1. Grupa senatorów Senatu VIII kadencji (dalej: wnioskodawca) wniosła o zbadanie zgodności z Konstytucją art. 48 ust. 1 w związku z art. 5 pkt 30 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (j.t. Dz.U.2008.164.1027, ze zm.; dalej: uśoz). Ponadto wnioskodawca jako przedmiot kontroli wskazał także „Program – Leczenie Niepłodności Metodą Zapłodnienia Pozaustrojowego na lata 2013- 2016” zatwierdzony przez Ministra Zdrowia 23 marca 2013 r. (dalej: Program).

Zakwestionowany art. 48 ust. 1 uśoz stanowi podstawę prawną dla opracowywania, wdrażania, realizowania i finansowania programów zdrowotnych, które w dacie zaskarżenia mogły stanowić instrument polityki zdrowotnej NFZ, ministrów oraz jednostek samorządu terytorialnego. Istota zarzutów wnioskodawcy sprowadza się do tezy o naruszeniu przez wskazaną regulację zasady wyłączności ustawowej dotyczącej warunków i zakresu świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Jednocześnie, gdyby Trybunał Konstytucyjny nie podzielił poglądu o niezgodności art. 48 ust. 1 w związku z art. 5 pkt 30 uśoz z zasadą wyłączności ustawowej, wnioskodawca sformułował ewentualny zarzut naruszenia przez tę regulację zasady określoności przepisów prawa, wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). W jego opinii „na podstawie wykładni literalnej i gramatycznej z zaskarżonych przepisów nie da się wyprowadzić jednoznacznego wyłączenia działań quasi prawodawczych z pojęcia [jakim posłużył się ustawodawca, definiując programy zdrowotne] «działań z zakresu opieki zdrowotnej oceniane jako skuteczne, bezpieczne i uzasadnione»”.

Wątpliwości konstytucyjne wnioskodawcy budzi także Program. Jego zdaniem wskazany akt, pomimo że nie należy do konstytucyjnego systemu źródeł prawa, ustanawia normy abstrakcyjne i generalne, na podstawie których są podejmowane władcze rozstrzygnięcia dotyczące jednostek, określające warunki i zakres świadczeń opieki zdrowotnej, jak również standardy ochrony życia człowieka w okresie prenatalnym. Stanowi tym samym „rażący przykład przejęcia przez władzę wykonawczą roli konkurencyjnego ośrodka stanowienia prawa”.

2. Minister Zdrowia, w piśmie z 12 lutego 2015 r., wniósł o umorzenie postępowania w zakresie kontroli konstytucyjności art. 48 ust. 1 uśoz z powodu utraty mocy obowiązującej przepisu. Niezależnie od powyższego, odniósł się także merytorycznie do zarzutów przedstawionych we wniosku. W jego opinii zakwestionowany art. 48 ust. 1 uśoz powinien być interpretowany w związku z art. 15 ust. 2, art. 31a oraz art. 31d tej ustawy. Dopiero norma odtworzona na podstawie powołanych przepisów pokazuje, że zakres programów zdrowotnych i warunki ich realizacji nie są ustalane wyłącznie w programie, ale wynikają z przepisów ustawy.

Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności Programu, Minister Zdrowia wskazał, że wnioskodawca nie odtworzył i tym samym nie określił norm wypływających z tego aktu, które mogłyby podlegać ocenie przez Trybunał Konstytucyjny. Ponadto podkreślił, że Program nie reguluje w sposób generalny i abstrakcyjny kwestii zakresu i warunków leczenia niepłodności metodą zapłodnienia pozaustrojowego, a jedynie zapewnia dostęp do odpowiedniej procedury. Założenia przyjęte w Programie (na mocy zawartych umów) wiążą jedynie podmioty, które realizują Program i to wyłącznie w zakresie, w jakim wykonują one określone czynności w ramach Programu.

Minister Zdrowia odniósł się także do skutków orzeczenia o niekonstytucyjności art. 48 ust. 1 uśoz. Jak wskazał, ewentualne orzeczenie przez Trybunał o niezgodności przepisu, na podstawie którego realizowane są programy zdrowotne przyczyni się do ograniczenia, a w niektórych przypadkach pozbawienia pacjentów dostępu do nowoczesnych metod leczenia, częstokroć ratujących życie. Tym samym może się przyczynić do ograniczenia jednego z chronionych konstytucyjnie praw, tj. prawa do ochrony zdrowia.

3. Marszałek Sejmu, w piśmie z 10 listopada 2015 r., wniósł o umorzenie postępowania w sprawie. Marszałek Sejmu, uwzględniając zasadę związania Trybunału Konstytucyjnego treścią wniosku, uznał, że ze względu na zmianę brzmienia kwestionowanej regulacji uśoz, zdezaktualizowały się zarzuty sformułowane przez wnioskodawcę. Jednocześnie wskazał, że wydanie wyroku nie jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności lub praw, gdyż zarzuty wniosku ogniskują się wokół wzorców kontroli, z których nie sposób wywieść praw i wolności.

Marszałek Sejmu nie zgodził się także z twierdzeniem wnioskodawcy o normatywnym charakterze programów zdrowotnych. W jego opinii postanowienia programów nie zawierają norm o charakterze abstrakcyjnym, zakładającym powtarzalność zachowań adresatów. W związku z tym nie jest wymagane, aby miały one formę przewidzianą dla aktów prawa powszechnie obowiązującego.

4. Minister Zdrowia, w piśmie z 21 grudnia 2015 r., zajął stanowisko, że podziela zarzuty wnioskodawców kierowane w odniesieniu do Programu. Analiza rozwiązań zawartych w Programie prowadzi do wniosku, że ustanawia on normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym określające warunki i zakres udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jak również standardy ochrony życia człowieka w okresie prenatalnym, zwłaszcza że w momencie jego wydania nie obowiązywały żadne akty prawa powszechnie obowiązującego regulujące warunki stosowania procedury medycznie wspomaganej prokreacji i ochrony zarodków. Kwestionowany Program wykracza przy tym poza regulację art. 48 w związku z art. 5 pkt 30 uśoz w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z 22 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.1138, ze zm.; dalej: ustawa nowelizująca).

Minister Zdrowia wskazał, że dostrzegając wady Programu podjął 30 listopada 2015 r. decyzję o unieważnieniu „Programu – Leczenie Niepłodności Metodą Zapłodnienia Pozaustrojowego na lata 2016-2019”, będącego kontynuacją Programu zakwestionowanego przez wnioskodawcę. W związku z tym od 1 lipca 2016 r. nie są finansowane świadczenia z zakresu leczenia niepłodności metodą zapłodnienia pozaustrojowego ze środków publicznych, w tym w ramach programu polityki zdrowotnej opracowanego na podstawie art. 48 uśoz. Ponadto ustawodawca zmienił kwestionowany art. 48 ust. 1 uśoz, który od 1 stycznia 2015 r. ma nowe brzmienie.

Z tych względów, w ocenie Ministra Zdrowia, zachodzą przesłanki umorzenia postępowania w niniejszej sprawie.

5. Prokurator Generalny (dalej: PG), w piśmie z 24 lutego 2016 r., zajął stanowisko, że:

1) art. 48 ust. 1 w związku z art. 5 pkt 30 uśoz, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie – w dniu 1 stycznia 2015 r. – ustawy nowelizującej, jest zgodny art. 2, art. 68 ust. 2 zdanie drugie i art. 87 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 92 ust, 1 Konstytucji;

2) Program w zakresie, w jakim przyznaje prawo do udziału w procedurze zapłodnienia pozaustrojowego oraz określa zasady kwalifikacji do udziału w tej procedurze, jest niezgodny z art. 68 ust. 2 zdanie drugie, art. 87 ust. 1 Konstytucji i z art. 48 ust. 1 w związku z art. 5 pkt 30 uśoz.

W pozostałej części PG wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.102.643, ze zm.) w związku z art. 134 pkt 3 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.1064, ze zm.) – wobec niedopuszczalności wydania wyroku.

Uzasadniając swoje stanowisko, PG wskazał, że kwestionowane przepisy uśoz, mimo że zmienione przez ustawodawcę mogą być stosowane na mocy przepisu przejściowego, a więc mogą być przedmiotem kontroli przez Trybunał.

Zdaniem PG, art. 48 ust. 1 w związku z art. 5 pkt 30 uśoz, w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2015 r., który przyznawał ministrom, jednostkom samorządu terytorialnego oraz Funduszowi prawo opracowywania, wdrażania, realizowania i finansowania programu zdrowotnego nie może być uznany za upoważnienie do wprowadzenia norm powszechnie obowiązujących, w szczególności przez uzupełnienie w ten sposób koszyka świadczeń gwarantowanych. Skonstruowanie tego „koszyka”, jako wykonanie konstytucyjnego nakazu zawartego w art. 68 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji, powierzono bowiem ustawodawcy, który ów nakaz zrealizował poprzez stworzenie mechanizmu określonego w art. 15 i art. 31d uśoz. To określone w art. 15 uśoz zakresy świadczeń opieki zdrowotnej, uszczegółowione w rozporządzeniach ministra właściwego do spraw zdrowia, wydanych na podstawie art. 31d uśoz, wyznaczają warunki i zakres świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, do których otrzymania uprawnieni są świadczeniobiorcy. O ile przedmiot działań określonych dyspozycją art. 48 ust. 1 uśoz, w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2015 r., obejmuje również udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, to zaliczenie ich do koszyka świadczeń gwarantowanych nastąpić może tylko w drodze ustawy i wydanych w celu jej wykonania rozporządzeń. Wniosek ten znajduje dodatkowe uzasadnienie w obowiązującym aktualnie brzmieniu art. 48 ust. 1 uśoz, który wprowadza pojęciową dystynkcję pomiędzy programem zdrowotnym a programem polityki zdrowotnej. Zaskarżone unormowanie nie jest również sprzeczne z zasadą dostatecznej określoności przepisów prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji, ponieważ możliwa jest jego interpretacja w zgodzie z Konstytucją.

PG uznał za normatywny i podlegający kontroli Trybunału Program w zakresie, w jakim przyznaje prawo do udziału w procedurze zapłodnienia pozaustrojowego oraz określa zasady kwalifikacji do udziału w tej procedurze. O normatywności tych elementów programu przesądza fakt, że stanowią one w istocie poszerzenie koszyka świadczeń gwarantowanych, który jest realizacją konstytucyjnego nakazu ustawowego określenia warunków i zakresu udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, jako gwarancji prawa do ochrony zdrowia (art. 68 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji). Na taką intencję autora Programu wskazuje określenie celu głównego tego aktu, jakim jest „zapewnienie równego dostępu i możliwości skorzystania z procedury zapłodnienia pozaustrojowego” (Program, s. 3). Przyjęta w Programie metoda regulacji, z pominięciem odpowiedniego uzupełnienia wykazu świadczeń gwarantowanych w zakresie programów zdrowotnych w drodze rozporządzenia, o którym mowa w art. 31d uśoz, jest jednak poza konstytucyjnym systemem źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a więc jest niezgodna nie tylko z art. 68 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji, ale także z art. 87 ust. 1 Konstytucji. Program w omawianym zakresie jest również sprzeczny z art. 48 ust. 1 w związku z art. 5 pkt 30 uśoz, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2015 r., który przyznaje wprawdzie ministrowi właściwemu do spraw zdrowia kompetencję do opracowania, wdrożenia, realizowania i finansowania programu zdrowotnego, jednak nie upoważnia przy tym do uzupełnienia wykazu świadczeń gwarantowanych. W tym zakresie upoważnienie dla ministra właściwego do spraw zdrowia do wydania rozporządzenia w tym przedmiocie wynika z art. 31d uśoz. Nieskorzystanie z tego upoważnienia, a jednocześnie wykreowanie prawa do określonego rodzaju świadczenia opieki zdrowotnej w Programie, poza mechanizmem określonym w art. 15 ust. 2 i art. 31d uśoz, jest naruszeniem kompetencji przyznanej przez art. 48 ust. 1 w związku z art. 5 pkt 30 uśoz.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. W dniu 30 sierpnia 2015 r. weszła w życie ustawa z 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (j.t. Dz.U.2016.293; dalej: uTK). Stosownie do art. 69 uTK: „W sprawach wszczętych na podstawie wniosku grupy posłów lub senatorów, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji, zakończenie kadencji Sejmu i Senatu nie wstrzymuje postępowania w Trybunale”. Postępowanie to z dniem zakończenia kadencji Sejmu i Senatu ulega zawieszeniu na 6 miesięcy (art. 70 ust. 1 uTK). Prezes Trybunału w terminie 30 dni od dnia zakończenia kadencji Sejmu i Senatu przekazuje odpowiednio Marszałkowi Sejmu i Marszałkowi Senatu informację o sprawach, o których mowa w art. 69, w odniesieniu do których Trybunał postanowił o zawieszeniu postępowania (art. 70 ust. 3 uTK). Trybunał postanawia o podjęciu zawieszonego postępowania, jeżeli w terminie, o którym mowa w art. 70 ust. 1 uTK, wniosek grupy posłów lub senatorów uzyska poparcie odpowiednio 50 posłów lub 30 senatorów kolejnej kadencji Sejmu i Senatu (art. 71 ust. 1 uTK). Jednakże: „Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w art. 70 ust. 1, Trybunał zawieszone postępowanie umarza” (art. 70 ust. 3 uTK).

2. W rozpatrywanej sprawie wnioskodawcą była grupa senatorów Senatu VIII kadencji. Kadencja Senatu upłynęła 11 listopada 2015 r. W dniu 12 listopada 2015 r. odbyło się pierwsze posiedzenie Senatu IX kadencji. Znaczy to, że początek terminu, o którym mowa w art. 70 ust. 1 uTK, przypadł na 12 listopada 2015 r. zaś jego koniec na 12 maja 2016 r.

Na podstawie art. 70 ust. 1 uTK Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 8 grudnia 2015 r. zawiesił postępowanie w sprawie na okres 6 miesięcy.

Prezes Trybunału Konstytucyjnego w piśmie z 10 grudnia 2015 r., zgodnie z art. 70 ust. 3 uTK, przekazał Marszałkowi Senatu informację o zawieszeniu postępowania przed Trybunałem w sprawie K 48/14 i poinformował o możliwości, jaką przewiduje art. 71 ust. 1 uTK.

3. W rozpatrywanej sprawie 6-miesięczny termin zawieszenia postępowania upłynął bezskutecznie 12 maja 2016 r., czego skutkiem jest umorzenie postępowania. (art. 71 ust. 3 uTK).

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.