1. W skierowanej do Trybunału Konstytucyjnego 21 marca 2002 r. skardze konstytucyjnej pełnomocnik skarżącego Józefa Zagórskiego zakwestionował:

1) zgodność art. 140 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn) z art. 2, art. 7, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 3 oraz art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP;

2) zgodność art. 417 1 w związku z art. 405 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny z art. 2, art. 7, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 3, art. 77 ust. 1 i 2 oraz art. 177 Konstytucji RP.

Postanowieniem z 25 kwietnia 2002 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu w zakresie opisanym w pkt 2). W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że wprawdzie zaskarżone przepisy kodeksu cywilnego stanowiły normatywną podstawę orzeczeń sądowych wydanych w sprawie skarżącego, jednakże w stosunku do nich minął już ustawowy 3-miesięczny termin do wystąpienia ze skargą konstytucyjną.

W odniesieniu do zakwestionowanego art. 140 ugn, skarga sformułowana została w oparciu o następujący stan faktyczny. Decyzją Wojewody Poznańskiego z 28 grudnia 1998 r. umorzono postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego o ustalenie odszkodowania związanego z nieotrzymaniem nieruchomości zastępczej za wywłaszczoną w 1954 r. nieruchomość i wynikającą z tego faktu niemożliwość korzystania z takiej nieruchomości do chwili zwrotu w 1993 r. nieruchomości wywłaszczonej oraz do chwili wypłaty odszkodowania w 1996 r. za niezwróconą część nieruchomości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracji stwierdził, że w obowiązujących przepisach dotyczących problematyki odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, a także zwrotu nieruchomości, brak jest unormowań odnoszących się do kwestii odszkodowania za pozbawienie możliwości korzystania z nieruchomości zamiennej. Tym samym, w ocenie Wojewody brak jest przepisów materialnych umożliwiających uwzględnienie wniosku skarżącego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 26 stycznia 2001 r. Skarga skarżącego na powyższe rozstrzygnięcie Prezesa UMiRM została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2001 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia sąd podkreślił, że sprawy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, jak i związanych z tym wzajemnych rozliczeń zostały wyłączone spod kompetencji sądów powszechnych. Orzekanie w tych sprawach następuje w trybie postępowania administracyjnego, na podstawie obowiązujących przepisów materialnych. Całokształt roszczeń majątkowych między stronami unormowany został przy tym w art. 140 ugn. Przepis ten nie reguluje jednak kwestii roszczeń o odszkodowanie za niemożność korzystania z nieruchomości zamiennej, a także za brak orzeczenia o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość. Skoro więc brak jest podstaw prawnych do orzekania o tego rodzaju żądaniach skarżącego, należało w tym zakresie umorzyć postępowanie.

Uzasadniając zarzut niekonstytucyjności art. 140 ugn, skarżący podkreśla, że przedmiotem skargi nie czyni zaniechania ustawodawczego, ale regulację o charakterze niepełnym i fragmentarycznym. W ocenie skarżącego prawodawca dostosował treść art. 140 ugn do sytuacji typowej, a więc takiej, gdy wywłaszczenia dokonano za odszkodowaniem lub też dostarczono nieruchomość zamienną. Tymczasem sytuacja, w jakiej znalazł się skarżący jest szczególna i gdyby ustawodawca przewidział możliwość jej zaistnienia, to z pewnością przyznałby właścicielowi expressis verbis prawo do dochodzenia odszkodowania związanego z niedostarczeniem nieruchomości zamiennej za nieruchomość wywłaszczoną. Zdaniem skarżącego unormowanie art. 140 ugn stoi w związku z tym w sprzeczności z zasadami państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), narusza prawo do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji). Ponadto godzi w istotę prawa własności, co uzasadnia zarzut niezgodności z art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji.

2. Prokurator Generalny wyraził stanowisko w niniejszej sprawie w piśmie z 19 września 2002 r. W ocenie tego uczestnika postępowania kwestionowane unormowanie jest zgodne z art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 3 i art. 77 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Natomiast w odniesieniu do zarzutu niezgodności art. 140 ugn z art. 2, art. 7 i art. 21 Konstytucji postępowanie podlegać winno umorzeniu z uwagi na niedopuszczalność wydania orzeczenia w tym zakresie.

W ocenie Prokuratora Generalnego postanowień zawartych w art. 140 ugn nie można uznać za uregulowanie niepełne. Przedmiotem unormowania tego przepisu są rozliczenia między Skarbem Państwa lub właściwą jednostką samorządu terytorialnego z poprzednim właścicielem lub jego spadkobiercą, w przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Prokurator Generalny podkreśla przy tym, że rozliczenia te mogą dotyczyć tylko świadczeń, które fizycznie zostały zrealizowane w związku z wywłaszczeniem nieruchomości. Poza zakresem postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pozostają więc roszczenia dotyczące odszkodowania za niedostarczenie nieruchomości zamiennej, czy też odszkodowania pieniężnego za wywłaszczoną nieruchomość. W ocenie Prokuratora Generalnego, zamieszczenie sugerowanych przez skarżącego unormowań wśród przepisów rozdziału 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatytułowanego „Zwrot wywłaszczonych nieruchomości”, stałoby wręcz w sprzeczności z naturą regulacji tam zawartej. Oceniając zarzut skarżącego, jako całkowicie nieuzasadniony, Prokurator Generalny uznał zatem, że art. 140 ugn jest zgodny z art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 3 i art. 77 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W odniesieniu natomiast do zarzutu niezgodności kwestionowanego przepisu z art. 2, art. 7 i art. 21 Konstytucji uznał, że w skardze nie został spełniony wymóg określony w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Skarżący nie wskazał bowiem, jakie konstytucyjne prawo lub wolność, i w jaki sposób zostało naruszone przez zaskarżony przepis.

Prokurator Generalny zakwestionował również pogląd skarżącego, jakoby w obowiązującym stanie prawnym brak było unormowań problemu roszczeń odszkodowawczych za wywłaszczoną nieruchomość. Jego zdaniem zawarte są one w dekrecie z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Odrębnym natomiast problemem jest sfera stosowania tych przepisów, ta jednak pozostaje poza zakresem postępowania w sprawie skargi konstytucyjnej.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem skargi konstytucyjnej uczyniono art. 140 ugn. Przepis ten ma następujące brzmienie:

„Art. 140. 1. W razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, wypłacone odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Zwrotowi podlegają również kwoty potrącone z odszkodowania na spłatę zobowiązań wobec Skarbu Państwa lub wobec jednostki samorządu terytorialnego.

2. Odszkodowanie oraz kwoty, o których mowa w ust. 1, podlegają waloryzacji, z tym że ich wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być większa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być większa niż jej wartość odtworzeniowa.

3. W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, zwaloryzowane odszkodowanie podlega odpowiednio zmniejszeniu lub zwiększeniu o kwotę równą różnicy wartości ustalonej na dzień zwrotu. Przy ustalaniu różnicy wartości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu.

4. Ustalenie stopnia zmniejszenia albo zwiększenia wartości nieruchomości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego.

5. Jeżeli zwrot odszkodowania polega na zwrocie nieruchomości zamiennej, za zwaloryzowane odszkodowanie przyjmuje się aktualną w dniu zwrotu wartość tej nieruchomości. Przepisy ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio.

6. Koszty postępowania o zwrot nieruchomości ponosi odpowiednio Skarb Państwa albo właściwa jednostka samorządu terytorialnego w zależności od tego, któremu z tych podmiotów odszkodowanie jest zwracane”.

Kwestionując art. 140 ugn skarżący nie precyzuje jednakże, której jego części zarzuca niezgodność z wymienionymi w skardze unormowaniami Konstytucji. Brak takiego doprecyzowania jest konsekwencją sposobu określenia postawionego zarzutu. Opiera się on bowiem w całości na wykazaniu, że niezgodne z Konstytucją jest pominięcie w zakresie zastosowania art. 140 ugn sytuacji faktycznej, w jakiej znalazł się skarżący. Stąd też zawarte w skardze konstytucyjnej „interpretacyjne” ujęcie jej przedmiotu, polegające na wskazaniu art. 140 ugn „w zakresie, w jakim uniemożliwia byłym właścicielom i ich następcom prawnym dochodzenie odszkodowania związanego z niedostarczeniem nieruchomości zamiennej albo odszkodowania pieniężnego w zamian za wywłaszczoną nieruchomość”. W uzasadnieniu skargi konstytucyjnej podkreśla się przy tym, że nie jest ona skierowana przeciwko zaniechaniu ustawodawczemu, ale przeciwko niepełnemu i fragmentarycznemu uregulowaniu art. 140 ugn. Owa fragmentaryczność polegać ma – w ocenie skarżącego – na pominięciu w treści art. 140 ugn możliwości dochodzenia roszczeń skarżącego, związanych z odszkodowaniem, za niedostarczenie nieruchomości zamiennej, bądź też z odszkodowaniem pieniężnym w zamian za wywłaszczoną nieruchomość. Takie właśnie, „ograniczające” ujęcie zakresu zastosowania art. 140 ugn pozostawać ma w sprzeczności z art. 2, art. 7, art. 21 art. 31 ust. 3 art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 3 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji. Poza dalszymi rozważaniami pozostawić można natomiast, wyrażony również w skardze konstytucyjnej, zarzut niezgodności art. 140 ugn ze wskazanymi przepisami Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i Protokołu Nr 1 do tej Konwencji. Jak to słusznie zauważa w swoim stanowisku Prokurator Generalny, nie mogą one w tym postępowaniu stanowić samodzielnego wzorca kontroli zaskarżonego przepisu, a ich uwzględnienie mogłoby nastąpić jedynie uzupełniająco w treści uzasadnienia ewentualnego negatywnego orzeczenia merytorycznego.

Na wstępie rozważyć jednak należy kwestię prawidłowości samego określenia przedmiotu skargi konstytucyjnej. Nasuwa się bowiem zasadnicza wątpliwość co do dopuszczalności wydawania w sprawie orzeczenia merytorycznego. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej jest bowiem uczynienie jej przedmiotem przepisów (ustawy lub innego aktu normatywnego), które wykazują dwojaką kwalifikację. Po pierwsze, stanowiły podstawę normatywną ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, wydanego w indywidualnej sprawie skarżącego. Po drugie, uczynienie z nich takiej podstawy przez sąd lub organ administracji publicznej spowodowało niedozwoloną ingerencję w sferę konstytucyjnie określonych wolności, praw lub obowiązków skarżącego.

Przedmiotem analizowanej skargi konstytucyjnej uczyniono przepis, wobec którego stawiany jest zarzut „luki normatywnej”, a więc zbyt wąskiego wyznaczenia zakresu jego zastosowania. Jak to ujmuje skarżący, ustawodawca uregulował w nim sytuacje typowe, a więc takie, gdy wywłaszczenia nieruchomości dokonano bądź za odszkodowaniem, bądź też dostarczona została nieruchomość zamienna. Nie przewidział natomiast ustawodawca sytuacji, w której wywłaszczanemu nie wypłacono odszkodowania, ani też nie dostarczono nieruchomości zamiennej. Gdyby sytuacja taka znalazła się w hipotezie kwestionowanej normy, wówczas logiczną tego konsekwencją byłoby przyznanie byłemu właścicielowi prawa do odszkodowania związanego z niedostarczeniem nieruchomości zamiennej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie ulega wątpliwości, że zakwestionowany art. 140 ugn może być uznany za normatywną podstawę wydanych w sprawie skarżącego rozstrzygnięć (decyzje Wojewody Poznańskiego oraz Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego). To właśnie interpretacja zaskarżonego przepisu doprowadziła organy orzekające do konkluzji o konieczności umorzenia postępowania w zakresie roszczeń odszkodowawczych skarżącego z tytułu niedostarczenia nieruchomości zamiennej w zamian za wywłaszczoną w 1954 r. nieruchomość. Zasadnicze wątpliwości budzi jednakże postawiona w skardze konstytucyjnej teza, że to właśnie art. 140 ugn stanowił bezpośrednie normatywne źródło ingerencji w sferę konstytucyjnie chronionych praw skarżącego. Skarżący wyraźnie zaznacza, że w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z zaniechaniem ustawodawcy, który nie objął roszczeń skarżącego zakresem zastosowania art. 140 ugn, ale z sytuacją regulacji niepełnej i fragmentarycznej. Tym samym, w jego ocenie stosowna norma prawna dotycząca roszczeń skarżącego winna się znaleźć właśnie w zakresie kwestionowanego art. 140 ugn. Pogląd powyższy nie jest jednak uzasadniony.

W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (także w sprawach inicjowanych skargami konstytucyjnymi) dochodziło już do oceny tego rodzaju zarzutów. Z jednej strony Trybunał Konstytucyjny akcentował wyłączenie swojej kognicji w sprawach zaniechania ustawodawczego, z drugiej – wskazywał na dopuszczalność oceny danego aktu z punktu widzenia tego, czy w jego przepisach nie brakuje unormowań, bez których, ze względu na naturę objętej danym aktem regulacji, może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3 grudnia 1996 r., sygn. K. 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52). Zwrócić należy szczególną uwagę na powyższe zastrzeżenie. Wydaje się bowiem, że linia demarkacyjna oddzielająca sytuacje „zaniechania ustawodawczego” i „regulacji fragmentarycznej i niepełnej” związana jest z odpowiedzią na pytanie, czy istotnie w danej sytuacji zachodzi jakościowa tożsamość (albo przynajmniej daleko idące podobieństwo) materii unormowanych w danym przepisie i tych, pozostawionych poza jego zakresem. Podkreślić przy tym warto pożądaną ostrożność w dokonywaniu tego rodzaju oceny. Zbyt pochopne „upodobnienie” materii nieunormowanych z tymi, które znalazły swoją wyraźną podstawę w treści badanego przepisu grozi bowiem każdorazowo postawieniem zarzutu o wykraczanie przez Trybunał Konstytucyjny poza sferę kontroli prawa i uzurpowanie sobie uprawnień o charakterze prawotwórczym. Warto przy tej okazji zwrócić uwagę zwłaszcza na przyjętą przez Trybunał Konstytucyjny metodę weryfikacji kwestionowanego przepisu w sprawie SK 22/01 (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 2001 r., OTK ZU nr 7/2001, poz. 216). Oceniając przepis, zawierający enumeratywne wyliczenie, przeprowadził wówczas Trybunał Konstytucyjny „selektywną” ocenę podobieństwa sytuacji pozostawionych poza zakresem regulacji zaskarżonego przepisu do tych, które znalazły w nim unormowanie.

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę należy przyjąć, że regulacja, która – zdaniem skarżącego – znaleźć winna normatywne zakotwiczenie w treści art. 140 ugn nie wykazuje koniecznego podobieństwa (nie mówiąc o tożsamości) z wyrażonym expressis verbis zakresem jego unormowania. Zgodzić się więc należy w tym zakresie z oceną wyrażoną w stanowisku Prokuratora Generalnego, zgodnie z którą problem roszczeń odszkodowawczych dotyczących niedostarczenia skarżącemu nieruchomości zamiennej, bądź też niewypłacenia odszkodowania pieniężnego w zamian za wywłaszczoną nieruchomość, nie może być uznany za tożsamy „ze swej natury” z roszczeniami, o których mowa w art. 140 ugn. Za uzasadnione uznać należy bowiem odróżnianie stanów faktycznych związanych z samym wywłaszczeniem nieruchomości i towarzyszącymi temu prawami i obowiązkami podmiotu wywłaszczanego, od tych, które dotyczą następczych rozliczeń pomiędzy byłym właścicielem a Skarbem Państwa (jednostką samorządu terytorialnego) w sytuacjach opisanych w art. 140 ugn. Jak to słusznie podkreśla Prokurator Generalny, rozliczenia, o których mowa w art. 140 ugn dotyczą świadczeń, które rzeczywiście (fizycznie) zostały zrealizowane w związku z uprzednim wywłaszczeniem nieruchomości. Samo zaś postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowi proces odwrotny do procesu wywłaszczenia. Nie jest jednak zasadne włączanie w ramy tego postępowania także problemu niezrealizowanych roszczeń, wynikających z uprzedniego postępowania wywłaszczeniowego. Postulowane przez skarżącego rozszerzenie zakresu unormowania art. 140 ugn także o problem roszczeń wynikających z procesu wywłaszczenia nieruchomości winno więc być ocenione jako nieznajdujące uzasadnienia w tożsamości regulowanych materii.

O niezasadności wywodzenia z art. 140 ugn normy prawnej dotyczącej roszczeń odszkodowawczych skarżącego decyduje również druga okoliczność, także podniesiona w stanowisku Prokuratora Generalnego. Podstawą prawną dokonanego w 1954 r. wywłaszczenia nieruchomości stanowiących własność skarżącego były przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Dekret ten zawierał w swojej treści także przepisy dotyczące roszczeń odszkodowawczych podmiotu wywłaszczonego (art. 30 i nast.). Nie można więc zgodzić się z tezą, że kwestia roszczeń, których przedmiotem było dostarczenie nieruchomości zamiennej lub odszkodowania pieniężnego nie znalazła normatywnego wyrazu w innych przepisach prawa. Nie jest tym samym uzasadniony zarzut, że prawodawca zaniechał unormowania procedury, w jakiej dochodzenie tego typu roszczeń było prawnie dopuszczalne. Z treści uzasadnienia wynika ponadto, że wskutek wniosku skarżącego wszczęte zostało postępowanie odszkodowawcze, które jednakże – pomimo monitów skarżącego – nie zostało do chwili zwrotu nieruchomości zakończone. Źródła naruszenia praw skarżącego należy więc upatrywać nie w treści kwestionowanego przepisu ustawy, ale w nieprawidłowym, narażającym skarżącego na szkodę, sposobie zastosowania przepisów obowiązujących w chwili jego wywłaszczenia. Problem niezgodnego z Konstytucją stosowania przepisów prawa nie może jednak samodzielnie stanowić przedmiotu skargi konstytucyjnej. Dla wykazania nieskuteczności realizacji uprawnień, wynikających z przepisów wskazanego wyżej dekretu, konieczne byłoby jednak sformułowanie zarzutu ich niezgodności z unormowaniami Konstytucji i uczynienie z nich – oczywiście po spełnieniu wszystkich pozostałych przesłanek – przedmiotu skargi konstytucyjnej. Okoliczność utraty przez nie mocy obowiązującej, jak i bezskuteczności postępowania prowadzonego na ich podstawie przed organami administracyjnymi, nie uzasadnia jednakże dokonanego w skardze zabiegu. Polega on bowiem na swoistym „przeniesieniu” normy prawnej w nich wyrażonej do treści innego aktu normatywnego, wraz z towarzyszącym temu zarzutem, iż norma ta nie została w treści tego aktu expressis verbis wyrażona. Tak właśnie ocenić zaś można sformułowany w skardze zarzut pominięcia w treści art. 140 ugn normy wyrażonej już uprzednio w przepisach dekretu.

Reasumując powyższe stwierdzić należy, że zakwestionowany art. 140 ugn nie może być uznany za przepis wypełniający wskazywaną wyżej kwalifikację, konieczną – w świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji – dla uznania dopuszczalności jego kontroli w trybie skargi konstytucyjnej. Sformułowana przez skarżącego norma prawna nie została bowiem „pominięta” przez prawodawcę w treści art. 140 ugn. Tym samym, nie można przyjąć, że regulacja zaskarżonego przepisu ma z tego względu charakter fragmentaryczny i niepełny. W związku z powyższym nie jest też uprawniony pogląd upatrujący w treści art. 140 ugn źródła dla niedozwolonej ingerencji w sferę konstytucyjnie określonych praw i wolności skarżącego. Sytuacja faktyczna skarżącego nie mieści się bowiem w zakresie zastosowania zaskarżonego przepisu, tym samym nie można uznać, że to jego zastosowanie doprowadziło do naruszenia wskazywanych w skardze praw lub wolności skarżącego. Jak to już podnoszono, problem respektowania konstytucyjnych praw skarżącego sytuuje się w całości na płaszczyźnie wadliwego i zasługującego niewątpliwie na krytykę sposobu zastosowania innych przepisów prawa.

Uwzględnienie powyższej okoliczności uzasadnia wydanie przez Trybunał Konstytucyjny postanowienia o umorzeniu postępowania w sprawie z uwagi na niedopuszczalność wydania orzeczenia, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym.