1. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 8 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.; dalej: ustawa o pomocy społecznej) w zakresie, w jakim przepisy te uniemożliwiają uznanie za dochód – w odniesieniu do osób rozliczających się z podatku na zasadach określonych w przepisach o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne – kwoty niższej od najniższej podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, a jeżeli z tytułu prowadzenia tej działalności nie istnieje obowiązek ubezpieczenia społecznego – kwoty niższej od najniższej podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, z art. 2, art. 32 i art. 71 ust. 1 Konstytucji.

Zdaniem Rzecznika sposób ustalania dochodu osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą opodatkowaną na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 listopada 1998 r. o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne (Dz. U. Nr 144, poz. 930 ze zm.; dalej: ustawa o zryczałtowanym podatku dochodowym) oderwany jest od faktycznej sytuacji osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc. Takim osobom ustawodawca przyznał prawo deklarowania dochodu pod warunkiem, że nie będzie on niższy od najniższej podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne. Kwestionowany art. 8 ust. 5 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej odsyła bowiem do art. 18 ust. 8 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe ubezpieczonych będących osobami prowadzącymi pozarolniczą działalność oraz osobami z nimi współpracującymi stanowi zadeklarowana kwota, nie niższa jednak niż 60% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w poprzednim kwartale.

Osoby te postawiono zatem w gorszej sytuacji niż osoby prowadzące pozarolniczą działalność opodatkowaną na zasadach ogólnych, bowiem tym ostatnim pozwolono wykazywać faktycznie uzyskiwany dochód (rozumiany jako różnicę między przychodem a kosztami jego uzyskania). Zasada wprowadzona do art. 8 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej prowadzi zatem do nierównego traktowania pewnej grupy osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą, ubiegających się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, ponieważ tylko w stosunku do części z nich dopuszczalne jest odwołanie do rzeczywistego dochodu przy określaniu dostępu do pomocy społecznej.

Konstrukcja zasad ustalania dochodu w stosunku do osób prowadzących pozarolniczą działalność opodatkowaną na zasadach określonych w ustawie o zryczałtowanym podatku dochodowym prowadzi do pozbawienia prawa do należnego wsparcia świadczeniami pieniężnymi z pomocy społecznej osób i rodzin znajdujących się w podobnej sytuacji. Pozbawia zaś tego wsparcia tylko z tego powodu, że źródłem dochodu jest działalność zarobkowa uniemożliwiająca ustalenie rzeczywistych dochodów poprzez przyjętą przez ustawodawcę fikcję, że dochód ten nie jest niższy niż 60% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w poprzednim kwartale. Tym samym w wypadku osób prowadzących pozarolniczą działalność opodatkowaną na zasadach określonych w ustawie o zryczałtowanym podatku dochodowym nie bada się ich faktycznej sytuacji materialnej, która jest decydująca przy przyznawaniu świadczeń z pomocy społecznej. Jako dochód przyjmuje się ryczałt i tym samym następuje automatyczna eliminacja tej grupy obywateli spośród świadczeniobiorców pomocy społecznej.

Kwestionowany przepis – zdaniem Rzecznika – sztucznie wyodrębnia grupę podmiotów, wobec której prawo do świadczeń jest uzależnione nie od rzeczywistej wysokości dochodów rodziny (nigdy mniej niż 60% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia), lecz od formy opodatkowania. Uczynienie z formy opodatkowania kryterium zróżnicowania osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej – w ocenie Rzecznika – prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady równości przy dostępie do świadczeń z pomocy społecznej oraz pozostaje w kolizji z dyrektywą szczególnej pomocy ze strony władz publicznych dla rodziny znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej.

Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że wobec osób prowadzących pozarolniczą działalność, opodatkowaną na zasadach określonych w przepisach ustawy o zryczałtowanym podatku dochodowym, ustawodawca nie zastosował kryterium dochodowego w procedurze ustalania prawa do świadczeń oraz ich wysokości, lecz odwołał się do formy opodatkowania. To zaś automatycznie wyklucza możliwość faktycznej oceny sytuacji materialnej ich rodzin. Taki sposób ustalania dochodu tych osób nie pozostaje w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów ustawy o pomocy społecznej, określających prawo do świadczeń pieniężnych.

Zdaniem Rzecznika kwestionowane zróżnicowanie nie znajduje uzasadnienia również z punktu widzenia zasad sprawiedliwości społecznej. W odniesieniu do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą nie ma zastosowania zasada, zgodnie z którą potrzeby przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej rodziny stanowią przesłankę uprawniającą do świadczeń i określenia ich wysokości. Oderwanie od kategorii faktycznego dochodu przy ocenie prawa do świadczeń socjalnych prowadzi zatem do dyskryminacji osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą, ponieważ nie znajduje tutaj zastosowania instytucja badania potrzeby udzielania wsparcia rodzinie ze względu na niewystarczające dochody, mająca powszechne zastosowanie przy ustalaniu prawa do świadczeń socjalnych.

Kwestionowany sposób ustalania dochodów osób prowadzących działalność pozarolniczą opodatkowaną na zasadach określonych w ustawie o zryczałtowanym podatku dochodowym należy zatem uznać za sprzeczny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji oraz niezgodny z zasadą równości i niedyskryminacji, o której mowa w art. 32 Konstytucji – stwierdził Rzecznik.

Kwestionowane przepisy są także niezgodne z art. 71 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Praw określonych w art. 71 Konstytucji można dochodzić tylko i wyłącznie w granicach określonych w ustawie (art. 81 Konstytucji).

Uprawnienia do pomocy świadczonej przez władze publiczne rodzinom, znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, określone są w różnych ustawach, w szczególności w ustawie o pomocy społecznej oraz ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych).

Przepisy tych ustaw, w odniesieniu do osób prowadzących działalność pozarolniczą opodatkowaną na zasadach określonych w przepisach ustawy o zryczałtowanym podatku dochodowym, wprowadzają w miejsce kryterium trudnej sytuacji materialnej i społecznej taki sposób ustalania dochodu rodziny, który wyklucza możliwość przyjęcia, że dochód rodziny może być w konkretnych sytuacjach niższy niż 60% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w poprzednim kwartale.

Prowadzi to do pozbawienia lub ograniczenia prawa do pomocy dla takich rodzin, które z racji sytuacji materialnej – zgodnie z art. 71 ust. 1 Konstytucji – w pełni na taką pomoc zasługują.

W konkluzji wniosku Rzecznik stwierdził, że przyznawanie pomocy w oparciu o kryterium wprowadzone przez kwestionowane przepisy powoduje, że nie tylko szczególna, ale nawet jakakolwiek pomoc nie trafi do rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, jeżeli źródłem dochodów tych rodzin będzie działalność gospodarcza opodatkowana zryczałtowanym podatkiem dochodowym od niektórych przychodów.

2. Prokurator Generalny zajmując stanowisko w sprawie stwierdził, że art. 8 ust. 5 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej w zakresie, w jakim uniemożliwia uznanie za dochód – w odniesieniu do osób rozliczających się z podatku na zasadach określonych w przepisach o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne – kwoty niższej od kwoty najniższej podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, a jeżeli z tytułu prowadzenia tej działalności nie istnieje obowiązek ubezpieczenia społecznego – kwoty niższej od najniższej podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, jest niezgodny z art. 2, art. 32 i art. 71 ust. 1 Konstytucji.

Zdaniem Prokuratora Generalnego, w stosunku do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą i rozliczających się według zasad określonych w ustawie o zryczałtowanym podatku dochodowym sposób ustalania ich dochodu, w istocie, oderwany został od sytuacji faktycznej ich lub rodziny. Ustawodawca bowiem uznał, że dochód tych osób stanowi zadeklarowana kwota, nie niższa niż 60% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w poprzednim kwartale. W efekcie sztucznie została wyodrębniona grupa podmiotów, których prawo do świadczeń nie jest uzależnione od rzeczywistej wysokości dochodu w rodzinie, lecz od formy opodatkowania. Tę grupę osób ustawodawca postawił więc w gorszej sytuacji w stosunku do rozliczających się na zasadach ogólnych, którym pozwolił wykazywać faktycznie uzyskiwany dochód.

Taki sposób ustalenia dochodu – zdaniem Prokuratora Generalnego – nie pozostaje w związku z celem i zasadniczą treścią ustawy i nie służy jej realizacji. Zróżnicowanie to nie ma także charakteru proporcjonalnego. Interes publiczny, rozumiany jako racjonalne i sprawiedliwe wydatkowanie środków publicznych, nie może być stawiany ponad interes osoby ubiegającej się o wsparcie ze względu na trudną sytuację materialną. Wprowadzone zróżnicowanie nie znajduje także uzasadnienia z punktu widzenia zasad sprawiedliwości społecznej, ponieważ nie dochodzi w takim wypadku do badania potrzeby udzielenia wsparcia rodzinie ze względu na niewystarczające dochody, powszechnie stosowanego przy ustalaniu prawa do świadczeń socjalnych.

Zakwestionowana regulacja w oczywisty sposób prowadzi do zróżnicowania klasy podmiotów, charakteryzujących się istotną cechą wspólną, a więc rzeczywistym poziomem dochodu na osobę, uzasadniającym udzielenie świadczeń z pomocy społecznej. Zatem kwestionowany przepis stawia w gorszej sytuacji grupę osób rozliczającą dochód w formie zryczałtowanej, niż osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą i rozliczające dochód na zasadach ogólnych. W praktyce taki stan prawny może prowadzić do pozbawienia osób rozliczających dochód w formie ryczałtu prawa do świadczeń z pomocy społecznej bądź ograniczenia ich wysokości, wówczas gdy ich rzeczywisty dochód jest niższy niż ustawowe kryteria dochodowe.

Zdaniem Prokuratora Generalnego przyjęta w kwestionowanym przepisie metoda ustalania dochodu osób rozliczających dochód w formie ryczałtu zrywa związek między prawem do świadczeń z pomocy społecznej a wysokością dochodu na osobę w rodzinie. Prowadzi to do sytuacji, w której świadczenia pomocy społecznej mogą nie zostać przyznane tym osobom i rodzinom, które faktycznie tej pomocy potrzebują ze względu na poziom dochodów. Zakwestionowana regulacja narusza zatem zasadę sprawiedliwości społecznej. Z tych względów, art. 8 ust. 5 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji.

Prokurator Generalny podkreśla, że wskazany – jako wzorzec kontroli przepisu art. 8 ust. 5 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej – art. 71 ust. 1 Konstytucji określa powinność państwa realizacji obowiązków wobec rodziny oraz prawo rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej, a zwłaszcza wielodzietnych i niepełnych, do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych.

Wynikająca z wyrażonej w tej normie konstytucyjnej gwarancja pomocy rodzinie i prawo rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, dotyczy różnych form pomocy, także – z zakresu pomocy społecznej. Prawo do tej pomocy uzależnione zatem powinno być od rzeczywistej sytuacji materialnej, w tym faktycznie osiąganego w rodzinie dochodu. Kwestionowaną regulacją art. 8 ust. 5 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej prawo to uzależnione zostało od formy opodatkowania. Ograniczenie to nie znajduje uzasadnienia w funkcji i celach pomocy społecznej, nie znajduje także uzasadnienia w innych normach konstytucyjnych; nie jest więc zgodne z zasadą proporcjonalności.

Art. 8 ust. 5 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej w kwestionowanym zakresie, jest zatem niezgodny również z art. 71 ust. 1 Konstytucji.

3. Marszałek Sejmu zajmując stanowisko w sprawie wniósł o stwierdzenie, że art. 8 ust. 5 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej jest niezgodny z art. 2, art. 32 i art. 71 ust. 1 Konstytucji.

Marszałek stwierdził, że w stosunku do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą opodatkowaną na zasadach określonych w ustawie o zryczałtowanym podatku dochodowym za dochód przyjmuje się zadeklarowaną podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, a jeżeli z tytułu prowadzenia tej działalności nie istnieje obowiązek ubezpieczenia społecznego, przyjmuje się kwotę najniższej podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne.

W stosunku do grupy osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą ustawodawca przyjął pewne fikcyjne, normatywne, założenie, że ich dochody, ustalane na gruncie ustawy o pomocy społecznej, nie mogą być niższe niż zadeklarowana podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne, a jeżeli z tytułu prowadzenia działalności nie istnieje obowiązek ubezpieczenia społecznego – nie niższe niż kwota najniższej podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne.

Konsekwencją przyjęcia opisanego wyżej sposobu ustalania wysokości dochodu jest wykluczenie z grona beneficjentów ustawy o pomocy społecznej części osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą opodatkowaną na zasadach określonych w ustawie o zryczałtowanym podatku dochodowym pomimo osiągania przez nie rzeczywistych dochodów w wysokości niższej niż wynikająca z zastosowania mechanizmu opisanego w art. 8 ust. 5 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej i niższej niż przyjęte w art. 8 ust. 1 tej ustawy kryterium dochodowe. W ten sposób wyodrębniono grupę osób, które, osiągając rzeczywiste dochody w wysokości uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, do takich świadczeń nie są uprawnione w wyniku wyboru określonej formy opodatkowania.

Unormowanie to, zdaniem Marszałka Sejmu, jest niezgodne z art. 2, art. 32 i art. 71 ust. 1 Konstytucji. Podnosząc zarzut niezgodności zaskarżonego przepisu z wyrażoną w art. 32 Konstytucji zasadą równości, Marszałek przypomina, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach.

Ocena zaskarżonego przepisu, dokonana zwłaszcza w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 listopada 2005 r. (sygn. P 3/05, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 115), prowadzi do wniosku, że zaskarżony przepis narusza wyrażoną w art. 32 Konstytucji zasadę równości. W powołanym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zasada równości i zasada sprawiedliwości społecznej w analizowanym kontekście normatywnym ma zbliżony zakres treściowy, nakazuje bowiem równo traktować podmioty wykazujące takie same cechy istotne w przypadku przyznawania określonego dobra.

Biorąc pod uwagę cel ustawy o pomocy społecznej – stwierdził Marszałek Sejmu – którym jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, za cechę istotną (relewantną) uznać należy wysokość uzyskiwanego dochodu, nie zaś formę opodatkowania. Zważywszy, że przesłanką wprowadzenia zróżnicowania w obrębie osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą jest ułatwienie i uproszczenie procedury przyznawania świadczeń poprzez wyłączenie konieczności ustalania i weryfikowania rzeczywistych dochodów, Marszałek Sejmu stwierdził, że przesłanka ta nie spełnia kryterium proporcjonalności ani też nie jest uzasadniona żadnymi zasadami lub wartościami konstytucyjnymi. Dążenie do ograniczenia kosztów administracyjnych nie może prowadzić do całkowego zignorowania albo znacznego ograniczenia realizacji słusznych interesów osób rzeczywiście potrzebujących pomocy państwa. Marszałek Sejmu podkreślił, że uproszczone zasady ewidencji nie wyłączają możliwości wykazania i udokumentowania faktycznie osiągniętego przychodu, kosztów jego uzyskania, zapłaconego podatku oraz odprowadzonych składek na ubezpieczenie społeczne, czyli wszystkich elementów służących do ustalenia faktycznego dochodu osób prowadzących działalność opodatkowaną na zasadach ogólnych.

Marszałek Sejmu zgodził się z zarzutem Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącym niezgodności zaskarżonego przepisu z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości społecznej. Rozwiązanie przyjęte w art. 8 ust. 5 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej prowadzi do pozbawienia prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej części obywateli prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą, osiągającej dochody rzeczywiste poniżej kryterium uprawniającego – co do zasady – do otrzymania tych świadczeń pieniężnych.

W konkluzji Marszałek Sejmu stwierdził, że ustalenie dochodu na zasadach określonych w zaskarżonym przepisie może prowadzić do ograniczenia, a nawet pozbawienia pomocy dla tych rodzin, którym pomoc taka, ze względu na sytuację materialną przysługiwałaby na zasadach ogólnych określonych w ustawie o pomocy społecznej. Z tego względu kwestionowany przepis uznał za niezgodny z konstytucyjnym prawem rodzin, znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, wyrażonym w art. 71 ust. 1 Konstytucji, do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych.

Na rozprawie 3 października 2006 r. uczestnicy postępowania podtrzymali stanowiska przedstawione w pismach procesowych.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Kwestionowany art. 8 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.; dalej: ustawa o pomocy społecznej) stanowi, że w stosunku do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą opodatkowaną na zasadach określonych w przepisach o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne – za dochód przyjmuje się zadeklarowaną podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, a jeżeli z tytułu prowadzenia tej działalności nie istnieje obowiązek ubezpieczenia społecznego, przyjmuje się kwotę najniższej podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne. Zaskarżona regulacja odsyła zatem do art. 18 ust. 8 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; dalej ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych). Zgodnie z tym przepisem podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe ubezpieczonych będących osobami prowadzącymi pozarolniczą działalność oraz osobami z nimi współpracującymi stanowi zadeklarowana kwota, nie niższa jednak niż 60% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w poprzednim kwartale.

Przed analizą zaskarżonego przepisu Trybunał Konstytucyjny pragnie odwołać się do wyroku z 15 października 2001 r. (sygn. K 12/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 213). W pierwszym punkcie tego wyroku Trybunał orzekł, że art. 2a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) w zakresie, w jakim przepis ten uniemożliwia uznanie za „dochód rodziny” – w odniesieniu do osób prowadzących działalność gospodarczą oraz osób z nimi współpracujących – kwoty niższej od kwoty najniższej podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, a jeżeli osoby te nie podlegają ubezpieczeniom: emerytalnym i rentowym – kwoty niższej „od kwoty najniższej podstawy wymiaru składek obowiązujących osoby ubezpieczone na podstawie odrębnych przepisów”, jest niezgodny z art. 2, art. 32 i art. 71 ust. 1 Konstytucji.

W drugim punkcie wspomnianego wyżej wyroku Trybunał orzekł, że art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (Dz. U. z 1998 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zakresie, w jakim przepis ten uniemożliwia przyjęcie za dochód z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej i współpracy przy prowadzeniu tej działalności – kwoty niższej od kwoty najniższej podstawy wymiaru składek obowiązujących osoby ubezpieczone, jest niezgodny z art. 2, art. 32 i art. 71 ust. 1 Konstytucji.

W istocie rzeczy rozpatrywana obecnie sprawa jest, z punktu widzenia zarówno wzorców konstytucyjnych, jak i aksjologicznej zawartości, analogiczna do rozstrzygniętej wyrokiem K 12/01. Inny jest wszakże zaskarżony przepis, stąd konieczność merytorycznego jej rozpoznania.

2. Ustawa o pomocy społecznej z 12 marca 2004 r. w art. 2 ust. 1 definiuje tę pomoc jako instytucję polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Konieczność pomocy społecznej dotyczy tych sytuacji, w których osoby i rodziny nie są w stanie pokonać trudności życiowych własnym działaniem. Jednakże, aby miało miejsce wsparcie ze strony pomocy społecznej, finansowanej z budżetu państwa, muszą wystąpić wymienione w art. 7 ustawy o pomocy społecznej przesłanki udzielenia świadczeń pieniężnych. Wspomniana ustawa wymienia piętnaście przesłanek udzielenia takiej pomocy. Są to: ubóstwo, sieroctwo, bezdomność, bezrobocie, niepełnosprawność, długotrwała lub ciężka choroba, przemoc w rodzinie, potrzeba ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradność w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, brak umiejętności w przystosowaniu do życia młodzieży opuszczającej placówki opiekuńczo-wychowawcze, trudności w integracji osób, które otrzymały status uchodźcy, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizm lub narkomania, zdarzenia losowe i sytuacje kryzysowe oraz klęski żywiołowe lub ekologiczne.

3. Przechodząc do analizy zaskarżonego przepisu Trybunał Konstytucyjny pragnie podkreślić – o czym już wyżej była mowa – że jego konsekwencją jest odesłanie do obowiązującego art. 18 ust. 8 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z tym przepisem podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe ubezpieczonych, będących osobami prowadzącymi pozarolniczą działalność oraz osobami z nimi współpracującymi, stanowi zadeklarowana kwota, nie niższa jednak niż 60% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w poprzednim kwartale.

Odesłanie w tym wypadku do przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych powoduje, że osoby ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej, które prowadzą działalność gospodarczą, oraz osoby z nimi współpracujące nie będą mogły zadeklarować kwoty dochodu niższej niż 60% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w poprzednim kwartale, nawet jeżeli ich dochód był faktycznie oczywiście niższy (art. 6 ust. 1 pkt 5 i art. 18 ust. 8 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Tym samym w klasie podmiotów uprawnionych do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej wyodrębnia się węższą kategorię podmiotów, w wypadku których przyznanie takich świadczeń uzależnione jest nie tyle od rzeczywistej wysokości (nigdy mniej niż 60% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w poprzednim kwartale), co od źródła dochodu (prowadzenie działalności gospodarczej).

4. Już we wcześniejszym swym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny stwierdzał, że w sytuacjach takich, jak rozpatrywana w niniejszej sprawie, ustawodawca zawsze staje przed koniecznością wyboru między konkurującymi ze sobą wartościami. Mamy tu bowiem do czynienia ze zderzeniem się dwóch istotnych z punktu widzenia cywilizowanej społeczności wartości – interesu publicznego oraz obowiązku społeczeństwa do sui generis czasowej alimentacji obywateli, którzy znaleźli się w trudnej sytuacji życiowej. Z jednej strony istnieje ważny interes publiczny wyrażający się w skutecznym zabezpieczeniu przed nadużyciami przy korzystaniu z różnych środków pomocy społecznej przez osoby, których poziom dochodów nie zawsze może być obiektywnie ustalony. Wszelako z drugiej strony powinien być uwzględniony także interes osób należących do tej kategorii, które znajdują się w rzeczywistej potrzebie. Wybór odpowiednich środków prawnych należy tu oczywiście do ustawodawcy. Jednak tam, gdzie jest to możliwe ustawodawca powinien unikać przyjmowania rozwiązań, które prowadzą do powstania nieuzasadnionych nierówności w obrębie klasy podmiotów uprawnionych zgodnie z ustawowymi kryteriami do otrzymania określonego rodzaju świadczeń (zob. wyrok z 18 stycznia 2000 r., sygn. K. 17/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 4, s. 63-64).

Rozwiązania przyjęte w kwestionowanych wówczas przepisach – stwierdził Trybunał – nie obejmują wielu różnorodnych sytuacji życiowych istotnych ze względu na kryteria przyznawania określonych świadczeń. W konsekwencji osoby prowadzące działalność gospodarczą, których sytuacja materialna ulega np. nagłemu istotnemu pogorszeniu w związku z poniesionymi stratami, nie będą mogły uzyskać wsparcia w postaci świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej czy zasiłku rodzinnego, pielęgnacyjnego i wychowawczego albo odpowiednich ich wysokości, gdyż uniemożliwi im to przyjęty sposób ustalania ich dochodu. Nie ulega więc wątpliwości, że przyjęcie takiego sposobu ustalania dochodu osób prowadzących działalność gospodarczą prowadzi do zróżnicowania klasy podmiotów, którym ze względu na posiadanie istotnych cech wspólnych (poziom dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego), powinna przysługiwać określona forma pomocy społecznej. Jest to niewątpliwie odstępstwo od zasady równego traktowania (tamże).

5. Zasady ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej wobec osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą zawiera kwestionowany art. 8 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten ustanawia dwie różne zasady ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej. Jedna odnosi się do osób prowadzących działalność gospodarczą opodatkowaną na zasadach ogólnych, druga zaś dotyczy osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą opodatkowaną na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 20 listopada 1998 r. o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne (Dz. U. Nr 144, poz. 930 ze zm.; dalej: ustawa o zryczałtowanym podatku dochodowym).

W stosunku do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą opodatkowaną na zasadach ogólnych (zgodnie z art. 9a ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, Dz. U. z 2000 r. Nr 14, poz. 176 ze zm.) za dochód przyjmuje się przychód z tej działalności pomniejszony o koszty uzyskania przychodu, obciążenie podatkiem należnym i składkami na ubezpieczenie zdrowotne określonymi w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia, związane z prowadzeniem tej działalności oraz odliczonymi od dochodu składkami na ubezpieczenia społeczne niezaliczonymi do kosztów uzyskania przychodów, określonymi w odrębnych przepisach. Różnicę przychodów i kosztów ich uzyskania ustala się za miesiąc poprzedzający miesiąc złożenia wniosku w oparciu o wielkości wykazane w deklaracjach podatkowych za okresy od początku roku do końca miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku oraz od początku roku do końca miesiąca poprzedzającego ten miesiąc. Wysokość miesięcznego obciążenia podatkiem, składkami na ubezpieczenie zdrowotne oraz składkami na ubezpieczenia społeczne przyjmuje się z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku (art. 8 ust. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej).

W przypadku, gdy podatnik wpłaca zaliczki na podatek dochodowy w formie uproszczonej, a także jeżeli nie złożył deklaracji, jego dochód ustala się, dzieląc kwotę dochodu z działalności gospodarczej za poprzedni rok kalendarzowy przez liczbę miesięcy, w których podatnik prowadził działalność, a jeżeli nie prowadził działalności, dochód ustala się w oparciu o oświadczenie tej osoby (art. 8 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o pomocy społecznej).

Zgoła odmienną zasadę zawiera kwestionowany przepis w stosunku do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą opodatkowaną na zasadach określonych w przepisach ustawy o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne. Dotyczy również opodatkowania w formie karty podatkowej, co normuje art. 23 ustawy o zryczałtowanym podatku dochodowym. W tym wypadku za dochód przyjmuje się zadeklarowaną podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, a jeżeli z tytułu prowadzenia tej działalności nie istnieje obowiązek ubezpieczenia społecznego, przyjmuje się kwotę najniższej podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne. Wówczas wysokość dochodu ustalana jest na podstawie zaświadczenia wydanego przez naczelnika właściwego urzędu skarbowego zawierającego informację o formie opodatkowania oraz na podstawie dowodu opłacania składek w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych (art. 8 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej).

Trybunał Konstytucyjny w całej rozciągłości podziela argumentację Rzecznika Praw Obywatelskich, że taki sposób ustalania dochodu osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą opodatkowaną na zasadach określonych w ustawie o zryczałtowanym podatku dochodowym, w istocie oderwany jest od faktycznej sytuacji osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc. Takim osobom ustawodawca przyznał prawo deklarowania dochodu, pod warunkiem, że nie będzie on niższy od najniższej podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne. Tymczasem art. 18 ust. 8 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowi, że dochód osób prowadzących pozarolniczą działalność opodatkowaną na zasadach określonych w ustawie o zryczałtowanym podatku dochodowym stanowi zadeklarowana kwota, nie niższa jednak niż 60% przeciętnego wynagrodzenia w poprzednim kwartale.

Bezdyskusyjne jest zatem, że sytuacja osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą na zasadach ogólnych i osób, o których mówi art. 18 ust. 8 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jest diametralnie różna, na niekorzyść tych ostatnich. Rację ma więc Rzecznik Praw Obywatelskich, gdy twierdzi, że ustawodawca w sztuczny i nieuzasadniony niczym sposób wyodrębnił grupę podmiotów, wobec której prawo do świadczeń społecznych uzależnione jest nie od rzeczywistej wysokość dochodów, ale tylko i wyłącznie od formy opodatkowania. Takie kryterium opodatkowania nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia. Jeżeli motywem ustawodawcy dla takiego unormowania było założenie o niemożliwości ustalenia dochodu, to Trybunał uznaje to założenie za aprioryczne, oparte na konstrukcjach prawa podatkowego. Założenia takiego, właściwego być może na gruncie prawa podatkowego, niepodobna bez kolizji z art. 71 ust. 1 Konstytucji przenosić na grunt prawa o pomocy społecznej (podobnie w wyroku z 23 października 1995 r., sygn. K. 4/95, OTK ZU nr 2/1995, poz. 11).

6. Nierówne traktowanie – na co zwracał wielokrotnie uwagę TK – nie musi stanowić o niekonstytucyjności przepisu ani oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania, a w konsekwencji niezgodności z art. 32 czy też art. 2 Konstytucji (zob. wyrok z 12 maja 1998 r., sygn. U. 17/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 34). Konieczna jest jeszcze ocena kryterium, na podstawie którego dokonano zróżnicowania, bowiem wszelkie odstępstwo od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych musi zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywających argumentach. Argumenty te muszą:

– po pierwsze, mieć charakter istotny (relewantny), a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć realizacji tego celu i treści. Innymi słowy, wprowadzone zróżnicowania muszą mieć charakter racjonalnie uzasadniony. Nie wolno ich dokonywać według dowolnie ustalonego kryterium (zob. orzeczenie z 12 grudnia 1994 r., sygn. K. 3/94, OTK w 1994 r., cz. II, poz. 42, s. 141);

– po drugie, mieć charakter proporcjonalny, a więc waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych;

– po trzecie, pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (np. orzeczenie z 23 października 1995 r., sygn. K. 4/95, OTK ZU nr 2/1995, poz. 11). Jedną z takich zasad konstytucyjnych jest zasada sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). Różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych ma więc znacznie większe szanse uznania za zgodne z Konstytucją, jeżeli pozostaje w zgodzie z zasadami sprawiedliwości społecznej lub służy urzeczywistnianiu tych zasad. Zostaje ono natomiast uznane za niekonstytucyjną dyskryminację (uprzywilejowanie), jeżeli nie znajduje podtrzymania w zasadzie sprawiedliwości społecznej. W tym właśnie sensie zasady równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej w znacznym stopniu nakładają się na siebie (zob. orzeczenie z 3 września 1996 r., sygn. K. 10/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 33, s. 280-281).

Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 października 2001 r. (sygn. K 12/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 213, s. 1064-1065) odwołanie się w kwestionowanym przepisie do sposobu ustalania dochodu osób prowadzących działalność gospodarczą zastosowanego w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych nie znajduje uzasadnienia, jeżeli mamy na uwadze cele świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej oraz zasiłków rodzinnych wyrażające się w dążeniu, choć z różnych powodów, do wsparcia osób obarczonych nadmiernymi kosztami utrzymania rodziny. Istota i funkcje świadczeń z pomocy społecznej i zasiłków rodzinnych nie pokrywają się bowiem z istotą i funkcjami systemu ubezpieczeń społecznych. W tym drugim wypadku ustawowe wykluczenie możliwości zadeklarowania jako podstawy składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe niższej kwoty niż 60% przeciętnego wynagrodzenia, ma na celu zapewnienie odpowiedniej wysokości świadczeń z systemu ubezpieczeń społecznych, te bowiem mają bezpośredni związek z wysokością płaconych składek. Przy świadczeniach z pomocy społecznej i zasiłkach rodzinnych chodzi natomiast o to, żeby osoby o rzeczywiście niskich dochodach mogły otrzymać odpowiednie wsparcie. Prawo do wsparcia uzależnione jest wyłącznie od rzeczywistej sytuacji materialnej rodziny. Nie chodzi więc o zagwarantowanie minimalnego poziomu kwot gromadzonych na potrzeby przyszłych świadczeń, ale o przydzielenie pomocy tym, którzy jej naprawdę aktualnie potrzebują. W tej sytuacji odstępstwo od nakazu równego traktowania osób, którym przysługuje prawo do świadczeń pomocy społecznej i zasiłków rodzinnych spowodowane automatycznym przeniesieniem rozwiązań prawnych stosowanych w systemie ubezpieczeń społecznych do przepisów prawa regulujących przyznawanie tego rodzaju wsparcia nie ma charakteru relewantnego, nie pozostaje bowiem w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych, ani też nie służy realizacji tego celu i treści. Może natomiast w konkretnych sytuacjach uniemożliwić, a przynajmniej istotnie ograniczyć, realizację funkcji omawianych form wsparcia. Brak jest mechanizmu korygującego, bowiem kwestionowany przepis wyklucza możliwość przyjęcia, że dochód osób prowadzących działalność gospodarczą może być w konkretnych sytuacjach niższy niż 60% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w poprzednim kwartale. Kwestionowana regulacja sprawia, że poza systemem świadczeń z pomocy społecznej oraz zasiłków rodzinnych mogą pozostać osoby, którym wsparcie takie przysługiwałoby, gdyby tylko nie prowadziły działalności gospodarczej. Trybunał podkreślił, że obowiązujący sposób ustalania dochodu osób prowadzących działalność gospodarczą nie pozostaje w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych, określających prawo do świadczeń pieniężnych oraz zasiłku rodzinnego, nie służy więc realizacji tego celu i treści.

7. Trybunał Konstytucyjny orzekając 15 listopada 2005 r. o niekonstytucyjności art. 5 ust. 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) z identycznymi wzorcami konstytucyjnymi (art. 2, art. 32 i art. 71 ust. 1 Konstytucji) sformułował tezę, że zróżnicowanie sytuacji prawnej beneficjentów świadczeń rodzinnych z uwagi na formę opodatkowania narusza także art. 32 i art. 2 Konstytucji (sygn. P 3/05, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 115).

Zasada równości i zasada sprawiedliwości społecznej w analizowanym kontekście normatywnym ma zbliżony zakres treściowy – stwierdził wówczas Trybunał – nakazuje bowiem równo traktować podmioty wykazujące takie same cechy istotne w przypadku przyznawania określonego dobra. Cechą istotną w zakresie normowania konstytucyjnej gwarancji ochrony rodziny nie jest jednak forma opodatkowania poszczególnych jej członków, ale istnienie relacji rodzinnych oraz zdolność realizacji przez członków rodziny obciążających ich obowiązków alimentacyjnych, a zatem uzyskiwanie dochodu gwarantującego minimum egzystencji każdemu członkowi rodziny. Kwestionowana w sprawie o sygn. P 3/05 regulacja wprowadzając nieuzasadnione kryterium różnicowania, oderwane od zasady przyznawania zasiłków i ratio ich wprowadzenia, doprowadziła do niesprawiedliwego i dyskryminującego ograniczenia szans dzieci znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej tylko dlatego, że ich rodzic uzyskuje dochód opodatkowany w formie ryczałtu. Z tego względu kwestionowany przepis Trybunał uznał za niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji.

Trybunał podkreślił wówczas, że wybrane przez ustawodawcę kryterium wyodrębnienia populacji pozbawionej zasiłku jest bowiem po pierwsze, arbitralne – z punktu widzenia celów zasady przyznania zasiłku i interesu, jakiemu ma służyć ograniczenie, nie pozostającemu w żadnym ani logicznym, ani bezpośrednim związku ze sobą. To uzasadniło stanowisko Trybunału o dyskryminacyjnym (art. 32 Konstytucji) i naruszającym zasady sprawiedliwości (art. 2 Konstytucji) charakterze wyjątku. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że decydując się na zbudowanie wyjątku od zasady przy wykorzystaniu kryterium „podatkowego”, ustawodawca przekroczył granice przysługującej mu swobody regulacyjnej (tamże, s. 1352).

8. Reasumując powyższe rozważania Trybunał stwierdza, że: po pierwsze, wprowadzone przez ustawodawcę kryterium wiąże mechanicznie warunki objęcia opieką społeczną z przesłanką wybraną dowolnie i arbitralnie, bez rzeczywistego związku z sytuacją materialną i życiową potencjalnie uprawnionego. Po drugie, kwestionowany przepis wprowadza ewidentne zróżnicowanie, które nie posiada racjonalnego uzasadnienia. Nie pozostaje ono w żadnym związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz nie tylko nie służy realizacji tego celu i treści, ale wręcz koliduje z celem, treścią i istotą instytucji pomocy społecznej. Zróżnicowanie to dokonane zostało przez ustawodawcę według dowolnie ustalonego kryterium.

Kwestionowane zróżnicowanie ma charakter dyskryminujący, ponieważ koliduje z zasadą proporcjonalności. Waga interesu, któremu ma służyć zróżnicowanie sytuacji adresatów kwestionowanej normy nie pozostaje bowiem w żadnej proporcji do wagi interesów, które zostają naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych.

Ponadto zróżnicowanie będące konsekwencją kwestionowanego przepisu nie pozostaje w żadnym związku z tymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, które mogłyby ewentualnie uzasadnić odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Jedną z takich zasad konstytucyjnych jest zasada sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). Jak niejednokrotnie stwierdzał Trybunał Konstytucyjny, różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych może być uznane za zgodne z Konstytucją, tylko wówczas, jeżeli pozostaje w zgodzie z zasadami sprawiedliwości społecznej lub służy urzeczywistnianiu tych zasad (zob. np. powołane wyżej orzeczenie z 3 września 1996 r., sygn. K. 10/96, s. 280-281). Tymczasem kwestionowane unormowanie nie tylko nie znajduje uzasadnienia w zasadzie sprawiedliwości społecznej, ale tę zasadę ewidentnie narusza.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.