W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 14 czerwca 2013 r. (data nadania) R.S. (dalej: skarżący) zakwestionował zgodność art. 2 i art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734, ze zm.; dalej: ustawa o dodatkach mieszkaniowych) z art. 2 i art. 32 Konstytucji.

Skargę konstytucyjną wniesiono w związku z następującą sprawą. Decyzją z 12 października 2011 r. (znak: SL-I.824.1.1325.2011) Prezydent Miasta Pabianic odmówił przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego. Rozstrzygnięcie to utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z 8 grudnia 2011 r. (znak: SKO. 5519/2011). Wyrokiem z 15 marca 2012 r. (sygn. akt III SA/Łd 124/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III oddalił skargę, którą skarżący złożył na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Z kolei wyrokiem z 23 sierpnia 2012 r. (sygn. akt I OSK 1538/12) Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu orzeczenia sąd wskazał, że sformułowany przez skarżącego zarzut naruszenia art. 2 w związku z art. 4 i art. 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie zasługuje na uwzględnienie, bo wynika z niezrozumienia pojęcia zamieszkiwania i pojęcia zajmowania lokalu mieszkalnego. Sąd zwrócił uwagę na to, że dodatek mieszkaniowy nie może służyć pokryciu kosztów utrzymania lokalu, w którym osoba ubiegająca się o ten dodatek nie zamieszkuje. Jeżeli osoba uprawniona do zajmowania lokalu w rzeczywistości w nim – tak jak skarżący – nie mieszka, to choćby nawet spełniała ustawowe kryteria dotyczące wysokości dochodu oraz przysługującej powierzchni normatywnej, nie może skutecznie ubiegać się o dodatek mieszkaniowy. Warunkiem jego otrzymania jest bowiem to, by wnioskodawca rzeczywiście zamieszkiwał lokal i prowadził w nim gospodarstwo domowe. Wynika to z literalnej wykładni art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Sąd podkreślił również, że skoro przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie precyzują, jak należy rozumieć pojęcie zamieszkiwania czy zajmowania lokalu, to oceniając stan faktyczny i prawny, należy brać pod uwagę doktrynę i judykaturę przedmiotu, wypracowane na gruncie prawa cywilnego, w szczególności art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.). Wyrok NSA z 23 sierpnia 2012 r. – wskazany w skardze jako orzeczenie ostateczne w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji – doręczono pełnomocnikowi skarżącego 27 grudnia 2012 r.

12 grudnia 2012 r. (a zatem przed doręczeniem pełnomocnikowi skarżącego wyroku NSA) skarżący wystąpił do Sądu Rejonowego w Pabianicach z wnioskiem o ustanowienie dla niego pełnomocnika do sporządzenia skargi konstytucyjnej. Postanowieniem z 17 stycznia 2013 r. (sygn. akt I Co 2350/12) Sąd Rejonowy w Pabianicach – I Wydział Cywilny ustanowił dla skarżącego pełnomocnika z urzędu w osobie radcy prawnego. Postanowieniem z 25 stycznia 2013 r. (sygn. akt jw.) sąd sprostował oczywistą omyłkę w komparycji postanowienia z 17 stycznia 2013 r., dotyczącą oznaczenia przedmiotu postępowania, wpisując – po słowach „o ustanowienie pełnomocnika z urzędu” słowa „celem sporządzenia i wniesienia skargi konstytucyjnej, której przedmiotem będzie zbadanie zgodności przepisów art. 2 i art. 4 [ustawy o dodatkach mieszkaniowych] z art. 2 i art. 32 Konstytucji (…)”. Pismem z 5 lutego 2013 r. (nadanym 8 lutego i ponownie 14 marca 2013 r., co Trybunał ustalił z urzędu) Okręgowa Izba Radców prawnych w Łodzi do sporządzenia skargi konstytucyjnej wyznaczyła radcę prawnego. Pismo doręczono pełnomocnikowi 15 marca 2013 r. (jak wynika z oświadczenia złożonego w skardze konstytucyjnej).

Skarżący twierdzi, że „na skutek wydania (…) [wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2012 r.] doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej i równości praw obywateli, zagwarantowanych w art. 2 i art. 32 Konstytucji”.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna jest sformalizowanym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Jej merytoryczne rozpoznanie jest uzależnione od spełnienia warunków wynikających zarówno z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i art. 46-47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Skargom konstytucyjnym niespełniającym tych warunków oraz skargom oczywiście bezzasadnym Trybunał Konstytucyjny odmawia nadania dalszego biegu.

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji skargę konstytucyjną może wnieść „każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone”. Oznacza to, że warunkiem złożenia skargi nie jest każde naruszenie Konstytucji, ale tylko naruszenie wyrażonych w niej norm regulujących wolności lub prawa człowieka i obywatela. W skardze konstytucyjnej trzeba zatem wskazać zarówno konkretną osobę, której wolności lub prawa naruszono, jak i określone (poręczone, zapewnione, gwarantowane, chronione) w Konstytucji wolności lub prawa, które naruszono, a także określić sposób tego naruszenia (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK).

Jako podstawę skargi konstytucyjnej skarżący wskazał m.in. wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę sprawiedliwości społecznej oraz określoną w art. 32 Konstytucji zasadę równości.

Trybunał zwraca uwagę na to, że z art. 2 Konstytucji nie wyraża żadnego prawa o charakterze podmiotowym. Normy wywodzone z tego przepisu wyznaczają jedynie standard kreowania wolności i praw przez ustawodawcę, nie wprowadzając konkretnej wolności czy konkretnego prawa. Jak stwierdził Trybunał w wyroku z 23 listopada 1998 r., „dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw w trybie skargi konstytucyjnej podstawy poszukiwać należy nie w ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego, lecz w konkretnych postanowieniach Konstytucji [które wolności i prawa wyrażają]” (SK 7/98, OTK ZU nr 7 1998, poz. 114, zob. także postanowienie pełnego składu TK z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60, a także postanowienia TK z 10 stycznia 2001 r., Ts 72/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 12 oraz 20 lutego 2008 r., SK 27/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 22). Wskazana w skardze konstytucyjnej zasada sprawiedliwości społecznej, którą Trybunał traktuje jako element zasady państwa prawnego, nie może być zatem podstawą skargi konstytucyjnej.

Na temat charakteru normy określonej w art. 32 Konstytucji Trybunał wypowiedział się w postanowieniu pełnego składu z 24 października 2001 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: „art. 32 Konstytucji wyraża przede wszystkim zasadę ogólną, i dlatego winien być w pierwszej kolejności odnoszony do konkretnych przepisów Konstytucji, nawet jeżeli konstytucyjna regulacja danego prawa jest niepełna i wymaga konkretyzacji ustawowej. W takim zakresie wyznacza on także konstytucyjne prawo do równego traktowania. Mamy tu do czynienia z sytuacją »współstosowania« dwóch przepisów Konstytucji, a więc nie tylko z prawem do równego traktowania, ale ze skonkretyzowanym prawem do równej realizacji określonych wolności i praw konstytucyjnych. W skardze konstytucyjnej należy powołać oba przepisy Konstytucji, dopiero one wyznaczają bowiem konstytucyjny status jednostki, który przez regulację ustawową lub podustawową został naruszony. Natomiast gdy chodzi o uprawnienia określone w innych niż Konstytucja aktach normatywnych – jeśli treść konkretnego prawa ustala się wyłącznie na ich podstawie – art. 32 Konstytucji stanowi zasadę systemu prawa, a nie wolność lub prawo o charakterze konstytucyjnym” (SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225).

W związku z tym, że w skardze konstytucyjnej skarżący zarzucił niezgodność zakwestionowanej normy wyłącznie z zasadą sprawiedliwości społecznej oraz zasadą równości obywateli wobec prawa, należy stwierdzić, iż nie wskazał, jakie jego konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób zostały naruszone, co na podstawie art. 49 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK uzasadnia odmowę nadania skardze dalszego biegu.

Niezależnie od powyższego Trybunał stwierdza, że w skardze konstytucyjnej skarżący zmierzał do wykazania, iż organy władzy publicznej – na etapie zarówno postępowania administracyjnego, jak i postępowania sądowoadministracyjnego – wadliwie ustaliły stan faktyczny sprawy, dokonały niewłaściwej oceny materiału dowodowego i błędnej interpretacji zakwestionowanych przepisów. Skarżący w szczególności podniósł, że podmioty te posłużyły się „nieuprawnionym (…) stwierdzeniem, iż podstawą przyznania dodatku mieszkaniowego jest fakt posiadania centrum interesów życiowych, czy też miejsca zamieszkania w tymże lokalu [gdy tymczasem ustawodawca wskazał, że] wystarczy zajmowanie lokalu (choćby na podstawie orzeczenia sądu powszechnego o podziale lokalu do używania – prawo wyłącznej dyspozycji), nie zaś posiadanie w nim aktualnego centrum interesów życiowych. Zajmowanie lokalu jest pojęciem szerszym od pojęcia stałego zamieszkiwania, a tym samym nie wystarczające jest dowiedzenie, iż skarżący nie zamieszkiwał stale w lokalu, tj. nie noc[ował] codziennie w tym lokalu”. Skarżący podkreślił przy tym, że – wbrew przyjętym ustaleniom – w toku prowadzonego postępowania wykazał, że jego centrum życiowe znajduje się w lokalu, w którym jest zameldowany.

W związku z przytoczonymi zarzutami należy przypomnieć, że „przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego nie są akty stosowania prawa, a więc orzeczenia lub ostateczne decyzje zapadłe w indywidualnych sprawach, lecz akty normatywne, na podstawie których rozstrzygnięcia te zostały wydane (…). Trybunał Konstytucyjny jest powołany do orzekania w sprawach zgodności z Konstytucją aktów normatywnych, w celu wyeliminowania z systemu prawnego przepisów prawa niezgodnych z Konstytucją. Nie należy natomiast do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego kontrola prawidłowości ustaleń sądu, ani też sprawowanie kontroli co do sposobu wykładni obowiązujących przepisów, ich stosowania lub niestosowania przez sądy orzekające w indywidualnych sprawach” (wyrok TK z 1 lutego 2005 r., SK 62/03, OTK ZU nr 2/A/2005, poz. 11).

Trybunał stwierdza, że argumentacja przedstawiona w analizowanej skardze dotyczy kwestii stosowania prawa, co przemawia za odmową nadania jej dalszego biegu ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 49 w związku z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).

W tym stanie rzeczy Trybunał orzekł jak na wstępie.