W skardze konstytucyjnej z 10 września 2012 r. Fundacja Lanckorońskich (dalej: skarżąca) zakwestionowała zgodność art. 2 pkt 2, art. 3 ust. 2, art. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji praw do rekompensaty z tytułu mienia pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418, ze zm.) z art. 2 Konstytucji, art. 21 ust. 1 i 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, ze zm.), art. 31 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji, art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1-2 Konstytucji, art. 1 Protokołu w związku z art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.), art. 12 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (art. 18 skonsolidowanej wersji Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej /Dz. Urz. UE C 115/47 z 9 maja 2008 r./) oraz art. 4 Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym sporządzonego w Porto 2 maja 1992 r. (Dz. Urz. WE L 1 z 3 stycznia 1994 r.).

Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym.

Skarżąca fundacja, będąca spadkobiercą testamentowym Adelajdy i Karoliny Lanckorońskich, wystąpiła z wnioskiem o przyznanie rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami RP. Wojewoda Śląski odmówił potwierdzenia prawa do tej rekompensaty – decyzja z 4 grudnia 2009 r., nr NW/XIIIa/7725/1/07. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Ministra Skarbu Państwa (decyzja z 23 marca 2010 r. nr MSP/DRiR/119/10DRiR-MJ-580-22/10). W wyroku z 2 grudnia 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa 973/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa. W uzasadnieniu orzeczenia sąd wskazał, że dotychczasowe regulacje prawne dotyczące możliwości realizacji tzw. roszczeń zabużańskich oraz obecna ustawa przewidują, że określone w nich prawa przysługują jedynie na rzecz osób fizycznych i oddalił skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa, ze względu na zgodność decyzji z prawem. Stanowisko to zaaprobował Naczelny Sąd Administracyjny i 26 kwietnia 2012 r. wydał wyrok (sygn. akt I OSK 606/11), w którym oddalił skargę kasacyjną.

Skarżąca sformułowała szereg zarzutów pod adresem zakwestionowanego przepisu. Sprowadzają się one do zbyt wąskiego – zdaniem skarżącej – zakresu zaskarżonej ustawy i ograniczenia kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń w niej przewidzianych wyłącznie do osób fizycznych. Z tego względu fundacja uważa, że jest dyskryminowana w jej prawie do bycia spadkobiercą. Rzeczone ograniczenie prawa do dziedziczenia wynika jej zdaniem wyłącznie z przyjęcia niedopuszczalnego kryterium różnicowania spadkobierców jakim jest „charakter podmiotu”. Pozbawienie uprawnień, o których mowa w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji prowadzi w ocenie skarżącej do „wywłaszczenia bez przyznania słusznego odszkodowania”.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna jest kwalifikowanym środkiem ochrony wolności lub praw, który musi spełnić szereg przesłanek warunkujących jego dopuszczalność. Zasadniczo zostały one określone w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz uszczegółowione w art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zgodnie z przywołanymi regulacjami skarga, poza spełnieniem wymogów stawianych pismu procesowemu, powinna zawierać: dokładne określenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych w Konstytucji i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją; wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone; uzasadnienie skargi, z podaniem dokładnego opisu stanu faktycznego. Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że zarzuty postawione w skardze muszą uprawdopodabniać niekonstytucyjność kwestionowanej regulacji, co znaczy, że konieczne staje się wywiedzenie z zaskarżonych przepisów określonej normy, powołanie właściwych wzorców konstytucyjnych, zawierających podmiotowe prawa przysługujące osobom fizycznym oraz – przez porównanie treści wynikających z obu regulacji – wykazanie ich wzajemnej niezgodności.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozpatrywana skarga konstytucyjna powyższych wymagań nie spełnia.

Skarżąca kwestionuje przepisy ustawy o realizacji praw do rekompensaty, gdyż nie pozwalają one na „uzyskanie prawa do rekompensaty przez innych spadkobierców – osoby prawne, w tym z uwagi na brak posiadania przez osoby prawne przymiotu obywatelstwa polskiego”.

Odnosząc się do tak określonego przedmiotu skargi, Trybunał przypomina, że skarga konstytucyjna służy eliminowaniu z porządku prawnego przepisów, w treści których istnieje wada powodująca naruszenie konstytucyjnych wolności lub praw. Celem skargi nie jest natomiast kontrola braku regulacji; jednakże w razie dokonania regulacji częściowej, o niepełnym charakterze, możliwe jest zakwestionowanie zakresu tego unormowania, w szczególności na tle zasady równości (zob. m.in. orzeczenie TK z 3 grudnia 1996 r., K 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52, a także liczne późniejsze orzeczenia TK, w tym np. wyroki z: 6 maja 1998 r., K 37/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 33; 30 maja 2000 r., K 37/98, OTK ZU nr 4/2000, poz. 112; 24 października 2000 r., SK 7/00, OTK ZU nr 7/2000, poz. 256 oraz 24 października 2001 r., SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216). Rozpoznawanie zarzutów dotyczących braku regulacji wymaga jednak daleko posuniętego rygoryzmu, co do stwierdzenia tożsamości treściowej (albo przynajmniej wyraźnego podobieństwa) materii unormowanej w danym przepisie i tej, pozostawionej poza jego zakresem. Jak wskazano w postanowieniu TK z 11 grudnia 2002 r.: „zbyt pochopne »upodobnienie« materii nieunormowanych z tymi, które znalazły swoją wyraźną podstawę w treści badanego przepisu grozi bowiem każdorazowo postawieniem zarzutu o wykraczanie przez Trybunał Konstytucyjny poza sferę kontroli prawa i uzurpowanie sobie uprawnień o charakterze prawotwórczym” (SK 17/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 98).

Rozpatrywana skarga konstytucyjna w zasadniczej części odnosi się do kwestii zakresu podmiotowego kręgu osób uprawnionych do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Jak wynika z zakwestionowanych w skardze art. 3 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 2 ustawy o realizacji praw do rekompensaty, w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli posiadają obywatelstwo polskie. Intencją ustawodawcy jest przyznanie tego świadczenia wyłącznie osobom fizycznym. Znalazło to potwierdzenie nie tylko w literalnym brzmieniu przepisów ustawy, ale również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 20 lipca 2011 r. NSA stwierdził, że z wykładni gramatycznej art. 2 i art. 3 powołanej ustawy wynika, że prawo do rekompensaty przysługuje przede wszystkim właścicielowi (współwłaścicielom) nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, a w przypadku ich śmierci spadkobiercom albo niektórym z nich wskazanym przez pozostałych spadkobierców, pod warunkiem, że posiadają obywatelstwo polskie. To znaczy, że wymienione w art. 2 w zw. z art. 1 tej ustawy przesłanki odnoszą się do osób fizycznych. Obywatelstwo jest prawem osobistym, ściśle związanym z osobą, której dotyczy. Prawa osobiste jako niezbywalne i niepodlegające dziedziczeniu prawa podmiotowe nie mogą być przyznane osobom prawnym. Opuszczenie terytorium jest także właściwe dla osób fizycznych. A zatem określone przez ustawodawcę warunki umożliwiające nabycie prawa do rekompensaty dotyczą osób fizycznych, które były właścicielami nieruchomości i pozostawiły je na terenach będących poza obecnymi granicami RP, a nie osób prawnych. Gdyby zamierzeniem ustawodawcy było uprawnienie do otrzymania rekompensaty także osób prawnych, to nie wprowadzałby warunku konieczności posiadania obywatelstwa oraz przyczyn opuszczenia kraju.

Osoby prawne – w obecnym stanie prawnym – nie są uprawnione do rekompensaty. Postulowane poszerzenie treści przepisów zakwestionowanej ustawy o te osoby wymagałoby weryfikacji założeń, które legły u podstaw jej uchwalenia. Poszerzenie katalogu osób uprawnionych do świadczenia wymagałoby więc szerokiej interwencji ustawodawcy. Tak daleko idąca (hipotetyczna) zmiana stanu prawnego dowodzi, że zarzut skarżącej jest w istocie skargą na zaniechanie ustawodawcze (brak regulacji), co przesądza o jego niedopuszczalności w świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.

Na marginesie Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w rozpatrywanej skardze konstytucyjnej wzorcem kontroli uczynione zostały również Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, Protokół nr 1 do tej konwencji, Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską oraz Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym. Jest to uchybienie formalne skargi, gdyż – zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji – służy ona ochronie wolności i praw poręczonych w ustawie zasadniczej.

Z powyższych względów, na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji, art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, należało postanowić jak w sentencji.