W skardze konstytucyjnej z 8 listopada 2011 r. Andrzej B. i Barbara K.-B. (dalej: skarżący) wnieśli o zbadanie zgodności art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.; dalej: p.o.ś.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085, ze zm.; dalej: ustawa wprowadzająca z 2001 r.) oraz w związku z art. 140 i art. 361 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.; dalej: k.c.) z art. 2, art. 5, art. 7, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 1-3, oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji.

Skarżący zarzucili naruszenia konstytucyjnych praw i wolności przez art. 129 ust. 2 p.o.ś. w zakresie, w jakim przepis ten nie przewiduje możliwości przyznania odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej na terenie parku krajobrazowego, jeżeli ograniczenie to nastąpiło przed dniem wejścia w życie p.o.ś.

W związku z wniesieniem do Sądu Najwyższego skargi kasacyjnej, Trybunał postanowieniem z 20 grudnia 2011 r., wydanym na podstawie art. 20 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) oraz art. 177 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 listopada 1764 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.), zawiesił postępowanie w sprawie rozpatrywanej skargi konstytucyjnej do czasu zakończenia postępowania przed Sądem Najwyższym.

W dniu 6 listopada 2012 r. Przewodnicząca IV Wydziału Cywilnego Sądu Najwyższego poinformowała Trybunał Konstytucyjny o zakończeniu postępowania przed Sądem Najwyższym. Wyrokiem z 27 czerwca 2012 r. (sygn. akt IV CSK 28/12) Sąd Najwyższy oddalił skargę kasacyjną skarżących.

W dniu 11 grudnia 2012 r. skarżący złożyli wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania.

Postanowieniem z 10 grudnia 2012 r. Trybunał Konstytucyjny podjął zawieszone postępowanie i odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Niedopuszczalność przekazania skargi do merytorycznej kontroli wynikała z braków formalnych wniesionego środka. Zasadniczą przesłanką odmowy nadania skardze dalszego biegu był brak naruszenia praw skarżących. Skarżący zarzucili niekonstytucyjną ingerencję w swoje prawa przez niemożność uzyskania odszkodowania za szkodę polegającą na ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, które zostało wprowadzone przed dniem wejścia w życie p.o.ś. W postanowieniu Trybunał, przywołując rozważania Sądu Najwyższego dotyczące odpowiedzialności odszkodowawczej na gruncie art. 129 p.o.ś., wskazał, że w sprawie skarżących nie została spełniona podstawowa przesłanka dochodzenia odszkodowania – nie doszło do powstania szkody, ponieważ sposób korzystania przez nich z nieruchomości od chwili jej nabycia nie zmienił się. W związku z powyższym Trybunał stwierdził, że nie doszło do naruszenia konstytucyjnych praw skarżących przez nieprzyznanie odszkodowania, gdyż odszkodowanie to skarżącym się nie należało. Przesłanką odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu była również oczywista bezzasadność przedstawionych w skardze zarzutów. Ponadto, Trybunał przypomniał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem art. 2, art. 5, art. 7, art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji nie stanowią samodzielnych wzorców kontroli w inicjowanym skargą konstytucyjną trybie badania zgodności aktów normatywnych z ustawą zasadniczą. Powołanie wskazanych powyżej przepisów Konstytucji jako samodzielnych wzorców skutkowało niedopuszczalnością kontroli w tym zakresie.

Na powyższe postanowienie skarżący wnieśli zażalenie. Skarżący zarzucili, że Trybunał naruszył art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. Ich zdaniem Trybunał bezzasadnie wymaga uprawdopodobnienia naruszenia praw lub wolności konstytucyjnych. Z przywołanego przepisu ustawy o TK wynika „jedynie” – jak twierdzą – obowiązek wskazania, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób zostały naruszone. Wymóg ten w ich ocenie został spełniony. W zażaleniu skarżący wskazali również, że Trybunał, badając zasadność wyroku Sądu Najwyższego, wykroczył poza swoje kompetencje. Według skarżących nie można także uzasadniać odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu argumentem, iż nie powstała szkoda, za którą skarżący mogliby dochodzić odszkodowania na gruncie art. 129 p.o.ś. Przedmiotem kontroli Trybunału jest jedynie kwestia konstytucyjności przepisów wskazanych w skardze. Oznacza to, że problem zasadności roszczenia o odszkodowanie nie może być oceniany przez Trybunał, a w konsekwencji utożsamiany z problemem konstytucyjności zaskarżonego przepisu. Skarżący zarzucili również, że Trybunał błędnie zrekonstruował zarzut skargi i uznał go za oczywiście bezzasadny, a ponadto nie uzasadnił, na czym polega oczywista bezzasadność zarzutu naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji.

W zażaleniu skarżący podnieśli, że art. 2, art. 5, art. 7, art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji nie zostały wskazane jako samodzielne wzorce kontroli. Poza tym, zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet Trybunał powinien zrekonstruować zarzuty zarówno na podstawie petitum skargi, jak i jej uzasadnienia. Dlatego też – jak wywodzą dalej – nawet jeżeli z petitum skargi nie wynikało, że art. 2, art. 5 i art. 7 zostały powołane pomocniczo, to wnioski takie należało wyciągnąć na podstawie analizy uzasadnienia skargi. Skarżący wskazali także, że art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji mogą stanowić samodzielne wzorce kontroli oraz że naruszenie art. 21 ust. 1 Konstytucji zostało wskazane w związku z naruszeniem art. 21 ust. 2 ustawy zasadniczej. W ocenie skarżących, skoro tylko niektóre z wzorców zostały powołane nieprawidłowo, to Trybunał nie mógł na tej podstawie odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 36 ust. 4 w związku z art. 49 ustawy o TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b w związku z art. 36 ust. 6-7 i z art. 49 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy – wydając zaskarżone postanowienie – prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że postanowienie o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej skarżących jest prawidłowe, a zarzuty podniesione w zażaleniu nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z orzecznictwem TK zażalenie na postanowienie o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej powinno dotyczyć podstaw, na których odmowa ta była oparta. Przedmiotem postępowania zażaleniowego jest bowiem ustalenie ich prawidłowości. Trybunał postanowił zatem w pierwszej kolejności odnieść się do zasadniczej podstawy odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu – niewykazania przez skarżących naruszenia ich konstytucyjnych praw lub wolności. W obecnym składzie Trybunał uznaje ocenę zawartą w postanowieniu z 10 grudnia 2012 r. za prawidłową. Trybunał zwraca ponadto uwagę, że w zażaleniu skarżący nie sformułowali argumentów, które odnosiłyby się bezpośrednio do przyczyny odmowy, braku naruszenia konstytucyjnych praw, i które mogłyby ją podważyć. Przedstawiono natomiast zarzuty kwestionujące zakres kontroli Trybunału. Skarżący wskazali, że w postanowieniu Trybunał badał zasadność ich roszczenia oraz ocenił prawidłowość wyroków sądów orzekających w ich sprawie zamiast odnieść się do kwestii konstytucyjności zaskarżonych przepisów.

Trybunał przypomina zatem, że skarga konstytucyjna funkcjonująca w Polsce jest zindywidualizowanym środkiem inicjowania kontroli konstytucyjności prawa i nie może abstrahować od sytuacji prawnej skarżącego. Niewystarczające jest zatem samo wskazanie przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie oraz formalne określenie naruszonych praw lub wolności, a także powołania rozstrzygnięcia, z którym skarżący wiąże to naruszenie. Obowiązkiem skarżącego jest również przedstawienie okoliczności faktycznych, w jakich zapadło orzeczenie, aby umożliwić dokonanie Trybunałowi Konstytucyjnemu oceny, czy – po pierwsze, w ogóle istnieje niekonstytucyjny skutek rozstrzygnięcia (naruszenie praw i wolności konstytucyjnych) i – po drugie – przyczyną tego jest niekonstytucyjność prawnej podstawy rozstrzygnięcia, a nie wadliwe (niekonstytucyjne) zastosowanie lub zinterpretowanie przepisu (zob. w szczególności wyrok TK z 15 października 2002 r., SK 6/02, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 65). Dlatego też – wbrew zarzutom zawartym w zażaleniu – Trybunał, badając, czy skarga konstytucyjna spełnia wymogi formalne określone w art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 46-48 ustawy o TK, nie mógł abstrahować od sytuacji prawnej skarżących. Kwestia ustaleń dotyczących zasadności roszczenia w sprawie, w związku z którą została wniesiona skarga, miała decydujące znaczenie. Trybunał raz jeszcze przypomina, że zarzut sformułowany w skardze dotyczył niekonstytucyjności art. 129 p.o.ś. w zakresie, w jakim nie przewiduje odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w sytuacji, gdy ograniczenie to zostało ustanowione przed dniem wejścia w życie p.o.ś. i nadal obowiązuje. Trybunał, analizując okoliczności faktyczne w sprawie skarżących, trafnie wskazał, że sposób korzystania z nieruchomości od czasu nabycia przez nich przedmiotowej nieruchomości nie uległ zmianie, ograniczenia, w związku z którymi wnieśli powództwo, istniały zaś już w chwili zakupu przez nich nieruchomości. Trybunał prawidłowo zatem uznał, że prawo własności skarżących nie uległo naruszeniu przez art. 129 ust. 2 p.o.ś., gdyż skarżący nie spełniali podstawowej przesłanki dochodzenia odszkodowania, tzn. sposób korzystania przez nich z nieruchomości nie został ograniczony, nie doszło zatem do powstania szkody, a wartość nieruchomości – w związku z wejściem w życie rozporządzenia nr 55/06 z 15 maja 2006 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego – nie uległa zmniejszeniu. Trybunał stwierdza zatem, że postanowienie z 10 grudnia 2012 r. jest w tym zakresie prawidłowe, podniesione zaś w zażaleniu zarzuty, wskazujące, że Trybunał nie może badać okoliczności faktycznych sprawy, w związku z którą wniesiono skargę konstytucyjną, a winien jedynie oceniać zagadnienie konstytucyjności przepisów uczynionych jej przedmiotem, są niezasadne i nie zasługują na uwzględnienie.

Na marginesie Trybunał postanowił odnieść się do twierdzeń dotyczących przeprowadzenia kontroli aktu stosowania prawa. Jak słusznie w zażaleniu podnieśli skarżący, jednostkowy akt stosowania prawa nie może być przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Jednakże w postanowieniu o odmowie nadania dalszego biegu skardze Trybunał nie uczynił orzeczeń przedmiotem kontroli. Przywołanie fragmentów wyroków dotyczących okoliczności sprawy, które miały związek z oceną spełnienia warunków formalnych skargi konstytucyjnej, nie oznacza, że Trybunał „oceniał akt stosowania prawa”.

Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał uznaje, że postanowienie o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu jest prawidłowe, podniesione w zażaleniu zarzuty we wskazanym zakresie nie zasługują zaś na uwzględnienie.

W dalszej kolejności Trybunał postanowił odnieść się do pozostałych zarzutów zażalenia.

Skarżący zarzucili, że Trybunał błędnie uznał skargę za oczywiście bezzasadną. Po pierwsze, zdaniem skarżących Trybunał nieprawidłowo zrekonstruował zarzut skargi, kwestionowali oni bowiem sytuację, „w której właściciel, który nie dostał odszkodowania za ograniczenie prawa własności, tyko z tej przyczyny, że ograniczenie takie dotknęło go wcześniej, ma być również pozbawiony odszkodowania za ograniczenie wynikające z przepisów prawa miejscowego wprowadzonych pod rządami Konstytucji (za »nowe« ograniczenie stanowiące niejako »kontynuację« ograniczenie »starego«)”. Analizując argumentację skargi konstytucyjnej, Trybunał prawidłowo uznał, że istota stanowiska skarżących sprowadza się de facto do postulowania przez nich sytuacji, w której odszkodowanie, o jakim mowa w art. 129 ust. 2 p.o.ś., przysługiwałoby za jakiekolwiek ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości, niezależnie od czasu jego wprowadzenia, a także – uwzględniając sytuację prawną skarżących i fakt, że ich prawo własności nie zostało ograniczone, gdyż od chwili nabycia nieruchomości sposób korzystania z niej nie uległ zmianie – w oderwaniu od ograniczeń istniejących wcześniej. W obecnym składzie Trybunał podziela ocenę oczywistej bezzasadności zarzutu skargi zawartą w postanowieniu z 10 grudnia 2012 r.

Po drugie, skarżący zakwestionowali uznanie przez Trybunał zarzutu naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji za oczywiście bezzasadny. Również ten zarzut zażalenia nie zasługuje na uwzględnienie. W związku z tym, że w sprawie skarżących nie doszło do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a tym samym nie doszło do powstania szkody, za którą mogliby dochodzić odszkodowania, zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji jest oczywiście bezzasadny.

Przechodząc do oceny zarzutów zażalenia dotyczących odmowy nadania biegu w zakresie nieprawidłowo powołanych wzorców, Trybunał stwierdza, że zarzuty te są niezasadne. Trybunał przypomina, że art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK wymaga, aby skarżący w skardze konstytucyjnej wskazał, jakie przysługujące mu konstytucyjne wolności lub prawa zostały, jego zdaniem, naruszone. Trybunał prawidłowo zaznaczył w zaskarżonym postanowieniu, że przedmiotem skargi konstytucyjnej nie może być każdy zarzut naruszenia Konstytucji, a jedynie zarzut naruszenia tych jej norm, które mają charakter konstytucyjnych praw lub wolności (szerzej zob. np. wyrok TK z 13 stycznia 2004 r., SK 10/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 2). Takiego charakteru nie mają natomiast, jak wskazał Trybunał, zasady konstytucyjne wyrażone w art. 2, art. 5, art. 7, art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skarżący w zażaleniu zarzucili, że art. 2, art. 5 oraz art. 7 Konstytucji zostały wskazane jako wzorce pomocnicze w związku z prawami i wolnościami o charakterze konstytucyjnym. Zdaniem skarżących, nawet gdyby przyjąć, że powołanie tych przepisów niesamodzielnie nie wynikało z petitum skargi, to Trybunał zobowiązany był, zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, dokonać rekonstrukcji zarzutów na podstawie uzasadnienia skargi.

W związku z powyższym Trybunał przypomina, że zgodnie z art. 66 ustawy o TK, orzekając, jest związany granicami wniesionej skargi konstytucyjnej. Nie może więc – działając niejako z własnej inicjatywy – zwolnić skarżącego z obowiązku wskazania w skardze przepisów mogących stanowić wzorzec kontroli konstytucyjności w postępowaniu inicjowanym wniesieniem skargi konstytucyjnej, czy też w zastępstwie skarżącego prawidłowo określić związek między powołanymi przez niego przepisami ustawy zasadniczej. Trybunał wielokrotnie wskazywał, że art. 66 ustawy o TK należy rozumieć na tle ugruntowanej w europejskiej kulturze prawnej zasady falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie (zob. np. wyrok TK z 24 lutego 2009 r., SK 34/07, OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 10 oraz powołane tam orzecznictwo). Podkreślał też, że rekonstrukcji zarzutu sformułowanego w skardze konstytucyjnej należy dokonywać zarówno na podstawie jej petitum, jak i uzasadnienia, które stanowi integralną część skargi (zob. np. postanowienia TK z 25 listopada 2009 r., SK 16/09, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 160 oraz 29 listopada 2011 r., SK 5/10, OTK ZU nr 9/A/2011, poz. 106). Jednakże w rozpoznawanej skardze – wbrew zarzutom zażalenia – ani petitum, ani uzasadnienie wniesionego środka nie daje podstaw do przyjęcia, że zasady wyrażone w art. 2, art. 5 i art. 7 Konstytucji zostały powołane w związku z prawami konstytucyjnymi. Trybunał wskazuje również, że art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji nie mogą stanowić samodzielnych wzorców kontroli konstytucyjności inicjowanej skargą konstytucyjną. Art. 21 ust. 1 Konstytucji stanowi: „Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia”. Przepis ten wyraża normę o charakterze programowym i nie jest per se źródłem praw lub wolności jednostki, a przez to nie może stanowić samodzielnego wzorca w postępowaniu skargowym. W świetle utrwalonego orzecznictwa Trybunału nie budzi również wątpliwości, że art. 31 ust. 3 Konstytucji nie może być samodzielną podstawą skargi konstytucyjnej, „albowiem przepis ten (…) wolności ani praw nie proklamuje. Mówiąc dokładniej, przepis ten nie wyraża w sposób pełny odrębnych wolności lub praw, a czyni to jedynie w sposób cząstkowy i uzupełniający, ściśle związany z innymi normami Konstytucji. Jak wynika z tytułu podrozdziału, w którym został umiejscowiony, wyraża on zasadę ogólną dotyczącą konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela. Zasada ta dotyczy »ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw«, nie jest więc podstawą odrębnego typu wolności lub prawa. Naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji ma więc miejsce tylko w sytuacji, w której można w pierwszej kolejności stwierdzić, że w ogóle doszło do ingerencji w treść wolności lub prawa proklamowanych w innych przepisach Konstytucji. Dopiero po pozytywnym rozstrzygnięciu tej kwestii można przejść do analizy, czy miało miejsce naruszenie samego art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wynika z tego, że przepis ten nie formułuje samoistnego prawa o randze konstytucyjnej i zawsze musi być współstosowany z innymi normami Konstytucji” (wyrok TK z 29 kwietnia 2003 r., SK 24/02, OTK ZU nr 4/A/2003, poz. 33; zob. też postanowienie TK z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60).

Trybunał Konstytucyjny stwierdza więc, że również w tym zakresie zarzuty podniesione w zażaleniu nie zasługują na uwzględnienie. Jednocześnie Trybunał zwraca uwagę, że powołanie części niesamodzielnych wzorców nie oznaczało, że Trybunał uznał, iż nie zostały określone żadne konstytucyjne prawa lub wolności. W postanowieniu z 10 grudnia 2012 r. Trybunał stwierdził, że wskazanie jako wzorców kontroli przepisów ustawy zasadniczej, które nie są źródłem praw lub wolności konstytucyjnych, skutkowało odmową nadania dalszego biegu tylko w zakresie tych przepisów.

W związku z powyższym, na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 7 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny nie uwzględnił zażalenia.