W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 6 maja 2013 r. Gdańskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej Sp. z o.o. w Gdańsku (dalej: skarżąca) wystąpiła o zbadanie zgodność art. 2a w związku z art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, ze zm.) w związku z art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skarżąca zakwestionowała konstytucyjność regulacji przewidującej, że aby komunalna osoba prawna – z mocy prawa – nabyła prawo użytkowania wieczystego gruntów oraz prawa własności budynków, innych urządzeń i lokali, prawo zarządu tymi nieruchomościami musiało przysługiwać 5 grudnia 1990 r. i 23 grudnia 1992 r. tej samej (tożsamej pod względem formy prowadzenia działalności gospodarczej) komunalnej osobie prawnej. Zdaniem skarżącej uniemożliwienie nabycia prawa użytkowania wieczystego i prawa własności komunalnej osobie prawnej, która między 5 grudnia 1990 r. a 23 grudnia 1992 r. została przekształcona w wyniku likwidacji przedsiębiorstwa komunalnego i jego wniesienia do jednoosobowej spółki gminy, narusza zasady: sprawiedliwości społecznej, prawidłowej legislacji, racjonalnego ustawodawcy, ochrony praw nabytych, zaufania obywateli do państwa (art. 2 Konstytucji) oraz równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji).

Postanowieniem z 5 września 2013 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Powodem wydania takiego rozstrzygnięcia było ustalenie, że skarżąca nie sformułowała zarzutu naruszenia swoich konstytucyjnych wolności i praw, których ochronie służy skarga konstytucyjna. Trybunał przypomniał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem żadna ze wskazanych przez skarżącego zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, ani zasada równości wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji nie mogą stanowić samodzielnych wzorców kontroli konstytucyjności w postępowaniu inicjowanym wniesieniem skargi konstytucyjnej. Wskazane przepisy Konstytucji nie formułują bowiem samodzielnych konstytucyjnych praw lub wolności. Trybunał podkreślił, że zarzut naruszenia art. 2 lub art. 32 ust. 1 Konstytucji mógłby być przedmiotem rozpoznania w postępowaniu skargowym jedynie wtedy, gdyby został odniesiony do treści innych norm Konstytucji chroniących poszczególne prawa i wolności. W rozpatrywanej sprawie skarżąca nie sformułowała jednak zarzutu naruszenia żadnego przepisu gwarantującego prawo lub wolność.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł pełnomocnik skarżącego. Stwierdził w nim, że w skardze konstytucyjnej skarżąca wyraźnie sformułowała zarzut naruszenia prawa do równego traktowania, wynikającego z art. 32 ust. 1 Konstytucji, w kontekście art. 2 Konstytucji, a w szczególności w kontekście wynikającej z tego przepisu zasady prawidłowej legislacji. Zarzucił więc, że Trybunał nieprawidłowo przyjął w zaskarżonym postanowieniu, iż skarżąca nie sformułowała zarzutu naruszenia konstytucyjnych praw i wolności. Charakter taki ma bowiem – zdaniem skarżącej – prawo do równego traktowania wynikające z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Pełnomocnik skarżącej wskazał, że Trybunał niesłusznie uznał art. 2 i art. 32 ust. 1 za samodzielne wzorce kontroli. Jego zdaniem z treści skargi wynika, że zarzut naruszenia tych przepisów należy traktować wspólnie. Podkreślił, że jeśli Trybunał miał wątpliwości co do prawidłowości powołania przez skarżącą wzorców kontroli, to mógł – na podstawie art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wezwać ją do usunięcia braków formalnych skargi i żądać wskazania naruszonych – jej zdaniem – wolności lub praw. Ponadto pełnomocnik skarżącej zaznaczył, że stanowisko przyjęte przez Trybunał skłania do stwierdzenia, iż ochrona, jaką daje obywatelom Konstytucja, jest iluzoryczna, a niektóre postanowienia Konstytucji stają się puste. Nie niosą bowiem konkretnych wartości, na które obywatele mogą powoływać się w sporze o konstytucyjność określonych przepisów. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej powtórzył zarzuty sformułowane w skardze. Wyjaśnił, że w przekonaniu skarżącej gorsze traktowanie komunalnych osób prawnych, które w okresie od 5 grudnia 1990 r. do 23 grudnia 1992 r. uległy przekształceniu niż innych komunalnych osób prawnych nie ma uzasadnienia w żadnych wartościach konstytucyjnych i tym samym narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji. Godzi także w zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady przyzwoitej legislacji.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 36 ust. 4 w związku z art. 49 ustawy o TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy w wydanym postanowieniu, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu. Oznacza to, że Trybunał Konstytucyjny analizuje te zarzuty sformułowane w zażaleniu, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego postanowienia, i do tego ogranicza rozpoznanie tego środka odwoławczego.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego w rozpatrywanym zażaleniu skarżący nie przedstawił żadnych argumentów, które podałyby w wątpliwość przesłanki odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej przedstawione w postanowieniu z 5 września 2013 r. Trybunał stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

W zakwestionowanym postanowieniu Trybunał słusznie wskazał, że przedmiotem rozpoznania w postępowaniu skargowym może być zarzut naruszenia jedynie tych przepisów Konstytucji, które gwarantują prawa i wolności człowieka i obywatela. Skarga konstytucyjna nie jest bowiem takim samym środkiem prawnym jak wniosek o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm, składany przez podmiot mający legitymację ogólną do inicjowania postępowania przed Trybunałem. Jest ona instrumentem nadzwyczajnym, który – zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji – przysługuje wyłącznie w sytuacji naruszenia konstytucyjnych praw i wolności. Dlatego przesłanką dopuszczalności skargi nie może być każde naruszenie Konstytucji, ale tylko naruszenie wyrażonych w niej norm regulujących wolności lub prawa człowieka i obywatela (zob. np. postanowienie TK z 24 października 2001 r., SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225, a także wyroki TK z 13 stycznia 2004 r., SK 10/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 2 oraz 8 lipca 2002 r., SK 41/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 51). Nie oznacza to jednak – jak sugeruje skarżący – że pozostałe przepisy Konstytucji (w szczególności te wyrażające zasady ustrojowe lub regulujące kwestie ustroju władz publicznych) Trybunał traktuje jako pozbawione treści. Przepisy te mogą być bowiem wzorcem kontroli konstytucyjności przepisów zakwestionowanych w postępowaniu przed Trybunałem inicjowanym złożeniem wniosku o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm lub przedstawieniem pytania prawnego.

Trybunał prawidłowo wskazał również, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ani art. 2, ani art. 32 ust. 1 Konstytucji nie formułują samodzielnych praw podmiotowych i w konsekwencji nie mogą stanowić samodzielnych wzorców kontroli konstytucyjności przepisów zaskarżonych w skardze konstytucyjnej. Oba przepisy można natomiast wskazać w skardze wtedy, gdy odniesienie się je do treści innych norm konstytucyjnych chroniących wolności i prawa naruszone przez regulację kwestionowaną w skardze (zob. postanowienia TK z 26 czerwca 2002 r., SK 1/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 53 oraz 13 marca 2002 r., Ts 108/01, OTK ZU nr 2/B/2002, poz. 138). Wbrew twierdzeniom zawartym w zażaleniu bez znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi konstytucyjnej wniesionej w niniejszej sprawie jest więc ustalenie, czy – jak wynika z petitum skargi konstytucyjnej – art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji zostały powołane jako niezależne wzorce kontroli, czy też jako wzorce związkowe. Skoro bowiem ani zasada równości, ani żadna z zasad wywiedzionych przez skarżącą z art. 2 Konstytucji nie mają charakteru takiego prawa, to ich wspólne powołanie jako związkowych wzorców kontroli również nie jest spełnieniem jednego z podstawowych warunków wniesienia skargi konstytucyjnej, a mianowicie wskazania naruszonych praw lub wolności.

Skarżąca niezasadnie twierdzi również, że Trybunał powinien był ją wezwać do usunięcia braków formalnych skargi konstytucyjnej przez wskazanie naruszonych – jej zdaniem – praw lub wolności. Skarżąca wyraźnie postawiła bowiem zarzut naruszenia tylko tych przepisów Konstytucji, które nie formułują praw lub wolności. Nie powołała natomiast innych przepisów Konstytucji, chociażby dotyczącego ochrony własności i innych praw majątkowych art. 64 Konstytucji. W związku z tym, że skarga konstytucyjna została wniesiona w ostatnim dniu terminu do jej złożenia (określonego w art. 46 ust. 1 ustawy o TK) i że po upływie tego terminu skarżąca nie mogłaby rozszerzyć zakresu skargi, w tym wskazać nowych wzorców kontroli zaskarżonych przepisów, wzywanie jej do tego w trybie usunięcia braków formalnych skargi byłoby niecelowe. Z przepisów ustawy o TK nie wynika, że Trybunał ma obowiązek wezwania skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi niezależnie od tego, czy mogłoby to mieć wpływ na rozstrzygnięcie o nadaniu lub odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu (zob. np. postanowienie TK z 17 lutego 2010 r., Ts 185/08, OTK ZU nr 1/B/2010, poz. 27).

Wziąwszy powyższe okoliczności pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny nie uwzględnił zażalenia wniesionego na postanowienie o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.