1.1. Postanowieniem z 5 lutego 2007 r. (sygn. akt IV SA/Gl 76/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zwrócił się z
pytaniem prawnym, czy art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz
zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732, ze zm.; dalej: u.p.w.d.a.) w zakresie, w jakim uzależnia możliwość zwiększenia
zaliczki alimentacyjnej od dochodu rodziny, a nie od dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie, jest zgodny z art.
2, art. 32 i art. 71 ust. 1 Konstytucji.
1.2. Stan faktyczny związany z wniesionym przez sąd pytaniem prawnym przedstawiał się następująco. Decyzją z 6 października
2005 r. (sygn. akt ŚR-8194/4729/2005), wydaną na podstawie art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7, art.
8 ust. 1 pkt 1, art. 10 i art. 18 ust. 2 u.p.w.d.a., Prezydent Miasta Siemianowice Śląskie przyznał Beacie K. zaliczkę alimentacyjną
w wysokości 170 zł na okres od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. W odwołaniu strona wskazała, że utrzymuje się z zasiłku
dla bezrobotnych, który wynosi 460 zł, co daje 230 zł dochodu na jedną osobę w rodzinie. Skoro dochód ten nie przekracza 50%
kwoty określonej w art. 7 ust. 2 u.p.w.d.a. (583 zł), to – zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 1 u.p.w.d.a. – przysługuje jej zaliczka
w wysokości 300 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 2 grudnia 2005 r. utrzymało
w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Beata K. zarzuciła organom administracyjnym dokonanie
nieprawidłowej interpretacji art. 8 ust. 2 u.p.w.d.a. Jej zdaniem, błędnie przyjęto, że kwota wskazana w tym przepisie odnosi
się do dochodu rodziny, a nie do dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie.
1.3. Uzasadniając pytanie prawne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przypomniał, że zgodnie z art. 8 ust. 2 u.p.w.d.a.,
w przypadku gdy dochód rodziny nie przekracza 50% kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2 u.p.w.d.a. (583 zł), kwotę zaliczki
alimentacyjnej zwiększa się do:
1) w przypadku gdy w rodzinie jest jedna lub dwie osoby uprawnione do zaliczki – 300 zł dla osoby uprawnionej albo 380 zł,
jeżeli osoba ta legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2) w przypadku gdy w rodzinie są trzy osoby, lub więcej, uprawnione do zaliczki – 250 zł dla osoby uprawnionej albo 300 zł,
jeżeli osoba ta legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Na tej podstawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że pojęcie dochodu rodziny z art. 8 ust. 2 u.p.w.d.a.,
od którego wysokości uzależnione jest zwiększenie kwoty zaliczki alimentacyjnej, nie może być zrównane z pojęciem dochodu
rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie, o którym stanowi art. 7 ust. 2 u.p.w.d.a. Określenie występujące w kwestionowanym
przepisie powinno być rozumiane zgodnie z definicją z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
(Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.), stosowaną tutaj odpowiednio w związku z odesłaniem zawartym w art. 18 ust. 2
u.p.w.d.a. W świetle tej definicji, dochodem rodziny jest przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym
poprzedzającym okres zasiłkowy. Tak więc dochód, o jakim mowa w art. 7 ust. 2 u.p.w.d.a., to iloraz dochodu rodziny podzielonego
przez ilość osób w rodzinie, natomiast dochód występujący w art. 8 ust. 2 u.p.w.d.a. to dochód rodziny bez dokonania zabiegu
dzielenia.
Przyjmując powyższą interpretację, kwestionowanego w niniejszej sprawie przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
wskazał, że narusza on art. 2, art. 32 i art. 71 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z tym ostatnim przepisem ustawy zasadniczej,
państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny; rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej
i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Konkretyzacja
form realizacji tego uprawnienia następuje w ustawach prawa materialnego. W szczególności u.p.w.d.a. wprowadza zaliczkę alimentacyjną
dla osób odznaczających się określoną w przepisach sytuacją osobistą i dochodową. Zaliczka ta przysługuje w kwocie podstawowej
(art. 8 ust. 1 u.p.w.d.a.) lub podwyższonej (art. 8 ust. 2 u.p.w.d.a.), co ma na celu zróżnicowanie sytuacji rodzin znajdujących
się w trudnej sytuacji materialnej oraz takich, które są w najtrudniejszej sytuacji materialnej, uniemożliwiającej zaspokajanie
podstawowych funkcji rodziny. Z punktu widzenia realizacji tego celu art. 8 ust. 2 u.p.w.d.a. budzi istotne wątpliwości. Nie
tylko nie zapewnia on dodatkowego wsparcia finansowego rodzinom wielodzietnym, a wręcz ogranicza to wsparcie w porównaniu
do rodzin posiadających jedno lub dwoje dzieci. Zatem „ustawodawca niewłaściwie zinterpretował przepis konstytucji wyznaczający
określony cel czy zadanie władzy publicznej, a w szczególności uchwalając ustawę, zastosował takie środki, które nie mogły
doprowadzić do realizacji tego celu”.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, norma konstruowana na podstawie art. 8 ust. 2 u.p.w.d.a., nie zapewniając
rodzinom wielodzietnym dodatkowego wsparcia na poziomie choćby porównywalnym do wsparcia udzielanego rodzinom mniej licznym,
prowadzi także do naruszenia zasady równości, zawartej w art. 32 ust. 1 Konstytucji i zasady sprawiedliwości społecznej, wyprowadzanej
z art. 2 Konstytucji. Na gruncie kwestionowanego przepisu w najlepszej sytuacji będą rodziny składające się z niewielkiej
liczby osób, a w najgorszej rodziny składające się z dużej liczby osób. Brak zróżnicowania sytuacji prawnej rodziny w zależności
od liczby osób ją tworzących jest sytuacją wprowadzającą nierówność pomiędzy rodzinami, czyniąc sytuację rodzin wielodzietnych
gorszą od sytuacji rodzin, w skład których wchodzi tylko jedno dziecko.
2. Pismem z 29 lutego 2008 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny. W jego ocenie art. 8 ust. 2 u.p.w.d.a. rozumiany
w ten sposób, że prawo do zaliczki alimentacyjnej w zwiększonej wysokości uzależnione jest od dochodu rodziny w przeliczeniu
na osobę w rodzinie, jest zgodny z art. 2, art. 32 i art. 71 ust. 1 Konstytucji.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, gdyby założyć, że wykładnia językowa art. 8 ust. 2 u.p.w.d.a. jest jedyną dopuszczalną, to
należałoby podzielić przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wątpliwości co do zgodności kwestionowanego
przepisu z Konstytucją. Niemniej jednak przy badaniu konstytucyjności ustaw należy przyjmować taką ich interpretację, jaka
została wykształcona w orzecznictwie, a sądy powinny dokonywać wykładni ustaw w zgodzie z ustawą zasadniczą. Dopiero gdy te
zabiegi zakończą się niepowodzeniem, powstaje możliwość przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego. W tym
kontekście Prokurator Generalny zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształciła się korzystna dla obywateli
wykładnia art. 8 ust. 2 u.p.w.d.a. W jej świetle, dochód rodziny, o którym mowa w kwestionowanym przepisie, winien być rozumiany
jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie (zob. wyroki WSA: z 4 października 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1251/06,
Lex nr 303221; z 19 października 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1454/06, Lex nr 303213; z 1 grudnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa
1165/06, Lex nr 320084).
W ocenie Prokuratora Generalnego, wykładnia celowościowa i systemowa art. 8 ust. 2 u.p.w.d.a. wskazuje, że prawo do zaliczki
alimentacyjnej w zwiększonej wysokości przysługuje osobie uprawnionej, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie
nie przekracza 50% kwoty określonej w art. 7 ust. 2 u.p.w.d.a., tj. kwoty 583 zł. Tak rozumiany przepis art. 8 ust. 2 u.p.w.d.a.
jest zgodny z art. 2, art. 32 i art. 71 ust. 1 Konstytucji.
Prokurator Generalny zauważył również, że pytanie prawne w niniejszej sprawie zostało skierowane już po wydaniu cytowanych
wyżej wyroków WSA. Może to wskazywać na próbę uzyskania wiążącej wykładni kwestionowanego przepisu dokonanej przez Trybunał
Konstytucyjny, zamiast podjęcia przez sąd pytający samodzielnej próby dokonania interpretacji w zgodzie z postanowieniami
Konstytucji. Tymczasem taka praktyka jest niedopuszczalna w świetle orzecznictwa Trybunału. W niniejszej sprawie można zatem
mówić nawet o podstawach do umorzenia postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
3. Marszałek Sejmu zajął stanowisko w piśmie z 12 czerwca 2008 r., w którym wniósł o stwierdzenie, że art. 8 ust. 2 u.p.w.d.a.
w zakresie, w jakim uzależnia możliwość zwiększenia zaliczki alimentacyjnej od dochodu rodziny, a nie od dochodu rodziny w
przeliczeniu na osobę w rodzinie, jest niezgodny z art. 2, art. 32 i art. 71 ust. 1 Konstytucji.
W uzasadnieniu Marszałek Sejmu wywiódł, że o ile podstawowym kryterium przyznawania zaliczki alimentacyjnej jest wysokość
dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę (art. 7 ust. 2 u.p.w.d.a.), to uzyskanie zaliczki alimentacyjnej w wyższej wysokości
warunkowane jest wysokością dochodu rodziny in gremio, co oznacza nieuwzględnianie liczby osób w rodzinie (art. 8 ust. 2 pkt 1 u.p.w.d.a.). W ten sposób ustawodawca sprzeniewierzył
się obowiązkowi wynikającemu z art. 71 ust. 1 Konstytucji, gdyż art. 8 ust. 2 u.p.w.d.a. nie tylko uniemożliwia organom właściwym
w sprawach przyznawania i wypłaty zaliczki alimentacyjnej świadczenie „szczególnej pomocy” rodzinom pozostającym w trudnej
sytuacji, zwłaszcza wielodzietnym i niepełnym, lecz stawia rodziny wielodzietne w gorszej sytuacji niż rodziny składające
się z niewielkiej liczby osób. Ponadto uregulowanie wynikające z kwestionowanego przepisu nie bierze pod uwagę wewnętrznego
zróżnicowania jego adresatów (rodzin). Zróżnicowanie takie zostało jednak uwzględnione na gruncie przepisów Konstytucji, przez
szczególne podkreślenie obowiązków władz publicznych wobec rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej
(art. 71 ust. 1 Konstytucji). Jednakowe ukształtowanie sytuacji rodzin, bez względu na ich sytuację materialną i społeczną,
prowadzi do niezgodności art. 8 ust. 2 u.p.w.d.a. także z art. 32 i art. 2 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 193 Konstytucji, „Każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności
aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne
zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem”. Reguła ta została powtórzona w art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997
r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny przypomniał
pogląd przedstawiony w postanowieniu z 15 kwietnia 2008 r. W jego świetle skład sądu, który ma wątpliwość co do zgodności
aktu normatywnego z Konstytucją, powinien w pierwszej kolejności we własnym zakresie zmierzać do jej wyjaśnienia, uwzględniając
przy tym zasadę niesprzeczności systemu prawnego oraz zasadę nadrzędności Konstytucji. Normom powinien nadawać takie znaczenie,
żeby nie były sprzeczne z Konstytucją i aby najlepiej realizowały normy konstytucyjne. Jeżeli wątpliwości sądu co do zgodności
danego aktu normatywnego z Konstytucją mogą być usunięte w drodze wykładni, albo w danej sprawie można zastosować inne, niebudzące
wątpliwości przepisy lub inny akt normatywny, to pytanie prawne jest niedopuszczalne. Sądy, na podstawie art. 8 Konstytucji,
mogą bezpośrednio stosować ustawę zasadniczą. Powinny zatem dokonywać wykładni ustaw w zgodzie z Konstytucją. Dopiero gdy
te zabiegi zakończą się niepowodzeniem, powstaje możliwość przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego (sygn.
P 26/07, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 52 i powołane tam orzeczenia).
Trybunał Konstytucyjny ponadto podkreślił, że pytanie prawne nie może być traktowane jako środek służący do usuwania wątpliwości
co do wykładni przepisów procesowych, których treść nie ma jednoznacznej interpretacji w praktyce sądowej (zob. postanowienie
TK z 12 lutego 2008 r., sygn. P 62/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 17). Nie jest zadaniem Trybunału Konstytucyjnego pomoc organom
sądowym w merytorycznej ocenie sprawy zawisłej przed sądem powszechnym (tamże). Trybunał Konstytucyjny nie może rozstrzygać
wątpliwości prawnych związanych ze sprawowaniem przez sądy wymiaru sprawiedliwości (zob. K. Kolasiński, Zaskarżalność ustaw w drodze pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego, „Państwo i Prawo” 2001, z. 9, s. 25).
2. Na mocy art. 7 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej
(Dz. U. Nr 86, poz. 732, ze zm.; dalej: u.p.w.d.a.), zaliczka alimentacyjna przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia 18
roku życia albo, w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia (ust. 1); zaliczka przysługuje,
jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 583 zł (ust. 2). Natomiast kwestionowany w niniejszej
sprawie art. 8 ust. 2 u.p.w.d.a. stanowi, że w przypadku gdy dochód rodziny nie przekracza 50% kwoty, o której mowa w art.
7 ust. 2 u.p.w.d.a., kwotę zaliczki alimentacyjnej zwiększa się do: 1) w przypadku gdy w rodzinie jest jedna lub dwie osoby
uprawnione do zaliczki – 300 zł dla osoby uprawnionej albo 380 zł, jeżeli osoba ta legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności
albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) w przypadku gdy w rodzinie są trzy osoby, lub więcej, uprawnione
do zaliczki – 250 zł dla osoby uprawnionej albo 300 zł, jeżeli osoba ta legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności albo
orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zarzut niekonstytucyjności art. 8 ust. 2 u.p.w.d.a. jest związany z przyjęciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
takiej jego interpretacji, w świetle której dochód rodziny przewidziany w kwestionowanym przepisie – inaczej niż w przypadku
art. 7 ust. 2 u.p.w.d.a. – nie jest dochodem tej rodziny w przeliczeniu na osobę. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny
zwrócił uwagę na fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny i Wojewódzkie Sądy Administracyjne w wielu orzeczeniach podjętych w
związku z art. 8 ust. 2 u.p.w.d.a. przyjmują odmienną interpretację tego przepisu. Mianowicie w wyroku z 20 lutego 2008 r.
(sygn. akt I OSK 664/07) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: „(…) uznać należy, iż zastosowanie wykładni gramatycznej
art. 8 ust. 2 powołanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej, może prowadzić do
daleko idących niedokładności i nieprecyzyjności, w związku z czym zastosowanie tej wykładni powinno być uzupełnione wnioskami
płynącymi z zastosowania wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej, która jest uznana za najodpowiedniejszą i najlepiej
prowadzącą do odczytania intencji i celów ustawodawcy. Porównując oba niżej wskazane przepisy należy uznać – dokonując analizy
przy pomocy wykładni celowościowej i systemowej – że przepisy te są ze sobą ściśle związane. Artykuł 7 ust. 2 ustawy stanowi
ogólną zasadę osiągnięcia dochodu w rodzinie w przeliczeniu na osobę, zezwalającą na przyznanie zaliczki alimentacyjnej. Natomiast
art. 8 tej ustawy jest ściśle związany z art. 7 ustawy i określa, do jakiej wysokości przysługuje świadczenie z art. 7, przy
zaistnieniu przesłanek wymienionych w art. 8 ustawy. Takie usystematyzowanie przepisów ustawy pozwala na przyjęcie, że ustawodawca
przyjmując w art. 8 ust. 2 sformułowanie «dochód rodziny» zawarł jedynie skrót myślowy dotyczący określenia co do dochodu
zawartego w art. 7 ust. 2, to jest «dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę». Tylko bowiem kwota ustalona w art. 7 ust. 2
ustawy pozwala w ogóle ustalać przesłanki z art. 8 ust. 1, czy 2 ustawy. (…) Zatem treść przepisu art. 8 ust. 2, przy zastosowaniu
innej techniki legislacyjnej, winna otrzymać brzmienie: «w przypadku, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie
nie przekracza 50% kwoty 583 zł (…)». Przyjęcie za organami administracji innej wykładni, to jest, że wysokość zaliczki uzależniona
jest od nieprzekroczenia kwoty 291,50 zł dla całej rodziny, oznaczałoby, że rodzina ta znajduje się w gorszym położeniu, niż
rodzina, dla której wysokość zaliczki alimentacyjnej określona jest w art. 8 ust. 1 powołanej ustawy. (…) Zatem, biorąc pod
uwagę powyższe rozważania oraz uwzględniając nie tylko wykładnię gramatyczną lecz także funkcjonalną i celowościową powołanego
przepisu, zasadnym jest przyjęcie, że pojęcie «dochód rodziny» należy rozumieć jako «dochód rodziny w przeliczeniu na osobę»,
o którym mowa w art. 7 ust. 2 tej ustawy” (tak też wyroki NSA z: 15 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 661/07; 22 listopada 2007
r., sygn. akt I OSK 171/07; 22 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 170/07; 9 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 72/07; 9 listopada
2007 r., sygn. akt I OSK 73/07 – wszystkie opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; oraz wyroki WSA
z: 1 grudnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1165/06, Lex nr 320084; 19 października 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1454/06, Lex nr
303213; 4 października 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1251/06, Lex nr 303221).
3. Obecny stan orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczący kwestionowanego w niniejszej sprawie art. 8 ust. 2 u.p.w.d.a.
upoważnia Trybunał Konstytucyjny do sformułowania konkluzji, że w ocenie sądów stosujących ten przepis istnieje możliwość
dokonania takiej jego interpretacji, w świetle której zarzuty Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach są bezprzedmiotowe.
Oznacza to, że pytanie prawne skierowane do Trybunału ma w istocie na celu uzyskanie wiążącej wykładni kwestionowanego przepisu,
do czego Trybunał nie jest powołany. Tym samym uzasadnia to wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania (zob. postanowienie
TK z 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36).
W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.