1. Postanowieniem z 20 marca 2009 r. Sąd Okręgowy w Opolu, Wydział V Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (dalej: sąd pytający), zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 81 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353, ze zm.; dalej: o świadczeniach z FUS) w brzmieniu nadanym mu 1 stycznia 1999 r., jest zgodny z art. 67 w związku z art. 32 Konstytucji, w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie zasiłku pogrzebowego osobom, które złożyły wniosek o zasiłek pogrzebowy po upływie 12 miesięcy od dnia zgonu osoby, o której mowa w art. 77 ust. 1 powołanej wyżej ustawy.

Sąd pytający przedstawił pytanie prawne w związku z następującym stanem faktycznym:

Paweł Ł. zmarł 30 czerwca 2005 r. we Włoszech. Informacja o jego śmierci została przekazana rodzinie przez Konsulat RP w Mediolanie dopiero w marcu 2007 r. Po załatwieniu wszelkich formalności i sprowadzeniu zwłok do Polski odbył się pogrzeb, którego koszty pokrył ojciec zmarłego. Dnia 3 marca 2008 r. wystąpił on do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddziału w Opolu (dalej: ZUS), z wnioskiem o wypłatę zasiłku pogrzebowego po zmarłym synu. Decyzją z 17 marca 2008 r. ZUS odmówił wnioskodawcy wypłaty zasiłku z powodu upływu terminu prekluzyjnego. Wyrokiem z 20 listopada 2008 r. Sąd Rejonowy w Opolu zmienił zaskarżoną decyzję ZUS i przyznał wnioskodawcy prawo do zasiłku pogrzebowego. Sąd, wydając wyrok, odmówił zastosowania w sprawie art. 81 ustawy emerytalnej, uznając go za niezgodny z art. 67 Konstytucji. Od powyższego wyroku ZUS złożył apelację, zarzucając błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 81 ustawy emerytalnej. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie bezspornym pozostawało, iż wniosek o wypłatę zasiłku pogrzebowego został złożony po upływie 12 miesięcy od dnia śmierci osoby, po której przysługuje zasiłek, a zatem po upływie terminu przewidzianego w art. 81 ustawy emerytalnej. ZUS podkreślił, że przepis ten nie został ani uchylony, ani uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją wobec czego Zakład ma obowiązek go stosować. Przy rozpoznawaniu apelacji Sąd powziął wątpliwość co do konstytucyjności omawianej regulacji.

Sąd pytający, w pierwszej kolejności, zaznaczył, że zakwestionowana regulacja została zmieniona ustawą z 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przypomniał jednak, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, przepis, który utracił moc obowiązującą, podlega kontroli konstytucyjnej, jeżeli na jego podstawie są lub mogą być podejmowane indywidualne akty stosowania prawa. Taka sytuacja ma miejsce w tym wypadku.

Uzasadniając niezgodność zakwestionowanej regulacji z wzorcami kontroli, sąd pytający powołał następujące argumenty:

Wskazany w pytaniu prawnym przepis uniemożliwia otrzymanie zasiłku pogrzebowego osobom, które spełniają pozostałe przesłanki nabycia prawa do tego świadczenia, jednak z przyczyn przez nie niezawinionych złożyły wniosek o zasiłek po upływie 12 miesięcy od dnia zgonu osoby.

Z art. 67 ust. 1 Konstytucji nie da się wyprowadzić konstytucyjnego prawa do konkretnej postaci świadczenia. Przepis ten nie zawiera także żadnych wytycznych co do zasad przyznawania tych świadczeń. Tym samym przedmiotem kontroli w tym zakresie może być jedynie to, czy zaskarżone rozwiązanie mieści się w zakresie swobody ustawodawcy, która jest ograniczona obowiązkiem respektowania istoty prawa do zabezpieczenia społecznego oraz innych zasad konstytucyjnych, w tym wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji zasady równości.

Istnienie wskazanych wyżej norm konstytucyjnych zakłada, że prawo do zasiłku pogrzebowego ma być instytucją realną, dającą się urzeczywistnić i nie może przybierać, tak jak w sytuacji wskazanej powyżej, charakteru pozornego. Nie można tolerować takiej treści przepisu, która uniemożliwia realizację prawa do zasiłku z przyczyn całkowicie niezależnych od uprawnionego podmiotu.

Nie ulega wątpliwości, że mechanizm wygaśnięcia prawa do świadczenia jest dopuszczalny również w odniesieniu do roszczeń z zakresu prawa ubezpieczeń społecznych. Wiąże się to bowiem z problematyką bezpieczeństwa obrotu i pewności prawa. Jednak poziom swobody ustawodawcy w tym zakresie jest w tym wypadku ograniczony przez zasadę równości i jej funkcję gwarancyjną. Zasada ta wprowadza zakaz nieuzasadnionego różnicowania podmiotów podobnych, charakteryzujących się wspólną cechą relewantną. W tym wypadku za cechę istotną należy uznać poniesienie kosztów pochówku osoby wymienionej w art. 77 ust. 1 ustawy emerytalnej, nie zaś upływ określonego w ustawie czasu od daty śmierci tej osoby. Upływ czasu nie może być traktowany jako cecha relewantna, skoro w niektórych wypadkach (jak w sprawie niniejszej) wiadomość o czyimś zgonie można dostać po upływie 12 miesięcy od śmierci tej osoby. Uniemożliwia to powstanie skutecznego roszczenia majątkowego o wypłatę zasiłku.

Jak wielokrotnie wskazywał Trybunał, odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych są dopuszczalne, muszą jednak znajdować podstawę w przekonujących argumentach. W tym wypadku omawiane zróżnicowanie nie znajduje żadnych racjonalnych przesłanek. Trzeba bowiem podkreślić, że upływ czasu może być dostatecznym argumentem na rzecz wyłączenia możliwości skutecznego dochodzenia roszczenia, jednak istota tak rozumianej dawności powinna być wiązana z sytuacją, w której roszczenie to już powstało i wystąpiły realne możliwości jego dochodzenia. Z punktu widzenia zasady sprawiedliwości nie może być natomiast utrzymywany w systemie prawa mechanizm prowadzący de facto do kreacji pozornego prawa majątkowego.

Problem poprawności formuły art. 81 ustawy emerytalnej leży zatem w wadliwym określeniu początku biegu terminu wygaśnięcia prawa w nim określonego. Termin ten powinien być tak ukształtowany, aby nie wiązać jego początku z momentem zdarzenia sprawczego w postaci śmierci osoby, po której zasiłek przysługuje, ale z momentem dokonania jej pochówku.

2. Marszałek Sejmu zajął stanowisko w sprawie w piśmie z 28 sierpnia 2009 r. Wniósł o stwierdzenie, że wskazana w pytaniu prawnym regulacja nie jest niezgodna z art. 67 Konstytucji oraz w zakresie, w jakim pomija możliwość przywrócenia terminu złożenia wniosku o zasiłek pogrzebowy w wypadku późniejszego niż 12 miesięcy od dnia zgonu odnalezienia zwłok lub zidentyfikowania zmarłego, jest niezgodna z art. 32 Konstytucji.

W uzasadnieniu stanowiska Marszałek Sejmu powołał następujące argumenty:

W pierwszej kolejności należało rozważyć, czy sąd pytający słusznie przyjmuje, że konieczność przyznania pomocy z zabezpieczenia społecznego w sytuacji śmierci obywatela wynika z regulacji zawartej w art. 67 Konstytucji.

Z orzecznictwa Trybunału można wywieść, że celem systemu zabezpieczenia społecznego jest zapewnienie odpowiednich środków utrzymania osobom, które nie są w stanie ich uzyskiwać samodzielnie ze względu na ograniczoną zdolność zarobkowania spowodowaną przez czynniki wymienione w art. 67 Konstytucji, takie jak: choroba, inwalidztwo, wiek emerytalny albo brak pracy. Z kolei celem prawa do zasiłku pogrzebowego jest doraźna pomoc finansowa pozwalająca na pokrycie wydatków związanych ze śmiercią członka rodziny. Tym samym zasiłek nie realizuje podstawowego celu zabezpieczenia społecznego, o którym mowa w art. 67 Konstytucji.

W omawianym wypadku brak jest także tożsamości zdarzeń warunkujących obowiązek płatniczy państwa. Przesłanką uzyskania świadczenia z zabezpieczenia społecznego są: niezdolność do pracy ze względu na chorobę, inwalidztwo lub wiek (ust. 1 art. 67 Konstytucji) lub pozostawanie bez pracy nie z własnej woli i nieposiadanie własnych środków utrzymania (ust. 2 art. 67). Natomiast przesłanką otrzymania zasiłku pogrzebowego jest śmierć jednej ze wskazanych w art. 77 ustawy emerytalnej osób. Wreszcie beneficjentem zabezpieczenia społecznego jest obywatel, który znalazł się w sytuacji życiowej określonej w jednym z ustępów art. 67 Konstytucji, podczas gdy beneficjentem zasiłku pogrzebowej jest osoba, która poniosła koszty pogrzebu – osoba ta może w ogóle nie podlegać systemowi zabezpieczenia społecznego.

Przedstawione odrębności wskazują, że zasiłek pogrzebowy stanowi tylko akcesoryjny element prawa do zabezpieczenia społecznego, którego istnienie zależne jest od woli ustawodawcy. Oznacza to, że konieczność istnienia świadczenia z zabezpieczenia społecznego w razie śmierci obywatela nie jest zdeterminowana konstytucyjnie, a powołany jako wzorzec kontroli art. 67 Konstytucji jest nieadekwatny.

Zasada równości wobec prawa nakazuje, aby podmioty mające wspólną cechę relewantną traktować podobnie. W analizowanej sprawie cechą wspólną osób ubiegających się o zasiłek pogrzebowy jest to, że poniosły koszty pogrzebu zmarłej osoby. Art. 81 ustawy emerytalnej wyznacza nieprzekraczalny termin złożenia wniosku o zasiłek. Ustanowienie jednolitego terminu wniesienia takiego wniosku może prowadzić do sytuacji, kiedy część osób – nawet przy dochowaniu przez nie należytej staranności – zostanie z przyczyn faktycznych pozbawiona realizacji swojego prawa. Termin ten dopuszcza zatem odmienne traktowanie części uprawnionych, którzy legitymują się jednakową cechą istotną w relacji do innych podmiotów uprawnionych.

Oceniając konstytucyjność tej regulacji, należy więc ustalić, czy obrane przez ustawodawcę kryterium różnicujące pozostaje w bezpośrednim związku z celem i treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma, oraz czy służy ono realizacji tego celu i treści. Celem zasiłku pogrzebowego jest doraźna pomoc finansowa dla osób, którym zmarła osoba bliska i które z tego tytułu ponoszą koszty. Wprowadzenie terminu złożenia wniosku o zasiłek pogrzebowy liczonego od daty śmierci osoby prowadzi w niektórych wypadkach do skutków sprzecznych z tym zasadniczym celem. Ponadto kryterium zróżnicowania nie znajduje także uzasadnienia w innych wartościach konstytucyjnych. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się zakaz tworzenia pozornych praw majątkowych, czyli takich, których warunki otrzymania ograniczają możliwości realizacji tego formalnie przyznanego jednostce prawa w sposób, który w istocie prowadzi do powstania prawa bezprzedmiotowego, pozbawionego wartości majątkowej. W niniejszej sprawie ukształtowanie zasad obliczania terminu złożenia wniosku o zasiłek pogrzebowy prowadzi w niektórych sytuacjach do de facto pozbawienia prawa majątkowego osób, które z przyczyn od siebie niezależnych dokonały odpowiednich czynności po terminie.

3. W piśmie z 8 lipca 2010 r. Prokurator Generalny wniósł o stwierdzenie, że art. 81 ustawy emerytalnej w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie zasiłku pogrzebowego osobie, która pokryła koszty pogrzebu osoby, o której mowa w art. 77 ust. 1 tej ustawy, lecz wniosek o przyznanie tego świadczenia złożyła po upływie 12 miesięcy od dnia śmierci tej osoby, z tego powodu, że informacja o zgonie, sporządzenie aktu zgonu oraz pogrzeb miały miejsce po upływie tego terminu, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 i nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji.

Prokurator Generalny, uzasadniając swoje stanowisko, wskazał na następujące argumenty:

Ustalenie, czy zasada równości wobec prawa w konkretnym wypadku została naruszona, wymaga określenia kręgu adresatów, do których odnosi się dana norma prawna, oraz wskazania elementów charakteryzujących ich sytuację prawną, które są prawnie relewantne.

W niniejszej sprawie za relewantną cechę należy uznać pokrycie kosztów pogrzebu oraz wystąpienie z wnioskiem do ZUS o zasiłek. Na gruncie obowiązujących przepisów, dla zorganizowania pochówku zmarłego i, w konsekwencji, możliwości ubiegania się w ZUS o wypłatę zasiłku pogrzebowego po zmarłym, niezbędne jest sporządzenie przez urząd stanu cywilnego aktu zgonu. Sporządzenie aktu zgonu następuje najczęściej w dniu śmierci lub w ciągu kilku następnych dni. Dlatego przyjęcie w art. 81 ust. 1 ustawy emerytalnej dnia śmierci osoby, po której przysługuje zasiłek, jako dnia, od której biegnie dwunastomiesięczny termin ubiegania się o wypłatę tego świadczenia, jest uzasadnione. Jednak taką regulację należy uznać za niekompletną – nie obejmuje ona bowiem swoim zakresem sytuacji wskazanych w niniejszym pytaniu prawnym, kiedy rodzina zmarłego w ciągu roku od zgonu nie może uzyskać informacji o jego śmierci. Prowadzi to do zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów charakteryzujących się opisaną wyżej wspólną cechą relewantną. Przy czym zróżnicowanie to nie spełnia wymagań formułowanych w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału dla konstytucyjnie dopuszczalnych odstępstw od zasady równości. Przede wszystkim nie realizuje podstawowego celu ustanowienia zasiłku pogrzebowego, jakim jest szybkie zrekompensowanie rodzinom kosztów pogrzebu i ich finansowe wspomożenie w trudnej sytuacji życiowej po śmierci bliskiej osoby, bez względu na sytuację materialną tych osób. Ponadto zasada sprawiedliwości rozdzielczej wymaga, aby wszystkim osobom spełniającym przesłanki uzyskania świadczenia zapewniona została realna możliwość realizacji tego prawa. Nie wolno tworzyć takiego prawa, które różnicowałoby sytuację prawną podmiotów, których sytuacja faktyczna jest taka sama.

Z przedstawionych wyżej względów należy uznać wskazaną regulację za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Nie można natomiast podzielić zarzutu sądu pytającego dotyczącego naruszenia prawa do zabezpieczenia społecznego, wyrażonego w art. 67 Konstytucji. Art. 67 Konstytucji przyznaje prawo do zabezpieczenia społecznego obywatelom w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego (ust. 1) oraz tym osobom, które pozostają bez pracy bez własnej woli i nie mają środków utrzymania (ust. 2). Nie gwarantuje on obywatelom prawa do świadczenia z zabezpieczenia społecznego na pokrycie wydatków związanych ze śmiercią osoby najbliższej. Jednak w ramach przysługującej swobody kształtowania systemu zabezpieczenia społecznego ustawodawca może wprowadzić dodatkowe świadczenia realizujące ważne interesy obywateli, ponad gwarantowane w art. 67 i innych normach Konstytucji.

Celem zasiłku nie jest realizacja obowiązku ustawodawcy zapewnienia środków finansowych w razie ziszczenia się ryzyka socjalnego, wymienionego w art. 67 Konstytucji, ale rekompensata, choćby częściowa, środków finansowych wydatkowanych na zorganizowanie pogrzebu osoby bliskiej. W orzecznictwie podkreśla się, że oderwanie uprawnienia do zasiłku od faktycznie poniesionych kosztów pogrzebu oznacza, że w istocie zasiłek taki ma charakter pomocy socjalnej. To znaczy, że zasiłek taki można zaliczyć do innych praw majątkowych, podlegających ochronie art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, nie zaś art. 67 Konstytucji. Dlatego art. 67 Konstytucji nie może być adekwatnym wzorcem kontroli zakwestionowanego przez sąd pytający art. 81 ustawy emerytalnej.

Na rozprawę nie stawił się przedstawiciel sądu pytającego, w związku z czym sędzia sprawozdawca odczytała skrócone motywy przedstawione przez sąd w pytaniu prawnym.

Pozostali uczestnicy postępowania podtrzymali swoje stanowiska.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Przedmiot kontroli.

1.1. W pytaniu prawnym zakwestionowany został art. 81 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353, ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach z FUS), w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. do 21 maja 2009 r., w zakresie, w jakim przepis ten uniemożliwiał przyznanie zasiłku pogrzebowego osobom, które złożyły wniosek o ten zasiłek po upływie 12 miesięcy od dnia zgonu osoby, po której zasiłek przysługuje.

Zdaniem sądu pytającego, zakwestionowany przepis jest niezgodny z art. 67 w związku z art. 32 Konstytucji. Uniemożliwia on otrzymanie zasiłku pogrzebowego osobom, które spełniają pozostałe przesłanki do nabycia prawa do tego świadczenia, jednak z przyczyn przez nie niezawinionych złożyły wniosek o zasiłek po upływie wskazanego 12-miesięcznego terminu. Sąd pytający nie kwestionuje samego mechanizmu wygaśnięcia roszczeń czy długości obowiązującego terminu, ale nieprawidłowe określenie początku biegu tego terminu. Jego zdaniem ustawodawca nie może tworzyć mechanizmu, który w odniesieniu do pewnej kategorii wnioskodawców będzie prowadził do pozbawienia prawa do świadczenia wyłącznie z uwagi na upływ czasu od dnia śmierci osoby, po której to świadczenie przysługuje, jeżeli w niektórych wypadkach wiadomość o czyimś zgodnie można dostać po upływie 12 miesięcy od tego dnia. W ten sposób tworzy się tylko pozór prawa. W takiej sytuacji prowadzi to do naruszenia konstytucyjnej zasady równości w związku z wynikającym z art. 67 Konstytucji prawem do zabezpieczenia społecznego.

1.2. Zgodnie z ustawą o świadczeniach z FUS zasiłek pogrzebowy jest jednorazowym świadczeniem przysługującym w razie ziszczenia się ryzyka śmierci i związanej z nią konieczności urządzenia pochówku. Przysługuje on w razie śmierci ubezpieczonego; osoby pobierającej emeryturę lub rentę; osoby, która w dniu śmierci nie miała ustalonego prawa do emerytury lub renty, lecz spełniała warunki do jej uzyskania i pobierania; członka rodziny ubezpieczonego lub członka rodziny emeryta lub rencisty (art. 77 ust. 1 ustawy o świadczeniach z FUS); ubezpieczonego po ustaniu ubezpieczenia, jeżeli śmierć nastąpiła w okresie pobierania zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego (art. 77 ust. 3 ustawy o świadczeniach z FUS). Zgodnie z art. 77 ust. 4 zasiłek przysługuje tylko z jednego tytułu (oznacza to zasadę: jeden zmarły – jeden zasiłek).

Świadczenie to może uzyskać osoba, która pokryła koszty pogrzebu (art. 78 ust. 1). Najczęściej chodzi o rodzinę zmarłego (rzadziej przyjaciół lub znajomych), przy czym w obrębie osób fizycznych nie zachodzi żadne pierwszeństwo krewnych lub innych osób bliskich. Ustawodawca wyróżnił także dodatkową grupę podmiotów, którym przysługuje zasiłek pogrzebowy, o ile pokryły koszty pogrzebu. Należą do nich: pracodawca, dom pomocy społecznej, gmina, powiat, osoba prawna kościoła lub związku wyznaniowego (art. 78 ust. 2). W odniesieniu do członków rodziny zasiłek pogrzebowy przysługuje w wysokości 200% przeciętnego wynagrodzenia obowiązującego w dniu śmierci osoby, której koszty pogrzebu zostały poniesione (art. 80 ust. 1). Na jego wysokość nie mają wpływu jakiekolwiek elementy indywidualizujące, jak np. wysokość dochodów wnioskodawcy czy wysokość świadczenia emerytalnego przysługującego zmarłemu. Ustawodawca zastosował formułę zasiłku w oznaczonej, ryczałtowej kwocie. To znaczy, że nawet jeśli koszty pogrzebu były w istocie niższe niż kwota określona w art. 80 ustawy o świadczeniach z FUS, uprawniony podmiot otrzyma zasiłek w wysokości wskazanej w tym przepisie. Natomiast w razie poniesienia kosztów pogrzebu przez inne podmioty niż wskazane powyżej, zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy zasiłek pogrzebowy przysługuje w wysokości udokumentowanych kosztów pogrzebu, nie wyższej jednak niż określona w art. 80 ustawy o świadczeniach z FUS.

Możliwość ubiegania się o zasiłek pogrzebowy została ograniczona czasowo. Zgodnie z art. 81 ustawy o świadczeniach z FUS wniosek złożony po upływie 12 miesięcy od dnia śmierci osoby, o której mowa w art. 77 ust. 1 i 3, będzie spóźniony, co skutkuje wygaśnięciem prawa do zasiłku. Ustawa, w brzmieniu obowiązującym do 21 maja 2009 r., nie przewidywała możliwości przywrócenia terminu czy innego określenia początku biegu terminu. Oznaczało to, że jeśli złożenie wniosku o zasiłek pogrzebowy w wymaganym terminie było niemożliwe z przyczyn niezależnych od uprawnionego, nie miał on prawa do tego świadczenia, pomimo spełniania pozostałych przesłanek ustawowych.

1.3. Art. 81 ustawy o świadczeniach z FUS w brzmieniu wskazanym w pytaniu prawnym, stanowił, że „Prawo do zasiłku pogrzebowego wygasa w razie niezgłoszenia wniosku o jego przyznanie w okresie 12 miesięcy od dnia śmierci osoby, po której zasiłek przysługuje”. Przepis ten został zmodyfikowany ustawą z dnia 3 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 69, poz. 596; dalej: ustawa zmieniająca z 2009 r.), w wyniku czego został on uzupełniony o dwa nowe ustępy, które umożliwiają uzyskanie zasiłku pogrzebowego także po upływie 12 miesięcy od dnia śmierci osoby, po której zasiłek przysługuje, jeżeli zgłoszenie wniosku o zasiłek pogrzebowy w terminie 12 miesięcy było niemożliwe z powodu późniejszego odnalezienia zwłok lub zidentyfikowania osoby zmarłej. W takiej sytuacji prawo do zasiłku pogrzebowego wygasa po upływie 12 miesięcy od daty sporządzenia aktu zgonu (art. 81 ust. 2 i ust. 3 ustawy o świadczeniach z FUS w brzmieniu obowiązującym od 22 maja 2009 r.).

Pomimo że literalne brzmienie przepisu się nie zmianiło – art. 81 ust. 1 ustawy o świadczeniach z FUS brzmi tak samo jak art. 81 tej ustawy sprzed nowelizacji – dodanie dwóch nowych ustępów spowodowało uzupełnienie normy prawnej rekonstruowanej na jego podstawie. Oznacza to, że art. 81 ustawy o świadczeniach z FUS, w brzmieniu zakwestionowanym w pytaniu prawnym, formalnie został uchylony i w tej sytuacji należało rozważyć, czy postępowanie w sprawie nie powinno zostać umorzone ze względu na utratę mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji.

Art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) stanowi, że postępowanie przed Trybunałem podlega umorzeniu, jeżeli akt w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, samo uchylenie zakwestionowanego przepisu nie wystarcza jeszcze do uznania, że nastąpiła utrata mocy obowiązującej zaskarżonego przepisu. Należy uznać, że norma zachowuje moc obowiązującą, dopóki zgodnie z miarodajnym przepisem prawa międzyczasowego jest możliwe jej zastosowanie (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 9 marca 2005 r., sygn. K 36/04 i powołane tam wyroki, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 30).

Wskazana nowelizacja ustawy o świadczeniach z FUS nie zawiera żadnych przepisów intertemporalnych, które pozwoliłyby na zastosowanie nowej regulacji do spraw, w których prawo do zasiłku pogrzebowego wygasło na podstawie przepisów dotychczasowych. W tej sytuacji należy odnieść się do ogólnych zasad intertemporalnych. Zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowała się reguła intertemporalna tempus regit actum, zgodnie z którą miarodajny dla oceny określonego zdarzenia jest stan prawny obowiązujący w chwili jego zaistnienia (zob. uchwała SN z 19 maja 2009 r., sygn. akt III CZP 139/08, OSNC nr 11/2009, poz. 144; wyrok TK: z 4 września 2007 r., sygn. P 43/06, OTK ZU nr 8/A/2007, poz. 95). To znaczy, że sąd pytający będzie zobowiązany do oceny stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji odmawiającej przyznania zasiłku pogrzebowego, a więc na podstawie art. 81 ustawy o świadczeniach z FUS w brzmieniu wskazanym w petitum pytania prawnego. Tym samym, mając na uwadze dotychczasowe stanowisko Trybunału, należy uznać, że art. 81 ustawy o świadczeniach z FUS, pomimo formalnego uchylenia, w dalszym ciągu obowiązuje. W związku z tym nie zachodzi przesłanka umorzenia postępowania ze względu na utratę mocy obowiązującej przepisu, a art. 81 ustawy o świadczeniach z FUS w brzmieniu obowiązującym do 21 maja 2009 r., może być przedmiotem oceny Trybunału.

2. Ocena art. 81 ustawy o świadczeniach z FUS z art. 67 Konstytucji.

Z dotychczasowych ustaleń wynika, że zasiłek pogrzebowy jest jednorazowym świadczeniem przysługującym w razie ziszczenia się ryzyka śmierci i związanej z nią konieczności urządzenia pochówku. W orzecznictwie Sądu Najwyższego podkreśla się jednak, że poza funkcją kompensacyjną, której celem jest sfinansowanie przynajmniej niektórych kosztów pochówku, zasiłek pogrzebowy ma także charakter pomocy socjalnej, mającej na celu zagwarantowanie szybkiego dostarczenia środków finansowych rodzinie w trudnym dla niej momencie śmierci osoby bliskiej zapewniającej dotychczas jej utrzymanie (zob. uchwała SN z 15 maja 2009 r., sygn. akt III CZP 140/08, OSNC nr 10/2009 r., poz. 132). Przesądza o tym forma zasiłku pogrzebowego dla najbliższej rodziny jako kwota określona ryczałtowo, oderwana od faktycznie poniesionych kosztów pogrzebu. Należy zatem uznać, że zasiłek pogrzebowy jest jedną z form realizacji zabezpieczenia społecznego, polegającego na łagodzeniu skutków ziszczenia się danego ryzyka – w tym wypadku – śmierci osoby bliskiej.

W niniejszej sprawie należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy określone w ten sposób prawo, polegające na zapewnieniu doraźnej pomocy finansowej, pozwalającej na pokrycie wydatków związanych ze śmiercią członka rodziny, wynika z art. 67 Konstytucji, powołanego przez sąd pytający jako wzorzec kontroli.

Treścią określonego w art. 67 Konstytucji prawa do zabezpieczenia społecznego jest zagwarantowane każdemu obywatelowi świadczenie na wypadek: niezdolności do pracy ze względu na chorobę albo inwalidztwo, po osiągnięciu wieku emerytalnego (ust. 1), a także w sytuacji pozostawania bez pracy nie z własnej woli i nieposiadania innych środków utrzymania (ust. 2). Jak podkreśla się w orzecznictwie Trybunału wyliczenie to jest enumeratywne, co oznacza, że art. 67 Konstytucji nie odnosi się do sytuacji w nim niewymienionych (zob. wyrok TK z 4 stycznia 2000 r., sygn. K 18/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 1). Określenie pozostałych kwestii dotyczących zabezpieczenia społecznego, w szczególności formy owych świadczeń, zostało powierzone ustawodawcy zwykłemu. Art. 67 Konstytucji ma więc w poważnym stopniu znaczenie odsyłające. Poza wskazaniem podstawowych sytuacji, w których obywatelowi musi przysługiwać prawo do zabezpieczenia społecznego w pozostałym zakresie ustawodawcy przysługuje duża swoboda regulacyjna (zob. wyrok TK z 4 grudnia 2000 r., sygn. K. 9/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 294). To nie znaczy, że swoboda ustawodawcy jest nieograniczona. Trybunał wielokrotnie podkreślał, że żaden obywatel, który znajduje się w jednej z sytuacji wskazanych w art. 67 Konstytucji, nie może zostać pozbawiony świadczenia gwarantującego mu uzyskanie przynajmniej minimum życiowego (zakaz naruszania istoty prawa do zabezpieczenia społecznego; zob. wyroki TK z: 8 maja 2000 r., sygn. SK 22/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 107; 7 lutego 2006 r., sygn. SK 45/04, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 15; 27 stycznia 2010 r., sygn. SK 41/07, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 5). Ponadto wszelkie regulacje z zakresu zabezpieczenia społecznego muszą być zgodne z ogólnymi zasadami i wartościami wynikającymi z Konstytucji, takimi jak: zasada równości, zasada sprawiedliwości społecznej czy zasada poprawnej legislacji.

Celem prawa do zabezpieczenia społecznego, wynikającego z art. 67 Konstytucji, jest zagwarantowanie odpowiedniego poziomu życia w warunkach obniżonej zdolności zarobkowania spowodowanej niezdolnością do pracy przez czynniki wymienione w tym przepisie, tj. chorobę, wiek, inwalidztwo albo brak pracy. Nie ulega wątpliwości, że zasiłek pogrzebowy nie jest świadczeniem, które taki cel spełnia. Celem zasiłku jest bowiem – na co wskazano już wcześniej – zrekompensowanie środków finansowych wydatkowanych na zorganizowanie pogrzebu osoby bliskiej. Jednocześnie zasiłek pogrzebowy, w związku z oderwaniem uprawnienia do tego świadczenia od faktycznych kosztów pogrzebu, ma na celu zagwarantowanie dostarczenia środków finansowych rodzinie w trudnym dla niej momencie śmierci osoby bliskiej. Przyznanie zasiłku pogrzebowego nie zależy w żadnej mierze od sytuacji materialnej osoby, która poniosła koszty pogrzebu. Nie jest nawet konieczne podleganie przez osobę, która zorganizowała pochówek, systemowi ubezpieczenia społecznego.

Istnienie zasiłku pogrzebowego nie wynika więc z realizacji obowiązku konstytucyjnego, ale jest wyrazem swobody ustawodawcy kształtowania systemu zabezpieczenia społecznego. Jak słusznie zauważa Marszałek Sejmu, zasiłek pogrzebowy stanowi akcesoryjny element prawa do zabezpieczenia społecznego, zależny od woli ustawodawcy, a konieczność jego wypłaty nie jest zdeterminowana konstytucyjnie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ustawodawca, biorąc pod uwagę inne niż wyrażone w art. 67 Konstytucji interesy obywateli, może wprowadzić dodatkowe świadczenia, które będą je realizować.

Mając na uwadze powyższe, Trybunał uznał, że prawo do zasiłku pogrzebowego nie wynika z art. 67 Konstytucji, a tym samym przepis ten nie jest adekwatnym wzorcem kontroli w tej sprawie.

3. Ocena art. 81 ustawy o świadczeniach z FUS z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

3.1. Sąd pytający, jako wzorzec kontroli powołał także art. 32 Konstytucji, wskazując, że zakwestionowany w pytaniu prawnym art. 81 ustawy o świadczeniach z FUS narusza wynikającą z tego przepisu Konstytucji zasadę równości, ale w związku z art. 67 Konstytucji.

Argumentacja pytania prawnego koncentruje się jednak na wykazaniu, że zaskarżona regulacja jest sprzeczna z zasadą równości. Jak zauważa sam sąd pytający, art. 67 Konstytucji nie zawiera żadnych wytycznych co do zasad przyznawania świadczeń, przyznaje w tym zakresie swobodę ustawodawcy, ograniczając ją jedynie zakazem naruszania istoty prawa do zabezpieczenia społecznego. Dlatego też konieczne jest odwołanie się do ogólnych zasad konstytucyjnych – w tym wypadku zasady równości – z którymi wszelkie regulacje z zakresu zabezpieczenia społecznego muszą być zgodne.

Tak sformułowana argumentacja pytania prawnego umożliwia Trybunałowi samodzielną ocenę wskazanej regulacji z art. 32 Konstytucji, pomimo uznania przepisu związkowego, tj. art. 67, za nieadekwatny wzorzec kontroli. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmowany jest bowiem pogląd, że decydujące znaczenie przy rozpatrywaniu sprawy przez Trybunał ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie (zasada falsa demonstratio non nocet; zob. wyroki TK z: 19 lutego 2003 r., sygn. P 11/02, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 12; 23 lutego 2009 r., sygn. SK 34/07, OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 10). W wyroku z 8 lipca 2002 r. Trybunał stwierdził, że zasada ta znajduje zastosowanie nie tylko w odniesieniu do norm stanowiących przedmiot kontroli, lecz także norm prawnych będących podstawą kontroli (sygn. SK 41/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 51; zob. też wyrok TK z 2 września 2008 r., sygn. K 35/06, OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 120).

Analiza treści niniejszego pytania prawnego prowadzi do wniosku, że sąd pytający określił jednoznacznie wzorzec kontroli w uzasadnieniu, skupiając się na udowodnieniu naruszenia przez zakwestionowaną regulację zasady równości. Z przedstawionych względów art. 32 Konstytucji może być samodzielnym wzorcem konstytucyjnym w rozpoznawanej sprawie. Należy przy tym zaznaczyć, że pomimo powołania całego art. 32 Konstytucji jako wzorca kontroli, z powołanej przez sąd treści tego przepisu i istoty zarzutu jednoznacznie wynika, że chodzi tylko o art. 32 ust. 1 Konstytucji i wynikającą z niego zasadę równości.

3.2. W swym dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny opiera się na takim rozumieniu zasady równości, zgodnie z którym wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Zasada równości nie ma charakteru bezwzględnego, ale odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. Argumenty te muszą: 1) mieć charakter relewantny, a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma, oraz służyć realizacji tego celu i treści, innymi słowy – wprowadzone zróżnicowania muszą mieć charakter racjonalnie uzasadniony, nie wolno ich dokonywać według dowolnie ustalonego kryterium; 2) mieć charakter proporcjonalny, a więc waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostały naruszone w wyniku nierównego potraktowania; 3) pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (zob. wyroki TK z: 3 października 2006 r., sygn. K 30/05, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 119; 19 grudnia 2007 r., sygn. K 52/05, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 159).

Celem zasiłku pogrzebowego jest m.in. pokrycie, przynajmniej częściowe, kosztów pogrzebu osób wymienionych w art. 77 ustawy o świadczeniach z FUS. Tym samym poniesienie kosztów pogrzebu stanowi niezbędny warunek przyznania tego zasiłku. Należy uznać, że jest to cecha relewantna podmiotów ubiegających się o takie świadczenie. Tylko bowiem pokrycie kosztów pogrzebu gwarantuje przyznanie zasiłku. Jednocześnie jednak ustawodawca zdecydował się na wyznaczenie nieprzekraczalnego terminu ubiegania się o zasiłek, tj. w okresie 12 miesięcy od dnia śmierci osoby, po której zasiłek przysługuje.

Jak podkreśla się w doktrynie, wprowadzenie tego terminu ma znaczenie dyscyplinujące i łączy się z założeniem, że istota świadczeń ubezpieczeniowych opiera się na łagodzeniu skutków ziszczenia się danego ryzyka. Rekompensowanie kosztów pogrzebu po upływie stosunkowo odległego czasu od jego urządzenia nie spełnia tego warunku i jest niezgodne z celami zasiłku (zob. K. Antonów, M. Bartnicki, B. Suchacki, Ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz, Warszawa 2009). Także zdaniem sądu pytającego samo wyznaczenie terminu ubiegania się o zasiłek nie budzi wątpliwości. Wiąże się bowiem ściśle z bezpieczeństwem obrotu oraz zasadą pewności prawnej. Sam sąd pytający zauważa, że upływ czasu może być dostatecznym argumentem na rzecz wyłączenia możliwości skutecznego dochodzenia roszczenia. Wątpliwości sądu pytającego budzi natomiast przyjęcie jako początku biegu terminu ubiegania się o zasiłek pogrzebowy dnia śmierci osoby, po której to świadczenie przysługuje, bez możliwości innego określenia początku biegu terminu. Mechanizm taki wyklucza bowiem z kręgu uprawnionych do zasiłku pogrzebowego te osoby, które z przyczyn obiektywnych nie mogły zorganizować pogrzebu przed upływem wskazanego terminu. Z sytuacją taką mamy do czynienia w sprawie będącej podstawą niniejszego pytania prawnego, w której informacja o zgonie osoby bliskiej za granicą dotarła do rodziny po prawie dwóch latach.

Należy zatem uznać, że przyjęcie nieprzekraczalnego terminu złożenia wniosku o zasiłek pogrzebowy, liczonego bez wyjątku od dnia śmierci osoby, po której zasiłek przysługuje, prowadzi do zróżnicowania podmiotów podobnych, legitymujących się jednakową cechą istotną.

Trybunał wskazał już, że wszelkie odstępstwa od zasady równości są dopuszczalne, jeżeli znajdą podstawę w konstytucyjnie uzasadnionych argumentach. W takiej sytuacji konieczne jest sprawdzenie, czy przyjęte przez ustawodawcę kryterium różnicujące pozostaje w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma, oraz służy realizacji tego celu i treści.

W związku z tym należy przypomnieć, że zasadniczym celem zasiłku pogrzebowego jest udzielenie osobom bliskim zmarłego pomocy finansowej, w tym pokrycie przynajmniej częściowe kosztów pogrzebu. Przy czym, jak podkreśla się w doktrynie, pomoc ta jest zgodna z celem zasiłku, jeżeli następuje w stosunkowo bliskim czasie od ziszczenia się tego zdarzenia oraz od urządzenia pogrzebu.

Należy pamiętać, że formułując przepisy prawne, ustawodawca bierze pod uwagę zwyczaj czy tradycję dotyczącą danej dziedziny życia społecznego. Nie ulega wątpliwości, że na ogół urządzenie pogrzebu następuje niezwłocznie po dniu śmierci, a tym samym 12-miesięczny termin złożenia wniosku o zasiłek pogrzebowy umożliwia realne uzyskanie świadczenia. Jednak przyjęcie za początek biegu 12-miesięcznego terminu od dnia śmierci osoby, po której zasiłek przysługuje, bez możliwości innego określenia początku biegu prowadzi w niektórych wypadkach do skutków sprzecznych z celem, jaki miał ustawodawca, ustanawiając instytucję prawną w postaci zasiłku pogrzebowego. Regulacja taka nie obejmuje bowiem stanów faktycznych, w których zorganizowanie pogrzebu w ciągu roku od dnia śmierci osoby z przyczyn obiektywnych nie było możliwe, np. z uwagi na późniejsze odnalezienie ciała czy późniejsze zidentyfikowanie zwłok. Tym samym, o ile samo wyznaczenie początku biegu terminu od dnia śmierci osoby, po której zasiłek przysługuje, generalnie nie budzi wątpliwości, to jednak z uwagi na różne wypadki losowe regulacja taka jest niekompletna. Pominięcie to prowadzi bowiem do niezgodnego z celem zasiłku pogrzebowego pozbawienia z reguły najbliższej rodziny środków rekompensujących wydatki poniesione w związku z pogrzebem bliskiej osoby.

Od dawna w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ukształtował się pogląd, że w razie dokonania regulacji częściowej o niepełnym charakterze, możliwe jest zakwestionowanie jej zakresu, w szczególności rozważenia jej na tle zasady równości (zob. wyrok TK z 22 lipca 2008 r., sygn. K 24/07, OTK ZU nr 6/A/2008 r., poz. 110 i powołane tam orzecznictwo). W kompetencji Trybunału Konstytucyjnego jest zatem ocena konstytucyjności również pod tym względem, czy w przepisach nie brakuje unormowań, bez których, w związku z naturą objętej aktem regulacji, może ona budzić wątpliwości konstytucyjne. Zarzut niekonstytucyjności może więc dotyczyć zarówno tego, co ustawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w akcie tym pominął, choć postępując zgodnie z Konstytucją, powinien był unormować. Prowadzi to do wniosku, że o ile parlamentowi przysługuje bardzo szerokie pole decyzji, jakie materie wybrać dla normowania w drodze stanowionych przez siebie ustaw, o tyle – skoro decyzja taka zostanie już podjęta – regulacja danej materii musi zostać dokonana przy poszanowaniu wymagań konstytucyjnych.

Nie ulega wątpliwości, że art. 81 ustawy o świadczeniach z FUS w brzmieniu obowiązującym do 21 maja 2009 r., poprzez wprowadzenie terminu złożenia wniosku o zasiłek pogrzebowy, którego początek liczony jest bez wyjątku od dnia śmierci osoby, po której to świadczenie przysługuje, prowadzi do zróżnicowania świadczeniobiorców charakteryzujących się jednakową cechą istotną, tj. podmiotów, które poniosły koszty pogrzebu. Pozbawianie prawa do zasiłku osób, które z przyczyn od siebie niezależnych dokonały odpowiednich czynności pogrzebowych po wskazanym w art. 81 ustawy o świadczeniach z FUS terminie, np. z uwagi na późniejsze odnalezienie lub zidentyfikowanie zwłok, jest sprzeczne z zasadniczym celem zasiłku pogrzebowego i nie znajduje uzasadnienia w innych wartościach konstytucyjnych.

Mając powyższe na uwadze, Trybunał uznał, że art. 81 ustawy o świadczeniach z FUS w brzmieniu obowiązującym do 21 maja 2009 r., w zakresie, w jakim nie przewiduje innego zdarzenia, od którego rozpoczyna się bieg terminu złożenia wniosku o zasiłek pogrzebowy niż dzień śmierci osoby, po której zasiłek przysługuje, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

4. Uwagi końcowe.

Trybunał zwraca uwagę, że także ustawodawca dostrzegł konieczność zmian art. 81 ustawy o świadczeniach FUS. Nowelizując art. 81 ustawy o świadczeniach z FUS, jako ratio legis zmian podał umożliwienie osobom uprawnionym ubieganie się o zasiłek po zmarłym w razie odnalezienia zwłok lub zidentyfikowania zmarłego później niż 12 miesięcy od dnia jego zgonu.

Zmiana ta zasługuje na aprobatę. Nie ulega wątpliwości, że wskazane w nowelizacji wypadki należą do najczęstszych przyczyn, które uniemożliwiają ubieganie się o zasiłek pogrzebowy w związku z przekroczeniem 12-miesięcznego terminu bez winy wnioskodawcy. Jednak należy zaznaczyć, że powyższa zmiana nie rozwiązuje problemu przedstawionego w niniejszym pytaniu prawnym, ponieważ niedotrzymanie terminu złożenia wniosku o zasiłek pogrzebowy nie było spowodowane żadną z powyższych sytuacji.

Mając na uwadze powyższe, cel zasiłku pogrzebowego, a także fakt, że mobilność społeczeństwa zarówno w celach zarobkowych, jak i innych staje się coraz bardziej powszechna, wydaje się słuszne uwzględnienie w obowiązujących przepisach dotyczących zasiłku pogrzebowego także sytuacji nietypowych, innych niż wskazane w znowelizowanym art. 81 ustawy o świadczeniach z FUS.

Z przedstawionych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.