1. Wnioskiem z 12 kwietnia 2007 r. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: RPO) zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności art. 1 pkt 16 w związku z art. 26 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264, dalej: ustawa zmieniająca) w zakresie, w jakim z mocą wsteczną uniemożliwia uwzględnienie przy ustalaniu okresu zatrudnienia w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze okresów niewykonywania pracy, za które pracownik otrzymał wynagrodzenie lub świadczenia z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa przypadające w okresie od 15 listopada 1991 r. do 30 czerwca 2004 r., z art. 2 Konstytucji.

Zakwestionowany przez RPO art. 1 pkt 16 ustawy zmieniającej dodał do art. 32 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353; dalej: ustawa o emeryturach i rentach z FUS) ust. 1a, stanowiący, że przy ustalaniu okresu zatrudnienia w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze nie uwzględnia się okresów niewykonywania pracy, za które pracownik otrzymał po dniu 14 listopada 1991 r. wynagrodzenie lub świadczenia z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (punkt 1) oraz okresów, w których na mocy szczególnych przepisów pracownik został zwolniony ze świadczenia pracy, z wyjątkiem okresu urlopu wypoczynkowego (punkt 2, który na podstawie ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, Dz. U. Nr 169, poz. 1412, utracił moc obowiązującą 1 listopada 2005 r.). Zdaniem RPO, zmiana sposobu liczenia okresu zatrudnienia w szczególnych warunkach (charakterze) dokonana z mocą wsteczną na niekorzyść adresatów przepisu przez art. 1 pkt 16 ustawy zmieniającej, która weszła w życie, zgodnie z jej art. 26, po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, a zatem 1 lipca 2004 r., narusza wywodzony z art. 2 Konstytucji zakaz retroakcji.

Uzasadniając zajęte stanowisko, RPO przypomina najpierw, że ustawodawca, zasadniczo reformując system ubezpieczeń społecznych, zdecydował się na utrzymanie w ustawie o emeryturach i rentach z FUS na dotychczasowych zasadach uprawnienia do emerytury w wieku obniżonym dla ubezpieczonych wykonujących prace w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Dotyczy to następujących grup: najstarszych ubezpieczonych (urodzonych przed 1 stycznia 1949 r.), wskazanych w art. 32 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonych urodzonych po 31 grudnia 1948 r., a przed 1 stycznia 1969 r., o ile spełnią dwa dodatkowe warunki przewidziane w art. 46 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS – zgodnie z art. 184 ustawy o emeryturach i rentach z FUS – ubezpieczonych urodzonych po 31 grudnia 1948 r., o ile w dniu wejścia w życie tej ustawy (1 stycznia 1999 r.) spełniać będą warunek stażu ubezpieczenia (ogólnego i szczególnego). Szczegółowe zasady i wymogi niezbędne do przejścia na emeryturę w wieku niższym od powszechnego zostały ustalone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz. U. Nr 8, poz. 43, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 1983 r.). W świetle przepisów rozporządzenia z 1983 r. prawo to przysługuje przede wszystkim po osiągnięciu odpowiedniego okresu zatrudnienia – wynoszącego 20 lat dla kobiet i 25 lat dla mężczyzn – w tym co najmniej 10, 15 lub 20 lat stażu pracy (w zależności od jej rodzaju) w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Przy czym, zgodnie z art. 32 ust. 1a pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, dodanym przez zakwestionowany w niniejszej sprawie art. 1 pkt 16 ustawy zmieniającej, od 1 lipca 2004 r. przy ustalaniu okresów zatrudnienia w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze nie uwzględnia się okresów niewykonywania pracy, za które pracownik otrzymał po 14 listopada 1991 r. wynagrodzenie lub świadczenia z ubezpieczenia społecznego w razie choroby lub macierzyństwa. Zdaniem RPO, wprowadzenie z mocą wsteczną i na niekorzyść adresatów tej regulacji nowej definicji okresu pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze stanowi naruszenie konstytucyjnego zakazu działania prawa wstecz, wywodzonego z art. 2 Konstytucji.

RPO zwrócił uwagę na sposób stosowania tego przepisu. Podkreślił, że jeszcze przed jego wejściem w życie Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) stał na stanowisku, że zaliczanie okresów pobierania zasiłków z ubezpieczenia społecznego do okresów zatrudnienia (od wejścia w życie ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz zmianie niektórych ustaw, Dz. U. Nr 104, poz. 450, ze zm.; dalej: ustawa rewaloryzacyjna z 1991 r., pojęcie „okresy zatrudnienia” zastąpiono pojęciem okresów składkowych i nieskładkowych) przesądza o ich uwzględnieniu jedynie w okresach zatrudnienia, nie zaś w stażu pracy w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze. Stanowisko ZUS nie znalazło jednak aprobaty w orzecznictwie Sądu Najwyższego, z którego wynika, że ustawa rewaloryzacyjna wprowadziła jedynie zmiany w definicji pojęcia okresu zatrudnienia, nie zaś w definicji okresu pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. A zatem okres ten obejmował zarówno okresy składkowe, jak i nieskładkowe, jeżeli mieściły się w okresie wykonywania pracy zgodnie z umową o pracę. Na poparcie swej argumentacji RPO powołuje liczne orzeczenia SN.

RPO powołuje się także na informacje udzielone przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, z których wynika aprobata dla stanowiska ZUS, że dodany ustawą zmieniającą do art. 32 ustawy o emeryturach i rentach z FUS ust. 1a nie zmienił zasad obowiązujących od 1991 r. w zakresie ustalania stażu pracy w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze, lecz jedynie wyeliminował wątpliwości co do stosowania przepisów ustawy o rentach i emeryturach z FUS, określających warunki przechodzenia na emeryturę dla zatrudnionych w szczególnych warunkach (charakterze). RPO zaznacza jednak, że w trakcie prac legislacyjnych nad projektem ustawy zmieniającej inaczej uzasadniane były zmiany w art. 32 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Jak argumentuje RPO, były one podyktowane chęcią uszczelnienia tego przepisu tak, aby uniemożliwić dokładanie różnych okresów do wymaganego 15-letniego stażu pracy w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze, co miało miejsce podczas stosowania tego przepisu przez sądy.

RPO, powołując liczne orzeczenia sądowe, zwraca uwagę, że obecnie w praktyce orzeczniczej powszechnie i jednolicie przyjmuje się, że przerwy w pracy spowodowane czasową niezdolnością do jej świadczenia w związku z chorobą (porodem) i w związku z tym korzystaniem z wynagrodzenia lub świadczenia z ubezpieczenia społecznego traktowane są jako okresy, w których pracownik zachował status osoby wykonującej pracę w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze. RPO podziela pogląd SN, że art. 1 pkt 16 ustawy zmieniającej wprowadził istotną zmianę w dotychczasowej definicji stażu pracy w szczególnych warunkach (charakterze), a nie, jak uzasadnia ZUS, usankcjonował jedynie stan prawny istniejący od 1991 r. Takiego rozróżnienia, polegającego na niezaliczaniu pewnych okresów do stażu pracy w szczególnych warunkach, nie można było bowiem w żaden sposób wyinterpretować z dotychczasowych przepisów.

Według RPO, w niniejszej sprawie mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której powszechna wykładnia przepisów odbiega od znaczenia, jakie przypisał im ustawodawca. Tymczasem, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, ochronie konstytucyjnej podlega nie tylko zaufanie obywateli do litery prawa, ale przede wszystkim do sposobu jego interpretacji przyjmowanej podczas stosowania przepisów przez organy państwa, szczególnie jeśli praktyka ta jest powszechna i trwała. Niedopuszczalne są zatem różnice interpretacyjne między poszczególnymi organami administracji publicznej a sądami. Obowiązkiem ustawodawcy jest tworzyć przepisy w taki sposób, by jednoznacznie wyrażały zawarte w nich normy. W przeciwnym razie ryzyko nadania im przez organy stosujące prawo w drodze interpretacji innego znaczenia niż zakładane przez ustawodawcę nigdy nie może obciążać podmiotów będących adresatami norm zawartych w tych przepisach.

Zdaniem RPO, prawodawca może modyfikować przepisy, także dotyczące konstytucyjnych praw i wolności, jednak musi respektować ukształtowane już wcześniej zaufanie do treści obowiązującego prawa. Tym samym musi brać pod uwagę pewne reguły wynikające z zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, takie jak zakaz retroaktywności, nakaz określenia dostatecznego vacatio legis i zakaz naruszania praw słusznie nabytych. Art. 1 pkt 16 w związku z art. 26 ustawy zmieniającej narusza, według RPO, powyższe reguły, zwłaszcza zakaz działania prawa wstecz.

Zakaz retroakcji jest jednolicie rozumiany w orzecznictwie Trybunału. Jak wskazuje RPO, znaczy on nie tylko zakaz stanowienia norm nakazujących stosowanie nowych reguł do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie, ale także zakaz stanowienia intertemporalnych reguł, które mają określić treść stosunków prawnych powstałych pod rządami dawnych norm, a trwających w okresie wejścia w życie norm nowo ustanowionych. Zasada zaufania do państwa zakazuje zaś nadawania mocy wstecznej przepisom regulującym prawa i obowiązki obywateli, które pogarszają ich sytuację prawną. Jedynie konieczność realizacji wartości konstytucyjnej ocenionej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji może uzasadniać odstępstwo od tego zakazu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt art. 1 pkt 16 ustawy zmieniającej, RPO podkreśla, że przepis ten zaostrzył z mocą wsteczną dotychczasowe warunki nabywania prawa do emerytury w wieku obniżonym. W konsekwencji zmniejszyła się grupa potencjalnych uprawnionych do emerytury w wieku niższym od powszechnego wieku emerytalnego. W szczególności dotyczy to osób, które nie mają aktualnie możliwości uzupełnienia wymaganego szczególnego stażu pracy oraz osób, które nie zdążą go uzupełnić, bo prawo do emerytury na podstawie art. 32 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przysługuje im pod warunkiem spełnienia wymogów do 31 grudnia 2007 r., zgodnie z art. 46 ust. 1 tej ustawy. Jeśli chodzi zaś o ubezpieczonych nabywających prawo do emerytury na podstawie art. 184 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, to wielu z nich – przed wejściem w życie nowej regulacji – posiadało wymagany okres zatrudnienia w szczególnych warunkach (charakterze), ale zmiana z mocą wsteczną zasad jego obliczania spowodowała, że zostali pozbawieni możliwości nabycia prawa do emerytury w obniżonym wieku. W niniejszej sprawie, zdaniem RPO, jest oczywisty retroaktywny charakter regulacji oraz jej skutek w postaci pogorszenia sytuacji przyszłych świadczeniobiorców. Jednocześnie RPO nie widzi żadnej innej wartości konstytucyjnej, której realizacja uzasadniałaby naruszenie takich wartości jak bezpieczeństwo prawne i pewność obrotu prawnego. W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego powyższe okoliczności uzasadniają zarzut naruszenia zakazu retroakcji, wynikający z art. 2 Konstytucji.

2. W piśmie z 5 lutego 2008 r. Prokurator Generalny zajął stanowisko, że art. 1 pkt 16 w związku z art. 26 ustawy zmieniającej jest zgodny z art. 2 Konstytucji.

Prokurator Generalny, na podstawie argumentacji zawartej we wniosku RPO, zrekonstruował następujące zarzuty stawiane przez wnioskodawcę: naruszenie przez ustawodawcę zakazu retroakcji, naruszenie wymogu określenia dostatecznej vacatio legis i naruszenie nakazu poszanowania praw słusznie nabytych, co w konsekwencji godzi w ochronę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Zarzuty RPO i przytoczona na ich poparcie argumentacja nie zostały podzielone przez Prokuratora. Zwraca on przede wszystkim uwagę, że pod rządami ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 267, ze zm.; dalej: ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym) przy ustalaniu prawa do emerytury (w tym emerytury w niższym od powszechnego wieku emerytalnym za pracę w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze) brano pod uwagę okresy zatrudnienia. Pojęcie to zastąpione zostało pojęciami okresów składkowych i nieskładkowych w ramach jednej z pierwszych reform systemu ubezpieczeń społecznych, dokonanej ustawą rewaloryzacyjną z 1991 r. Ustawa o emeryturach i rentach z FUS przejęła te pojęcia, stanowiąc, że przy ustalaniu prawa do emerytury uwzględnia się okresy składkowe i ściśle wymienione w tej ustawie okresy nieskładkowe. Zdaniem Prokuratora, powyższa zmiana ma znaczenie dla oceny regulacji zakwestionowanej przez RPO. Skoro bowiem zmieniły się warunki nabywania uprawnień emerytalnych, musiało to mieć wpływ na zasady przyznawania emerytur w niższym od powszechnego wieku emerytalnym. Wszystkie te świadczenia są finansowane przez Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, tworzony ze składek na ubezpieczenie społeczne. Zatem podział na okresy składkowe i nieskładkowe i zróżnicowanie w związku z tym uprawnień do nabycia prawa do emerytury należy, zdaniem Prokuratora, uznać za racjonalne, w szczególności że okres pobierania zasiłku za czas niezdolności do pracy z powodu choroby lub macierzyństwa jest – jak wyjaśnia Prokurator – okresem nieskładkowym.

Ponadto, zdaniem Prokuratora Generalnego, istotą uprawnienia do emerytury w związku z wykonywaniem pracy w szczególnych warunkach (charakterze) jest rekompensata za narażenie pracownika na szkodliwe działania warunków pracy, którą wykonuje. W tym świetle za okres takiej pracy uważa się okres faktycznego wykonywania takiej pracy, a nie jedynie pozostawanie w stosunku pracy na stanowisku zaliczonym do tego rodzaju zatrudnienia.

W tym świetle uzasadniony jest, w opinii Prokuratora, pogląd organów ZUS, który powołuje RPO we wniosku, że podział wprowadzony w 1991 r. przez ustawę rewaloryzacyjną na okresy składkowe i nieskładkowe miał wpływ na ustalenie uprawnień do emerytury w związku z wykonywaniem pracy w szczególnych warunkach (charakterze). Niejednolitość w praktyce orzeczniczej sądów spowodowała, że ustawodawca, w celu usunięcia wszelkich wątpliwości, postanowił w art. 1 pkt 16 ustawy zmieniającej, że okresy niewykonywania pracy w związku z chorobą lub macierzyństwem nie będą zaliczane – od momentu wprowadzenia do systemu pojęć okresów składkowych i nieskładkowych, a zatem od 15 listopada 1991 r. – do okresu zatrudnienia w szczególnych warunkach (charakterze). Okresy te, jako nieskładkowe, zasadniczo wpływają natomiast na długość okresu zatrudnienia, od którego zależą określone uprawnienia emerytalne.

Zdaniem Prokuratora, nie można dopatrzyć się naruszenia przez zakwestionowaną we wniosku regulację zasady lex retro non agit. Art. 1 pkt 16 ustawy zmieniającej odnosi się bowiem do sytuacji, które są konsekwencją zmian dokonanych już w roku 1991 r., co wyraźnie wynika z jego treści. A zatem, w ocenie Prokuratora, mamy do czynienia z retroaktywnością pozorną, zarzut PRO wynika zaś z utożsamiania przezeń pojęcia retroaktywności z pojęciem retrospektywności.

Niezasadny jest także, zdaniem Prokuratora, zarzut braku odpowiedniej vacatio legis. Art. 1 pkt 16 ustawy zmieniającej wszedł w życie 30 dni od dnia ogłoszenia (art. 26 ustawy zmieniającej), a zatem zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2000 r. Nr 62, poz. 718, ze zm.), który stanowi, że okres przystosowawczy do nowej regulacji powinien wynosić 14 dni.

3. W piśmie z 26 marca 2008 r. RPO ustosunkował się do argumentacji Prokuratora Generalnego.

RPO uznał wnioski Prokuratora za nieuzasadnione. Przede wszystkim bowiem ustawa rewaloryzacyjna wprowadziła pojęcie stażu ubezpieczeniowego, obejmującego okresy składkowe i nieskładkowe w celu ustalania prawa do świadczeń emerytalno-rentowych i ich wysokości. Natomiast definicja okresu pracy w szczególnych warunkach (charakterze), zawarta odrębnie w § 2 rozporządzenia z 1983 r., pozostała niezmieniona i obowiązywała nadal po wejściu w życie ustawy rewaloryzacyjnej z 1991 r. W rozumieniu tej definicji, okres pracy w szczególnych warunkach (charakterze) obejmował zarówno okresy składkowe, jak i nieskładkowe, jeżeli te ostatnie mieściły się w okresie wykonywania pracy zgodnie z umową o pracę. Stanowisko to odzwierciedla również orzecznictwo SN. A zatem okresy pobierania zasiłku macierzyńskiego czy chorobowego są okresami, w których pracownik zachowywał status osoby wykonującej pracę w szczególnych warunkach (charakterze). RPO wskazuje również na błędne zaliczenie przez Prokuratora Generalnego, wbrew art. 6 ust. 1 pkt 7 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, okresu pobierania zasiłku macierzyńskiego do okresu nieskładkowego. Natomiast fakt, że ustawa rewaloryzacyjna, a następnie ustawa o emeryturach i rentach z FUS, zaliczają okres pobierania zasiłku chorobowego do okresów nieskładkowych, ma jedynie taki skutek, że okres ten, przy ustalaniu okresów pracy koniecznych dla przyznania prawa do świadczenia, jest zaliczany w rozmiarze nieprzekraczającym jednej trzeciej uwzględnionych okresów składkowych.

Skoro nie zmieniła się definicja zatrudnienia w szczególnych warunkach (charakterze), uprawniony jest, w ocenie RPO, zarzut naruszenia zasady lex retro non agit. Odnośnie zaś do argumentacji Prokuratora o niezasadności zarzutu braku odpowiedniej vacatio legis, PRO replikuje, że wniosek nie zawiera w ogóle takiego zarzutu.

4. W piśmie z 12 czerwca 2008 r. stanowisko w sprawie w imieniu Sejmu zajął Marszałek Sejmu.

Zdaniem Marszałka zakwestionowany przez RPO przepis jest zgodny z art. 2 Konstytucji. W niniejszej sprawie nie mamy bowiem do czynienia z działaniem prawa wstecz (retroakcją właściwą), lecz z retrospektywnością prawa (retroakcją niewłaściwą), polegającą na bezpośrednim stosowaniu nowych przepisów do stosunków powstałych pod rządami dawnych regulacji. Korzystanie przez ustawodawcę z tej metody jest dopuszczalne w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego.

Marszałek Sejmu powołuje się ponadto na argumentację przedstawianą w trakcie prac legislacyjnych, z której jednoznacznie wynika, że celem ustawodawcy było uregulowanie problemu zaliczania pewnych okresów jako okresów pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Orzecznictwo sądowe szło bowiem w kierunku rozszerzania tych okresów o takie, w których w rzeczywistości praca ta nie była wykonywana. Uszczelnienie regulacji dotyczącej wcześniejszego przechodzenia na emeryturę jest, według Marszałka, działaniem w zgodzie z zasadami poprawnej legislacji przez dążenie do wyczerpującego uregulowania danej dziedziny bez pozostawiania tej kwestii do uznania sądów.

5. W piśmie z 7 maja 2008 r. Trybunał Konstytucyjny zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów o przedstawienie opinii, czy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego może wywołać skutki wiążące się z nakładami finansowymi nieprzewidzianymi w ustawie budżetowej.

W piśmie z 7 lipca 2008 r. Prezes Rady Ministrów przedstawił szacunkowe skutki finansowe ewentualnego przejścia na emeryturę w wieku wcześniejszym niż powszechny wiek emerytalny przez osoby wykonujące prace w szczególnych warunkach (charakterze), które uzyskałyby taką możliwość na skutek zmiany przepisów wywołanej orzeczeniem Trybunału. Przewiduje się, że sytuacja taka mogłaby dotyczyć około 2500 osób. W związku z tym skutek finansowy według danych statystycznych za rok 2007 kształtowałby się na poziomie 40 mln zł rocznie. Prezes Rady Ministrów zaznaczył jednocześnie, że kwota ta nie uwzględnia strat wynikających z ubytku składek dotychczas opłacanych przez te osoby, które uzyskałyby wcześniej świadczenie emerytalne.

6. W piśmie z 3 czerwca 2008 r. Trybunał Konstytucyjny wystąpił do Prezesa ZUS z prośbą o ustosunkowanie się do wniosku RPO, w szczególności zaś o udzielenie informacji, które okresy stażu ubezpieczeniowego w praktyce organów rentowych zaliczane były do okresu zatrudnienia w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze.

W piśmie z 30 czerwca 2008 r. Prezes ZUS przedstawił informacje w powyższych kwestiach. Wskazał przede wszystkim, że ustawa rewaloryzacyjna z 1991 r. dokonała zasadniczych zmian w systemie ubezpieczeń społecznych w porównaniu z obowiązującą wówczas ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym, zwłaszcza w zakresie zasad klasyfikowania okresów uwzględnianych przy ustalaniu uprawnień emerytalnych. Zmiany te znalazły kontynuację w ustawie o emeryturach i rentach z FUS.

Jednocześnie ustawodawca, pomimo rezygnacji z legalnej definicji pojęcia okresów zatrudnienia, pozostawił to pojęcie w rozporządzeniu z 1983 r., obok pojęcia okresów pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Pojęcia te nie są tożsame, co potwierdza orzecznictwo SN. Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie, zdaniem Prezesa ZUS, ma zawarta w § 2 ust. 1 rozporządzenia definicja okresów pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, zgodnie z którą okresami takimi są okresy, w których praca ta jest wykonywana stale i w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym na danym stanowisku. Chodzi przy tym jednocześnie o okres faktycznego wykonywania pracy, a nie okres pozostawania w zatrudnieniu na stanowisku pracy zakwalifikowanym jako „szczególne”.

Polski system emerytalny ma charakter przede wszystkim ubezpieczeniowy, co wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, powoływanego przez Prezesa ZUS. Stąd też konieczne jest uwzględnianie sprawiedliwych proporcji między wielkością emerytury a długością okresu aktywności zawodowej prowadzącej do jej nabycia.

Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Prezesa ZUS, brak było w okresie od 15 listopada 1991 r. do 30 czerwca 2004 r. podstaw do zaliczania do okresów pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze okresów pobierania zasiłków chorobowych w ramach stosunku pracy, przypadających po 14 listopada 1991 r. Ustawa nowelizacyjna nie miała zatem wpływu na sposób ustalania „szczególnych” okresów stażu ubezpieczeniowego. Przyczyniła się natomiast do rozwiania wątpliwości interpretacyjnych dotyczących kwalifikacji prawnej okresów pobierania zasiłków chorobowych wynikających głównie z kształtującego się odmiennie orzecznictwa sądowego.

7. W piśmie z 3 czerwca 2008 r. Trybunał Konstytucyjny zwrócił się do Prezesa SN Izby Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych z prośbą o udzielenie informacji na temat sądowej wykładni zakwestionowanego przez RPO przepisu.

W odpowiedzi z 4 lipca 2008 r. przedstawiona została analiza orzecznictwa SN w odniesieniu do decyzji ZUS ustalających prawo do emerytury w niższym wieku emerytalnym od 1 lipca 2004 r. wraz z załączonymi orzeczeniami SN dotyczącymi analizowanej problematyki.

Z analizy wynika, że przed 1 lipca 2004 r. (a zatem przed wejściem w życie ustawy zmieniającej) w orzecznictwie SN dominował pogląd, że do okresu pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, o którym mowa w rozporządzeniu z 1983 r., wlicza się okresy nieobecności spowodowane czasową niezdolnością do pracy, urlopem macierzyńskim i urlopem dla poratowania zdrowia. Sytuacja zmieniła się po wejściu w życie zakwestionowanego przez RPO przepisu. Jak podnosi się w analizie, zmiana zasad liczenia stażu ubezpieczeniowego niezbędnego do nabycia prawa do emerytury w niższym wieku emerytalnym była reakcją ustawodawcy na korzystną dla ubezpieczonych interpretację przez SN § 2 rozporządzenia z 1983 r. Intencją ustawodawcy było tymczasem rygorystyczne liczenie stażu pracy w szczególnych warunkach – a zatem zaliczanie tylko tych okresów, w których praca ta była faktycznie wykonywana. Okresy faktycznego jej niewykonywania (a zatem okresy choroby czy macierzyństwa) mogą być zaliczone jedynie do ogólnego stażu ubezpieczeniowego, także niezbędnego do nabycia prawa do emerytury we wcześniejszym wieku.

Po zmianie stanu prawnego wskutek wejścia w życie ustawy zmieniającej wydane zostały cztery wyroki dotyczące omawianego problemu. Dwa z nich (oba z 5 maja 2005 r., sygn. akt II UK 215/04 i II UK 219/04) dotyczyły wprawdzie decyzji wydanych przed 1 lipca 2004 r., niemniej jednak SN wyraził w wyroku o sygn. akt II UK 219/04 pogląd, że wszelkie zmiany w stanie prawnym mogą być stosowane do stanów faktycznych, które miały miejsce po dniu wejścia danej zmiany w życie. Pozostałe dwa wyroki: z 17 września 2007 r., sygn. akt III UK 51/07 i z 22 lutego 2008 r., sygn. akt I UK 228/07 dotyczyły już decyzji wydanych po 1 lipca 2004 r. i wówczas SN zajął odmienne stanowisko. Uznał mianowicie, że zmiana stanu prawnego może być stosowana do oceny stanów faktycznych przed datą jej dokonania. Wynika to z ogólnej zasady prawa ubezpieczeń społecznych, że oceny prawa do świadczenia dokonuje się na dzień spełnienia wszystkich warunków nabycia danego prawa. Zasada nieretroakcji znaczy zatem w tym wypadku zakaz dokonywania niekorzystnych zmian w warunkach nabywania prawa w odniesieniu do osób, które dane prawo już nabyły. Pogląd taki jest zgodny z treścią zasady ochrony praw nabytych utrwalonej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym zasadą tą są objęte wszystkie prawa nabyte w drodze skonkretyzowanych decyzji przyznających świadczenia i prawa nabyte abstrakcyjnie z mocy prawa przed zgłoszeniem wniosku o ich realizację. Natomiast osoby, które nie spełniają wszystkich warunków nabycia prawa do emerytury, muszą liczyć się z mniejszą gwarancją stabilności prawa w tym zakresie.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Przedmiot kontroli.

We wniosku do Trybunału Konstytucyjnego Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: RPO) sformułował zarzut naruszenia przez art. 1 pkt 16 w związku z art. 26 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264; dalej: ustawa zmieniająca) zakazu retroakcji wyinterpretowanego z art. 2 Konstytucji.

Zaskarżona regulacja dodała do art. 32 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353; dalej: ustawa o emeryturach i rentach z FUS) ust. 1a, stanowiący w punkcie 1, że przy ustalaniu okresu zatrudnienia w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze nie uwzględnia się okresów niewykonywania pracy, za które pracownik otrzymał po dniu 14 listopada 1991 r. wynagrodzenie lub świadczenia z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (zakwestionowany przepis dodawał także do ust. 1a punkt 2, który na podstawie ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, Dz. U. Nr 169, poz. 1412, poz. 626, utracił moc obowiązującą 1 listopada 2005 r. i nie jest przedmiotem wniosku RPO).

Zakwestionowana regulacja weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia (art. 26 ustawy zmieniającej), a zatem 1 lipca 2004 r. Zdaniem RPO, poddanie okresu od 15 listopada 1991 r. do 30 czerwca 2004 r. regulacji zakwestionowanej normy jest działaniem prawa z mocą wsteczną, w konsekwencji czego wiele osób utraciło prawo do emerytury w obniżonym wieku z uwagi na pracę w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze.

Problem konstytucyjny w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy ustawodawca, zmieniając z mocą wsteczną zasady obliczania okresów pracy w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze, naruszył konstytucyjny zakaz działania prawa wstecz.

2. Dopuszczalność orzekania w niniejszej sprawie.

2.1. Przed przystąpieniem do oceny zasadności zarzutów sformułowanych przez wnioskodawcę Trybunał Konstytucyjny przypomina, że podniesiony we wniosku RPO problem konstytucyjny był już przedmiotem oceny Trybunału. Trybunał nie oceniał jednak będącego przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie art. 1 pkt 16 ustawy zmieniającej, lecz oceniał przepis przez niego dodany, czyli art. 32 ust. 1a ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Przepis ten został zakwestionowany w połączonych do wspólnego rozpoznania wnioskach Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych jako naruszający, między innymi, zasady wywodzone z art. 2 Konstytucji: zakaz retroakcji, nakaz zachowania odpowiedniej vacatio legis i zasadę ochrony praw nabytych. Trybunał Konstytucyjny nie podzielił zarzutów wnioskodawcy i w wyroku z 10 lipca 2008 r., sygn. K 33/06 (OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 106) stwierdził zgodność art. 32 ust. 1a ustawy o emeryturach i rentach z FUS z art. 2 i art. 32 Konstytucji. Powstaje zatem pytanie o dopuszczalność merytorycznego rozpatrzenia przez Trybunał niniejszej sprawy w sytuacji, gdy podniesione przez RPO zarzuty są tożsame z częścią zarzutów podniesionych w sprawie o sygn. K 33/06, z tą różnicą tylko, że dotyczą przepisu nowelizującego (dodającego do ustawy o emeryturach i rentach z FUS art. 32 ust. 1a), natomiast Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych przedmiotem kontroli uczyniło ów przepis dodany, powołując przy tym więcej wzorców kontroli (poza wskazanymi wyżej zasadami wywiedzionymi z art. 2 Konstytucji, powołano także art. 32 Konstytucji).

2.2. Zdaniem Trybunału, należy zatem rozstrzygnąć kwestię, czy w niniejszej sprawie i sprawie o sygn. K 33/06 można mówić o tożsamości przedmiotu poddanego kontroli Trybunału Konstytucyjnego. W tym celu warto poświęcić kilka uwag charakterowi ustawy nowelizującej i relacji ustawy nowelizującej do ustawy nowelizowanej. Zagadnienie to, zwłaszcza w kontekście funkcji ustawy nowelizującej, jest przedmiotem rozbieżnych poglądów wśród przedstawicieli doktryny prawniczej, co szerzej zostało zaprezentowane w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2005 r., sygn. SK 20/04 (OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 133). Na potrzeby niniejszej sprawy Trybunał Konstytucyjny ograniczy się do przypomnienia, że zmiana (nowelizacja) ustawy polega na uchyleniu niektórych jej przepisów, zastąpieniu niektórych jej przepisów przepisami o innej treści lub brzmieniu albo na dodaniu do niej nowych przepisów. Należy zgodzić się z poglądem, że funkcją ustawy zmieniającej jest wprowadzenie określonych w niej zmian do jakiejś innej ustawy (nowelizowanej). A zatem treść ustawy nowelizującej – z chwilą jej wejścia w życie – staje się treścią tej ustawy, którą ona zmienia, sama zaś ustawa nowelizująca ulega niejako „skonsumowaniu” (zob. więcej: S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 189 i n.). W niniejszej sprawie zatem art. 1 pkt 16 ustawy zmieniającej ma identyczne brzmienie jak art. 32 ust. 1a ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a z chwilą wejścia w życie 1 lipca 2004 r. dokonał zmiany ustawy o emeryturach i rentach z FUS w taki sposób, że jego treść stała się nową jednostką redakcyjną w tej ustawie (art. 32 ust. 1a). Innymi słowy przedmiot kontroli w niniejszej sprawie jest tożsamy z przedmiotem kontroli w sprawie o sygn. K 33/06.

3. Ne bis in idem jako przesłanka umorzenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.

W niniejszej sprawie mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której zakwestionowany przepis był już przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Jak już zostało wspomniane, Trybunał stwierdził w wyroku w sprawie o sygn. K 33/06, że art. 32 ust. 1a ustawy o emeryturach i rentach z FUS (dodany do tej ustawy przez zakwestionowany we wniosku RPO art. 1 pkt 16 ustawy zmieniającej), modyfikując zasady przyznawania emerytury dla osób pracujących w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, nie narusza zakazu retroakcji. Ma on zastosowanie na przyszłość od daty wejścia w życie, określonej w art. 26 ustawy zmieniającej, a zatem od 1 lipca 2004 r., co znaczy, stosownie do jego treści, że organy rentowe, przyznając emeryturę określoną w art. 32 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, nie zaliczają do okresu zatrudnienia w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze okresów choroby i macierzyństwa, przypadających po 14 listopada 1991 r. Nowe zasady dotyczą jednak wyłącznie osób, które nabyły to uprawnienie po 30 czerwca 2004 r. Sytuacja osób, które nabyły prawo do emerytury w niższym od powszechnego wieku emerytalnym przed 1 lipca 2004 r., nie budzi żadnych wątpliwości. Do nich nowe zasady nie mają zastosowania, gdyż nabycie uprawnień emerytalnych i moment orzekania przez organ rentowy miały miejsce pod rządami ustawy o emeryturach i rentach z FUS przed zmianami wprowadzonymi przez ustawę zmieniającą.

W niniejszej sprawie nie ma podstaw do rozważenia zasady res iudicata. Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału brak podstaw do przyjęcia powagi rzeczy osądzonej nie oznacza jednak, że wcześniejsze rozpatrzenie kwestii konstytucyjności określonego przepisu z punktu widzenia tych samych zarzutów pozostaje bez znaczenia dla dalszego biegu spraw, w których przedmiotem kontroli jest ów przepis. Stabilizację sytuacji powstałych wskutek ostatecznego orzeczenia zapewnia zasada ne bis in idem, rozumiana w postępowaniu przed Trybunałem z uwzględnieniem jego specyfiki (por. np. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego: z 4 maja 2006 r., sygn. SK 53/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 60; z 24 października 2006 r., sygn. SK 2/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 141; z 29 maja 2006 r., sygn. P 29/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 61; z 24 października 2006 r., sygn. SK 27/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 143; z 23 października 2006 r., sygn. SK 66/05, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 139; z 9 maja 2007 r., sygn. SK 98/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 56; z 23 stycznia 2008 r., sygn. SK 65/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 11). Zaistnienie tej przesłanki powoduje konieczność umorzenia postępowania z uwagi na jego zbędność, bo „(…) w takiej sytuacji (...) Trybunał dokonuje oceny w kategoriach pragmatycznych, ocenia celowość prowadzenia postępowania i orzekania w kwestii, która została już jednoznacznie i ostatecznie rozstrzygnięta przez ten organ” (postanowienie TK z 21 grudnia 1999 r., sygn. K. 29/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 172). Trybunał umarza w tej sytuacji postępowanie w zakresie badania zgodności art. 1 pkt 16 w związku z art. 26 ustawy zmieniającej z art. 2 Konstytucji z uwagi na zbędność wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.).

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.