1. Sąd Apelacyjny w Warszawie wystąpił z pytaniem prawnym w sprawie zgodności:

1) art. 46 ust. 3 i ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1504 ze zm.; dalej: ustawa z 10 kwietnia 1997 r., ustawa – Prawo energetyczne) z art. 92 ust. 1 Konstytucji;

2) § 35 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz rozliczeń w obrocie energią elektryczną (Dz. U. Nr 105, poz. 1114; dalej: rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, rozporządzenie z 23 kwietnia 2004 r.) z art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 46 ust. 3 i ust. 4 pkt 7 ustawy – Prawo energetyczne.

Pytanie prawne zostało wniesione w związku ze sprawą z powództwa odbiorcy energii elektrycznej przeciwko przedsiębiorstwu energetycznemu dostarczającemu tę energię. Powód wniósł o uznanie za niedozwolone postanowień wzorca umowy „Ogólne warunki umowy sprzedaży energii elektrycznej”, przewidujących wnoszenie opłat na podstawie prognozowanego zużycia energii.

Zaskarżone przepisy ustawy przekazują do unormowania, w drodze rozporządzenia, m.in. szczegółowe zasady rozliczeń w obrocie energią elektryczną, w szczególności sposób rozliczeń z odbiorcami oraz między przedsiębiorstwami energetycznymi. Z kolei przepisy rozporządzenia stanowią, że jeżeli okres rozliczeniowy jest dłuższy niż miesiąc, to w okresie tym mogą być pobierane opłaty za energię elektryczną w wysokości określonej na podstawie prognozowanego zużycia energii elektrycznej w tym okresie. Jeżeli w wyniku wnoszenia opłat, na podstawie prognozowanego zużycia energii, powstanie nadpłata za pobraną energię elektryczną lub niedopłata, to nadpłata podlega zaliczeniu na poczet płatności ustalonych na najbliższy okres rozliczeniowy, o ile odbiorca nie zażąda jej zwrotu, a niedopłata jest doliczana do pierwszego rachunku, ustalonego dla najbliższego okresu rozliczeniowego. W ocenie Sądu Apelacyjnego w Warszawie zaskarżone przepisy rozporządzenia narzucają sprzeczne z interesem odbiorców sposoby kształtowania umów. Po pierwsze, umożliwiają przedsiębiorstwom energetycznym jednostronne wprowadzenia obowiązku ponoszenia przez odbiorców opłat za energię niedostarczoną. Po drugie, umożliwiają przedsiębiorstwom energetycznym uzyskiwanie korzyści z tytułu obracania środkami pieniężnymi odbiorców zapłaconymi za energię niezużytą i wprowadzają domniemanie zaliczenia powstałej nadpłaty na poczet płatności ustalonych na kolejny okres rozliczeniowy, o ile odbiorca nie zażąda jej zwrotu. W ocenie sądu zaskarżone przepisy rozporządzenia zdają się wykraczać poza upoważnienie ustawowe, nie precyzują bowiem zasad rozliczeń, ale przyznają przedsiębiorstwom energetycznym nieprzewidziane w ustawie uprawnienia. Nawet gdyby przyjąć, że regulowane kwestie wchodzą w zakres pojęcia „zasad rozliczeń”, to art. 46 ust. 3 i ust. 4 pkt 7 ustawy – Prawo energetyczne nie zawiera żadnych wytycznych dotyczących tych kwestii.

2. Minister Gospodarki i Pracy w piśmie z 26 września 2005 r. wyraził pogląd, że ustawa – Prawo energetyczne określa wytyczne dotyczące treści rozporządzenia wydanego na podstawie zaskarżonego przepisu. Wytyczne co do zasad kształtowania i kalkulacji taryf, czyli zbioru cen i stawek opłat oraz warunków ich stosowania, a także sposób określania poszczególnych składników opłat, w tym proporcje między opłatami stałymi a kosztami faktycznie zużytej energii określa art. 45 ustawy. Natomiast zasady dotyczące prowadzenia rozliczeń określa art. 45a ustawy. Minister zwrócił ponadto uwagę, że zaliczkowe opłacanie należności za energię elektryczną uwzględnia naturę świadczenia ciągłego. Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 23 kwietnia 2004 r. realizuje cel ustawy, którym jest ochrona interesów odbiorców i minimalizacja kosztów. Comiesięczne odczytywanie liczników zwiększałoby koszty energii elektrycznej.

3. Pismem z 8 lutego 2006 r. stanowisko w sprawie zajął Sejm, który wniósł o stwierdzenie, że art. 46 ust. 3 i ust. 4 pkt 7 kwestionowanej ustawy jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, a § 35 ust. 3 i 4 zaskarżonego rozporządzenia jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji i art. 46 ust. 3 i ust. 4 pkt 7 powołanej ustawy.

Zdaniem Sejmu ustawodawca nie przekroczył granic wyznaczonych przepisem art. 92 ust. 1 Konstytucji. W myśl art. 1 ust. 1 badanej ustawy do jej zakresu przedmiotowego należy określenie „zasad i warunków zaopatrzenia i użytkowania paliw i energii”. W dalszych przepisach tej ustawy znalazły się regulacje określające podmioty uprawnione do dokonywania działań w tej kwestii. W związku z tym należy uznać, że zagadnienia przekazane na podstawie art. 46 ust. 3 i ust. 4 pkt 7 ustawy do ustalenia w drodze rozporządzenia stanowią w istocie konkretyzację przepisów ustawowych. Wobec tego w tym aspekcie przepis art. 92 ust. 1 Konstytucji nie został naruszony.

Odnosząc się do zarzutu Sądu Apelacyjnego w zakresie braku odpowiednich wytycznych w art. 46 ust. 3 i ust. 4 pkt 7 ustawy, w stanowisku odwołano się do orzecznictwa Trybunału i na tym tle wskazano, że warunek, aby upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia zawierało wytyczne dotyczące treści aktu został w badanej sprawie spełniony. Ustawodawca bowiem wprost w art. 46 ust. 3 ustawy – Prawo energetyczne wymienił przesłanki, którymi powinien kierować się minister, wydając akt wykonawczy, zaliczywszy do nich m.in. ochronę interesów odbiorców przed nieuzasadnionym poziomem cen i opłat, równoprawne traktowanie odbiorców oraz przejrzystość cen i stawek opłat.

Na rozprawie 14 lutego 2006 r. umocowani przedstawiciele Prokuratora Generalnego, Sejmu i Ministra Gospodarki podtrzymali stanowiska zajęte uprzednio na piśmie.

Na rozprawę nie stawił się Sąd Apelacyjny w Warszawie bowiem nie zgłosił udziału w postępowaniu.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Pytanie prawne przedstawione przez Sąd Apelacyjny w Warszawie dotyczy dwóch aktów normatywnych pozostających ze sobą w ścisłym związku. Sąd kwestionuje z jednej strony konstytucyjność przepisów art. 46 ust. 3 i ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1504 ze zm.; dalej: ustawa z 10 kwietnia 1997 r., ustawa – Prawo energetyczne), udzielających upoważnienia ministrowi właściwemu do spraw gospodarki do uregulowania określonych spraw w drodze rozporządzenia, a z drugiej strony – konstytucyjność niektórych przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz rozliczeń w obrocie energią elektryczną (Dz. U. Nr 105, poz. 1114; dalej: rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, rozporządzenie z 23 kwietnia 2004 r.).

Badając zasadność przedstawionych zarzutów, należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na fakt, że rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej zostało wydane 23 kwietnia 2004 r. na podstawie art. 46 ustawy – Prawo energetyczne. Podstawę prawną wydania rozporządzenia stanowił wymieniony przepis art. 46 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania rozporządzenia. Przepis ten stanowił wówczas:

„Minister właściwy do spraw gospodarki w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych i po zasięgnięciu opinii Prezesa URE określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady kształtowania i kalkulacji taryf dla paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła oraz szczegółowe zasady rozliczeń w obrocie paliwami gazowymi, energią elektryczną i ciepłem” (ust. 1).

„Rozporządzenie, o którym mowa w ust. 1, powinno określać w szczególności rodzaje stosowanych taryf, w tym rodzaje stosowanych cen i stawek opłat, oraz sposób:

1) ustalania kryteriów podziału odbiorców na grupy taryfowe;

2) kalkulowania cen i stawek opłat oraz obliczania opłat, w tym stawek opłat za przyłączenie do sieci;

3) różnicowania cen i stawek opłat dla grup taryfowych ze względu na ponoszone koszty;

4) uwzględniania w kalkulacji kosztów, o których mowa w art. 9a i art. 45 ust. 1a, poprawy efektywności i warunków prowadzonej działalności przez przedsiębiorstwa energetyczne;

5) prowadzenia rozliczeń między przedsiębiorstwami energetycznymi, w tym w zakresie określonym w art. 45 ust. 1a;

6) prowadzenia rozliczeń z odbiorcami, w tym wysokość opłat za nielegalny pobór paliw i energii oraz niedotrzymanie standardów jakościowych obsługi odbiorców” (ust. 2).

Po wydaniu rozporządzenia z 23 kwietnia 2004 r. przez Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, art. 46 został zmieniony ustawą z dnia 4 marca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz ustawy – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 552; dalej: ustawa z 4 marca 2005 r. ). Ustawa ta weszła w życie z dniem 3 maja 2005 r., a przepis art. 46 w brzmieniu ustalonym wymienioną ustawą obowiązuje do chwili obecnej. Art. 46 ust. 3 ustawy – Prawo energetyczne stanowi obecnie: „Minister właściwy do spraw gospodarki, po zasięgnięciu opinii Prezesa URE, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady kształtowania i kalkulacji taryf dla energii elektrycznej oraz szczegółowe zasady rozliczeń w obrocie energią elektryczną, biorąc pod uwagę: politykę energetyczną państwa, zapewnienie pokrycia uzasadnionych kosztów przedsiębiorstw energetycznych, w tym kosztów ich rozwoju, ochronę interesów odbiorców przed nieuzasadnionym poziomem cen i opłat, poprawę efektywności dostarczania i wykorzystywania energii elektrycznej, równoprawne traktowanie odbiorców, eliminowanie subsydiowania skrośnego oraz przejrzystość cen i stawek opłat”.

Z kolei art. 46 ust. 4 ustawy – Prawo energetyczne stanowi obecnie:

„Rozporządzenie, o którym mowa w ust. 3, powinno określać w szczególności:

(...)

7) sposób prowadzenia rozliczeń z odbiorcami oraz między przedsiębiorstwami energetycznymi, w tym w zakresie określonym w art. 45 ust. 1a;

(...)”.

W myśl art. 21 wymienionej wyżej ustawy z 4 marca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz ustawy – Prawo ochrony środowiska, przepisy wykonawcze wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie upoważnień zmienionych tą ustawą zachowują moc do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W konsekwencji, zaskarżone przepisy rozporządzenia z 23 kwietnia 2004 r. zachowały moc obowiązującą do chwili obecnej.

W tym stanie rzeczy nasuwa się pytanie, czy zaskarżone przepisy rozporządzenia podlegają ocenie z punktu widzenia przepisów ustawy wskazanych przez Sąd Apelacyjny w Warszawie jako podstawa kontroli, czy też podstawę oceny w tym przypadku stanowić powinien art. 46 ustawy – Prawo energetyczne w brzmieniu obowiązującym w okresie przed 3 maja 2005 r.

2. W myśl art. 92 Konstytucji, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Art. 92 Konstytucji określa z jednej strony wymogi, jakie muszą zostać spełnione przez ustawodawcę przy udzielaniu upoważnień do wydawania rozporządzeń, a z drugiej strony – wymogi, jakie muszą spełniać rozporządzenia wydawane na podstawie tych upoważnień. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, rozporządzenia muszą w szczególności być zgodne zarówno z ustawą, na podstawie której są wydawane, jak i z innymi ustawami, muszą mieścić się w granicach upoważnienia ustawowego, a ponadto powinny realizować wytyczne i cele określone przez ustawę.

Zagadnienie podstawy kontroli aktów normatywnych w sytuacjach, w których podstawa ta ulega zmienia, stanowiło przedmiot rozważań Trybunału Konstytucyjnego w szeregu orzeczeń. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie przypominał, że dla oceny konstytucyjności treści normy prawnej miarodajny jest stan konstytucyjny z dnia orzekania, przy ocenie zaś kompetencji prawotwórczej do wydania badanego przepisu i trybu jego ustanowienia – stan konstytucyjny z dnia wydania przepisu (zob. wyroki z: 25 listopada 1997 r., sygn. U 6/97, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 65, s. 459; 8 grudnia 1998 r., sygn. U. 7/98, OTK ZU nr 7/1998, poz. 118, s. 661; 26 października 1999 r., sygn. K. 12/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 120, s. 684). W wyroku z 2 lipca 2003 r., sygn. P 27/02, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „rozstrzygnięcie kwestii konstytucyjności upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia i konstytucyjności opartego o nie przepisu rozporządzenia dotyczy tzw. zgodności kompetencyjnej polegającej na ocenie, czy organ wydający dany akt miał do tego kompetencje. Zgodnie z ustalonym już w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego poglądem (np. wyroki z: 25 listopada 1997 r., sygn. U. 6/97, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 65, s. 459 oraz 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 47, s. 259-260) przy tego rodzaju ocenie (także badaniu trybu ustanowienia aktu) miarodajny jest stan konstytucyjny z dnia wydania przepisu” (OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 59, s. 770-771).

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego można sformułować bardziej ogólne zasady, w myśl których – w braku odmiennych uregulowań prawnych – dla oceny treści normy prawnej miarodajne są normy prawne wyższego rzędu obowiązujące w okresie, w którym dana norma podlegająca kontroli jest stosowana, natomiast przy ocenie kompetencji prawotwórczej do wydania badanego przepisu i trybu jego ustanowienia należy brać pod uwagę regulacje prawne z dnia wydania badanego przepisu. W odniesieniu do rozporządzeń oznacza to, że dla oceny treści rozporządzenia miarodajne są przepisy konstytucyjne i ustawy obowiązujące w okresie, w którym rozporządzenie to jest stosowane. Dla oceny kompetencji prawotwórczej do wydania badanego przepisu rozporządzenia i trybu jego ustanowienia miarodajne są regulacje konstytucyjne i ustawowe obowiązujące w dniu wydania danego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to w szczególności regulacji określających zakres spraw przekazanych do unormowania. Jeżeli – w świetle art. 92 Konstytucji – rozporządzenia mają być wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, to mogą one regulować wyłącznie sprawy przekazane do unormowania w chwili wydawania rozporządzenia.

Zgodnie z ustaloną w Polsce praktyką, utrata mocy obowiązującej przez przepis ustawowy stanowiący podstawę wydania rozporządzenia pociąga za sobą utratę mocy obowiązującej samego rozporządzenia. Zasada ta znajduje zastosowanie również w sytuacji, w której ustawodawca zmienia przepis upoważniający do wydania rozporządzenia. Ustawodawca może jednak postanowić o utrzymaniu mocy obowiązującej rozporządzeń wydanych na podstawie uchylonego bądź zmienionego przepisu ustawowego. W takich przypadkach podstawy obowiązywania przepisów rozporządzenia, w okresie po wejściu w życie ustawy uchylającej lub zmieniającej przepis ustawowy upoważniający do jego wydania, nie stanowią nowe przepisy upoważniające, ale przepisy przejściowe zamieszczone w ustawie, która uchyla lub zmienia dotychczasowe przepisy udzielające upoważnień do wydawania rozporządzeń. Treść nowych przepisów upoważniających, a w szczególności zakres udzielonych przez nie kompetencji prawodawczych, nie ma znaczenia dla obowiązywania dotychczasowych aktów wykonawczych.

Wobec brzmienia art. 92 Konstytucji, ustawodawca nie ma pełnej swobody przy stanowieniu przepisów ustawowych utrzymujących w mocy dotychczasowe przepisy wykonawcze. Ustawodawca może utrzymać w mocy dotychczasowe przepisy wykonawcze, jeżeli przepisy te pozostają w związku treściowym z nową regulacją ustawową i służą jej wykonaniu. Dotychczasowe przepisy wykonawcze nie mogą być stosowane w zakresie, w jakim ustanawiają normy prawne o treści niezgodnej z treścią nowych unormowań ustawowych.

Ustawodawca niejednokrotnie utrzymuje w mocy dotychczasowe przepisy wykonawcze, określając termin, po upływie którego dotychczasowe przepisy wykonawcze tracą moc obowiązującą. Ustawy utrzymujące w mocy dotychczasowe przepisy wykonawcze nie zawsze jednak określają taki termin. Rozwiązanie polegające na utrzymaniu mocy obowiązującej dotychczasowych przepisów wykonawczych ma jednak ze swojej istoty charakter przejściowy i ma na celu zapewnienie organom państwowym odpowiedniego czasu na wydanie nowych aktów wykonawczych. Jeżeli ustawa nie określa terminu wydania nowych rozporządzeń, akty te powinny zostać wydane bez zbędnej zwłoki i to niezależnie od tego, czy stare rozporządzenia mieszczą się w zakresie nowych upoważnień ustawowych i czy rozporządzenia te spełniają wszystkie inne wymogi, jakie muszą spełniać rozporządzenia wydawane na podstawie nowych upoważnień ustawowych.

Jak wspomniano wyżej, art. 21 wymienionej ustawy z 4 marca 2005 r. utrzymał w mocy przepisy wykonawcze wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie upoważnień zmienionych tą ustawą. Wymieniona ustawa nie zawiera regulacji, które zmieniałyby ustalone wyżej zasady dotyczące określenia podstawy kontroli przepisów rozporządzeń. Z art. 21 tej ustawy wynika, że dotyczy on tych przepisów, które spełniają dwa warunki: 1) mają charakter wykonawczy i 2) zostały wydane na podstawie upoważnień zmienionych ustawą z 4 marca 2005 r. Dla dalszego obowiązywania dotychczasowych przepisów rozporządzeń istotne znaczenie ma zatem ich relacja z dotychczasowymi przepisami upoważniającymi. Dotychczasowe przepisy wykonawcze obowiązują natomiast bez względu na ich relację do zakresu spraw przekazanych do unormowania na podstawie zmienionych przepisów upoważniających. Zakres przedmiotowy spraw przekazanych do unormowania przez nowe przepisy upoważniające do wydania rozporządzeń nie ma znaczenia dla oceny zgodności dotychczasowych przepisów wykonawczych z Konstytucją i ustawą. Ewentualna zmiana tego zakresu nie wpływa na moc obowiązującą ani na zgodność z Konstytucją i ustawą dotychczasowych przepisów wykonawczych. Z tego względu zaskarżone przepisy, utrzymane przejściowo w mocy, nie muszą mieścić się w granicach nowych upoważnień ustawowych, wprowadzonych po ich wydaniu. Podstawę oceny, czy zaskarżone przepisy rozporządzenia wykraczają poza upoważnienie ustawowe, stanowi art. 46 ustawy – Prawo energetyczne w brzmieniu obowiązującym w dniu 23 kwietnia 2004 r. Podobnie przy ocenie, czy zaskarżone przepisy rozporządzenia zostały wydane na podstawie upoważnienia ustawowego, które spełnia wymogi określone w art. 92 Konstytucji, należy uwzględnić brzmienie art. 46 ustawy – Prawo energetyczne z 23 kwietnia 2004 r.

3. W myśl art. 193 Konstytucji, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Warunkiem dopuszczalności wniesienia pytania prawnego jest zatem związek między odpowiedzią na to pytanie a rozstrzygnięciem sądowym w konkretnej sprawie. W odniesieniu do pytania prawnego wniesionego przez Sąd Apelacyjny w Warszawie nasuwa się wątpliwość, czy rozstrzygnięcie sprawy rozpoznawanej przez sąd rzeczywiście zależy od odpowiedzi na pytanie prawne o zgodność art. 46 ust. 3 i ust. 4 pkt 7 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Z uzasadnienia pytania prawnego wynika, że zaskarżone przepisy ustawy mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ stanowią one podstawę obowiązywania rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 23 kwietnia 2004 r., które z kolei stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy rozpoznawanej przez Sąd Apelacyjny w Warszawie. W wymienionej sprawie istotne znaczenie ma kwestia, czy zaskarżone przepisy rozporządzenia zostały wydane na podstawie upoważnienia ustawowego, które spełnia wymogi określone w art. 92 Konstytucji, i czy mieszczą się w granicach udzielonego upoważnienia.

W świetle przedstawionych wyżej argumentów, podstawę obowiązywania rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 23 kwietnia 2004 r. przed 3 maja 2005 r. stanowił art. 46 ustawy – Prawo energetyczne w brzmieniu obowiązującym w dniu 24 kwietnia 2004 r. W okresie od 3 maja 2005 r. podstawę obowiązywania wymienionego rozporządzenia stanowi art. 21 ustawy z 4 marca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz ustawy – Prawo ochrony środowiska. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego zaskarżone przepisy ustawy, w brzmieniu obowiązującym od 3 maja 2005 r., nie stanowią podstawy wydania ani obowiązywania rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 23 kwietnia 2004 r. Kwestia zgodności z Konstytucją zaskarżonych przepisów ustawy nie ma znaczenia dla oceny konstytucyjności i legalności wymienionego rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 23 kwietnia 2004 r. W konsekwencji rozstrzygnięcie sprawy rozpoznawanej przez Sąd Apelacyjny nie zależy od odpowiedzi na pytanie o konstytucyjność art. 46 ust. 3 i ust. 4 pkt 7 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne. Z tego względu pytanie prawne jest w tym zakresie niedopuszczalne.

4. Druga grupa zarzutów przedstawionych przez Sąd Apelacyjny w Warszawie dotyczy § 35 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 23 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz rozliczeń w obrocie energią elektryczną. W ocenie sądu wymienione przepisy wykraczają poza zakres upoważnienia do wydania rozporządzenia określony w art. 46 ust. 3 i ust. 4 pkt 7 ustawy – Prawo energetyczne, ponieważ regulują sprawy, które nie mieszczą się w pojęciu „szczegółowych zasad rozliczeń w obrocie energią elektryczną”. Ponadto z uzasadnienia pytania prawnego wynika, że zaskarżone przepisy rozporządzenia są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji, ponieważ zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego, które nie spełnia wymogów konstytucyjnych.

W świetle przedstawionych wyżej argumentów, przepisy ustawy wskazane jako podstawa kontroli nie stanowiły podstawy wydania rozporządzenia. Z tego względu nie ma podstaw do stwierdzenia niezgodności zaskarżonych przepisów rozporządzenia z art. 46 ust. 3 i ust. 4 pkt 7 ustawy – Prawo energetyczne, w brzmieniu obowiązującym od 3 maja 2005 r.

5. W związku z wniesionym pytaniem prawnym pojawia się wątpliwość, czy Trybunał Konstytucyjny może i powinien z jednej strony zbadać konstytucyjność art. 46 ustawy w brzmieniu obowiązującym przed 3 maja 2005 r., a z drugiej strony, czy wymieniony przepis ustawy może stanowić podstawę kontroli konstytucyjności zaskarżonych przepisów rozporządzenia.

Należy przypomnieć w tym miejscu, że w myśl art. 66 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa o Trybunale Konstytucyjnym), Trybunał, orzekając, jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi. Z drugiej strony, w myśl art. 19 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Trybunał w toku postępowania powinien zbadać wszystkie istotne okoliczności w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Trybunał nie jest związany wnioskami dowodowymi uczestników postępowania i może z urzędu dopuścić dowody, jakie uzna za celowe dla wyjaśnienia sprawy. Ponadto w myśl art. 42 ustawy, orzekając o zgodności aktu normatywnego lub ratyfikowanej umowy międzynarodowej z Konstytucją, Trybunał bada zarówno treść takiego aktu lub umowy, jak też kompetencję oraz dochowanie trybu wymaganego przepisami prawa do wydania aktu lub do zawarcia i ratyfikacji.

Trybunał Konstytucyjny wiele razy wypowiadał się na temat procesowych granic swojej kognicji. W wyroku z 24 czerwca 1998 r., sygn. K. 3/98, Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że „przy badaniu konstytucyjności ustawy, oceniać może nie tylko jej materialną (treściową) zgodność z normami wyższego rzędu, ale może badać – niezależnie od treści i zakresu wniosku, czy ustawy te doszły do skutku z dochowaniem trybu wymaganego przepisami do ich wydania”. Sformułowania art. 42 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, „dają (...) Trybunałowi Konstytucyjnemu legitymację do badania, czy dochowane [zostały] te wszystkie elementy trybu ustawodawczego, które zostały uregulowane na poziomie konstytucyjnym. Trybunał Konstytucyjny uważa, że badanie dochowania tych elementów jest jego obowiązkiem, niezależnie od zakresu zarzutów, jakie stawia wnioskodawca” (OTK ZU nr 4/1998, poz. 52, s. 336).

Trybunał Konstytucyjny przypominał również, że „bada akt ustawodawczy tylko w części wskazanej przez wnioskodawcę w tym sensie, że przedmiotem badania czyni kwestionowaną przez wnioskodawcę treść normatywną wyrażoną wprost w przepisach tego aktu lub z przepisów tych wynikającą, co do której odnosi się zarzut niekonstytucyjności podniesiony przez wnioskodawcę. Jeżeli natomiast wnioskodawca kwestionowaną treść normatywną wiąże z pewnym redakcyjnie wyodrębnionym fragmentem ustawy, podczas gdy do zrekonstruowania tej treści trzeba wziąć pod uwagę także inny (niewskazany przez wnioskodawcę) fragment tej samej ustawy, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby Trybunał Konstytucyjny poddał kontroli wszystkie przepisy ustawy, z których wynika kwestionowana przez wnioskodawcę treść normatywna. W europejskiej kulturze prawnej ugruntowana jest zasada falsa demonstratio non nocet, w myśl której decydujące znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie (orzeczenie z 3 grudnia 1996 r., sygn. K. 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52, s. 498)” (wyrok z 16 czerwca 1999 r., sygn. P 4/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 98, s. 519). Z kolei w wyroku z 8 lipca 2002 r., sygn. SK 41/01, wyrażony został pogląd, że zasada falsa demonstratio non nocet, „znajduje zastosowanie nie tylko w odniesieniu do norm stanowiących przedmiot kontroli, ale również do norm prawnych stanowiących podstawę kontroli. Jeżeli wnioskodawca wskazuje jako podstawę kontroli przepisy obowiązującej Konstytucji, określając jednoznacznie treści normatywne, które wyprowadza z tych przepisów w sytuacji, w której konstytucyjność kwestionowanych przepisów podlega ocenie z punktu widzenia wcześniejszych regulacji konstytucyjnych, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby Trybunał Konstytucyjny poddał ocenie kwestionowane przepisy z punktu widzenia ich zgodności z uchylonymi przepisami konstytucyjnymi, które zawierały analogiczne treści normatywne” (OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 51, s. 751).

Rozwijając dotychczasową linię orzeczniczą, Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie wyraża pogląd, że granice wniosku, pytania prawnego i skargi konstytucyjnej wyznaczają treści normatywne wskazane jako przedmiot kontroli we wniosku, pytaniu prawnym lub skardze konstytucyjnej. Trybunał nie może orzekać o przepisach, wyrażających treści normatywne niewskazane przez podmiot inicjujący postępowanie jako przedmiot kontroli. Trybunał Konstytucyjny może natomiast z urzędu badać, czy dany organ posiadał kompetencję do wydania kwestionowanego aktu prawnego oraz czy został dochowany tryb wydania aktu określony przez przepisy prawa. Ponadto, jeżeli podmiot inicjujący kontrolę wskazuje jako podstawę kontroli obowiązujące przepisy, określając jednoznacznie treści normatywne, które wyprowadza z tych przepisów w sytuacji, w której konstytucyjność kwestionowanych przepisów podlega ocenie z punktu widzenia regulacji wcześniejszych, to Trybunał Konstytucyjny może poddać ocenie kwestionowane przepisy z punktu widzenia ich zgodności z wcześniejszymi unormowaniami, które zawierały analogiczne treści normatywne.

Z uzasadnienia pytania prawnego wniesionego przez Sąd Apelacyjny w Warszawie wynika, że sąd ten wskazał jako przedmiot kontroli treści normatywne wyrażone w art. 46 ust. 3 i ust. 4 pkt 7 ustawy – Prawo energetyczne, a więc dwa przepisy wprowadzone z dniem 3 maja 2005 r. ustawą z 4 marca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz ustawy – Prawo ochrony środowiska. Jednocześnie przedstawia zarzut niezgodności § 35 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 23 kwietnia 2004 r. z art. 92 ust. 1 Konstytucji przez to, że rozporządzenie to – po pierwsze – wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego w art. 46 ust. 3 i ust. 4 pkt 7 ustawy – Prawo energetyczne, a po drugie – wymienione upoważnienie ustawowe nie spełnia wymogów konstytucyjnych. Tymczasem ocena zgodności zaskarżonych przepisów rozporządzenia z art. 92 Konstytucji wymagałaby z jednej strony zbadania zgodności zaskarżonych przepisów rozporządzenia z art. 46 ustawy – Prawo energetyczne w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania rozporządzenia, a z drugiej strony wymagałyby zbadania zgodności z art. 92 Konstytucji art. 46 ustawy – Prawo energetyczne w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania rozporządzenia.

W świetle powyższych ustaleń należy przyjąć, że Trybunał Konstytucyjny nie jest kompetentny do orzekania o zgodności z Konstytucją art. 46 ustawy – Prawo energetyczne w brzmieniu obowiązującym przed 3 maja 2005 r., ponieważ skarżący nie zakwestionował treści normatywnych zawartych w tym przepisie. Jak wspomniano wyżej, Trybunał Konstytucyjny może natomiast badać, czy organ prawodawczy posiadał kompetencję do wydania kwestionowanego aktu prawnego. Z tego względu Trybunał Konstytucyjny może orzekać o zgodności § 35 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 23 kwietnia 2004 r. z art. 46 ustawy – Prawo energetyczne w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania rozporządzenia.

Trybunał Konstytucyjny, wobec jednoznacznego brzmienia petitum pytania prawnego przestawionego przez Sąd Apelacyjny w Warszawie, będzie ponadto orzekać o zgodności § 35 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 23 kwietnia 2004 r. z art. 92 Konstytucji. Dla rozstrzygnięcia tej kwestii niezbędna jest ocena zgodności z art. 92 Konstytucji art. 46 ustawy – Prawo energetyczne w brzmieniu obowiązującym przed 3 maja 2005 r. w zakresie, w jakim przepis ten formułuje wymóg określenia w ustawie wytycznych dotyczących treści rozporządzenia.

6. W pierwszej kolejności należy rozważyć kwestię, czy art. 46 ustawy – Prawo energetyczne w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonego rozporządzenia formułował wytyczne dotyczące treści tego aktu, tak jak wymaga tego art. 92 Konstytucji.

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, przez „wytyczne dotyczące treści aktu” należy rozumieć wskazania dotyczące materialnego kształtu regulacji. Trybunał podzielił przy tym pogląd doktryny, że „«w ustawie należy zawrzeć jakąś merytoryczną treść dyrektywną, której wykonaniu przepisy rozporządzenia mają służyć», a upoważnienie «powinno być na tyle szczegółowe, aby czytelny był zamiar ustawodawcy» (B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999, s. 159 i 160)” (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 października 1999 r., sygn. K. 12/99, OTK ZU nr 6/1999, s. 684). Trybunał Konstytucyjny stwierdzał ponadto, że „im silniej regulacja ustawowa dotyczy kwestii podstawowych dla pozycji jednostki (podmiotów podobnych), tym szersza musi być regulacja ustawowa i tym mniej miejsca pozostaje dla odesłań do aktów wykonawczych. W tych kwestiach, jeżeli ustawodawca korzysta z owych odesłań, to musi znacznie szerzej wyznaczyć treść przyszłych rozporządzeń, m.in. przez szczegółowsze – niż w innych materiach – ujęcie «wytycznych co do treści aktu». Innymi słowy, minimum treściowe wytycznych nie ma charakteru stałego, a wyznaczane musi być a casu ad casum, stosownie do regulowanej materii i jej związku z sytuacją obywatela. Oczywiste jest przy tym, że «wytyczne» nigdy nie mogą mieć czysto blankietowego charakteru (np. ograniczając się do ogólnego stwierdzenia, że rozporządzenie określi «ogólne zasady»), nawet jednak, gdy przybiorą one postać wskazań merytorycznych, to zawsze pozostanie pytanie, czy – na tle regulowanej materii – stopień ich szczegółowości można uznać za konstytucyjnie dostateczny” (tamże, s. 684). Trybunał Konstytucyjny przypominał również, że jeżeli ustawa udziela upoważnienia do unormowania w drodze rozporządzenia materii o odrębnym przedmiotowo charakterze, to musi formułować wytyczne dla każdej z tych materii (zob. tamże, s. 684).

Zgodnie z ustalonym orzecznictwem wytyczne dotyczące treści aktu mogą mieć zarówno charakter negatywny, tzn. ze wszystkich wchodzących w rachubę rozstrzygnięć prawodawcy mogą wykluczać te, których ustawodawca sobie nie życzy, jak i charakter pozytywny, określając założenia, które prawodawca powinien realizować, np. wskazując kryteria, którymi powinien się kierować twórca rozporządzenia, normując przekazany mu zakres spraw, wskazując cele, jakie ma spełniać dane unormowanie, czy funkcje, które ma spełniać instytucja, której ukształtowanie ustawa powierzyła rozporządzeniu.

Wytyczne dotyczące treści rozporządzenia nie muszą zostać określone w przepisie formułującym upoważnienie do wydania rozporządzenia. Ustawodawca może zamieścić takie wytyczne również w innych przepisach ustawy pod warunkiem, że przepisy te nie pozostawiają wątpliwości co do treści rozporządzenia.

Rozwijając dotychczasowe orzecznictwo, Trybunał Konstytucyjny pragnie zwrócić uwagę, że w sytuacji, w której ten sam przepis ustawowy przekazuje w tym samym przepisie do unormowania w drodze rozporządzenia szereg spraw, nawet jeżeli są one ściśle związane ze sobą, ocena konstytucyjności wytycznych dotyczących treści rozporządzenia musi być dokonywana odrębnie dla każdej ze spraw przekazanych do unormowania.

7. Art. 46 ustawy w brzmieniu obowiązującym przed 3 maja 2005 r. nie formułował żadnych wytycznych dotyczących treści rozporządzenia. Należy w związku z tym rozważyć, czy wytyczne takie zostały sformułowane w innych przepisach ustawy, przy czym raz jeszcze należy podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie należy wziąć pod uwagę brzmienie ustawy z dnia wydania rozporządzenia. Istotne znaczenie ma treść art. 1 ustawy, który określa ogólne jej cele. Należy zauważyć, że do celów tych – zgodnie z brzmieniem obowiązującym w dniu 23 kwietnia 2004 r. – należało m.in. zapewnienie oszczędnego i racjonalnego użytkowania paliw i energii oraz ochrona interesów odbiorców i minimalizacja kosztów. Z art. 16 ust. 4 ustawy wynika, że do jej celów należało m.in. zapobieganie nadmiernemu wzrostowi cen i stawek opłat dla paliw gazowych, energii elektrycznej lub ciepła, przy zapewnieniu ciągłości, niezawodności i jakości dostaw. W myśl art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy, taryfy dla paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła powinny zapewniać ochronę interesów odbiorców przed nieuzasadnionym poziomem cen.

Z przedstawionych przepisów ustawy wynika, że przy określaniu szczegółowych zasad rozliczeń w drodze rozporządzenia właściwy minister powinien był zapewnić ochronę interesów odbiorców energii. Rozporządzenie powinno preferować takie sposoby dokonywania rozliczeń, które będą zapewniać ochronę odbiorców przed nieuzasadnionym poziomem cen. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego termin „poziom cen” należy odnosić nie tylko do ich wartości wyrażonej w jednostce pieniężnej, ale również do warunków płatności, mających istotne znaczenie ekonomiczne dla stron umowy. Wynika stąd z jednej strony wymóg preferowania takich sposobów rozliczeń, w tym takich form płatności, które sprzyjają zmniejszeniu poziomu cen i opłat, a z drugiej strony – nie będą obciążać odbiorców dodatkowymi kosztami ekonomicznymi wynikającymi z przyjętego sposobu rozliczeń. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wymienione przypisy zawierają wskazania merytoryczne dotyczące sposobu unormowania zasad rozliczeń, które spełniają minimalne wymogi wynikające z art. 92 Konstytucji. Z tego względu nie ma podstaw do stwierdzenia, że zaskarżone przepisy rozporządzenia naruszają art. 92 ust. 1 Konstytucji, przez to, że zostały wydane na podstawie upoważnienia ustawowego, które nie spełnia wymogu określenia wytycznych dotyczących treści rozporządzenia. Poza zakresem rozważań w rozpoznawanej sprawie pozostaje natomiast kwestia zgodności kwestionowanych przepisów rozporządzenia z przedstawionymi wytycznymi dotyczącymi zasad rozliczeń, a także kwestia, czy wytyczne wynikające z przepisów ustawy są adekwatne do specyfiki innych materii przekazanych do unormowania przez art. 46 ustawy.

8. Kolejny zarzut dotyczy przekroczenia granic upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie spraw, które nie mieszczą się w pojęcie „szczegółowych zasad rozliczeń”. Należy w związku z tym przypomnieć, że § 35 wymienionego rozporządzenia stanowi:

„Rozliczeń z odbiorcami za dostarczaną energię elektryczną i świadczone usługi przesyłowe dokonuje się w okresach rozliczeniowych, ustalonych w taryfie” (ust. 1).

„Okres rozliczeniowy nie powinien być dłuższy niż dwa miesiące, a dla odbiorców zaliczanych do V grupy przyłączeniowej nie może być dłuższy niż rok” (ust. 2).

„Jeżeli okres rozliczeniowy jest dłuższy niż miesiąc, w okresie tym mogą być pobierane opłaty za energię elektryczną w wysokości określonej na podstawie prognozowanego zużycia energii elektrycznej w tym okresie” (ust. 3).

„Jeżeli w wyniku wnoszenia opłat na podstawie prognozowanego zużycia tej energii, o którym mowa w ust. 3, powstanie nadpłata za pobraną energię elektryczną lub niedopłata:

1) nadpłata podlega zaliczeniu na poczet płatności ustalonych na najbliższy okres rozliczeniowy, o ile odbiorca nie zażąda jej zwrotu;

2) niedopłata jest doliczana do pierwszego rachunku, ustalonego dla najbliższego okresu rozliczeniowego” (ust. 4).

Należy podkreślić, że kwestionowane przepisy dotyczą odbiorców zaliczonych do grupy V, która obejmuje podmioty przyłączane bezpośrednio do sieci rozdzielczej, o napięciu znamionowym nie wyższym niż 1 kV oraz mocy przyłączeniowej nie większej niż 40 kW i prądzie znamionowym zabezpieczenia przedlicznikowego nie większym niż 63 A.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zwracał uwagę na wątpliwości, jakie powstają w związku z określaniem za pomocą terminu „zasady” zakresu spraw przekazywanych do unormowania w drodze aktów podustawowych. „Pojęcie zasady – używane często w ustawach, przez które należy rozumieć ustalenia pewnych kryteriów, sposobów lub nawet warunków spełnienia określonych uprawnień lub ponoszenia obowiązków – budzi jednak pewne wątpliwości interpretacyjne. Należy więc unikać posługiwania się nim w ustawach, jeżeli nie określa się bliżej jego znaczenia” (orzeczenie TK z 22 kwietnia 1987 r., sygn. K 1/87, OTK w 1987 r., s. 47; podobnie zob. postanowienie z 17 sierpnia 1988 r., sygn. Uw 3/87, OTK w 1988 r., s. 156 oraz wyrok z 7 listopada 2000 r., sygn. K 16/00, OTK ZU nr 7/2000, poz. 257, s. 1252). W rozpoznawanej sprawie pojęcie zasad zostało jednak doprecyzowane przez przydawkę „rozliczenia”, a określony w ten sposób zakres przedmiotowy upoważnienia nie budzi wątpliwości. Termin „rozliczenie”, zgodnie z objaśnieniem podanym w słownikach oznacza „uregulowanie wzajemnych należności, zobowiązań między przedsiębiorstwami i dostawcami, dłużnikami i wierzycielami, pracodawcami i pracownikami itp.” (Słownik Języka Polskiego, red. M. Szymczak, Warszawa 1989, t. 3, s. 97). W ocenie Trybunału Konstytucyjnego pojęcie „szczegółowych zasad rozliczeń” w analizowanym przepisie oznacza regulacje dotyczące spraw szczegółowych związanych z wykonywaniem zobowiązań pieniężnych, w szczególności – sposoby umarzania zobowiązań, terminy i sposoby płatności, okresy rozliczeniowe, a także podstawy ustalania wysokości opłat w ciągu okresu rozliczeniowego. Upoważnienie do pobierania opłat za energię elektryczną w wysokości określonej na podstawie prognozowanego zużycia energii elektrycznej w przyjętym okresie rozliczeniowym należy do szczegółowych zasad rozliczeń w rozumieniu ustawy. W pojęciu tym mieszczą się również regulacje dotyczące sposobu postępowania w razie zaistnienia nadpłaty lub niedopłaty w wyniku wnoszenia opłat na podstawie prognozowanego zużycia tej energii. Z tego względu zaskarżone przepisy nie wykraczają poza zakres upoważnienia udzielonego w art. 46 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w chwili jej wydania.

Z przedstawionych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.