1. Dnia 4 grudnia 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne, sformułowane na tle następującego stanu faktycznego.

Wojewódzka Komisja Poborowa w Bydgoszczy orzeczeniem z 15 września 1993 r. skierowała pana Marcina Synaka do służby zastępczej. Podstawę prawną orzeczenia stanowił art. 38 ust. 2 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: ustawa). Dnia 27 kwietnia 2001 r. Wojewódzka Komisja Poborowa w Gdańsku powiadomiła zainteresowanego o wszczęciu postępowania w sprawie uchylenia tegoż orzeczenia. Z wnioskiem w tej sprawie wystąpił do Komisji Wojewoda Pomorski, działając na podstawie § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie służby zastępczej (dalej: rozporządzenie). Wojewódzka Komisja Poborowa w Gdańsku orzeczeniem z 17 maja 2001 r., powołując się na art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy oraz art. 104 § 1 k.p.a., uchyliła orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Poborowej w Bydgoszczy. W uzasadnieniu wskazano, że Marcin Synak, mimo dwukrotnego wezwania (15 grudnia 2000 r. i 7 stycznia 2001 r.) do Urzędu Pracy w Gdańsku, nie zgłosił się po odbiór skierowania do odbycia służby zastępczej. Wezwania zostały doręczone prawidłowo. W tej sytuacji zachowanie poborowego, zdaniem Komisji, świadczyło o braku jego zainteresowania odbyciem służby zastępczej. Marcin Synak odwołał się od orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Poborowej w Gdańsku do Ministra Pracy i Polityki Socjalnej. Wniosek o uchylenie decyzji uzasadniał wskazując, że – z przyczyn od niego niezależnych – do odbycia służby zastępczej wezwano go po siedmiu latach od jej przyznania, w chwili, gdy był studentem IV roku studiów na Wydziale Nauk Historycznych UMK w Toruniu. Odbywanie służby zastępczej uniemożliwiłoby mu kontynuację studiów. Kwestionował zarzut zlekceważenia wezwania, twierdząc, że na pierwsze zgłosił się osobiście, na drugie zaś kontaktował się z urzędem pracy telefonicznie. W odwołaniu Marcin Synak powołał się też na art. 98 ust. 1 ustawy. Minister Pracy i Polityki Socjalnej decyzją z 11 lipca 2001 r., wydaną na podstawie art. 104 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Poborowej w Gdańsku. W uzasadnieniu wskazano, że wprawdzie poborowy zgłosił się na pierwsze wezwanie, jednak nie odebrał skierowania do służby zastępczej. Na kolejne wezwania już się nie zgłaszał. Zachowanie poborowego, w ocenie Ministra, spełniało przesłanki zastosowania § 8 ust. 2 rozporządzenia. Minister nie podzielił stanowiska odwołującego się co do możliwości zastosowania wobec niego art. 98 ust. 1 ustawy, gdyż dotyczy on absolwentów, a nie studentów. Marcin Synak zaskarżył decyzję Ministra Pracy i Polityki Socjalnej do NSA domagając się jej „rewizji”. Minister wniósł o oddalenie skargi.

Rozpoznając skargę Marcina Synaka Naczelny Sąd Administracyjny powziął wątpliwość co do zgodności przepisu stanowiącego podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji, a mianowicie – § 8 ust. 2 rozporządzenia z art. 199 ustawy, art. 16 § 1 k.p.a. i art. 85 ust. 3 Konstytucji. Chociaż jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organy powoływały wyłącznie przepisy kompetencyjne, tj. art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy, z uzasadnień wynika, że normą konkretyzującą sytuację, w której można cofnąć poborowemu uprawnienie do służby zastępczej, jest właśnie § 8 ust. 2 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, iż „W stosunku do poborowego, który uchyla się od potwierdzenia doręczenia mu karty skierowania do służby zastępczej, właściwy wojewoda może wystąpić do wojewódzkiej komisji poborowej o uchylenie skierowania do służby zastępczej”. Z art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy, powołanego w podstawie prawnej orzeczenia o uchyleniu, wynika tylko, że do kompetencji wojewódzkiej komisji poborowej należy, między innymi, orzekanie w sprawach wniosków wojewodów o uchyleniu służby zastępczej. W ustawie nie ma natomiast przepisu, który określałby warunki materialne, w jakich uchylenie może nastąpić. Przesłanki tej decyzji zostały sformułowane tylko w akcie wykonawczym. W konsekwencji, od oceny zgodności § 8 ust. 2 rozporządzenia z ustawą zależy rozstrzygnięcie w toczącej się przed NSA sprawie Marcina Synaka.

Rozporządzenie w sprawie służby zastępczej zostało wydane na podstawie art. 193 ust. 1 pkt 1, 2, 4 i ust. 4 oraz art. 199 ustawy. Kwestionowany przepis rozporządzenia został wprowadzony na podstawie upoważnienia zawartego w art. 199 ustawy. Delegacja ustawowa, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania rozporządzenia, obejmowała upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia: trybu kierowania poborowych do służby zastępczej oraz zawierania umów z zakładami pracy, szczegółowych zasad przyznawania premii miesięcznych, zasad udzielania i wymiaru urlopów wypoczynkowych, szczegółowych zasad i trybu zawieszania oraz zwalniania ze służby zastępczej, kierowania do odbycia pozostałego okresu służby, właściwości organów oraz zasad finansowania świadczeń wskazanych w art. 193 ustawy. W ocenie Sądu formułującego pytanie prawne, tak określona delegacja ustawowa nie obejmowała upoważnienia do anulowania skierowania do odbycia służby zastępczej. To spostrzeżenie uzasadnia pogląd, iż Rada Ministrów wykroczyła poza granice upoważnienia ustawowego.

W uzasadnieniu pytania prawnego zwrócono uwagę, iż na podstawie ustawy z 6 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (...) art. 199 ustawy uzyskał nowe brzmienie. Zmiana ta miała na celu dostosowanie tego przepisu do wymagań wynikających z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Mimo istotnego rozwinięcia treści art. 199 ustawy, delegacja ustawowa zawarta w tym przepisie nadal nie zawiera upoważnienia do uregulowania przez Radę Ministrów materii, która jest przedmiotem § 8 ust. 2 rozporządzenia. Materia ta, w ocenie Sądu, powinna być uregulowana w ustawie, gdyż nie dotyczy drugorzędnych kwestii technicznych, lecz pozbawienia przyznanego uprawnienia; wkracza więc w obszar uregulowany w rozdziale II Konstytucji. Art. 85 ust. 3 Konstytucji przewiduje, że obywatele, których przekonania religijne lub wyznawane zasady moralne nie pozwalają na odbycie służby wojskowej, mogą być obowiązani do służby zastępczej na zasadach określonych w ustawie. Zdaniem Sądu, uregulowanie podstaw uchylenia decyzji o przyznaniu służby zastępczej w akcie rangi rozporządzenia narusza wynikające z art. 85 ust. 3 Konstytucji wymaganie ustawowego określenia zasad odbywania służby zastępczej.

W uzasadnieniu pytania prawnego wyrażono też wątpliwość co do zgodności § 8 ust. 2 rozporządzenia z art. 16 § 1 k.p.a., który wprowadza zasadę trwałości decyzji administracyjnych ostatecznych. Ich uchylenie, zmiana, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach uregulowanych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Kwestionowany przepis rozporządzenia, nie mając rangi ustawowej, przewiduje jednak uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej, jaką jest orzeczenie wojewódzkiej komisji poborowej o skierowaniu do służby zastępczej.

2. Prezes Rady Ministrów w piśmie z 5 czerwca 2002 r. nie zajął stanowiska w kwestii zgodności § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie służby zastępczej z art. 199 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, z art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 85 ust. 3 Konstytucji. Wyjaśnił natomiast, że § 8 ust. 2 – mimo obowiązywania przez blisko 10 lat – nie był nigdy kwestionowany ani przez wojewódzkie komisje poborowe, ani Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, ani przez NSA, ani wreszcie przez samych poborowych. Nie było dotąd żadnych sygnałów o niezgodności tego przepisu z aktami wyższej rangi i – w związku z tym – nie podejmowano prób nowelizacji § 8 ust. 2 rozporządzenia. Obecnie jednak Ministerstwo Pracy i Polityki Socjalnej opracowuje projekt ustawy o służbie zastępczej, w której znajdzie się także regulacja skutków uchylania się od tej służby.

Prezes Rady Ministrów zwrócił uwagę, że w przypadku uznania przez Trybunał Konstytucyjny § 8 ust. 2 rozporządzenia za niezgodny z ustawą i utraty mocy obowiązującej przez ten przepis, powstaną poważne komplikacje w przebiegu służby zastępczej. Uzasadnia to wniosek o odroczenie wejścia w życie orzeczenia o 12 miesięcy, zwłaszcza że w tym okresie prawdopodobnie zostanie uchwalona ustawa o służbie zastępczej.

3. Prokurator Generalny RP w piśmie z 19 sierpnia 2002 r. wyraził stanowisko, iż § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie służby zastępczej jest niezgodny z art. 199 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej i z art. 16 § 1 k.p.a. oraz nie jest niezgodny z art. 85 ust. 3 Konstytucji.

W uzasadnieniu swego stanowiska Prokurator Generalny zwrócił uwagę na związek regulacji zawartej w kwestionowanym § 8 ust. 2 rozporządzenia z konstytucyjnie regulowanym prawem do odbycia służby zastępczej (art. 85 ust. 3 Konstytucji). Podkreślił, że mimo zmian legislacyjnych, jakie ostatnio nastąpiły, art. 199 ustawy o powszechnym obowiązku obrony nadal nie zawiera upoważnienia dla Rady Ministrów do określenia warunków dających podstawę do uchylenia uprzednio ostatecznie orzeczonego skierowania do służby zastępczej. Co więcej, ustawa nie przewiduje takiej instytucji, choćby w formie najbardziej ogólnej. Żaden z przepisów działu VI ustawy, zatytułowanego „Służba zastępcza”, nie wspomina o dopuszczalności uchylenia skierowania do służby zastępczej. Z tych względów, zdaniem Prokuratora Generalnego, § 8 ust. 2 rozporządzenia jest niezgodny z art. 199 ustawy.

Prokurator Generalny podzielił zapatrywanie NSA, iż orzeczenie w sprawie skierowania do służby zastępczej jest decyzją administracyjną wydawaną na wniosek poborowego. Jej skutkiem jest nabycie prawa. Prokurator zwrócił jednak uwagę na treść art. 163 k.p.a., który stanowi, że uchylenie lub zmiana takiej decyzji może nastąpić, poza przypadkami regulowanymi w kodeksie, na podstawie przepisów szczególnych. Przepisy te nie muszą mieć rangi ustawowej, mogą stanowić część aktu wydanego na podstawie ustawy i w celu jej wykonania. Tym samym należy uznać, że § 8 ust. 2 rozporządzenia jest zgodny z art. 16 § 1 k.p.a. Trybunał Konstytucyjny odnotowuje, że pogląd wyrażony w uzasadnieniu stanowiska Prokuratora Generalnego jest sprzeczny z treścią samego stanowiska.

Prokurator Generalny nie dostrzegł też naruszenia art. 85 ust. 3 Konstytucji. Podkreślił, że kwestionowany przepis rozporządzenia został wydany pod rządem poprzednio obowiązujących przepisów konstytucyjnych i – w związku z tym – nie może być oceniany przez pryzmat wymagań określonych w Konstytucji z 1997 r. Wyraził również pogląd, że z treści art. 85 ust. 3 Konstytucji nie wynika, by kwestie fakultatywnego uchylenia skierowania do służby zastępczej musiały być regulowane w akcie rangi ustawowej. Ten wzorzec konstytucyjny nie pozostaje w niezbędnym związku treściowym z zaskarżonym § 8 ust. 2 rozporządzenia.

Na rozprawie 11 lutego 2003 r. uczestnicy postępowania podtrzymali stanowiska wyrażone na piśmie.

Sędzia NSA, powtarzając wątpliwość sformułowaną w pytaniu prawnym, podkreśliła, że kodeks postępowania administracyjnego, po zmianie treści art. 16 § 1, nie dopuszcza uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej inaczej, jak tylko na podstawie przepisu ustawy. Przedstawiciel Prezesa Rady Ministrów powtórzył zawarte w pisemnym stanowisku spostrzeżenie, że przez długi okres obowiązywania rozporządzenia nigdy nie było ono kwestionowane. Wnosił, by Trybunał Konstytucyjny – w razie uznania przepisu rozporządzenia za niezgodny z ustawą – odroczył wejście w życie wyroku. W ocenie Ministerstwa, możliwość uchylenia skierowania do służby zastępczej, rozumiana jako przywrócenie obowiązku odbycia zasadniczej służby wojskowej, jest jedyną sankcją wobec osób, które – uzyskawszy skierowanie do służby zastępczej – uchylają się od jej odbycia. Przedstawiciel Ministerstwa podkreślił, że natychmiastowa utrata mocy kwestionowanego przepisu będzie oznaczać całkowity brak sankcji w stosunku do tych osób. Pozostali uczestnicy postępowania zwrócili uwagę, że odraczanie wejścia w życie wyroku jest bezprzedmiotowe i niewykonalne. Pytanie prawne dotyczy bowiem przepisu już nieobowiązującego, zastąpionego nowym rozporządzeniem.

W końcowych wystąpieniach uczestnicy postępowania wnieśli o rozstrzygnięcie zgodne z ich wcześniej wyrażonymi stanowiskami.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od ustalenia zakresu kontroli konstytucyjnej. Rozporządzenie zawierające przepis, który został zakwestionowany w pytaniu sformułowanym przez NSA, już nie obowiązuje. Zmieniła się także treść przepisu ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej, który zawiera upoważnienie dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia. Kilkakrotnie zmieniano również przepisy regulujące zakres kompetencji wojewódzkich komisji poborowych. Trybunał Konstytucyjny stwierdza jednak, że – mimo licznych nowelizacji, a nawet utraty mocy obowiązującej przez kwestionowane rozporządzenie – kontrola konstytucyjna przepisu jest dopuszczalna i – co więcej – musi być przeprowadzona w oparciu o przepisy w ich dawnym brzmieniu, tj. w kształcie obowiązującym w chwili wydawania decyzji. Stanowisko takie wynika z faktu, że sprawa Marcina Synaka, tocząca się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie, musi być rozstrzygnięta na podstawie przepisów obowiązujących w momencie, gdy został on skierowany do odbycia służby zastępczej i kiedy decyzję tę uchylono. Trybunał Konstytucyjny podziela zapatrywanie NSA, że rozstrzygnięcie to zależy od oceny zgodności § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie służby zastępczej z przepisami wyższej rangi. W konsekwencji, na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, uzasadniona jest kontrola konstytucyjna w zakresie wskazanym przez Sąd formułujący pytanie prawne. Ustalenie to pozwala jednocześnie na wyeliminowanie z kręgu rozważań oceny kolejnych wersji powoływanych przepisów ustawy, jak i nowego rozporządzenia.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza więc, że przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest treść § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 3 listopada 1992 r. w sprawie służby zastępczej w następującym brzmieniu: „W stosunku do poborowego, który uchyla się od potwierdzenia doręczenia mu karty skierowania do służby zastępczej, właściwy wojewoda może wystąpić do wojewódzkiej komisji poborowej o uchylenie skierowania do służby zastępczej”. Treść tego przepisu nie uległa zresztą zmianie przez cały okres obowiązywania rozporządzenia. W chwili stanowienia rozporządzenia art. 199 ustawy miał następujące brzmienie: „Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, tryb kierowania poborowych do służby zastępczej oraz zawierania umów z pracodawcami, szczegółowe zasady przyznawania premii miesięcznych, zasady udzielania i wymiar urlopów wypoczynkowych, szczegółowe zasady i tryb zawieszania oraz zwalniania ze służby zastępczej, a także kierowania do odbycia pozostałego okresu służby, właściwość organów w sprawach związanych ze służbą zastępczą oraz zasady finansowania świadczeń określonych w art. 193.” Zakres tego upoważnienia został uszczegółowiony ustawą z 6 lipca 2001 r. zmieniającą – między innymi – ustawę o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej. Zmiana została więc uchwalona i weszła w życie już po wydaniu decyzji o uchyleniu służby zastępczej w sprawie Marcina Synaka.

1. Przystępując do merytorycznej oceny problemu przedstawionego w pytaniu prawnym, Trybunał Konstytucyjny zważył, iż zgodnie z art. 85 ust. 1 Konstytucji, „Obowiązkiem obywatela polskiego jest obrona Ojczyzny”. Obowiązek ten ma charakter powszechny, choć może być wykonywany w różnych formach. Podstawową jest odbycie służby wojskowej, której zakres – według art. 85 ust. 2 Konstytucji – określa ustawa. Mimo że regulacja obowiązku obrony RP – co do zasady – znajduje się w ustawie, ustawodawca rozstrzygnął w art. 85 ust. 3 Konstytucji o możliwości odbywania zamiast służby wojskowej tzw. służby zastępczej. Ustawodawca uznał, że poszanowanie przekonań religijnych i wyznawanych zasad moralnych obywateli ma znaczenie pierwszorzędne. Dlatego osobom, którym wskazane względy nie pozwalają odbyć służby wojskowej, na poziomie Konstytucji zagwarantował możliwość wywiązania się z obowiązku obrony Ojczyzny w sposób zgodny z ich przekonaniami.

Ustawa z 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej jest aktem, który – zgodnie z art. 85 ust. 2 Konstytucji – określa zakres obowiązku obrony Ojczyzny. Jej rozdział VI reguluje służbę zastępczą. Otwierający go art. 189 ust. 1 powtarza wskazane w Konstytucji przyczyny wystąpienia o skierowanie do służby zastępczej. Z wnioskiem tego rodzaju może wystąpić poborowy przeznaczony do zasadniczej służby wojskowej, zasadniczej służby w obronie cywilnej lub przeszkolenia wojskowego, który nie korzysta z odroczenia służby wojskowej. Wniosek może być złożony nawet w dniu doręczenia poborowemu karty powołania do odbycia służby. Do czasu podjęcia przez komisję poborową ostatecznego orzeczenia w sprawie wniosku, poborowy nie podlega powołaniu do służby (art. 190 ustawy). O skierowaniu do służby zastępczej decyduje powiatowa (dawniej – rejonowa) komisja poborowa.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego złożenie przez poborowego wniosku o skierowanie do służby zastępczej jest wykonaniem jego prawa wyboru sposobu wywiązania się z obowiązku obrony Ojczyzny. Jednocześnie należy przyjąć, że złożenie takiego wniosku stanowi określoną deklaracją przekonań religijnych lub zasad moralnych danego obywatela. Zarówno z art. 85 ust. 3 Konstytucji, jak i z art. 189 ust. 1 ustawy wynika bowiem, że możliwość odbycia służby zastępczej przysługuje tylko obywatelom, których przekonania nie pozwalają na odbycie służby wojskowej. Spostrzeżenie to ma istotne znaczenie z punktu widzenia unormowania ocenianego w niniejszej sprawie. Wydaje się oczywiste, że – w świetle regulacji konstytucyjnej – osoba, która raz zadeklarowała swoje poglądy moralne w kwestii służby wojskowej, nie może być zmuszana do jej odbycia. Oznaczałoby to, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, naruszenie konstytucyjnie zagwarantowanej możliwości odmowy wypełnienia służby wojskowej ze względów religijnych lub z powodu wyznawanych zasad moralnych.

Z drugiej strony jest oczywiste, że ustawa musi przewidywać określone sankcje wobec osób, które wystąpiły z wnioskiem o skierowanie do służby zastępczej, uzyskały pozytywną dla siebie decyzję komisji poborowej, a następnie – uchylają się od wypełnienia swego obowiązku. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że ustawa o powszechnym obowiązku obrony przewiduje sankcje za uchylanie się od odbycia służby zasadniczej. Stosownie do art. 191 ust. 7 ustawy, poborowi, których wnioski o skierowanie do służby zastępczej zostały rozpatrzone pozytywnie, „obowiązani są stawić się do odbycia służby zastępczej w terminie i miejscu określonych w karcie skierowania. Przepis art. 61 ust. 2 ustawy stosuje się odpowiednio”. Zgodnie z ostatnio powołanym przepisem, w razie niestawienia się powołanego do czynnej służby wojskowej bez uzasadnionej przyczyny, odpowiedni organ „zarządza przymusowe doprowadzenie przez Policję do wskazanej jednostki wojskowej, w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji”. Stosując ten przepis odpowiednio do osoby skierowanej do służby zastępczej należy uznać, że jeśli zainteresowany nie stawi się w miejscu i czasie wskazanym w skierowaniu, może zostać doprowadzony przy użyciu środków przymusu. Ponadto art. 196 ust. 2 ustawy stanowi, iż „w sprawach zwalniania ze służby zastępczej przed jej odbyciem stosuje się odpowiednio przepisy art. 87 ust. 2-5 oraz art. 88 i 89”. Powołane przepisy – po pierwsze – wprost wskazują przyczyny zwolnienia ze służby przed jej odbyciem (art. 87 ust. 2-5), po drugie – określają tryb orzekania o przyczynie zwolnienia, jaką jest konieczność sprawowania przez żołnierza bezpośredniej opieki nad członkiem rodziny (art. 88), po trzecie – upoważniają Radę Ministrów do wydania rozporządzenia szczegółowo określającego warunki i tryb zwalniania ze służby. Kwestie te były regulowanie w rozporządzeniu Rady Ministrów z 10 listopada 1992 r. w sprawie udzielania poborowym odroczeń czynnej służby wojskowej, zwalniania żołnierzy z tej służby przed jej odbyciem, a także uznawania poborowych i żołnierzy za jedynych żywicieli rodzin (Dz. U. Nr 85, poz. 431), a obecnie normuje je rozporządzenie Rady Ministrów z 11 stycznia 2000 r. w sprawie udzielania odroczeń zasadniczej służby wojskowej, zwalniania żołnierzy z tej służby przed jej odbyciem, a także postępowania oraz właściwości organów wojskowych w tych sprawach (Dz. U. Nr 5, poz. 54). Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że wśród przyczyn odroczenia służby znalazły się, między innymi, konieczność sprawowania bezpośredniej opieki nad członkiem rodziny, a także – pobieranie nauki, zarówno w szkole średniej, jak i wyższej, przy czym odroczenie to przysługuje niezależnie od systemu pobierania nauki, tj. mogą z niego korzystać studenci studiów dziennych, wieczorowych, zaocznych i eksternistycznych. Powołane przepisy, poprzez odesłanie zawarte w art. 196 ust. 2 ustawy, mają zastosowanie do osób skierowanych do służby zastępczej.

Podsumowując ten fragment rozważań Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że ustawa o powszechnym obowiązku obrony RP reguluje sytuacje „awaryjne”, gdy – z różnych przyczyn życiowych – poborowy skierowany do służby zastępczej nie może jej odbyć (odroczenie, zwolnienie). Normuje też przypadek, gdy bez uzasadnionej przyczyny poborowy się od niej uchyla (przymusowe doprowadzenie). Trybunał Konstytucyjny z całym naciskiem podkreśla, że ustawa w ogóle nie przewiduje natomiast uchylenia decyzji o skierowaniu do służby zastępczej. Tym samym, co oczywiste, ustawodawca nie określa skutków takiego uchylenia. Zdaniem Trybunału niedopuszczalne byłoby przyjęcie, że skutkiem uchylenia jest „zmuszenie” poborowego do odbycia służby wojskowej. Po pierwsze bowiem, w świetle art. 85 ust. 3 Konstytucji, taki mechanizm należałoby uznać za sprzeczny z konstytucyjną gwarancją stworzoną poborowym, którym przekonania religijne lub wyznawane zasady moralne nie pozwalają na odbycie służby wojskowej. Po drugie, nakazanie w opisanej sytuacji odbycia służby wojskowej oznaczałoby uznanie jej za sankcję karną, karę za uchylanie się od służby zastępczej. Takie traktowanie służby wojskowej, w ocenie Trybunału, nie jest właściwe.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że – w świetle powyższych spostrzeżeń – brak unormowania w ustawie instytucji uchylenia służby zastępczej nie powinien być oceniany negatywnie. Ustawodawca przewidział bowiem zarówno skutki uzasadnionego, jak i nieuzasadnionego uchylania się od jej odbycia. Stworzony system regulacji jest więc spójny i – jak się wydaje – wystarcza do oceny prawnej powstających w praktyce przypadków.

2. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że na tle spójnej regulacji służby zastępczej wątpliwości budzą przepisy szczegółowe ustawy, w których pojawia się wzmianka o uchyleniu skierowania do służby zastępczej.

W art. 38, określającym zakres działania wojewódzkich komisji poborowych, ustawa przewiduje „orzekanie w sprawach wniosków pracodawców (dawniej: kierowników zakładów pracy) i wojewodów o uchylenie skierowania do służby zastępczej”. Ponadto, ustawa zmieniająca z 6 lipca 2001 r. znowelizowała art. 191 ust. 5 ustawy o powszechnym obowiązku obrony w ten sposób, iż – upoważniając ministra do spraw pracy do wydania rozporządzenia w sprawie służby zastępczej – nakazała w skierowaniu do służby zastępczej umieścić „pouczenie o skutkach uchylania się od obowiązku służby zastępczej”. Dopiero w 2001 r. ustawodawca pośrednio dał wyraz stanowisku, że uchylanie się od służby zastępczej pociąga za sobą skutki; nadal jednak nie określił wprost, o jakie sankcje chodzi. Ustawa każe więc pouczać poborowych o skutkach niepodjęcia służby zastępczej, wskazuje organ właściwy do uchylenia skierowania do tejże służby, natomiast nie normuje samej instytucji uchylenia, w szczególności nie wskazuje przesłanek merytorycznych uzasadniających taką decyzję.

Godne podkreślenia jest spostrzeżenie, że do chwili nowelizacji ustawy w 2001 r. przepisy jej VI rozdziału dotyczącego służby zastępczej nie wspominały o możliwości uchylenia skierowania do niej. W szczególności w art. 199 ustawy, zawierającym upoważnienie do wydania kwestionowanego rozporządzenia, nie było (i nadal nie ma) wzmianki o uchyleniu skierowania do służby zastępczej.

Poszukując wyjaśnienia wskazanych przepisów, w których znalazła się wzmianka o „uchyleniu skierowania”, Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że z treści przepisów ustawy można wnosić o dwóch znaczeniach sformułowania „skierowanie do służby zastępczej”. Po pierwsze, w art. 189 ust. 1 ustawy, określenie to na pewno oznacza decyzję właściwego organu, wydaną wobec konkretnego poborowego na jego wniosek, o zamianie służby wojskowej na służbę zastępczą. Po drugie, jak wynika z kolejnych przepisów ustawy, odnoszących się do wykonania obowiązku służby zastępczej, skierowanie oznacza „przydział” pracy w określonym zakładzie i na określonym stanowisku. I tak, wg. Art. 191 ust. 2 ustawy, „poborowych kieruje się do odbycia służby zastępczej w miarę możliwości w zakładzie pracy mającym siedzibę ....”. Dalej, wg. Art. 191 ust. 3, „Skierowanie następuje za pomocą karty skierowania do służby zastępczej”. Zwłaszcza ten ostatni przepis dowodzi, że czym innym jest „skierowanie do służby zastępczej” w rozumieniu art. 189 ust. 1 ustawy, czym innym zaś „skierowanie do służby zastępczej” w rozumieniu art. 191 ust. 3 ustawy jako techniczne przydzielenie konkretnemu poborowemu wykonania konkretnej pracy.

Trybunał Konstytucyjny ocenia, że o ile – z wyżej wskazanych przyczyn – trudno dopuścić, by art. 38 i 191 ust. 5 ustawy decydowały o uchyleniu skierowania jako decyzji przyznającej danemu poborowemu służbę zastępczą na podstawie art. 85 ust. 3 Konstytucji i art. 189 ust. 1 ustawy, o tyle możliwe jest, że w przepisach tych chodzi o uchylenie skierowania w rozumieniu art. 191 ust. 3 ustawy, a zatem skierowania do konkretnej pracy. Instrument taki, nieprzewidziany ani w art. 61 ustawy (przymusowe doprowadzenie), ani art. 87-89 ustawy (odroczenie, zwolnienie), niewątpliwie może się okazać przydatny w praktyce. Z różnych względów, zarówno leżących po stronie pracodawcy (reorganizacja zakładu), jak i odbywającego służbę zastępczą (zmiana miejsca zamieszkania), może zachodzić nie tylko potrzeba, ale nawet konieczność zmiany przydzielonej pracy. W takim przypadku niezbędne okaże się uchylenie pierwotnego „skierowania do służby zastępczej”, anulowanie odpowiedniej karty skierowania i wydanie nowego skierowania. Trybunał zwraca uwagę, że za takim rozumieniem przepisów traktujących o uchyleniu skierowania przemawia okoliczność, że w art. 38 ustawy, jako podmioty uprawnione do żądania uchylenia, mimo licznych zmian przepisu, zawsze były wskazane osoby zatrudniające skierowanego do służby zastępczej, ewentualnie organy odpowiedzialne za zatrudnienie, a nie organy wojskowe. I tak, początkowo o „uchylenie skierowania do służby zastępczej” mogli występować kierownicy zakładów pracy i wojewodowie, później – pracodawcy i wojewodowie, następnie – pracodawcy i dyrektorzy wojewódzkich urzędów pracy. Trudno założyć, by podmiotom tym ustawodawca przyznawał kompetencję do żądania uchylenia decyzji o zamianie służby wojskowej na zastępczą. Jest natomiast w pełni uzasadnione, by te właśnie podmioty – źle oceniając pracę osoby skierowanej do służby zastępczej, albo nie mając możliwości zatrudniania jej w danym zakładzie pracy – wnioskowały o uchylenie skierowania do pracy w tymże zakładzie.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, powyższe ustalenia upoważniają do sformułowania wniosku, że ustawa o powszechnym obowiązku obrony RP nie przewiduje możliwości uchylenia ostatecznego orzeczenia powiatowej komisji poborowej o formie wywiązania się przez konkretnego poborowego z obowiązku obrony Ojczyzny, będącego decyzją administracyjną urzeczywistniającą konstytucyjne prawo poborowego z art. 85 ust. 3 Konstytucji, a jedynie – w bardzo ograniczonym zakresie – normuje możliwość uchylenia skierowania do wykonywania konkretnej pracy przez osobę, która ma – zamiast służby wojskowej – odbyć służbę zastępczą.

3. Przystępując do oceny zgodności § 8 ust. 2 rozporządzenia z art. 199 ustawy w powołanym brzmieniu, Trybunał Konstytucyjny wziął pod uwagę wyżej uczynione ustalenia, a przede wszystkim spostrzeżenie, że w treści ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej nie ma przepisów, które przewidywałyby instytucję uchylenia podjętego na podstawie art. 85 ust. 3 Konstytucji i art. 189 ust. 1 ustawy ostatecznego orzeczenia o skierowaniu poborowego do służby zastępczej.

Pozostawiając na razie na marginesie rozważań kwestię, czy uchylenie powinno być bezwzględnie regulowane w ustawie, Trybunał Konstytucyjny wyraża przekonanie, że całkowite pominięcie tej instytucji w ustawie o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej rzutuje na ocenę upoważnienia do wydania aktu wykonawczego, zawartego w jej art. 199. Gdyby bowiem ustawodawca przewidział możliwość uchylania decyzji komisji poborowej, przyznającej poborowemu prawo odbycia służby zastępczej, treść upoważnienia z art. 199 ustawy można by poddać interpretacji. Przykładowo, można by uznać, że upoważnienie do określenia „trybu kierowania poborowych do służby zastępczej” oraz „szczegółowych zasad zawieszania oraz zwalniania ze służby zastępczej, a także kierowania do odbycia pozostałego okresu służby” mieszczą w sobie także i delegację do bliższego określenia trybu uchylenia służby zastępczej. Tego rodzaju interpretacja jest jednak wykluczona, gdy ustawa w ogóle nie przewiduje decyzji o uchyleniu służby zastępczej. Trudno bowiem założyć, że ustawodawca, który nie przewiduje istnienia danej instytucji, jednocześnie upoważnia Radę Ministrów do uchwalenia przepisów, które miałyby służyć wykonaniu regulacji ustawowej. Byłoby to założenie sprzeczne z zasadami logiki. Dlatego, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, trzeba porzucić próby wyinterpretowania z któregokolwiek z elementów art. 199 ustawy delegacji ustawowej do wydania przepisu o treści § 8 ust. 2 rozporządzenia. Ustawa, która w ogóle nie reguluje określonej instytucji, niejako z założenia nie może upoważnić organu wykonawczego do rozwinięcia i uszczegółowienia regulacji ustawowej w tym – nieistniejącym – zakresie. Mówienie w takim przypadku o celu rozporządzenia, jakim ma być wykonanie ustawy, jest całkowicie pozbawione podstaw.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza więc, że ustawa o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej nie zawierała i – logicznie rzecz oceniając – nie mogła zawierać upoważnienia dla Rady Ministrów do określenia zasad uchylania decyzji przyznających poborowemu prawo odbycia służby zastępczej. Stanowiąc przepis o treści § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie służby zastępczej Rada Ministrów przekroczyła więc zakres delegacji ustawowej z art. 199 ustawy. Decyduje to o niezgodności kwestionowanego przepisu rozporządzenia z treścią przepisu ustawy, upoważniającego do wydania aktu wykonawczego.

4. Przechodząc do oceny § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie służby zastępczej z punktu widzenia pozostałych wzorców kontroli, Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że wątpliwości NSA co do zgodności kwestionowanego przepisu z art. 16 § 1 k.p.a. oraz z art. 85 ust. 3 Konstytucji mają swą podstawę w przekonaniu tegoż Sądu, iż z powołanych wzorców kontroli wynika konieczność ustawowego uregulowania instytucji uchylenia skierowania do służby zastępczej, w szczególności – ustawowego uregulowania kwestii objętych treścią § 8 ust. 2 rozporządzenia. Z kolei to przekonanie ma swe źródło w odczytaniu § 8 ust. 2 rozporządzenia jako materialnoprawnej podstawy uchylenia decyzji o skierowaniu do odbycia służby zastępczej. W ocenie Trybunału, kwestionowany przepis nie tworzy jednak takiej podstawy. Jego treść ogranicza się bowiem do wskazania podmiotu legitymowanego do wystąpienia do wojewódzkiej komisji poborowej o uchylenie skierowania do służby zastępczej. Przepis wskazuje ponadto, że wystąpienie w tej sprawie jest możliwe, gdy poborowy uchyla się od potwierdzenia doręczenia mu karty skierowania. Wskazanie momentu, kiedy wojewoda (obecnie marszałek województwa) może wystąpić o uchylenie w żadnym razie nie jest równoznaczne z unormowaniem podstawy prawnej podjęcia przez organ decyzji w tej sprawie. Trybunał Konstytucyjny podkreśla więc, że – wbrew stanowisku NSA – w treści § 8 ust. 2 rozporządzenia nie zostały określone przesłanki podjęcia decyzji przez wojewódzką komisję poborową, a tylko tryb postępowania w sprawie o uchylenie decyzji. Jak to już wyżej powiedziano, kwestie zasadnicze, a zatem sama dopuszczalność uchylenia decyzji o skierowaniu do służby zastępczej i przesłanki tego uchylenia, nie zostały w ogóle uregulowane, ani w ustawie, ani w rozporządzeniu. Spostrzeżenie to ma istotne znaczenie dla odpowiedzi na pytanie o zgodność § 8 ust. 2 rozporządzenia z art. 16 § 1 k.p.a. i art. 85 ust. 3 Konstytucji.

Gdy chodzi o zamieszczony wśród zasad ogólnych postępowania administracyjnego art. 16 § 1 k.p.a., jest to przepis wprowadzający zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Określa on pojęcie ostatecznej decyzji administracyjnej jako decyzji, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Od razu trzeba zaznaczyć, że pojęcie „decyzja” użyte w art. 16 k.p.a. obejmuje rozstrzygnięcia o cechach decyzji, a zatem władcze i jednostronne rozstrzygnięcia organu o indywidualnych prawach lub obowiązkach jednostki, niezależnie od ich nazwy; mogą to więc być pozwolenia, zezwolenia, orzeczenia, itp. (B. Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. BECK, Warszawa 2000, s. 87). Nie ulega zatem wątpliwości, że orzeczenie wojewódzkiej komisji poborowej o skierowaniu poborowego do służby zastępczej jest decyzją w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. Na uchylenie, zmianę, stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, a także na wznowienie postępowania zakończonego taką decyzją, art. 16 § 1 k.p.a. pozwalał tylko w przypadkach wskazanych w kodeksie. Począwszy od 1 stycznia 1999 r. przepis stanowi o „przypadkach wskazanych w kodeksie i w ustawach szczególnych” (Dz. U. z 1998 r. Nr 162, poz. 1126). Z tej zmiany treści przepisu autorzy pytania skierowanego do Trybunału wyciągają wniosek, iż zmiana ostatecznej decyzji może nastąpić wyłącznie na podstawie ustaw. Trybunał zwraca jednak uwagę, że w tekście przepisu nadal pozostaje fragment dotyczący przypadków „wskazanych w kodeksie”. W ten sposób ustawodawca odsyła do dalszych przepisów, w szczególności zamieszczonych w rozdziale 13 kodeksu, zatytułowanym „Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji.” Rozdział zamyka art. 163 k.p.a. dopuszczający uchylenie lub zmianę decyzji, na mocy której strona nabyła prawo „także w innych przypadkach i na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne”. Nie można więc całkowicie odrzucić stanowiska doktryny i orzecznictwa, które przyjmowały, że pojęcie „przepisy szczególne”, jakim posłużył się ustawodawca w art. 163 k.p.a., obejmuje nie tylko przepisy rangi ustawowej, ale również akty wykonawcze (rozporządzenia), wydane zgodnie z obowiązującymi zasadami, w celu wykonania ustawy (por. J. Borkowski w: Kodeks..., jak wyżej, s. 695; wyrok NSA w Warszawie z 28 maja 1991, OSNA 1991, nr 3-4, poz. 63.). W literaturze podkreśla się, że przepis art. 163 k.p.a. „nie został naruszony przy żadnej nowelizacji KPA poza zmianą konwencji terminologicznej w określeniu organów” (J. Borkowski, tamże s. 693). W konsekwencji, mimo iż Trybunał podziela ocenę NSA o ostatecznym charakterze decyzji o skierowaniu do służby zastępczej, nie ma podstaw do sformułowania tezy, że sam fakt unormowania instytucji uchylenia tej decyzji w akcie rangi rozporządzenia naruszałby przepisy k.p.a. Gdyby regulacja zawarta w rozporządzeniu odpowiadała sformułowanym w Konstytucji wymaganiom, i gdyby w ogóle zawierała merytoryczne przesłanki uchylenia decyzji o skierowaniu do służby zastępczej, mielibyśmy do czynienia z przepisem mieszczącym się w zakresie art. 163 k.p.a., a przez to – zgodnym z art. 16 § 1 k.p.a. Sformułowana przez NSA ocena, że § 8 ust. 2 rozporządzenia jest niezgodny z art. 16 § 1 k.p.a., stanowi jakby wtórne następstwo wykroczenia przez Radę Ministrów poza granice ustawowego upoważnienia do wydania aktu normatywnego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, samego faktu zamieszczenia przepisów o uchyleniu decyzji w rozporządzeniu nie można oceniać przez pryzmat art. 16 § 1 k.p.a. Powołany wzorzec kontroli jest nieadekwatny, gdyż kwestionowany § 8 ust. 2 rozporządzenia – jak to już Trybunał zauważył – w ogóle nie określa podstaw uchylenia decyzji, lecz tylko wskazuje, kto i w jakich warunkach może wystąpić o jej uchylenie.

5. Podobnie wygląda ocena z punktu widzenia art. 85 ust. 3 Konstytucji. To prawda, że przepis stanowi o poddaniu służby zastępczej „zasadom określonym w ustawie”. Nie wynika z tego jednak wyłączność ustawowego regulowania wszystkich kwestii związanych ze służbą zastępczą. Dlatego Trybunał Konstytucyjny nie podziela oceny NSA co do niezgodności § 8 ust. 2 rozporządzenia z art. 85 ust. 3 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny podziela natomiast przekonanie wyrażone w uzasadnieniu pytania prawnego, iż sama możliwość uchylenia decyzji o skierowaniu do służby zastępczej oraz przesłanki podjęcia takiej decyzji, ze względu na rangę materii, powinny być uregulowane w ustawie, która przewiduje służbę zastępczą i warunki jej przyznania. Chodzi wszak o rodzaj sankcji za lekceważenie obowiązku nałożonego, na wniosek osoby zainteresowanej, zamiast obowiązku służby wojskowej; na pewno mamy do czynienia z cofnięciem uprawnienia przyznanego poborowemu na jego wniosek. Trzeba jeszcze raz podkreślić, że decyzja taka dotyczyłaby uprawnienia przewidzianego w Konstytucji. Spostrzeżenia te nie przesądzają jednak o sprzeczności kwestionowanego § 8 ust. 2 rozporządzenia z art. 85 ust. 3 Konstytucji. Konieczne jest bowiem rozróżnienie materii, która wymaga ustawowego unormowania i regulacji procedury, kwestii organizacyjnych i technicznoprawnych, które to regulacje – jako służące jedynie wykonaniu postanowień ustawy – mogą się znaleźć w akcie niższej rangi.

Wracając do oceny konstytucyjności w niniejszej sprawie, wypada zauważyć, że ocena ta musi dotyczyć konkretnego przepisu o określonej treści, nie zaś hipotetycznego przepisu o treści z góry założonej. Otóż Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że przepis będący przedmiotem kontroli – § 8 ust. 2 rozporządzenia – nie normuje ani podstawy, ani warunków merytorycznych podjęcia decyzji o uchyleniu skierowania do służby zastępczej, ani jej ewentualnych skutków. Trzeba jeszcze raz powtórzyć, że wskazuje on zaledwie pewne elementy trybu postępowania w tej sprawie. Wobec całkowitego pominięcia w ustawie instytucji uchylenia skierowania do służby zastępczej, regulacja z § 8 ust. 2 rozporządzenia w pewnym sensie jest bezprzedmiotowa, pozostaje jakby zawieszona w próżni i – jak wyżej wykazano – niewątpliwie brak jej umocowania w ustawie. Jednak – oceniając treść normatywną § 8 ust. 2 rozporządzenia – nie można uznać, by przepis ten odnosił się do materii rangi ustawowej. Gdyby w ustawie przewidziano instytucję uchylenia skierowania do służby zastępczej, uregulowano jej przesłanki i skutki, a ponadto – Rada Ministrów zostałaby upoważniona do określenia w rozporządzeniu trybu postępowania w tej sprawie, nie można by kwestionować przepisu o treści ocenianego § 8 ust. 2. Akt wykonawczy mógłby bowiem wskazać podmiot uprawniony do żądania uchylenia oraz moment złożenia wniosku.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.