W skardze konstytucyjnej złożonej do Trybunału Konstytucyjnego 13 lipca 2011 r. skarżący zakwestionował zgodność art. 67 ust. 4 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. z 2010 r. Nr 77, poz. 512, ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach w razie choroby) – w zakresie, w jakim przepis ten przewiduje, że roszczenie o wypłatę zasiłku przedawnia się po upływie 3 lat w przypadku, w którym jego niewypłacenie w całości lub w części było następstwem błędu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 67 ust. 1 Konstytucji.

Skargę konstytucyjną wniesiono na podstawie następującego stanu faktycznego i prawnego. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) decyzją z 14 sierpnia 2000 r. (znak: Zz-6100/r1/Sz/2000) odmówił skarżącemu wypłaty zasiłku chorobowego za okres od 26 maja do 31 lipca 2000 r., błędnie przyjąwszy, że skarżący nie podlegał w tym okresie ubezpieczeniu chorobowemu. Sąd Okręgowy w Lublinie ustalił, że skarżący był uprawniony do uzyskania zasiłku (wyrok z 6 września 2002 r., sygn. akt VIII U 9949/00). Świadczenie to zostało wypłacone skarżącemu po uprawomocnieniu się orzeczenia.

W 2009 r. ZUS wydał decyzję, w której stwierdził istnienie zadłużenia na koncie skarżącego z tytułu składek za grudzień 1999 r., kwiecień i maj 2000 r. oraz zobowiązał skarżącego do uiszczenia zaległych należności. Jednocześnie decyzją z 4 września 2009 r. (znak: SZz-20000-60000r-S/2009) ZUS odmówił skarżącemu prawa do odsetek przysługujących mu w związku z opóźnioną wypłatą zasiłku chorobowego za okres od 26 maja do 8 września 2000 r. Wyrokiem z 15 lutego 2010 r. (sygn. akt VII U 834/09) Sąd Rejonowy – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Lublinie oddalił odwołanie wniesione od decyzji ZUS. Sąd Okręgowy w Lublinie – VIII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z 9 grudnia 2010 r. (sygn. akt VIII Ua 39/1) oddalił apelację złożoną od wyroku sądu I instancji. W uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć organy orzekające stwierdziły, że zgodnie z art. 67 ust. 4 ustawy o świadczeniach w razie choroby żądanie wypłaty odsetek od zasiłku chorobowego uległo przedawnieniu.

Z wydaniem wskazanych orzeczeń skarżący wiąże naruszenie zasady równości (art. 32 Konstytucji) oraz konstytucyjnej gwarancji równej dla wszystkich ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Zdaniem skarżącego, wynikająca z art. 2 Konstytucji zasada państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej została naruszona przez wprowadzenie do ustawowej regulacji systemu ubezpieczeń społecznych (który to system opiera się na wzajemności obowiązków państwowego zakładu ubezpieczeń i obywatela) przepisu przewidującego dla ubezpieczonego krótszy termin dochodzenia roszczeń z ubezpieczenia społecznego niż termin przewidziany do dochodzenia roszczeń przez ZUS. Tym samym doszło do naruszenia gwarancji wynikających z art. 67 ust. 1 Konstytucji.

Skarżący w uzasadnieniu powyższego zarzutu wskazuje art. 84 ust. 7 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.; dalej: u.s.u.s.), który przewiduje 10-letni termin dochodzenia roszczeń z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, oraz art. 24 ust. 4 u.s.u.s., który przewiduje 10-letni termin dochodzenia należności z tytułu składek (zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.u.s. do tych należności zalicza się składki, odsetki oraz opłatę dodatkową). Termin ten jest ponad trzykrotnie dłuższy niż termin dochodzenia przez ubezpieczonego należności z tytułu zasiłku chorobowego, który nie został mu wypłacony z wyłącznej winy ZUS. W ocenie skarżącego, ubezpieczony jest w ten sposób dyskryminowany, gdyż nie ma możliwości odzyskania niewypłaconego mu – z wyłącznej winy ZUS – zasiłku chorobowego oraz należnych od niego odsetek. Zakwestionowany przepis narusza zasadę równości, określoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji, ponieważ bezpodstawnie różnicuje sytuację podmiotów mających tę samą cechę: roszczenie z tytułu ubezpieczenia. W dalszej części uzasadnienia zarzutu skarżący odwołuje się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego zasady równości. W ocenie skarżącego, istotną cechą wspólną ZUS i ubezpieczonego jest rozliczanie wzajemnych należności. Niewypłacone z winy ZUS świadczenia i należne ubezpieczonemu odsetki od niezgodnie z prawem wypłaconego świadczenia chorobowego są – zdaniem skarżącego – świadczeniem spoza zakresu obowiązku składkowego.

Następnie skarżący wykazuje, że stosunek ubezpieczeniowy jest szczególnym zobowiązaniem o charakterze publicznoprawnym. W przekonaniu skarżącego strony stosunku ubezpieczeniowego, jako podmioty mające wobec siebie wynikające z niego obowiązki i prawa, są równe i powinny być równo traktowane między innymi w zakresie przestrzegania terminów istotnych do ustalenia prawa do świadczeń i skutków niezachowania tych terminów.

Ponadto skarżący podkreśla, że zaskarżony przepis nie przewiduje, od kiedy ma być liczony 3-letni termin przedawnienia, nie wprowadza również możliwości przerwania tego terminu ani zawieszenia jego biegu. Prowadzi to do sytuacji, w których prawa majątkowe płatnika okazują się iluzoryczne, ponieważ nawet przy ich należytym dochodzeniu przed właściwym organem, niezawiniony przez płatnika upływ czasu prowadzi do ich wygaśnięcia.

Postanowieniem z 19 czerwca 2013 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wniesionej skardze. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Trybunał stwierdził, że skarżący nie uprawdopodobnił, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z podmiotami podobnymi, które powinny być równo traktowane. Zdaniem Trybunału, stosunek łączący ZUS i ubezpieczonego ma z założenia charakter publicznoprawny. Z tego względu, dla wykazania, że mamy do czynienia z podmiotami podobnymi, konieczne byłoby uprawdopodobnienie, że spór dotyczy sprawy, której stronami są ZUS i ubezpieczony, ale która wykracza poza stosunek ubezpieczenia społecznego i z tego powodu nie wchodzi w zakres władczej relacji pomiędzy ZUS a płatnikiem. Przedmiotem sporu było roszczenie o wypłatę odsetek od nieterminowo wypłaconego świadczenia z zakresu ubezpieczenia społecznego. Spór dotyczył zatem świadczenia niewykraczającego poza stosunek ubezpieczeniowy. W związku z tym Trybunał stwierdził, że w tym przypadku podmioty te nie mają charakteru podmiotów podobnych, co tym samym wykluczyło przyjęcie, że w sprawie skarżącego doszło do naruszenia zasady równości w zakresie prawa do zabezpieczenia społecznego.

Ponadto Trybunał stwierdził, że zarzut nieuregulowania w zaskarżonym przepisie możliwości odroczenia lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia jest zarzutem przeciwko luce w prawie i z tego powodu nie może podlegać rozpoznaniu w trybie skargi konstytucyjnej.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wniósł o uchylenie postanowienia o odmowie nadania skardze dalszego biegu. Zdaniem skarżącego, wprawdzie zasadniczo ZUS i płatnicy składek nie są z punktu widzenia zasady równości podmiotami podobnymi, jednakże w tym szczególnym aspekcie, jakim jest regulacja terminów przedawnienia wzajemnych roszczeń z tytułu składek, nienależnie pobranych świadczeń, a także z tytułu niewypłaconych świadczeń – jak wywodzi skarżący – „relacja między ZUS a płatnikiem (ubezpieczonym) przestaje mieć jedynie publicznoprawny charakter, lecz upodabnia się do stosunku cywilnoprawnego opartego na zasadzie równości stron, bowiem ZUS oraz płatnik (ubezpieczony) mają wspólną cechę istotną: są stronami stosunku ubezpieczenia społecznego rozliczającymi wzajemne należności”. Jak twierdzi skarżący, w Konstytucji trudno znaleźć wartości, zasady lub normy konstytucyjne, które uzasadniałyby odmienne traktowanie ZUS i płatników, a tym samym ich różnicowanie. Przeciwnie, Trybunał niejednokrotnie wskazywał na konieczność zachowywania wymogu „symetryczności” pozycji państwa i podmiotów prywatnych, szczególnie w zakresie ochrony praw majątkowych (zob. wyrok TK z 19 kwietnia 2012 r., P 41/11, OTK ZU nr 4/A/2012, poz. 41). Z tego względu – jak wywodzi dalej skarżący – także pozycję ZUS, jako podmiotu prawa publicznego, winna cechować wskazywana przez Trybunał „symetryczność”. Ustalenie ponad trzykrotnie dłuższego terminu dochodzenia należności ZUS względem płatnika (ubezpieczonego) wskazuje na istotne naruszenie powyższego wymogu, w wyniku czego dochodzi do słabszej ochrony praw majątkowych płatnika względem uprawnień przysługujących organowi państwa. Zdaniem skarżącego, interesy majątkowe ZUS i płatnika nie powinny ulegać tak daleko idącemu zróżnicowaniu, tym bardziej że świadczenia z tytułu ubezpieczenia społecznego traktowane są przez Trybunał jako zagadnienia związane z ochroną własności ubezpieczonego.

W dalszej części zażalenia skarżący kwestionuje zakwalifikowanie przez Trybunał w zaskarżonym orzeczeniu braku regulacji określającej zasady odroczenia czy zawieszenia biegu terminu przedawnienia jako luki w prawie. Zdaniem skarżącego, występuje w tym przypadku sytuacja określana jako pominięcie legislacyjne, z którym mamy do czynienia, gdy w określonych przepisach brakuje pewnych elementów normatywnych.

In fine zażalenia skarżący podkreśla, że zaskarżony przepis pozwala na bierność ZUS w egzekwowaniu swoich należności, przysługuje mu bowiem 10-letni okres dochodzenia swoich praw.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna jest środkiem służącym ochronie konstytucyjnych praw i wolności. Merytoryczne rozpoznanie tego środka prawnego wymaga zatem uprawdopodobnienia, że przysługujące skarżącemu konstytucyjne prawa lub wolności doznały uszczerbku na skutek wydania rozstrzygnięcia na podstawie przepisu, któremu zarzuca się niekonstytucyjność.

Skarżący upatruje uprawnienie do wniesienia skargi w naruszeniu zasady równości (art. 32 Konstytucji) oraz równej dla wszystkich ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 2 i art. 67 ust.1 Konstytucji).

Po przeanalizowaniu skargi konstytucyjnej skarżącego oraz zażalenia na postanowienie z 19 czerwca 2013 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że na etapie wstępnego rozpoznania skargi konstytucyjnej nie można jej zarzucić oczywistej bezzasadności w rozumieniu art. 36 ust. 3 w zw. z art. 49 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).

Oczywista bezzasadność, to bezzasadność niewątpliwa, niewymagająca dokładnej analizy ani pod względem faktycznym, ani prawnym, gdyż jej niezasadność wręcz „rzuca się w oczy” (L. Paprzycki, Oczywista bezzasadność i oczywista zasadność kasacji, [w:] Współczesne problemy procesu karnego i wymiaru sprawiedliwości. Księga pamiątkowa ku czci prof. K. Marszała, red. P. Hofmański, K. Zgryzek, Katowice 2003, s. 320 i n.; Z. Kwiatkowski, Glosa do postanowienia SN z 24 czerwca 2004 r., III KZ 15/04; wyrok SN z 20 października 1998 r., sygn. akt V KKN 314/97, OSNKW z 1998 r., z. 11-12, poz. 60).

Znaczenie klauzuli oczywistej bezzasadności było wielokrotnie rozważane zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym. Przyjmuje się, że oczywista bezzasadność, to bezzasadność stwierdzana prima facie, niejako „na pierwszy rzut oka”.

W wyroku z 27 października 2010 r., sygn. K 10/08 (OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 81) Trybunał Konstytucyjny stwierdził: „Klauzula oczywistej bezzasadności umożliwia zatem najczęściej już na wstępnym etapie postępowania przesądzenie, że dane powództwo, środek odwoławczy, zarzuty czy też roszczenie są – na pierwszy rzut oka, bez głębszej analizy, w sposób niebudzący najmniejszych wątpliwości – niezasadne, nietrafione i chybione. Posługując się pewnym skrótem myślowym, należy uznać, że tzw. żądanie procesowe jest zatem bezzasadne, gdy bez głębszych rozważań można uznać, że żadna ze wskazanych podstaw go nie usprawiedliwia (zob. np. postanowienie SN z 20 grudnia 2001 r., sygn. akt III CKN 557/01)”.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w niniejszym składzie, w rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi.

W przekonaniu skarżącego, zakwestionowany przepis narusza zasadę równości określoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji, ponieważ bezpodstawnie różnicuje sytuację prawną podmiotów mających tę samą cechę: posiadanie roszczenia o charakterze majątkowym ze stosunku ubezpieczenia społecznego. Skarżący podnosi, że naruszenie zasady równości polega na tym, że roszczenia ZUS względem ubezpieczonych ulegają przedawnieniu po 10 latach, podczas gdy dla roszczeń ubezpieczonych w związku z niewypłaceniem zasiłku chorobowego z winy ZUS przepisy przewidują ponad trzykrotnie krótszy okres przedawnienia, tj. 3 lata.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że kwestią istotną podczas oceny dopuszczalności niniejszej skargi jest ustalenie charakteru stosunku prawnego łączącego ZUS oraz skarżącego, w aspekcie możliwości przypisania mu cechy równości.

W postanowieniu z 19 czerwca 2013 r. trafnie podniesiono, że Trybunał Konstytucyjny nie wyklucza w swoim orzecznictwie sytuacji, w których należy uznać ZUS i ubezpieczonego za podmioty podobne. Dotyczy to w szczególności spraw, które „wykraczają poza stosunek ubezpieczenia społecznego i z tego względu nie wchodzą w zakres władczej relacji pomiędzy Zakładem i płatnikiem (np. rozliczanie nienależnych świadczeń składkowych pomiędzy Zakładem i płatnikiem, zob. wyroki TK z: 26 maja 2010 r., P 29/08, OTK ZU nr 4/A/2010, poz. 35; 19 kwietnia 2012 r., P 41/11, OTK ZU nr 4/A/2012, poz. 41)”.

Zdaniem Trybunału, w składzie rozpoznającym zażalenie, władczy (nadrzędny) charakter relacji organu rentowego (ZUS) i ubezpieczonego nie dotyczy całego stosunku ubezpieczenia społecznego, a tylko niektórych jego aspektów, w szczególności decydowania przez ZUS co do istnienia obowiązku ubezpieczenia i wysokości składek oraz ustalania – w drodze deklaratoryjnej decyzji – powstania prawa do świadczeń. W pozostałym zakresie, w szczególności gdy chodzi o majątkowe roszczenia z tego stosunku, ZUS-owi nie przysługuje cecha władztwa (nadrzędności). Świadczy o tym m.in. okoliczność, że do rozpatrywania sporów ze stosunku ubezpieczenia społecznego właściwe są sądy powszechne, a rozpatrywanie to odbywa się w postępowaniu cywilnym.

Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wyraźnie podkreślał, że wkraczanie państwa w sferę działania właściwą dla podmiotów prywatnoprawnych nakłada znaczne ograniczenia na możliwości państwa (por. wyrok TK z 26 maja 2010 r., P 29/08, OTK ZU nr 4/A/2010, poz. 35 i wskazane tam orzecznictwo).

Nie można tracić z pola widzenia faktu, że w stosunku łączącym ZUS z ubezpieczonym organ rentowy występuje w podwójnej roli: jako strona – ubezpieczyciel oraz jako organ ustalający konkretne uprawnienie. Powstanie uprawnienia do świadczenia następuje ex lege, gdyż ubezpieczony, spełniający wszystkie wymagania niezbędne do uzyskania świadczenia, świadczenie to uzyskuje z mocy prawa, a decyzja organu rentowego ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający nabycie prawa (por. wyrok TK z 11 września 2007 r., P 11/07, OTK ZU nr 8/A/2007, poz. 97).

Wprawdzie roszczenie o odsetki, które były przedmiotem sporu sądowego w niniejszej sprawie, jest roszczeniem akcesoryjnym w stosunku do roszczenia głównego, wynikającego ze stosunku ubezpieczenia społecznego łączącego organ rentowy z ubezpieczonym (tu: o wypłatę zasiłku), jednak podniesione w niniejszej sprawie zarzuty należy łączyć przede wszystkim z cywilnoprawną naturą odsetek (zob. art. 481 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, Dz. U. z 2014 r. poz. 121).

Nie bez znaczenia jest tu także i ta okoliczność, że tego rodzaju spory – podobnie jak wszystkie ze stosunku ubezpieczenia – rozpatrywane są nie przez sąd administracyjny, co mogłoby wskazywać na administracyjnoprawny charakter stosunku łączącego strony, lecz przez sąd powszechny w trybie postępowania cywilnego odrębnego w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych (art. 459-47716 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego, Dz. U. z 2014 r. poz. 101; dalej: k.p.c.), zapewniającego gwarancje procesowe, w tym zasadę równości stron. Mając na uwadze brzmienie art. 1 k.p.c., należy zatem stwierdzić, że są to sprawy cywilne.

Wobec powyższego Trybunał Konstytucyjny jedynie odnotowuje, że w stanie faktycznym, w kontekście którego powstał problem konstytucyjny objęty rozpatrywaną skargą konstytucyjną, ZUS przez 7 lat zwlekał z wydaniem decyzji nakładającej na skarżącego obowiązek uiszczenia składek za grudzień 1999 r. oraz kwiecień i maj 2000 r. wraz z wymagalnymi odsetkami. W odniesieniu do tych roszczeń obowiązuje bowiem 10-letni termin przedawnienia.

Przysługujące organowi rentowemu roszczenie o odsetki z tytułu nieuregulowanych świadczeń składkowych przedawnia się po upływie lat 10, podczas gdy roszczenie ubezpieczonego o odsetki z tytułu zbyt późnej realizacji świadczeń przez organ rentowy przedawnia się już po 3 latach.

Konfrontowanie zakwestionowanego przez skarżącego przepisu ze wskazanymi wzorcami kontroli na etapie wstępnego rozpoznania sprawy jest przedwczesne, a wręcz niedopuszczalne. Tego rodzaju kontrola powinna być dokonywana w trybie przepisów rozdziału 3 ustawy o TK.

Z powyższych przyczyn Trybunał postanowił uwzględnić zażalenie złożone na postanowienie z 19 czerwca 2013 r.