynnikiem, od którego uzależnia się zwolnienie od kosztów, nie jest abstrakcyjnie ujęty majątek (jako suma aktywów), lecz sytuacja konkretnej osoby, a zatem akcent jest położony na posiadanie majątku umożliwiającego poniesienie kosztów (płynność majątku, nie zaś jego wartość jako taka).

3. Wątpliwości podniesione w pytaniu sądu skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego.

3.1. Zasadniczy zarzut wobec art. 6261 § 4 k.p.c. sprowadza się do naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji, a to z uwagi na bezwzględny charakter wyjątku wykreowanego przez zaskarżony przepis. Zakwestionowany przepis wprowadzając zasadę bezwzględnej odpłatności postępowania wieczystoksięgowego w pewnych kategoriach spraw, w odniesieniu do osób najuboższych faktycznie ogranicza lub wręcz uniemożliwia im skorzystanie z konstytucyjnie gwarantowanego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji). Jak wskazał przedstawiający pytanie prawne Sąd Rejonowy, art. 6261 § 4 k.p.c. zmusza sąd wieczystoksięgowy do pozostawienia wniosku osoby ubogiej bez rozpatrzenia wobec jego nieopłacenia (art. 161 ustawy z 1967 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych). Z kolei konsekwencją tego faktu musi być naruszenie przez tę osobę obowiązku niezwłocznego złożenia wniosku o ujawnienie swego prawa w księdze wieczystej (co przewiduje art. 35 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). W takiej zaś sytuacji grozi jej narażenie się na sankcje publiczne – grzywna w wysokości do 10 000 zł (art. 36 ust. 2). Tak więc nie mając środków na poniesienie kosztów postępowania wieczystoksięgowego, zgłaszane sądowi we wniosku o zwolnienie, którego sąd nie może rozpatrzyć pozytywnie, z uwagi na bezwzględne sformułowanie art. 6261 § 4 k.p.c., osoba uboga naraża się na dalsze sankcje majątkowe, ponieważ ciąży na niej bezwzględny, obwarowany sankcją obowiązek ujawnienia prawa w księdze wieczystej. Jest przy tym paradoksem (ujawniającym się na tle przedstawionej przez sąd wątpliwości konstytucyjnej), że osoba uboga zwolniona od kosztów np. w postępowaniu o stwierdzenie spadku, uzyskująca to stwierdzenie, będąc zobowiązana (z zagrożeniem sankcją majątkową) do ujawnienia swego prawa w księdze wieczystej, w tym postępowaniu ze zwolnienia od kosztów skorzystać nie może. Utrudnienie dostępu osobom ubogim do sądu wieczystoksięgowego rzutuje nie tylko na zakres ochrony prawa własności czy innych praw majątkowych, ale rodzi zagrożenie represją publicznoprawną. Nie tylko więc wiąże się z utratą szansy na polepszenie sytuacji majątkowej przez uzyskanie lepiej chronionego prawa wpisanego, ale wręcz z pogorszeniem stanu majątkowego, na skutek konieczności bezwzględnego zgłoszenia do wpisu uzyskanego prawa i poniesienia kosztów z tym związanych. Refleksem naruszenia prawa do sądu byłoby również naruszenie zasady państwa prawa i zasady sprawiedliwości wyrażonej w art. 2 Konstytucji, ponieważ bezwzględność obowiązku zapłaty kosztów jest nałożona także na osoby, które już uprzednio uznano za niezdolne do poniesienia kosztów postępowania spadkowego, w którym to postępowaniu uzyskały one zwolnienie. Zaznaczyć należy, że ze stosowania zaskarżonego w niniejszej sprawie przepisu wyłączona jest możliwość sędziowskiej oceny sytuacji i moderowania kosztów zgodnie z tą oceną.

3.2. W ocenie Sądu Rejonowego przedstawiającego pytanie prawne obowiązująca regulacja narusza również konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Art. 113 k.p.c. ma generalnie zastosowanie we wszystkich rodzajach spraw i postępowań cywilnych. Wyłączenie stosowania art. 113 k.p.c. jedynie w odniesieniu do postępowania wieczystoksięgowego, i tylko w odniesieniu do niektórych postępowań, nie ma uzasadnienia konstytucyjnego. Ustawodawca nie wykazał uzasadnionych podstaw zróżnicowania uczestników postępowania wieczystoksięgowego, pozbawiając jednych prawa do zwolnienia z kosztów, a pozostawiając to prawo innym. W każdym razie podstawy tego zróżnicowania nie rysują się jasno na tle motywów ustawodawczych ograniczenia.

3.3. Zaznaczyć należy, że kwestionowany przepis był także przedmiotem zastrzeżeń co do jego konstytucyjności w piśmiennictwie (M. M. Kałduński, Prawo ubogich w postępowaniu wieczystoksięgowym na tle prawa do sądu w prawie polskim i europejskim, Rejent nr 11/2003; G. Rząsa, Jeszcze w sprawie konstytucyjności i wykładni art. 626 1 § 4 k.p.c., Rejent nr 12/2003).

4. Koszty sądowe jako komponent konstytucyjnego prawa do sądu.

4.1. Art. 45 ust. 1 Konstytucji gwarantuje każdemu prawo do sądu: „Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd”. Jest to jedno z podmiotowych praw podstawowych jednostki i jedna z fundamentalnych gwarancji praworządności w demokratycznym państwie prawa. Prawo do sądu, wedle utrwalonego orzecznictwa Trybunału obejmuje: 1) prawo dostępu do sądu; 2) prawo do właściwej procedury przed sądem; 3) prawo do wiążącego rozstrzygnięcia sprawy. Konstytucyjne prawo do sądu ma aspekt pozytywny – zawiera bowiem dyrektywy, zobowiązujące ustawodawcę do należytego ukształtowania systemu wymiaru sprawiedliwości w wymiarze instytucjonalnym i proceduralnym oraz zapewnienia jego efektywnego funkcjonowania. Negatywny aspekt prawa do sądu wyraża się w zakazie zamykania lub nadmiernego ograniczania dostępu do wymiaru sprawiedliwości (art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji). Ponieważ fundamentalnym założeniem Konstytucji jest jej aksjologiczna i teleologiczna spójność, dlatego dyrektywa zakazująca zamykania drogi sądowej musi być uwzględniania w procesie wykładni ogólnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji). Jak podkreślał już Trybunał Konstytucyjny, „różne usytuowanie art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 w systematyce konstytucyjnej sztucznie rozdziela więź tych postanowień”, a art. 77 ust. 2 reguluje jedynie jeden z aspektów normowanych w art. 45 ust. 1 Konstytucji (wyrok z 10 maja 2000 r., K 21/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 109).

4.2. Dla analizowanej sprawy szczególne znaczenie ma kwestia dostępu do sądu i negatywny aspekt prawa do sądu. Koszty sądowe (postępowania) utrudniają dostęp do wymiaru sprawiedliwości tym, którzy tych kosztów nie mogą ponieść, a tym samym ograniczają prawo do sądu (wyroki TK z: 16 grudnia 2003 r., SK 34/03, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 102; 29 maja 2002 r., P 1/01, OTK ZU nr 3/2002, poz. 36). W wypadku, którego dotyczy niniejsze postępowanie, rozwiązanie prawne w zakresie kosztów utrudnia dostęp do drogi sądowej w szczególnie dotkliwy sposób – nieopłacony wniosek będzie pozostawiony bez rozpoznania, co z kolei aktualizuje poddanie sankcji publicznoprawnej, ponieważ wystąpienie o wpis jest obligatoryjne. W rozważanym wypadku bariera kosztowa nie tylko więc hamuje dostęp do rozstrzygnięcia sprawy, lecz oznacza sprowadzenie na wnioskodawcę dodatkowych sankcji za uchybienie obowiązkowi wpisu. Rozważenia jednak wymagają argumenty podniesione w stanowisku Prokuratora Generalnego mające przemawiać za odrzuceniem wątpliwości pytającego sądu: okoliczność, że w tym wypadku jurysdykcja sądowa dotyczy kwestii, które niekoniecznie zawsze, niejako z natury rzeczy, muszą być rozstrzygane na drodze sądowej (co ma przesądzać o tym, że nie mamy tu do czynienia z naruszeniem prawa do sądu i art. 45 Konstytucji); fakt, że można uzyskać zwolnienie od kosztów w postępowaniu odwoławczym (sądowym); okoliczność, że istnieje możliwość zwolnienia od kosztów w postępowaniu notarialnym.

4.3. Konstytucyjne prawo do sądu nie jest absolutne, lecz podobnie jak inne prawa konstytucyjne podlega ograniczeniom, a te podlegają ocenie z punktu widzenia art. 31 ust. 3 Konstytucji, który wyznacza granice swobody regulacyjnej państwa. Ustawodawca ograniczając sądową ochronę konstytucyjnych praw i wolności, uwzględniać musi fundamentalne znaczenie prawa do sądu i jego centralne usytuowanie w systemie gwarancji formalnych demokratycznego państwa prawa. Z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasady legalizmu wynika dyrektywa zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu. Dyrektywa ta została wyraźnie wysłowiona przez ustawodawcę konstytucyjnego w art. 77 ust. 2 Konstytucji, który ustanawia kategoryczny zakaz zamykania drogi do sądu. Oznacza to, że konieczność ochrony w demokratycznym państwie prawa nawet wysoko cenionych wartości, takich jak: bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób, nie może uzasadniać zamknięcia drogi sądowej do ochrony konstytucyjnych praw i wolności, może natomiast co najwyżej uzasadniać pewne (a więc znajdujące usprawiedliwienie w konstytucyjnie aprobowanym marginesie swobody regulacyjnej legislatora) ograniczenia ochrony sądowej (wyrok z 10 maja 2000 r., K 21/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 109).

4.4. Prokurator Generalny podnosi, że gwarancja art. 45 Konstytucji nie może służyć do oceny zakwestionowanego art. 6261 § 4 k.p.c., gdyż postępowanie wieczystoksięgowe w pierwszej instancji nie jest wymiarem sprawiedliwości a staje się nim dopiero w fazie odwoławczej, o czym ma świadczyć możliwość zastosowania art. 113 k.p.c. w drugiej instancji, jak również okoliczność, że postępowanie wieczystoksięgowe jest – w pewnym zakresie – powierzone referendarzowi, a nie sędziemu. Prokurator Generalny rozumując redukcyjnie przyjmuje przede wszystkim nieadekwatną przesłankę wnioskowania, że postanowienie o wpisie do księgi wieczystej w ogóle nie jest rozstrzygnięciem o prawach wnioskodawcy. Takie założenie jest nietrafne. Po pierwsze, w sprawie chodzi o to, czy zakaz zwolnienia od kosztów nie ogranicza dostępu do jurysdykcji sądowej. Natomiast Prokurator odwraca rozumowanie i przyjmuje, że skoro przy złożeniu wniosku o wpis nie ma możliwości zastosowania „prawa ubogich”, co może być zrealizowane dopiero w postępowaniu odwoławczym, to należy przyjąć (redukcja), że początkowe postępowanie w ogóle nie jest postępowaniem sądowym. Ten sam sposób rozumowania zastosowano wobec udziału referendarza w rozważanym postępowaniu. Przed takim właśnie legitymizującym zabiegiem (wynikającym z arbitralnego kwalifikowania pewnej jurysdykcji jako sądowej lub niesądowej w wyniku zabiegów związanych z organizacyjnymi zmianami w strukturze sądownictwa) przestrzega się na tle europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka (por. sprawa Lawless przeciw Irlandii z 1 lipca 1961 r., A.3, s. 52). Nie ulega bowiem wątpliwości, że postanowienie sądu o wpisie prawa jest rozstrzygnięciem o prawach zainteresowanego, gdyż przesądza o treści uprawnień i zakresie ochrony praw podlegających wpisowi do księgi wieczystej. W odniesieniu do niektórych kategorii praw postanowienie sądu o wpisie warunkuje wręcz samo powstanie prawa, dotykając istoty gwarantowanej ustawą możności postępowania (np. konstytutywny wpis kreujący odrębną własność lokali), dzięki wpisowi zainteresowany z natury rzeczy otrzymuje prawo „lepsze” – bo lepiej chronione. Ponadto wpis przesądza „o prawach” wnioskodawcy, skoro zaniechanie wpisu wiąże się z sankcją publicznoprawną. Dlatego postępowanie wieczystoksięgowe powinno być kwalifikowane jako należące do kategorii spraw, o których mówi art. 45 Konstytucji i art. 6 Konwencji.

4.5. Nie jest tu także obojętne usytuowanie postępowania wieczystoksięgowego na płaszczyźnie prawa powszechnego. Postępowanie wieczystoksięgowe jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c. Świadczy o tym nie tylko formalne przyporządkowanie sądom powszechnym kompetencji do rozstrzygania o prawie wpisu do księgi wieczystej, ale przede wszystkim materialny charakter stosunku prawnego leżącego u podstaw postępowania wieczystoksięgowego (prawa rzeczowe lub inne prawa podlegające wpisowi). Wykładnia systemowa (art. 1 k.p.c. w związku z unormowaniem rozdziału 6, tytuł II, dział III, księgi drugiej kodeksu postępowania cywilnego) jednoznacznie wskazuje, że postępowanie to jest sprawą sądową.

4.6. Na ustalenie zakresu normowania art. 45 Konstytucji nie wpływa również fakt, że art. 147 § 1 prawa o ustroju sądów powszechnych umożliwia orzekanie w sprawach związanych z prowadzeniem ksiąg wieczystych referendarzom sądowym. Przypomnieć należy, że w oparciu o Konwencję europejską i jej orzecznictwo na tle art. 6, sąd może być całkowicie lub częściowo złożony z osób nie będących zawodowymi sędziami (sprawa Ettl przeciwko Austrii z 23 kwietnia 1987 r., A.117, par. 38). Z punktu widzenia obowiązku ochrony konstytucyjnych wartości powierzenie wykonywania określonych funkcji z zakresu ochrony prawnej wykonywanej przez sądy referendarzom sądowym, pozbawionym z mocy prawa cechy niezawisłości, nie zwalnia ustawodawcy od zagwarantowania wymaganych przez art. 45 Konstytucji standardów.

4.7. Rozumowanie Prokuratora Generalnego w zakresie, w jakim uważa, że umożliwienie uzyskania zwolnienia od kosztów na etapie postępowania odwoławczego wystarcza, aby uznać postępowanie wieczystoksięgowe za odpowiadające standardom wymaganym przez konstytucyjne prawo do sądu, jest nieprawidłowe także z innych przyczyn. Prawdą jest, że niektóre kwestie nie muszą być (ze względów konstytucyjnych) poddawane kognicji sądowej i taki stan rzeczy nie musi świadczyć o naruszeniu standardów konstytucyjnych czy wynikających z Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Jednak poddanie kognicji sądowej przez ustawodawstwo wewnętrzne spraw skądinąd „niekoniecznie” sądowych, powoduje podwyższenie standardu oceny. Postępowaniu sądowemu w sprawach, w danym systemie prawnym, powierzonym sądom (choć ta jurysdykcja mogłaby być oddana innym organom, bez szkody dla obowiązku konstytucyjnego czy też wynikającego z praw człowieka), stawia się wymagania takie same jak postępowaniu sądowemu, które z natury rzeczy „koniecznie” musi być ukształtowane jako sądowe. Skoro więc postępowanie wieczystoksięgowe jest w Polsce ukształtowane jako postępowanie sądowe, to musi ono odpowiadać konstytucyjnym standardom właściwym dla postępowania sądowego. Dotyczy to także bariery kosztowej (w zakresie dostępności do tak ukształtowanej jurysdykcji). Nie zmienia tego okoliczność (hipotetyczna), że postępowanie wieczystoksięgowe mogłoby być ukształtowane jako postępowanie niesądowe. Polski ustawodawca zadecydował bowiem inaczej i skutkiem jego decyzji jest włączenie spraw wieczystoksięgowych do zakresu, w którym standard postępowania jest kształtowany z punktu widzenia dostępności i rzetelności postępowania identycznie, jak w sprawach „z natury rzeczy”, „koniecznie” objętych jurysdykcją sądową. Chociaż więc konstytucyjne pojęcie sprawy ma charakter autonomiczny wobec regulacji ustawowych, istnieje normatywny związek między ocenianą regulacją a art. 45 Konstytucji i adekwatność tego wzorca do oceny podanej w wątpliwość regulacji. Każda bowiem sprawa poddana jurysdykcji sądowej (także przez ustawodawstwo zwykłe), z punktu kwestii dostępności jurysdykcji (także więc bariera kosztowa), jak i rzetelności ukształtowania procedury, podlega standardom właściwym dla art. 45 Konstytucji.

4.8. Argumentacja Prokuratora Generalnego miałaby natomiast walor perswazyjny, gdyby spór dotyczył ograniczenia prawa do sądu na skutek tego, że sprawa w pierwszej instancji rozpatrywana jako administracyjna i w drugiej – jako sądowa, nie daje możliwości dalszego odwołania sądowego, a ta okoliczność byłaby podstawą zarzutu naruszenia prawa do sądu w zakresie art. 77 ust. 2 Konstytucji (por. wyrok TK z 12 czerwca 2002 r., sygn. P 13/01, OTK ZU nr 4/2002, poz. 42, str. 569 i powołane tam orzecznictwo). Tymczasem jednak na tle pytania prawnego mamy do czynienia z ograniczeniem prawa do sądu w inny sposób. Chodzi tu bowiem o sprawę, która od początku jest faktycznie poddana kognicji sądowej, należąc (materialnoprawnie, ze względu na decyzję polskiego ustawodawcy) do spraw dotyczących praw cywilnych (zainteresowany uzyskuje w wyniku wpisu prawo „lepiej” chronione), co do których istnieje możliwość uzyskania zwolnienia od kosztów (opłaty sądowej) dopiero na etapie postępowania odwoławczego (także sądowego). Ta ostatnia kwestia powoduje, że w pewnym zakresie spraw należących do sądowej jurysdykcji brak jest możliwości uzyskania „prawa ubogich” w momencie inicjacji postępowania. Ratio instytucji „prawa ubogich” z pewnością zaś dotyczy właśnie takiej inicjacji. Specyfika ukształtowania procedury wpisowej i udział w niej referendarza nic tu nie zmienia w sytuacji, gdyż strona napotyka na barierę kosztową, gdy musi skorzystać z drogi sądowej (w zakresie, który tej drodze został poddany) i poddać się stosownej procedurze. Strona musi zacząć od pierwszej instancji, tak jak jest ona ukształtowana, opłacając „koszty sądowe” z nią związane, aby nie narazić się na nierozpatrzenie swego wniosku, a w dalszej kolejności – na sankcję. W tej sytuacji ograniczające działanie bariery kosztowej (w tym wypadku przez systemowe wykluczenie dla tej sytuacji „prawa ubogich”) jest szczególnie wyraźne.

4.9. Bezwzględna konieczność uiszczenia kosztów (opłat sądowych) postępowania wieczystoksięgowego jest wymaganiem nadmiernym, utrudniającym dostęp do obligatoryjnej procedury wieczystoksięgowej osobom nie będącym w stanie ponieść tych kosztów bez istotnego uszczerbku dla siebie lub rodziny. Jak trafnie wskazał przedstawiający pytanie prawne Sąd Rejonowy, art. 6261 § 4 k.p.c. zmusza sąd wieczystoksięgowy do pozostawienia wniosku osoby ubogiej bez rozpatrzenia wobec jego nieopłacenia (art. 161 ustawy z 1967 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych), nawet gdyby sąd ten dostrzegał oczywistą zasadność takiego wniosku (gdyby dotyczył on innego postępowania, nie zawierającego ograniczenia przewidzianego w zaskarżonym przepisie). Oznacza to, że chociaż droga sądowa w postępowaniu wieczystoksięgowym jest formalnie otwarta dla każdego, a podjęcie postępowania o wpis nawet nakazane pod groźbą sankcji (art. 35 ustawy o księgach wieczystych), to osoby ubogie, znajdujące się w warunkach wskazanych w art. 113 k.p.c., nie mogą zrealizować swego prawa. Racje pragmatyczne przedstawione przez ustawodawcę, a w szczególności chęć usprawnienia i przyspieszenia postępowania wieczystoksięgowego, nie uzasadniają kategorycznego wyłączenia prawa do zwolnienia. Ustawodawca nie może osiągać celu usprawiedliwionego konstytucyjnie nieadekwatnymi środkami. Wymaga tego zasada proporcjonalności, nakazująca ustawodawcy wprowadzanie ograniczeń praw i wolności jednostki najsłabszym środkiem umożliwiającym osiągnięcie celu. Gdy ustawodawca tę proporcjonalność naruszy, wówczas przekracza zakres przyznanej mu swobody legislacyjnej. Argument pragmatyczny, że powierzenie sądowi orzekania o zwolnieniu o kosztach znacznie spowolni postępowanie, nie może się ostać. Wystarczy bowiem przykładowo wskazać, że w krajach europejskich stosowany jest dość powszechnie urzędowy formularz zwolnienia z kosztów, który niepomiernie upraszcza i przyspiesza proces oceny zasadności zwolnienia. Wprowadzenie takiego formularza proponowano także w Polsce (Ł. Bojarski, Dostępność nieodpłatnej pomocy prawnej. Raport z monitoringu, Warszawa 2003, s. 166). Jeżeli przyczyną wprowadzenia automatyzmu poboru opłaty w postępowaniu toczącym się przed notariuszem była obawa „rozbicia” płynności postępowania – ze względu na konieczność zaangażowania sądów do orzekania o zwolnieniu od kosztów – to wszak można było tu uciec się do innych rozwiązań. Na przykład ocena zasadności zwolnień z kosztów nie musi pozostawać w gestii sędziów odwodząc ich w ten sposób od orzekania. O zwolnieniu z kosztów może bowiem decydować referendarz sądowy.

4.10. Nie można podzielić poglądu, że w postępowaniu wieczystoksięgowym niejako z natury uczestniczą osoby dysponujące niezbędnymi środkami do pokrycia kosztów postępowania. Wskazać choćby należy, że uczestnictwo w tym postępowaniu nie jest związane wyłącznie z dokonywaniem transakcji obrotu nieruchomościami, lecz wynikać może ze zdarzeń niezależnych od woli człowieka czy stanu jego zamożności (nabycie spadku). Sam fakt nabywania nieruchomości nie przesądza natomiast o posiadaniu niezbędnych środków na pokrycie kosztów postępowania wieczystoksięgowego. Ustawodawca w obecnej sytuacji społeczno-ekonomicznej nie może zakładać, że nie ma osób faktycznie żyjących w ubóstwie, dla których poniesienie kosztów postępowania jest bardzo istotnym ciężarem. Założenie takie jako chybione prowadziłoby do faktycznej dyskryminacji osób ubogich, a uwzględniając obligatoryjny charakter wpisu prawa jawnego do księgi wieczystej i związane z tym sankcje majątkowe, nawet jako ukryty środek, o skutkach podobnych do wywłaszczenia (władczej ingerencji w majątek). Argumentacja Prokuratora Generalnego utożsamiająca uzyskanie nabycia spadku w postaci nieruchomości z brakiem warunków do korzystania z „prawa ubogich” jest anachroniczna. Problemem w zakresie korzystania z „prawa ubogich” nie jest abstrakcyjna wartość majątku, lecz to, czy daje on dochody umożliwiające ponoszenie wydatków w pieniądzu. Inaczej mówiąc – o możliwości poniesienia kosztów sądowych decyduje płynność, a nie tylko wartość majątku. Formalizm poglądu utożsamiającego te dwie kwestie decyduje o tym, że należy odrzucić ocenę, iż kontrolowany przepis k.p.c. nie narusza zasady art. 2 Konstytucji (w zakresie, w jakim wyraża on zasadę sprawiedliwości).

4.11. Nie ulega wątpliwości, że indywidualny tryb kontroli sytuacji majątkowej i życiowej uczestników postępowania cywilnego przez niezawisłe sądy (art. 113 k.p.c.) stanowi konieczny i najbardziej efektywny środek zapewnienia rzeczywistej realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do sądu. Obligatoryjne wyłączenie tego środka w postępowaniach wymagających ponoszenia istotnych kosztów postępowania lub obligatoryjnego zastępstwa procesowego (z uwagi na związek zwolnienia z kosztów i prawa do pełnomocnika z urzędu) narusza art. 45 ust. 1 Konstytucji. Za niedopuszczalne na gruncie art. 45 ust. 1 Konstytucji należy uznać każde, dokonane w dowolnym obszarze regulacji procesowej i na dowolnym etapie postępowania cywilnego, administracyjnego lub karnego, kategoryczne wykluczenie dowodu braku środków koniecznych na pokrycie kosztów ochrony naruszonych praw i wolności jednostki, jeśli koszty te przekraczają rozsądną miarę. Tam bowiem gdzie państwo wprowadza przymus uiszczenia kosztów sądowych lub tam gdzie dobro wymiaru sprawiedliwości wymaga przymusu adwokackiego, musi istnieć efektywny system zwolnień uczestników tych postępowań od kosztów lub ustanowienia pełnomocnika z urzędu.

4.12 Warto zauważyć, że ustawowy zakaz przeciwdowodu niemożności poniesienia kosztów postępowania uznany jest za niedopuszczalną ingerencję w prawo do sądu i zasadę równego traktowania w innych porządkach konstytucyjnych, i to w państwach oraz strukturach, które osiągnęły zaawansowany poziom realizacji zasad państwa prawa (tak np. ustabilizowana linia orzecznictwa niemieckiego Federalnego Sądu Konstytucyjnego: wyrok z 6 kwietnia 1955 r., BVerfGE t. 9, s. 132; postanowienie z 16 stycznia 2001 r., www.bverg.de/entscheidungen). Zakaz przeciwdowodu wynika również z dyrektywy Rady Wspólnot Europejskich z 27 stycznia 2003 r. o poprawie dostępności wymiaru sprawiedliwości w sporach transgranicznych. Art. 5 ust. 2 dyrektywy wskazuje, że państwa członkowskie mogą określić progi majątkowe, których osiągnięcie uniemożliwiać będzie uzyskanie zwolnienia z kosztów, niemniej art. 5 ust. 4 dyrektywy wyraźnie zabrania bezwzględnego wyłączenia prawa przeprowadzenia dowodu, jeśli osoba ubiegająca się o pomoc prawną nie może ponieść jej kosztów z uwagi na różnice w kosztach utrzymania między państwami członkowskimi (Access to Justice, In Central and Eastern Europe, Source Book, Public Interest Law Initiative/Columbia University Kht., INTERIGHTS, Bulgarian Helsinki Committee, Polish Helsinki Foundation for Human Rights 2003). Tym bardziej zaś występujące na tle zaskarżonego art. 6261 § 4 k.p.c. całkowite wyłączenie możliwości zwolnienia od kosztów, i to w warunkach przymusu – pod groźbą sankcji majątkowej – prowadzenia postępowania o wpis, musi być uznane za nadmierne (nieproporcjonalne) wkroczenie ustawodawcy w materię prawa do sądu.

4.13. W świetle rozumowania przedstawionego w niniejszym punkcie należy uznać, że zarzut naruszenia przez zaskarżony przepis art. 45 Konstytucji w związku z art. 2 (zasada rzetelnej legislacji) został wykazany.

5. Kosztowność postępowania sądowego na tle europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

5.1. W ramach zarzutów sformułowanych przez Sąd Rejonowy znalazł się zarzut naruszenia przez zaskarżony przepis art. 6 Konwencji. Przepis ten stanowi: „Każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej (...)”. W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka utrwalony jest pogląd, że prawo dostępu do sądu jest immanentnym elementem prawa do sądu (wyrok z 21 stycznia 1975 r. w sprawie Golder przeciwko Zjednoczonemu Królestwu) a koszty sądowe mogą to prawo ograniczać (wyrok z 9 października 1979 r. w sprawie Airey przeciwko Irlandii). Ograniczenia nałożone przez ustawę nie mogą dotykać istoty prawa do sądu i muszą pozostawać w rozsądnej relacji do stawianych im celów (wyrok z 10 lipca 1998 r. w sprawie Tinnelly & Sons Ltd and Others and McElduff and Others przeciwko Zjednoczonemu Królestwu). W wyroku z 19 czerwca 2001 r. (sprawa Kreuz przeciwko Polsce) ETPCz, stwierdzając naruszenie art. 6 ust. 1 Konwencji, podkreślił więc, że koszty i opłaty sądowe nie są per se niezgodne z art. 6 ust. 1 Konwencji. Wysokość tych opłat może jednak uniemożliwiać lub znacząco utrudniać dostęp do sądu. Tym bardziej taki skutek mieć będzie wykluczenie możliwości zwolnienia od kosztów w ogólności. Ocena proporcjonalności ograniczenia prawa dostępu do sądu przez wysokość kosztów sądowych nie może być jednak dokonana in abstracto, ale wymaga starannej oceny w świetle okoliczności danej sprawy, w szczególności możliwości finansowych skarżącego oraz etapu postępowania. Ocena ta wymaga również uwzględnienia, że prawo do sądu spełnia kluczową rolę w demokratycznym społeczeństwie i nie może być iluzoryczne czy teoretyczne, ale praktyczne i skuteczne.

5.2. W ocenie dopuszczalności kwestionowanej regulacji nie można pominąć również zalecenia nr R(93)1 z 8 stycznia 1993 r. Komitetu Ministrów Rady Europy odnoszącego się do efektywnego dostępu do prawa i sprawiedliwości dla najuboższych. Zasada III tego dokumentu w pkt a obliguje państwa członkowskie do „rozciągania pomocy prawnej lub innych form pomocy na wszystkie typy spraw rozpatrywanych przez sądy (cywilne, karne, handlowe, administracyjne, socjalne) i na wszystkie postępowania sporne i niesporne, niezależnie od zdolności zainteresowanych osób do podejmowania czynności sądowych”. Punkt d zasady III ponadto precyzuje, że „ograniczenie okoliczności, w jakich odpowiednie władze mogą odmówić przyznania pomocy prawnej, głównie do tych przypadków, w których powodami odmowy są niedopuszczalność lub oczywisty brak widoków na pozytywne rozstrzygnięcie sprawy albo też przyznanie pomocy prawnej nie jest niezbędne ze względu na dobro wymiaru sprawiedliwości”. Należy też uwzględnić Rekomendację Komitetu Ministrów Rady Europy nr R(81)7 z 14 maja 1981 r. W dokumencie tym w pkt 12 wskazano: „w wypadku gdy koszty postępowania stwarzają wyraźną przeszkodę w dostępie do sprawiedliwości, powinny one zostać – w miarę możliwości – ograniczone lub zniesione”.

5.3. W ramach zarzutów sformułowanych w pytaniu Sądu Rejonowego znalazło się naruszenie art. 6 Konwencji. Z punktu widzenia standardów, jakim powinno podlegać prawo do sądu w ujęciu Konwencji, zarzut należy uznać za zasadny. Nadmierna sztywność systemu ograniczającego dopuszczalność zwolnienia od kosztów jest traktowana przez ETPCz jako ograniczenie prawa do sądu. Gdyby zatem jako podstawę oceny przyjąć standardy rzetelnego postępowania sądowego, sformułowane w art. 6 Konwencji, ocena sytuacji byłaby niekorzystna dla kontrolowanego przepisu. Ponieważ jednak art. 45 ust. 1 Konstytucji zawiera identyczną treść jak art. 6 Konwencji, przeto – skoro ustalono naruszenie tego pierwszego wzorca – nie zachodzi potrzeba umieszczania w sentencji niniejszego wyroku także art. 6 Konwencji. Trybunał Konstytucyjny dokonuje przy tym kontroli konstytucyjności zaskarżonego elementu systemu prawnego; nie orzeka zaś – w ramach postępowania zainicjowanego pytaniem Sądu Rejonowego – o naruszeniu podmiotowego prawa jednostki.

6. Niemożność zwolnienia z kosztów jako przejaw naruszenia zasady równości.

6.1. Wykazanie naruszenia prawa do sądu przez kwestionowaną regulację zwalania Trybunał Konstytucyjny od obowiązku obszernego uzasadnienia zarzutu naruszenia zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Nie ulega jednak wątpliwości, że w analizowanej sprawie naruszenie art. 45 ust. 1 ściśle wiąże się z naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Ustawodawca, wyłączając stosowanie art. 113 k.p.c., wprowadził istotne zróżnicowanie w zakresie konstytucyjnego prawa do sądu, traktując gorzej pewną grupę uczestników postępowania wieczystoksiegowego w porównaniu z uczestnikami innych postępowań. Trafnie wskazano w doktrynie, że brak przekonujących podstaw do różnicowania z punktu widzenia „prawa ubogich” procedury cywilnej (G. Rząsa, op.cit., s. 179). Ponadto gdyby nawet zgodzić się z argumentem, że postępowanie wieczystoksięgowe wykazuje na tyle istotne odrębności i różnice, aby traktować je odmiennie od innych postępowań cywilnych z punktu widzenia art. 113 k.p.c., to mimo to nie można byłoby uzasadnić zróżnicowania prawa do zwolnienia wewnątrz tego postępowania. Tymczasem zakwestionowany przepis utrzymuje prawo do zwolnienia z kosztów osób, które nabyły prawo podlegające ujawnieniu na podstawie aktu notarialnego. Ustawodawca nie wykazał uzasadnionych podstaw zróżnicowania uczestników postępowania wieczystoksięgowego, pozbawiając jednych prawa do zwolnienia z kosztów a pozostawiając to prawo innym. Wyłączenie to w stosunku do osób ubogich miało skutek dyskryminujący, który nie występuje wobec osób lepiej uposażonych.

6.2. Obszerny wywód Prokuratora Generalnego na temat możliwości korzystania ze zwolnienia z kosztów na etapie postępowania notarialnego raczej umacnia niż osłabia argument o nierówności traktowania przez ustawodawcę, na tle zaskarżonego przepisu, osób ubiegających się o wpis do księgi wieczystej. Jak bowiem wynika z sytuacji, która stała się przyczyną zapytania Sądu w Wieliczce, bynajmniej nie każdy wypadek ubiegania się osoby niezamożnej o zwolnienie od opłaty sądowej z tytułu wpisu dotyczy postępowania, w którym w sprawie występuje notariusz. Zapytanie sądu powstało bowiem na tle sytuacji, gdy podmiot ubiegający się o wpis nabył prawo wskutek innego zdarzenia prawnego niż czynność prawna dokonana w formie notarialnej.

6.3. Dlatego także zarzut naruszenia przez art. 6261 § 4 k.p.c. artykułu 32 ust. 1 Konstytucji należy uznać za zasadny.

7. Skutki orzeczenia.

Orzeczenie o niekonstytucyjności art. 6261 § 4 k.p.c. powoduje usunięcie (z datą publikacji niniejszego orzeczenia) zakwestionowanego przepisu z systemu prawnego. Ponieważ jest to przepis kreujący wyłączenie stosowania art. 113 k.p.c. na użytek postępowania wieczystoksięgowego, usunięcie tego przepisu powoduje, że także w tym postępowaniu można stosować zwolnienie od kosztów sądowych, zgodnie z art. 113 k.p.c. (jako zasadą ogólną). Dotyczy to wszystkich sytuacji, w których dochodzi do orzekania w sprawach wieczystoksięgowych po dacie ogłoszenia niniejszego wyroku.

8. W tej sytuacji orzeczono, jak w sentencji.