1. Pismem z 1 marca 2001 r. Jan T.-M. wniósł skargę konstytucyjną dotyczącą niezgodności art. 8 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (tekst jednolity z 1998 r. Dz.U. Nr 120, poz. 787 ze zm.; dalej: ustawa o najmie lokali) z art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 Konstytucji RP. Podniósł, że zaskarżony przepis ogranicza jego konstytucyjne wolności i prawa, przy czym ograniczenia te nie znajdują uzasadnienia w żadnej z przesłanek wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ustawowy przepis jest niezgodny z zasadą równości, bowiem bezzasadnie faworyzuje osoby bliskie najemcom lokalu, uniemożliwiając jednocześnie jego właścicielom swobodne korzystanie z przedmiotu prawa własności. Zaskarżony przepis narusza także postanowienia art. 64 Konstytucji, bowiem uniemożliwia właścicielom swobodne korzystanie z przedmiotu własności, zmusza właścicieli nieruchomości do tolerowania korzystania z ich własności przez osoby trzecie i ogranicza własność z naruszeniem istoty tego prawa.

Powyższe zarzuty związane są z następującym stanem faktycznym. Wobec skarżącego, będącego właścicielem lokalu mieszkalnego, wystąpiono z powództwem o ustalenie stosunku najmu tego lokalu. Powódka podnosiła, że jej zmarły ojciec był najemcą przedmiotowego lokalu na podstawie decyzji administracyjnej z 1968 r. Sąd I instancji uwzględnił powództwo, powołując się na art. 8 ustawy o najmie lokali. Skarżący wniósł apelację, oddaloną wyrokiem sądu II instancji. Kasacja nie została wniesiona.

Obecnie nie istnieje możliwość wzruszenia dawnych decyzji o przydziale lokali, choć nie budzi wątpliwości, że drogą tą władze państwowe ograniczały prawa właścicieli do swobodnego dysponowania przedmiotem prawa własności. Zdaniem skarżącego względy społeczne przemawiają za utrzymaniem w obrocie prawnym tego rodzaju wadliwych rozstrzygnięć, jednak utrzymanie preferencji “względem osób, legitymujących się odpowiednią decyzją administracyjną” nie może skutkować rozciąganiem przysługujących im uprawnień na osoby trzecie.

Zawarte w art. 8 ustawy o najmie lokali uregulowanie jest zbyt szerokie w przypadku najemców lokali, położonych w nieruchomościach, będących własnością osób fizycznych. Norma ta skutkuje automatycznym przyznaniem statusu najemcy osobom, nie będącym adresatami decyzji administracyjnej. Najemcy ci egzekwują obowiązki wynajmujących (np.: utrzymanie przedmiotu najmu w należytym stanie technicznym), jednak uiszczane przez nich opłaty czynszowe nie są ekwiwalentne, zaczym zachwiana zostaje wzajemność stosunku najmu. Sytuację taką – zdaniem skarżącego – trzeba tolerować w odniesieniu do najemców, którzy uzyskali przydział administracyjny pod rządami wcześniej obowiązujących ustaw, brak jednak przesłanek do uprzywilejowanego traktowania osób trzecich, tylko dlatego, że są one osobami bliskimi najemcy. Powołując orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego skarżący stwierdził, że uprawnienia najemców dysponujących administracyjnym przydziałem nie mogą pozostawać w rażącej dysproporcji z prawami właścicieli nieruchomości, a szczególna ochrona najemców, będąc wynikiem zaszłości historycznych (publicznej gospodarki lokalami), ma charakter wyjątku.

Odnośnie zarzutu naruszenia istoty prawa własności, zdaniem skarżącego “należałoby sięgnąć do obszernego uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r. [bowiem] argumenty tam wskazane pozostają w pełni aktualne również w niniejszej sprawie”. W orzeczeniu tym Trybunał Konstytucyjny dopuścił wprawdzie przejściowe wykluczenie możliwości pobierania pożytków, jednak za naruszenie istoty prawa własności uznał nałożenie na właściciela obowiązków, w związku z którymi przedmiot własności przynosi straty.

Utrzymanie ochrony najemców, których stosunki najmu wynikają z decyzji administracyjnych jest niezbędne ze względu na zaszłości historyczne oraz wiek i stan zdrowia tych najemców – często uniemożliwiający poddanie się regułom wolnego rynku. Brak natomiast uzasadnienia dla objęcia tą ochroną kręgu osób młodych (często wnuków najemców), mających możliwość sprawnego funkcjonowania w istniejących warunkach ekonomicznych. Dlatego też kryterium “bliskości” w tego rodzaju sytuacjach winno być uznane za bezzasadne.

2. Pismem z 25 maja 2001 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny stwierdzając, że postępowanie w sprawie winno zostać umorzone w związku z niedopuszczalnością wydania orzeczenia. W uzasadnieniu powyższego wskazał, że skarżący nie przedstawił ostatecznego orzeczenia, o którym mowa w art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643; zm.: z 2000 r. Nr 48, poz. 552, Nr 53, poz. 638; dalej: ustawa o TK). Powołał art. 3921 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.; dalej: kpc), zgodnie z którym kasacja nie przysługuje w sprawach “o czynsz najmu”. Rozwiązanie to – tożsame z wcześniej obowiązującym (zawartym w art. 393 pkt 3 kpc) – pozwala na uznanie w tym zakresie aktualności orzecznictwa Sądu Najwyższego, który stwierdził, że sprawami o czynsz najmu są “zarówno sprawa o ustalenie stosunku prawnego lub prawa, czy sprawa o ukształtowanie, jeśli przedmiotem ustalenia bądź ukształtowania dokonywanego orzeczeniem sądu ma być czynsz najmu” (postanowienie z 17 kwietnia 1998 r., sygn. akt II CKN 587/97). Postępowania przed sądami powszechnymi nie toczyły się w sprawie o ustalenie czynszu najmu, a o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu. Biorąc pod uwagę, że przedmiotem ustaleń sądu nie był czynsz najmu, uznać należy, że wyłączenie z art. 3921 § 2 pkt 1 kpc nie miało w sprawie zastosowania. Ponadto Sąd Najwyższy rozpatrywał wcześniej kasacje w sprawach o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu (wyroki z 8 lipca 1999 r., sygn. akt I CKN 1367/98 i z 23 czerwca 1998 r., sygn. akt III CKU 24/98). W związku z powyższym uznać należy, że skarga konstytucyjna Jana T.-M. wniesiona została bez wyczerpania przewidzianej w procedurze cywilnej drogi prawnej. Powołując orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Prokurator Generalny wskazał, że w postępowaniu cywilnym kasacja jest zwykłym środkiem zmiany orzeczeń sądowych wydanych w pierwszej i drugiej instancji. Dlatego też wykorzystanie kasacji jest warunkiem koniecznym dla skutecznego wniesienia skargi konstytucyjnej.

Odnośnie meritum zaskarżenia Prokurator Generalny wyraził pogląd, że podniesione zarzuty są nieuzasadnione.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna jest szczególnym instrumentem ochrony praw i wolności. Mocą art. 79 Konstytucji RP “każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo (...) wnieść skargę (...) w sprawie zgodności z Konstytucją (...) aktu normatywnego, na podstawie którego sąd (...) orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach (...)”. Z przepisu tego wynika, że ustawodawca konstytucyjny odstąpił od nadania skardze konstytucyjnej kształtu actionis popularis i wskazał, że warunkiem skorzystania z tej drogi dochodzenia praw jest dysponowanie przez skarżącego ostatecznym orzeczeniem.

Pojęcie ostatecznego orzeczenia było obszernie omawiane zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, dlatego też zbędne jest szczegółowe przedstawianie jego znaczenia. Za wystarczające na potrzeby sprawy niniejszej uznać należy przytoczenie postanowienia z 9 marca 1999 r. (sygn. Ts 18/99, OTK ZU Nr 7/1999), w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ”skarga może (...) zostać wniesiona dopiero w sytuacji, gdy skarżący nie dysponuje już żadną proceduralną możliwością uruchomienia dalszego postępowania przed sądem (...) w swojej sprawie. Do rozstrzygania o sprawach indywidualnych są bowiem przede wszystkim powołane sądy i organy administracji publicznej, a Trybunał Konstytucyjny powinien wkraczać dopiero po wyczerpaniu tych wszystkich procedur pozwalających na rozstrzygnięcie sprawy, które mogą zostać uruchomione przez samego skarżącego. Na tym polega istota przesłanki <ostatecznego orzeczenia>”.

Artykuł 46 ust. 1 ustawy o TK w brzmieniu pierwotnym stanowił, że skarga “może być wniesiona po wyczerpaniu toku instancyjnego”, obecnie zaś (w brzmieniu ustalonym ustawą z 9 czerwca 2000 r. o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym oraz ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. Nr 53, poz. 638) stanowi, że skargę wnieść można “po wyczerpaniu drogi prawnej, o ile droga ta jest przewidziana”. Jakkolwiek wprowadzona zmiana ma istotne znaczenie, stwierdzić trzeba, że wcześniejsze orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w przedmiotowym zakresie zachowuje w pełni aktualność. Dlatego powołać trzeba dwa postanowienia Trybunału Konstytucyjnego. W pierwszym z nich – z 21 sierpnia 1998 r. (sygn. Ts 85/98, OTK ZU Nr 6/1998, poz. 102) wskazano, że ”warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej jest wcześniejsze wyczerpanie przez skarżącego przysługujących mu w ramach toku instancji środków ochrony jego praw. Dział V kodeksu postępowania cywilnego przewiduje, iż w tym postępowaniu środkami odwoławczymi są apelacja oraz kasacja do Sądu Najwyższego. Dopiero po rozpatrzeniu tych środków wydane w postępowaniu cywilnym orzeczenie sądowe nabiera waloru prawomocności. Regulacja ta przesądza, iż kasacja, o ile w danej sprawie przysługuje, jest jednym z warunków wyczerpania toku instancji w postępowaniu cywilnym”. W drugim orzeczeniu – postanowieniu z 22 września 1998 r. (sygn. Ts 111/98, OTK ZU Nr 6/1998, poz. 108) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ”skarga konstytucyjna może być uruchomiona dopiero po wyczerpaniu przez skarżącego przysługujących mu w ramach toku instancji środków ochrony jego praw lub wolności konstytucyjnych. Zakres wspomnianych środków jest określony w przepisach prawa regulujących procedurę podejmowania przez organy władzy publicznej rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych. W postępowaniu cywilnym w sprawach o ustalenie prawa od wyroku wydanego przez sąd odwoławczy przysługuje, zgodnie z art. 392 kpc, kasacja do Sądu Najwyższego. Wyrok zaskarżony kasacją podlega wprawdzie wykonaniu, lecz staje się prawomocny dopiero po jej rozpoznaniu przez Sąd Najwyższy. Poprzez umieszczenie w dziale V kodeksu postępowania cywilnego instytucja kasacji została zaliczona do środków odwoławczych zwykłych. Sprawia to, że złożenie kasacji od wyroku wydanego przez sąd drugiej instancji w sprawie cywilnej, w której według przepisów kpc środek ten przysługuje, należy uznać za przesłankę wyczerpania toku instancji określoną w art. 46 ust. 1 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym. Ujmując inaczej, w sprawach cywilnych o ustalenie prawa dopiero orzeczenie Sądu Najwyższego zapadłe w wyniku kasacji oznacza wyczerpanie toku instancji oraz “ostateczne rozstrzygnięcie” w rozumieniu art. 46 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym”.

W związku z powyższym rozważyć należy, czy skarżący wykorzystał wszystkie przysługujące mu zwykłe środki odwoławcze, w szczególności czy przysługiwało mu prawo wniesienia kasacji.

Zgodnie z art. 392 kpc “od wydanego przez sąd drugiej instancji wyroku lub postanowienia w przedmiocie odrzucenia pozwu albo umorzenia postępowania kończących postępowanie w sprawie przysługuje kasacja do Sądu Najwyższego”. Jednocześnie art. 3931 § 2 pkt 1 kpc stanowi, że ”kasacja nie przysługuje (...) w sprawach o alimenty, o czynsz najmu lub dzierżawy oraz o naruszenie posiadania”. Jest to wyjątek od zasady ogólnej, a zgodnie ze znaną zasadą exceptiones non sunt extendendae, co oznacza, że wyjątki muszą być interpretowane ściśle, zaczym niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej.

Utrwalona linia orzecznictwa Sądu Najwyższego w przedmiotowej sprawie nie pozostawia wątpliwości co do znaczenia pojęcia “sprawa o czynsz najmu”. W postanowieniu z 17 kwietnia 1998 r. (sygn. akt II CKN 587/97, OSNC Nr 12/1998, poz. 213) Sąd ten wskazał, że ”sprawą o czynsz najmu (...) jest zarówno sprawa o zapłatę czynszu najmu, jak i sprawa o ustalenie stosunku prawnego lub prawa, czy sprawa o ukształtowanie, jeśli przedmiotem ustalenia bądź ukształtowania dokonywanego orzeczeniem sądu ma być czynsz najmu”, ponadto postanowieniem z 12 maja 1998 r. (sygn. akt III CZ 65/98, OSNC Nr 11/1998, poz. 194) orzekł, że sprawy o czynsz najmu obejmują także “sprawy o odsetki za opóźnienie świadczenia czynszu”. Dodatkowo w postanowieniu z 10 czerwca 1999 r. (sygn. akt III CKN 1237/98, Wokanda Nr 9/1999) wskazał, że ”wyłączenie dopuszczalności kasacji w sprawach o czynsz najmu lub dzierżawy obejmuje także te sprawy, w których przedmiotem sporu jest ustalenie wysokości stawki czynszu”, zaś w postanowieniu z 4 listopada 1999 r. (sygn. akt I CKN 163/98, OSNC Nr 5/2000, poz. 90) uznał, że kasacja jest niedopuszczalna również “w sprawie o zasądzenie zaległych odsetek (...), których źródłem powstania jest opóźnienie w zapłacie należnych odsetek od czynszu”.

Powyższe każe uznać, że w sprawie skarżącego, w której przedmiotem postępowania było ustalenie wstąpienia w stosunek najmu przez osobę bliską najemcy (którego prawo wynikało z decyzji administracyjnej), kasacja skarżącemu przysługiwała. Teza ta znajduje potwierdzenie w orzeczeniach Sądu Najwyższego, który rozpatrywał już kasacje w sprawach o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu (między innymi wyroki z: 23 czerwca 1998 r., sygn. akt III CKU 24/98, OSNC Nr 12/1998, poz. 222 i 8 lipca 1999 r., sygn. akt I CKN 1367/98, OSP Nr 5/2000, poz. 69).

Skoro zatem skarżący z przysługującej mu drogi nie skorzystał i nie wniósł skargi kasacyjnej do Sądu Najwyższego, nie uzyskał tym samym ostatecznego rozstrzygnięcia o prawach i wolnościach w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji RP.

W związku z tym Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wydanie orzeczenia jest niedopuszczalne, co w świetle art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK stanowi obligatoryjną przesłankę umorzenia postępowania.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.