1. W skardze konstytucyjnej z 13 grudnia 2004 r. skarżący – Kredyt Bank Spółka Akcyjna, wniósł o uznanie, że art. 44 ust.
1 i 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.; dalej:
u.s.m.) są niezgodne z art. 2, art. 20, art. 21, art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji. Zdaniem skarżącego, wymienione przepisy
naruszają następujące prawa i wolności konstytucyjne (ujmując je wedle systematyki konstytucyjnej):
– zasadę demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, a w szczególności wynikające
z niej zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz bezpieczeństwa prawnego;
– zasadę społecznej gospodarki rynkowej opartej na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności,
dialogu i współpracy partnerów społecznych;
– zasadę dopuszczalności wywłaszczenia jedynie wówczas, gdy jest ono dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem;
– zasadę równości wobec prawa;
– zasadę równej dla wszystkich ochrony własności i innych praw majątkowych.
Skarga konstytucyjna została sporządzona na tle następującego stanu faktycznego. W dniu 5 stycznia 2000 r. Kredyt Bank PBI
SA (obecnie: Kredyt Bank SA), II Oddział w Szczecinie, udzielił kredytu Przedsiębiorstwu Budowlanemu i Drogowemu „ANIBO” SA
w Szczecinie. Zabezpieczenie kredytu stanowiło m.in. poręczenie cywilne Spółdzielni Mieszkaniowej „ANIBO” (obecnie „Polonia”)
oraz hipoteka zwykła, ustanowiona na należącej do niej nieruchomości. Wskutek wyodrębnienia własności lokali w obrębie ww.
nieruchomości, Spółdzielnia wystąpiła na podstawie art. 44 ust. 1 u.s.m. z wnioskiem o wykreślenie hipoteki. Postanowieniem
z 10 czerwca 2002 r. Sąd Rejonowy w Kołobrzegu oddalił powyższy wniosek, uznając konieczność wskazania innej nieruchomości,
która mogłaby stanowić zabezpieczenie istniejącej wciąż wierzytelności, zaś postanowieniem z 11 lipca 2002 r. Sąd ten oddalił
skargę Spółdzielni na powyższe orzeczenie (wydane przez referendarza), przyjmując, że konieczne jest uprzednie powstanie odrębnej
własności lokali. Postanowieniem z 7 listopada 2002 r. Sąd Okręgowy w Koszalinie uchylił powyższe postanowienie i przekazał
sprawę Sądowi Rejonowemu do ponownego rozpoznania. Zawiadomieniem z 19 grudnia 2002 r. poinformowano strony o wykreśleniu
hipoteki zwykłej.
Niezależnie od powyższego, 18 lipca 2002 r. Kredyt Bank SA złożył wniosek o obciążenie przedmiotowej nieruchomości hipoteką
kaucyjną. Wniosek ten został uwzględniony postanowieniem z 11 września 2002 r., zmienionym co do wysokości hipoteki postanowieniem
z 14 listopada 2002 r. Rozstrzygnięcia te (o wykreśleniu hipoteki zwykłej oraz o wpisaniu hipoteki kaucyjnej) zostały zaskarżone
apelacjami przez zainteresowane strony. Postanowieniem z 8 kwietnia 2003 r. Sąd Okręgowy w Koszalinie oddalił obydwie apelacje,
zaś postanowieniem z 14 lipca 2004 r. Sąd Najwyższy oddalił wniesione przez strony kasacje. Zarówno Sąd Okręgowy, jak i Sąd
Najwyższy przyjął – ujmując rzecz w skrócie – że art. 44 ust. 1 u.s.m. stanowi samoistną podstawę wygaśnięcia hipoteki ustanowionej
na nieruchomości spółdzielczej, w której wyodrębniono własność lokali. Ani treść powołanego przepisu, ani też zakres kognicji
sądu orzekającego w postępowaniu wieczystoksięgowym nie pozwalają, ich zdaniem, na obwarowanie skutku w postaci wykreślenia
hipoteki innymi przesłankami niż zawarcie chociażby jednej umowy o ustanowienie odrębnej własności lokalu.
W pierwszej kolejności skarżący zwrócił uwagę na kontrowersje oraz różnice interpretacyjne, jakie wzbudziła w literaturze
regulacja art. 44 ust. 1 i 2 u.s.m. Wśród rysujących się w tym zakresie możliwości wykładnia sądowa – wbrew konstytucyjnej
zasadzie demokratycznego państwa prawnego oraz wynikającym z niej zasadom szczegółowym: zaufania do państwa i stanowionego
przez nie prawa oraz bezpieczeństwa prawnego – opowiedziała się za traktowaniem art. 44 ust. 1 u.s.m. jako samodzielnej podstawy
wykreślenia hipoteki i to już z chwilą ustanowienia w nieruchomości obciążonej odrębnej własności chociażby jednego lokalu.
W rezultacie wierzyciel uzyskuje w miejsce zabezpieczenia hipotecznego niczym niezabezpieczone roszczenie o ustanowienie hipoteki.
Przyjmując kwestionowaną regulację w jej ostatecznym kształcie, ustawodawca zrezygnował bowiem z systemu zabezpieczenia roszczeń
wierzycieli hipotecznych poręczeniem Skarbu Państwa.
W opinii skarżącego przepis art. 44 ust. 1 u.s.m. jest przepisem o charakterze wywłaszczeniowym. W świetle art. 21 ust. 1
oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji inne prawa majątkowe i prawo dziedziczenia podlegają bowiem takiej samej ochronie. Tymczasem
trudno przyjąć, aby ustawodawca działał w tym przypadku z zamiarem osiągnięcia celu publicznego. Nawet jeżeli uznać za taki
cel popieranie rozwoju mieszkalnictwa, to nie sposób pogodzić z tym – krytykowanego w doktrynie – skreślenia zdania drugiego
i trzeciego art. 44 ust. 2 u.s.m., dających uprzednio wierzycielom, których hipoteki wygasły, ekwiwalent w postaci poręczenia
Skarbu Państwa. W ten sposób, zdaniem skarżącego, ustawodawca dał wyraźny sygnał, że nie zamierza popierać budownictwa spółdzielczego.
Można nawet pokusić się o stwierdzenie, że kwoty te stały się publiczną daniną wierzycieli hipotecznych spółdzielni.
Skarżący stwierdza również, że wygaśnięcie hipoteki z mocy ustawy godzi w zasady pewności obrotu, co nie daje się pogodzić
z określoną w art. 20 Konstytucji zasadą społecznej gospodarki rynkowej. Narusza także zasady zaufania do państwa i stanowionego
przez nie prawa i zasadę bezpieczeństwa prawnego. Kolejną kwestią przesądzającą – zdaniem skarżącego – o niekonstytucyjności
art. 44 u.s.m. jest nierówne traktowanie przez ustawodawcę spółdzielni większych i mniejszych, a co za tym idzie, i ich wierzycieli.
Większe spółdzielnie, będące właścicielami wielu nieruchomości, mają bowiem możliwość ustanowienia nowych obciążeń hipotecznych.
Możliwość ta w praktyce jest zamknięta dla małych spółdzielni.
2. Pismem procesowym z 23 grudnia 2004 r. skarżący uzupełnił skargę w zakresie podanego w niej stanu faktycznego oraz dokonał
drobnych korekt, niezmieniających wszakże zakresu zaskarżenia ani szczegółowej argumentacji.
3. W piśmie z 2 września 2005 r. (znak PR II 850/22/05) stanowisko w sprawie przedstawił Prokurator Generalny, stwierdzając,
że przepisy art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, w brzmieniu obowiązującym od 1
stycznia 2002 r. – w zakresie, w jakim powodując wygaśnięcie z mocy samego prawa, z chwilą ustanowienia odrębnej własności
lokali w nieruchomościach, stanowiących własność spółdzielni mieszkaniowych hipotek, które obciążały te nieruchomości w chwili
wejścia w życie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, nie przewidują innego zabezpieczenia wierzytelności poprzednio zabezpieczonych
hipotekami, które wygasły, w sytuacji gdy spółdzielnia mieszkaniowa nie jest wyłącznym właścicielem żadnej innej nieruchomości,
która mogłaby zostać obciążona hipoteką w celu zabezpieczenia owych wierzytelności – są niezgodne z art. 20 w związku z art.
2, art. 21 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2, art. 21 ust. 2 oraz art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Ponadto
Prokurator Generalny wniósł o umorzenie postępowania w przedmiocie zgodności kwestionowanych przepisów z art. 32 ust. 2 Konstytucji,
wobec niedopuszczalności wydania orzeczenia w tej kwestii.
Charakteryzując treść oraz ewolucję zakwestionowanych w skardze konstytucyjnej unormowań art. 44 ust. 1 i 2 u.s.m., Prokurator
stwierdził, że w zakresie ochrony praw skarżącego jako wierzyciela spółdzielni mieszkaniowej stanowią one regres. Dopuszczają
bowiem do wygaśnięcia zabezpieczenia przysługującej mu wierzytelności, nie wprowadzając zarazem – w warunkach braku innej
nieruchomości, należącej wyłącznie do danej spółdzielni i podlegającej obciążeniu nową hipoteką – żadnego innego mechanizmu
zabezpieczającego. W jego opinii skarżący nie kwestionuje przy tym samej zasady ustawowego wygasania hipotek, wyrażonej w
art. 44 ust. 1 u.s.m., ani reguły, że zabezpieczenie wierzytelności poprzednio zabezpieczonej hipoteką powinno nastąpić przez
ustanowienie nowej hipoteki na innej nieruchomości należącej do spółdzielni mieszkaniowej. Zarzut dotyczy natomiast braku
w kwestionowanych przepisach mechanizmu zabezpieczenia wierzytelności poprzednio zabezpieczonej hipoteką, która wygasła, w
sytuacji gdy spółdzielnia mieszkaniowa nie posiada innej nieruchomości, odpowiadającej warunkom opisanym w art. 44 ust. 2
u.s.m. Kwestionowane jest zatem pominięcie ustawodawcze, w kształcie określonym w petitum stanowiska Prokuratora Generalnego.
Prokurator Generalny podjął się również, w oparciu o tezy z dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, uściślenia
zakresu kontroli ww. unormowań z punktu widzenia zgodności z Konstytucją. Z uwagi na wymaganie konkretyzacji przez treść danej
normy konstytucyjnej określonego prawa lub wolności, której ochrony domaga się podmiot wnoszący skargę konstytucyjną, Prokurator
uznał, że przepisy art. 20 i art. 2 Konstytucji mogą być traktowane jako wzorce kontroli jedynie w związku z art. 22, ustanawiającym
zasadę wolności działalności gospodarczej, zaś art. 32 ust. 1 Konstytucji – w związku z jej art. 64 ust. 2. Uważa, że skarżący
nie wykazał, na czym polega naruszenie art. 32 ust. 2 Konstytucji, w związku z czym uzasadnione jest umorzenie postępowania
w tym zakresie.
Wychodząc od uściślanej wielokrotnie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasady wolności działalności gospodarczej,
Prokurator Generalny stwierdził, że udzielanie kredytów przez banki jest przejawem prowadzonej przez te podmioty działalności
gospodarczej. Działalność ta jest realizowana w formie umów cywilnoprawnych, a jednym z istotnych elementów stosunku prawnego
łączącego kredytodawcę z kredytobiorcą są postanowienia dotyczące zabezpieczenia kredytu – także w formie hipoteki. Tymczasem
skutkiem obowiązywania kwestionowanej regulacji jest ingerencja w istniejący stosunek zobowiązaniowy pomiędzy skarżącym a
jedną ze spółdzielni mieszkaniowych, polegająca na wygaśnięciu hipoteki z mocy samego prawa. Taka ingerencja w istniejące
stosunki gospodarcze, ukształtowane na podstawie zawartych i obowiązujących umów, stanowi, w jego opinii, ewidentne naruszenie
wolności działalności gospodarczej, ogranicza bowiem swobodę stron w zakresie kontynuacji nawiązanego uprzednio stosunku prawnego
na ustalonych i zaakceptowanych przez obie strony zasadach. Zachowana została wprawdzie ustawowa forma ograniczenia, jednak
ratio art. 44 ust. 2 u.s.m. nie zostało wyważone z interesami wierzycieli hipotecznych. Nie można zatem przyjąć, że obecny kształt
kwestionowanej regulacji został wprowadzony z poszanowaniem wymogów przewidzianych w art. 22 Konstytucji.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, kwestionowana regulacja narusza również – immanentnie powiązane – normy art. 64 ust. 2 oraz
art. 21 ust. 1 Konstytucji, określające konstytucyjne standardy praw majątkowych. Wskazał, że na ustawodawcy zwykłym spoczywa
pozytywny obowiązek ustanowienia przepisów i procedur udzielających ochrony prawnej prawom majątkowym, a także obowiązek negatywny
powstrzymania się od przyjmowania regulacji, które owe prawo mogłyby pozbawiać ochrony prawnej lub też ochronę tę ograniczać
– z zachowaniem naturalnie marginesu działań dopuszczonych przez art. 64 ust. 3 Konstytucji. Tymczasem art. 44 ust. 1 i 2
u.s.m. stwarza prawną możliwość naruszenia istoty praw majątkowych wierzyciela hipotecznego, przy jednoczesnym braku racji,
które by takie ograniczenie usprawiedliwiały.
Jako argument przemawiający za naruszeniem przez zaskarżone przepisy art. 32 ust. 1 Konstytucji, Prokurator Generalny wskazał,
że w ich następstwie sytuacja podmiotów podobnych, tworzących kategorię wierzycieli hipotecznych, których wierzytelności były
zabezpieczone hipoteką w chwili wejścia w życie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, została zróżnicowana w zależności
od sytuacji, której nie można było przewidzieć w chwili ustanowienia hipoteki i na którą wierzyciel hipoteczny nie ma wpływu.
Hipoteki ustanowione na nieruchomościach spółdzielczych wygasają bowiem, w warunkach określonych w art. 44 ust. 1 u.s.m.,
na skutek działań osób, którym przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu, zaś możliwości dalszego zabezpieczenia przedmiotowych
wierzytelności zależą od tego, czy spółdzielnia mieszkaniowa jest wyłącznym właścicielem innej nieruchomości, na której można
ustanowić hipotekę. Powyższe zróżnicowanie możliwości ochrony praw wierzycieli hipotecznych nie zostało przy tym uzasadnione
przez projektodawcę.
Prokurator Generalny podniósł również, że opisane powyżej naruszenie konstytucyjnych standardów ochrony praw majątkowych wierzyciela
hipotecznego może w konsekwencji doprowadzić do wywłaszczenia – zwłaszcza w sytuacji, w której brak możliwości zabezpieczenia
wierzytelności zabezpieczonej wygasłą na podstawie art. 44 ust. 1 u.s.m. hipoteką, spowoduje niemożność wyegzekwowania owej
wierzytelności. Oznaczałoby to następujące bez odszkodowania wywłaszczenie jednego podmiotu gospodarczego (banku) na rzecz
innego podmiotu gospodarczego (spółdzielni mieszkaniowej). W takim wypadku oczywiste jest naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji.
4. Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej pismem z 9 grudnia 2005 r. wniósł o stwierdzenie, że art. 44 ust. 1 i 2 ustawy
z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych jest niezgodny z art. 2, art. 20, art. 21, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust.
2 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 32 ust. 2 Konstytucji. Akcentując rozbieżności interpretacyjne, jakie zarysowały
się w piśmiennictwie na tle zaskarżonego przepisu, Marszałek Sejmu stwierdza, że wygaśnięcie hipoteki na jego podstawie nie
jest uzależnione od faktycznego ustanowienia hipoteki na innej nieruchomości spółdzielczej. Wskutek skreślenia zdań 2 i 3
w art. 44 ust. 2 u.s.m. wierzyciel uzyskuje jedynie niczym niezabezpieczone roszczenie o ustanowienie innej hipoteki przez
dłużną spółdzielnię, która na dodatek może nie posiadać jakiejkolwiek innej nieruchomości. Przepis art. 44 ust. 2 u.s.m. w
brzmieniu obowiązującym stanowi zatem regres w zakresie ochrony praw skarżącego. Marszałek Sejmu podzielił też argumentację
skarżącego odnośnie do naruszenia wolności działalności gospodarczej oraz konstytucyjnych przesłanek wywłaszczenia. Nie podzielił
natomiast zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez kwestionowane przepisy art. 32 ust. 2 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Przedmiotem rozpatrywanej przez Trybunał skargi jest art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach
mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.; dalej: u.s.m.) w brzmieniu następującym:
„Art. 44. 1. Z chwilą ustanowienia odrębnej własności lokali w nieruchomościach stanowiących własność spółdzielni mieszkaniowych,
hipoteki obciążające te nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy wygasają.
2. W wypadkach, o których mowa w ust. 1, spółdzielnia mieszkaniowa obciąży inną nieruchomość stanowiącą jej własność hipoteką,
w celu zabezpieczenia wierzytelności poprzednio zabezpieczonej hipoteką, która wygasła”.
2. Zasadnicza część zarzutów skargi sprowadza się do kwestionowania zgodności art. 44 ust. 1 u.s.m., przewidującego wygaśnięcie
z mocy ustawy, istniejących w dniu jej wejścia w życie (tj. 24 kwietnia 2001 r.), hipotek obciążających nieruchomości należące
do spółdzielni mieszkaniowych (z chwilą ustanowienia w tychże nieruchomościach odrębnej własności lokali) – z konstytucyjnymi
standardami ochrony własności i innych praw majątkowych, zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady
sprawiedliwości społecznej oraz zasadą równości wobec prawa.
Przedmiot kontroli zakreślony w petitum skargi obejmuje także art. 44 ust. 2 u.s.m., który prima facie rozpatrywany odrębnie – nie skutkuje ingerencją w konstytucyjnie chronione prawa skarżącego. Przepis ten – przez zobligowanie
spółdzielni do ustanowienia hipoteki na innej nieruchomości – określa mechanizm mający zabezpieczać interesy wierzyciela hipotecznego,
którego zabezpieczenie wygasło na mocy ust. 1. Z punktu widzenia zakresu kognicji Trybunału zasadnicze jest więc ustalenie,
czy istotą problemu konstytucyjnoprawnego w niniejszej sprawie są rzeczywiście, kumulatywnie traktowane, normy art. 44 ust.
1 oraz ust. 2 u.s.m., czy też wyłącznie pierwsza z nich.
Istota zarzutów zawartych w skardze wskazuje niewątpliwie na konieczność łącznej analizy i oceny obydwu zaskarżonych przepisów.
Przesądza o tym istniejący między nimi ścisły związek merytoryczny i funkcjonalny. Treść art. 44 ust. 2 u.s.m. jest bowiem
komplementarna w stosunku do normy podstawowej, zawartej w ust. 1. Z kolei rozwiązanie przyjęte w ust. 2 wpływa bezpośrednio
na ocenę konstytucyjności regulacji podstawowej. Ocena ograniczona do wyizolowanego z całości art. 44 ust. 1 u.s.m. nie byłaby
pełna. Konieczne jest uwzględnienie wykreowanego przez ustawodawcę systemu rozwiązań, na który – poza regulacją przewidującą
wygaśnięcie hipotek ustanowionych na nieruchomościach spółdzielczych – składają się także alternatywne (zastępcze) instrumenty,
zabezpieczające interesy dotychczasowych wierzycieli hipotecznych. Nie można wszak wykluczyć, że gdyby ustawodawca wprowadził
w tym zakresie inny mechanizm jurydyczny, ocena jego konstytucyjności, mimo identycznej regulacji podstawowej, byłaby inna.
Trybunał nie podziela stanowiska Prokuratora Generalnego, że przedmiotem kontroli w rozpatrywanej sprawie jest pominięcie
ustawodawcze i to wyłącznie w zakresie, w jakim ustanowienie hipoteki zabezpieczającej wierzytelność – zabezpieczoną hipoteką,
która wygasła na podstawie art. 44 ust. 1 u.s.m., nie jest możliwe z uwagi na brak w majątku spółdzielni odpowiedniej nieruchomości.
Istota problemu jest nieco inna. Chodzi bowiem o ocenę mechanizmu prawnego, który wiąże się z wygaśnięciem hipoteki ex lege, przy jednoczesnym „zastąpieniu” jej roszczeniem o ustanowienie hipoteki na innej nieruchomości. Wedle założeń ustawodawcy,
wykonanie obowiązku odpowiadającego powyższemu roszczeniu powinno w rezultacie doprowadzić do uzyskania zabezpieczenia substytucyjnego
w stosunku do wygasłego. O ile jednak hipoteka jest ograniczonym prawem rzeczowym, skutecznym erga omnes, to samo roszczenie o jej ustanowienie ma jedynie charakter obligacyjny i jest skuteczne inter partes. Ponadto ustawodawca nie uzależnia skutku w postaci wygaśnięcia hipoteki od realnego wykonania obowiązku wynikającego z art.
44 ust. 2 u.s.m., ani nie wprowadza mechanizmu weryfikacji możliwości jego wykonania. Nawet przy założeniu, że nowa hipoteka
zostanie ustanowiona, pozostaje problem wartości takiego zabezpieczenia, wyznaczany m.in. takimi faktorami jak wartość obciążonej
nieruchomości czy też zagadnieniem hipotecznego pierwszeństwa dotychczasowego wierzyciela. Rodzi się w związku z tym istotne
dla ostatecznego rozstrzygnięcia pytanie, czy można uznać za wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 44 ust. 2 u.s.m., obciążenie
nieruchomości o wartości wielokrotnie mniejszej niż dotychczas obciążona, albo czy realizacja ww. obowiązku mogłaby polegać
na obciążeniu nieruchomości już obciążonej hipoteką z wcześniejszym pierwszeństwem. W gruncie rzeczy idzie zatem nie tylko
o to, czego ustawodawca nie uregulował w art. 44 ust. 2 u.s.m. w jego obecnym brzmieniu, ale także o ocenę zawartej w tym
przepisie regulacji pozytywnej.
3. Trybunał przyjął, że zasadniczym wzorcem kontroli jest w niniejszej sprawie art. 64 ust. 2 Konstytucji; nie oznacza to
jednak, że nie mają znaczenia pozostałe – wskazane w skardze – wzorce kontroli. W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji, skarga
konstytucyjna przysługuje w razie naruszenia „konstytucyjnych wolności lub praw”. Wzorcem kontroli w tym postępowaniu może
być zatem taka norma Konstytucji, która statuuje określoną wolność lub prawo podmiotowe. Przepisy art. 2, art. 20 oraz art.
32 ust. 1 Konstytucji, nie tyle ze względu na ich miejsce w systematyce norm konstytucyjnych, co ze względu na treść normatywną,
odnoszoną do konkretnych sytuacji prawnych, nie mogłyby stanowić samodzielnej podstawy skonkretyzowanych praw podmiotowych,
a tym samym i skargi konstytucyjnej. Nie oznacza to jednak, że treść powołanych wzorców kontroli jest dla niniejszej sprawy
obojętna. Artykuł 2 i art. 20 Konstytucji nie pozostają bowiem bez znaczenia dla interpretacji art. 64 ust. 2 Konstytucji,
w kontekście określenia warunków dopuszczalności pozbawienia (wygaśnięcia) innego niż własność majątkowego prawa podmiotowego.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreślane było też powiązanie pomiędzy treścią art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust.
2 ustawy zasadniczej (zob. pkt VI.1 uzasadnienia). Związek zachodzący pomiędzy tymi przepisami oraz treść argumentacji użytej
przez skarżącego – uzasadnia uwzględnienie art. 2, art. 20 oraz art. 32 ust. 1 jako przepisów pozostających w związku z art.
64 ust. 2 Konstytucji.
1. Wobec postawionego w skardze zarzutu naruszenia konstytucyjnych gwarancji ochrony prawa własności i innych praw majątkowych,
zasadne jest – chociażby ogólne – przedstawienie istoty i funkcji hipoteki oraz ogólnych zasad rządzących jej istnieniem i
treścią w przypadku podziału nieruchomości. To dopiero daje podstawy do ustalenia zakresu, w jakim prawo to korzysta z konstytucyjnych
gwarancji ochrony własności oraz innych praw majątkowych.
2. Instytucja hipoteki ma w kulturze europejskiej, w tym także i polskiej, wielowiekową tradycję, która doprowadziła do wykształcenia się jasnych i czytelnych standardów dotyczących jej treści. Ujmowane
są one niekiedy w kategoriach swoistego rodzaju aksjomatów. W przypadku tego typu instytucji ustawodawca, dokonując ewentualnych
zmian, winien zachować wyjątkową wstrzemięźliwość i ostrożność. Stanowią one bowiem fundament kultury prawnej i kształtowanego
na jej bazie ładu normatywnego. W prawie polskim istotę hipoteki określa precyzyjnie art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca
1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.; dalej: u.k.w.h.), wedle którego „W celu
zabezpieczenia oznaczonej wierzytelności można nieruchomość obciążyć prawem, na mocy którego wierzyciel może dochodzić zaspokojenia
z nieruchomości bez względu na to, czyją stała się własnością, i z pierwszeństwem przed wierzycielami osobistymi właściciela
nieruchomości (hipoteka)”. Hipoteka, ukształtowana jako ograniczone prawo rzeczowe skuteczne erga omnes, jest zaliczana – podobnie jak zastaw – do grupy tzw. praw zabezpieczających. Prawa te co do zasady nie przyznają uprawnionemu
kompetencji do efektywnej, gospodarczej eksploatacji obciążonej rzeczy (prawa). Ich istota polega na zabezpieczeniu realizacji
wierzytelności z podstawowego stosunku obligacyjnego, w postaci możliwości zaspokojenia się z rzeczy (prawa) w razie niewykonania
zobowiązania przez dłużnika osobistego (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 25 marca 1997 r., sygn. akt III CKU 11/97, „Prokuratura
i Prawo” – dodatek 7-8/1997, poz. 33 oraz wyrok Sądu Apelacyjnego w Lublinie z 7 kwietnia 1994 r., sygn. akt I ACr 77/94,
„Wokanda” nr 12/1994, s. 55).
Odzwierciedleniem funkcji gospodarczej hipoteki są, w płaszczyźnie prawnej, dwie podstawowe zasady wpływające na kształt prawny
hipoteki: zasada akcesoryjności i zasada szczegółowości. Tę pierwszą ujmuje się jako uzależnienie bytu i treści prawa zabezpieczającego
od bytu i treści wierzytelności, którą prawo to zabezpiecza, albo – w nieco innym ujęciu – uzależnienie istnienia i zakresu
odpowiedzialności dłużnika hipotecznego od istnienia i zakresu odpowiedzialności dłużnika głównego (osobistego). Z kolei wśród
kilku znaczeń zasady szczegółowości wskazuje się w piśmiennictwie przede wszystkim to, że jedna hipoteka zabezpiecza jedną
wierzytelność – jako wyjątek od ogólnej zasady odpowiedzialności dłużnika za dług. Hipoteka nie ma zatem charakteru generalnego,
tj. nie obciąża całego majątku dłużnika ani wszystkich jego nieruchomości. Zapewnia jedynie wierzycielowi uprzywilejowane
określonym pierwszeństwem (w porównaniu z innymi wierzycielami) zaspokojenie jego wierzytelności z przedmiotu obciążenia,
którym może być tylko oznaczona nieruchomość lub – w przypadku hipoteki łącznej – oznaczone nieruchomości i to bez względu
na osobę aktualnego właściciela.
3. Zgodnie z art. 84 u.k.w.h., hipoteka obejmuje nieruchomość wraz z przynależnościami i utrzymuje się na niej jako na całości
aż do zupełnego wygaśnięcia wierzytelności, którą zabezpiecza. W powołanym przepisie określono trzy istotne reguły prawne
dotyczące hipoteki: zakres obciążenia hipotecznego (nieruchomość wraz z przynależnościami), okres jego trwania (do zupełnego
wygaśnięcia zabezpieczonej wierzytelności) oraz tzw. zasadę stabilizacji przedmiotu obciążenia hipotecznego, czyli tzw. substratu
zabezpieczenia. Powyższy stan zabezpieczenia utrzymuje się bowiem na nieruchomości „jako na całości”, tj. na nieruchomości
w takim kształcie prawnym, jaki miała ona w chwili powstania zabezpieczenia hipotecznego. Późniejsze zmiany dotyczące nieruchomości,
np. polegające na jej podziale pozostają bez wpływu na sytuację prawną wierzyciela hipotecznego (zob. uchwałę Sądu Najwyższego
– Izby Cywilnej z 20 marca 2003 r., sygn. akt III CZP 1/03, OSNC nr 1/2004, poz. 3).
Jedną z bezpośrednich konsekwencji reguły stabilizacji przedmiotu obciążenia hipotecznego jest rozwiązanie przyjęte w art.
76 ust. 1 u.k.w.h., zgodnie z którym, w razie podziału nieruchomości obciążonej hipoteką obciąża się nią wszystkie nieruchomości
utworzone przez podział (hipoteka łączna). W konsekwencji wierzyciel może – według swego uznania – żądać zaspokojenia w całości
lub w części z każdej nieruchomości z osobna, tylko z niektórych z nich lub ze wszystkich łącznie. Powyższa konstrukcja stanowi
wyjątek od wyrażonej w art. 65 ust. 1 u.k.w.h. zasady, że przedmiotem zabezpieczenia hipotecznego może być tylko jedna nieruchomość.
W orzecznictwie Sądu Najwyższego stwierdza się, że powstanie hipoteki łącznej w przedstawiony sposób nie stanowi zmiany treści
hipoteki istniejącej dotychczas, lecz jej przekształcenie, dyktowane interesem wierzyciela, a polegające na prawnym przystosowaniu
stworzonego zabezpieczenia do sytuacji, jaka powstaje w wyniku podziału nieruchomości obciążonej (zob. uzasadnienie uchwały
z 14 lipca 1994 r., sygn. akt III CZP 85/94, OSNC nr 1/1995, poz. 3).
1. Problematyka prawa spółdzielczego, w szczególności spółdzielczych praw do lokali oraz kwestii związanych z finansowaniem
budownictwa spółdzielczego, była już przedmiotem zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego. Obszernego przypomnienia ewolucji
rozwiązań prawnych w tym zakresie, z uwzględnieniem kontekstu polityczno-ustrojowego oraz ekonomicznego, dokonał Trybunał
w wyroku z 20 kwietnia 2005 r., sygn. K 42/02 (OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 38). Ponieważ w związku z powyższym nie ma potrzeby
ponownej, pełnej prezentacji tych zagadnień, zasadne jest ograniczenie się do syntetycznego przedstawienia uwarunkowań funkcjonalnych,
jakie legły u podstaw ocenianych rozwiązań prawnych.
2. Koncentrując się wokół zagadnień stanowiących istotę niniejszej sprawy, należy wskazać, że regulacja art. 44 u.s.m., pomieszczona
w rozdziale 5 ustawy – „Przepisy przejściowe i końcowe”, stanowi bezpośrednią konsekwencję dopuszczenia przez art. 12 i art.
1714 u.s.m. możliwości przekształcenia ustanowionych przed jej wejściem w życie spółdzielczych praw do lokali (tj. spółdzielczego
lokatorskiego prawa do lokalu oraz spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu) w odrębną własność lokalu. Otwarcie takiej
możliwości postawiło ustawodawcę przed koniecznością rozwiązania problemu losów prawnych zabezpieczeń rzeczowych, ustanowionych
na nieruchomościach spółdzielczych na poczet długów zaciągniętych przez spółdzielnie mieszkaniowe. W praktyce problem obciążeń
hipotecznych miał znaczenie szczególne również dlatego, że ze względu na strukturę aktywów spółdzielni mieszkaniowych, warunkowaną
specyfiką ich działalności, była to najczęstsza forma zabezpieczeń udzielanych przez te podmioty. Tymczasem przekształcenia
praw do lokali miały prowadzić do zmian stanu właścicielskiego obciążonych nieruchomości. Wziąwszy pod uwagę charakter hipoteki,
jako prawa zabezpieczającego, skutecznego erga omnes, oznaczałoby to – w braku ingerencji ustawodawcy – obciążenie podmiotów uzyskujących prawo odrębnej własności lokalu pełną
odpowiedzialnością rzeczową za zobowiązania spółdzielni, na ogólnych zasadach wynikających z art. 76 u.k.w.h. Realizacja takiego
scenariusza od strony praktycznej przekreślałaby celowość wprowadzania rozwiązań umożliwiających opisane przekształcenia własnościowe,
a od strony teoretycznej prowadziłaby do zachwiania podstawowych reguł partycypacji przez członków w stratach spółdzielni.
Chociaż teoretycznie dana osoba, płacąc cudzy dług, wstępowałaby wedle art. 518 k.c. w prawa zaspokojonego wierzyciela, to
w praktyce realność wyegzekwowania odpowiedzialności spółdzielni byłaby w wielu przypadkach fikcyjna. Ostateczne konsekwencje
złej kondycji finansowej spółdzielni ponieśliby zatem – niezależnie od formy korzystania z lokalu – spółdzielcy i inne osoby
mające doń tytuł prawny.
3. Dla uzasadnienia wyroku ważne znaczenie mają także zmiany treści zaskarżonego przepisu, zwłaszcza że przedmiotem skargi
jest art. 44 ust. 1 u.s.m. (przewidujący wygaśnięcie hipotek obciążających nieruchomości spółdzielcze), ujmowany w łączności
z ust. 2. Przed wejściem w życie nowelizacji z 21 grudnia 2001 r., miały one brzmienie następujące:
Z chwilą ustanowienia odrębnej własności lokali w nieruchomościach stanowiących własność spółdzielni mieszkaniowych, hipoteki
obciążające te nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy wygasają” (art. 44 ust. 1).
„W wypadkach, o których mowa w ust. 1, spółdzielnia mieszkaniowa obciąży inną nieruchomość stanowiącą jej własność hipoteką,
w celu zabezpieczenia wierzytelności poprzednio zabezpieczonej hipoteką, która wygasła. W razie braku takiej nieruchomości
Skarb Państwa staje się z mocy prawa poręczycielem wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, która wygasła. Do poręczenia stosuje
się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego o umowie poręczenia” (art. 44 ust. 2).
Wedle poprzedniego brzmienia art. 44 ust. 1 i 2 u.s.m., skutek ustanowienia w nieruchomości spółdzielczej odrębnej własności
lokali, w postaci wygaśnięcia obciążającej nieruchomość hipoteki, był skorelowany z systemem środków mających na celu zapewnienie
wierzycielowi hipotecznemu substytucyjnego, niejako „zastępczego” zabezpieczenia przysługującej mu wierzytelności. Na system
ów składały się: po pierwsze – wynikające ex lege zobowiązanie spółdzielni do ustanowienia w miejsce hipoteki, która wygasła na podstawie art. 44 ust. 1 u.s.m., nowej hipoteki
na „innej nieruchomości”, a po drugie – wynikające również ex lege poręczenie Skarbu Państwa. Elementem rozstrzygającym było posiadanie przez spółdzielnię „innej nieruchomości” w rozumieniu
art. 44 ust. 2 u.s.m. Czynnik ten przesądzał o prawnej możliwości ustanowienia nowej hipoteki.
Na tle art. 44 ust. 2 u.s.m., w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2002 r., istniały zatem dwie możliwości. Jeżeli spółdzielnia
dysponowała inną nieruchomością, była zobowiązana do ustanowienia na niej hipoteki zabezpieczającej wierzytelność przysługującą
dotychczasowemu wierzycielowi hipotecznemu. Zobowiązanie Skarbu Państwa w tym przypadku nie powstawało, a w razie bezczynności
spółdzielni wierzyciel domagający się ochrony mógł co najwyżej, na podstawie art. 64 k.c. w związku z art. 1047 k.p.c., wystąpić
z powództwem o stwierdzenie obowiązku złożenia określonego oświadczenia woli. Dopiero w przypadku braku innej nieruchomości,
na której mogłaby zostać ustanowiona nowa hipoteka, powstawało – a z chwilą wymagalności wierzytelności zabezpieczonej aktualizowało
się – zobowiązanie poręczycielskie Skarbu Państwa. W świetle art. 44 ust. 2 zd. 3 u.s.m., odpowiednie zastosowanie znajdowały
wtedy przepisy kodeksu cywilnego o poręczeniu.
Mimo odmiennych ocen wyrażanych w piśmiennictwie (zob. R. Dziczek, Spółdzielnie mieszkaniowe. Komentarz. Wzory pozwów i wniosków sądowych, wyd. 2, Warszawa 2003, s. 284) należy stwierdzić, że także ówczesne rozwiązania prawne nie w pełni chroniły interesy wierzyciela
hipotecznego. Pogorszenie jego sytuacji mogło wynikać chociażby z faktu istnienia na nieruchomości, na której spółdzielnia
miałaby ustanowić ową „zastępczą” hipotekę, innych obciążeń – w tym przysługujących innym podmiotom hipotek z uprzednim pierwszeństwem.
Ustawa bowiem nie przewidywała i nie przewiduje zachowania pierwszeństwa wynikającego z daty wpisu hipoteki, która wygasła
na podstawie art. 44 ust. 1 u.s.m.
Na mocy art. 8 pkt 5 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustaw: o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, Prawo energetyczne,
o partiach politycznych, o dostosowaniu górnictwa węgla kamiennego do funkcjonowania w warunkach gospodarki rynkowej oraz
szczególnych uprawnieniach i zadaniach gmin górniczych, o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji
publicznej, Prawo telekomunikacyjne, o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie
Koleje Państwowe”, o spółdzielniach mieszkaniowych, o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, Ordynacja wyborcza do
Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu
Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w latach 2001-2006, o zmianie ustawy o zamówieniach publicznych oraz o utracie mocy
ustawy o kasach oszczędnościowo-budowlanych i wspieraniu przez państwo oszczędzania na cele mieszkaniowe (Dz. U. Nr 154, poz.
1802; dalej: ustawa z 21 grudnia 2001 r.), który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2002 r., skreślono w art. 44 ust. 2 u.s.m.
zdanie drugie i trzecie, nadając powołanemu przepisowi brzmienie obowiązujące do chwili obecnej.
W świetle art. 44 ust. 2 u.s.m., w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2002 r., jedynym „ekwiwalentem” wygaśnięcia hipoteki
w warunkach określonych w ust. 1 analizowanego przepisu jest powstające ex lege zobowiązanie do ustanowienia hipoteki na innej nieruchomości należącej do spółdzielni. Położenie wierzyciela uległo zatem
dalszemu pogorszeniu. Po pierwsze – zamiast hipoteki, jako skutecznego erga omnes prawa zabezpieczającego wierzytelność, uzyskuje on skuteczne wyłącznie w stosunku do spółdzielni roszczenie o ustanowienie nowej hipoteki. Co istotne, jest to roszczenie o charakterze czysto obligacyjnym. Po drugie – roszczenie
powyższe (a zarazem korelatywnie z nim sprzężony obowiązek spółdzielni) powstaje już z chwilą wygaśnięcia hipoteki w warunkach
określonych w art. 44 ust. 1 u.s.m. Będzie ono jednak egzekwowalne wyłącznie wówczas, gdy spółdzielnia jest (lub stanie się)
właścicielem nieruchomości, która mogłaby stanowić przedmiot takiego obciążenia. Już w pierwszych komentarzach do zmiany art.
44 ust. 2 u.s.m., dokonanej ustawą z 21 grudnia 2001 r., podnoszono wątpliwości co do konstytucyjności przyjętego rozwiązania
(zob. R. Dziczek, op.cit., s. 283-284) lub określano je co najmniej jako działanie na szkodę wierzycieli (zob. E. Bończak-Kucharczyk, Spółdzielnie mieszkaniowe w świetle nowych przepisów, wyd. 2, Warszawa 2003, s. 327). Nie bez znaczenia jest w tym kontekście także okoliczność, iż w świetle art. 6 ust. 4 u.s.m.,
środki finansowe pochodzące z kredytu bankowego przeznacza się wyłącznie na potrzeby tej nieruchomości, która zostaje obciążona
hipoteką. Możliwość ustanowienia hipoteki na innych nieruchomościach jest w związku z tym ograniczona. Stąd też zawarcie umowy
kredytu, który ma być zabezpieczony hipoteką, wymaga pisemnej zgody większości tych członków spółdzielni (oraz osób niebędących
członkami, a posiadających tytuł prawny do lokalu), których to dotyczy. Warunek ten stosuje się do zmiany umowy kredytu, polegającej
na zmianie sposobu zabezpieczenia spłaty zaciągniętego kredytu przez ustanowienie hipoteki.
4. Już w poprzednim brzmieniu przepisy art. 44 ust. 1 i 2 u.s.m. stały się podstawą rozbieżnych ocen doktryny prawa. Podstawą
ku temu były wątpliwości co do kierunku interpretacji wyrażenia „z chwilą ustanowienia odrębnej własności lokali w nieruchomościach
stanowiących własność spółdzielni”, za pomocą którego ustawodawca określił moment wygaśnięcia hipotek na nieruchomościach
spółdzielczych, istniejących w dniu wejścia w życie ustawy. Nowelizacja dokonana ustawą z 21 grudnia 2001 r. nie usunęła powyższych
wątpliwości. Co więcej, z uwagi na skreślenie art. 44 ust. 2 zd. 2 i 3 u.s.m. (dotyczących zabezpieczenia roszczeń dotychczasowych
wierzycieli hipotecznych poręczeniem Skarbu Państwa), problem skuteczności zabezpieczeń wierzytelności banku nabrał szczególnego
znaczenia.
Według jednego z prezentowanych w literaturze poglądów, skutek opisany w art. 44 ust. 1 u.s.m., w postaci wygaśnięcia ex lege hipotek obciążających zabudowane nieruchomości spółdzielcze, istniejących w dniu 24 kwietnia 2001 r., następuje z chwilą
ustanowienia odrębnej własności ostatniego lokalu w danej nieruchomości (tak: G. Bieniek, Z problematyki stosowania ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w praktyce notarialnej, „Rejent” nr 9/2003, s. 22; K. Pietrzykowski, Spółdzielnie mieszkaniowe. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2004, s. 322). Zwolennicy poglądu odmiennego, argumentując, że art. 44 ust. 1 u.s.m. jest przepisem szczególnym
w stosunku do art. 76 u.k.w.h., a intencją ustawodawcy było właśnie uniknięcie powstania hipoteki łącznej, przyjęli, że wygaśnięcie
hipotek obciążających nieruchomości spółdzielcze następuje już z chwilą ustanowienia odrębnej własności chociażby jednego
lokalu na rzecz podmiotu innego niż spółdzielnia (tak: E. Bończak-Kucharczyk, op.cit., 326; R. Dziczek, op.cit., s. 283). Zgodnie z art. 29 i art. 45 u.k.w.h., chwilę ustanowienia odrębnej własności lokalu określa się na podstawie daty
złożenia wniosku do sądu wieczystoksięgowego o wpis takiej odrębnej własności, jeżeli wpis został dokonany (wywołuje zatem
skutki ex tunc).
Sąd Najwyższy w postanowieniu z 14 lipca 2004 r. (sygn. akt IV CK 568/03, OSNC 7-8/2005, poz. 134), przyjął jedno ze stanowisk
doktrynalnych, wedle którego „wygaśnięcie hipotek obciążających nieruchomości spółdzielcze następuje już z chwilą ustanowienia
odrębnej własności chociażby jednego lokalu na rzecz podmiotu innego niż spółdzielnia”. Sąd wyszedł z założenia, że ustanowienie
odrębnej własności choćby jednego lokalu stanowi podział nieruchomości, zarówno z punktu widzenia prawnego jak i ekonomicznego,
a jego skutkiem byłoby – wedle zasad ogólnych – powstanie hipoteki łącznej (art. 76 u.k.w.h.). Art. 44 ust. 1 u.s.m. (wprowadzający
kwestionowaną przez skarżącego zasadę) jest – zdaniem SN – przepisem szczególnym w stosunku do powołanego art. 76 ust. 4 u.k.w.h.
i rodzi skutki „z chwilą ustanowienia odrębnej własności choćby jednego lokalu w tej nieruchomości na rzecz innej osoby niż
spółdzielnia, celem bowiem takiego uregulowania jest wyeliminowanie powstania hipoteki łącznej”. SN wyraźnie stwierdza (nie
wyprowadzając stąd jednak żadnych wniosków co do adekwatności stopnia ochrony interesu wierzyciela hipotecznego), że unormowany
w art. 44 ust. 2 u.s.m. ustawowy nakaz obciążenia hipoteką, na rzecz dotychczasowego wierzyciela hipotecznego, innej nieruchomości
„aktualizowałby się wówczas, gdyby Spółdzielnia Mieszkaniowa (…) była właścicielem innej nieruchomości gruntowej zabudowanej
lub niezabudowanej i odrębnej własności lokali należących do tej Spółdzielni, z wyłączeniem tych, w stosunku do których osobom
uprawnionym przysługuje roszczenie o przeniesienie na nich własności tych lokali”. Badanie tej okoliczności i uzależnienie
wykreślenia dotychczasowej hipoteki na podstawie art. 44 ust. 1 u.s.m. od złożenia wniosku o wpis nowej hipoteki po myśli
art. 44 ust. 2 u.s.m. nie mieści się jednak – jak konkluduje SN – w kompetencjach sądu wieczystoksięgowego.
Stanowisko Sądu Najwyższego, jakkolwiek spotkało się także z krytyczną oceną ze strony doktryny prawa (zob. S. Rudnicki, Glosa do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 14 lipca 2004 r., IV CK 568/03, „Przegląd Sądowy” nr 3/2005, s. 92 i n.), wyznaczyło sposób interpretacji art. 44 ust. 1 i 2 u.s.m. w praktyce orzeczniczej
sądów wieczystoksięgowych. Trybunał wielokrotnie stwierdzał, że jeżeli określony sposób rozumienia przepisu ustawy utrwalił
się już w sposób oczywisty, a zwłaszcza jeśli znalazł jednoznaczny i autorytatywny wyraz w orzecznictwie Sądu Najwyższego
bądź Naczelnego Sądu Administracyjnego, to należy uznać, że przepis ten – w praktyce – nabrał takiej właśnie treści, jaką
odnalazły w nim najwyższe instancje sądowe w państwie. Stanowisko takie zostało potwierdzone w orzeczeniach TK z 8 maja 2000
r., sygn. SK 22/99 (OTK ZU nr 4/2000, poz. 107), 6 września 2001 r., sygn. P 3/01 (OTK ZU nr 6/2001, poz. 163), 28 stycznia
2003 r., sygn. SK 37/01 (OTK ZU nr 1/A/2003, poz. 3) i 9 czerwca 2003 r., sygn. SK 12/03 (OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 51).
5. Kwestią istotną w niniejszej sprawie jest też ustalenie, czy ustawodawca przewidział, poza ustawą o spółdzielniach mieszkaniowych,
inne niż określone w stosunku do art. 44 ust. 2 u.s.m. instrumenty ochrony uprawnień wierzycieli hipotecznych, których hipoteki
wygasły na podstawie ust. 1 tegoż przepisu. Należy tutaj wziąć pod uwagę przede wszystkim ustawę z dnia 29 listopada 2000
r. o objęciu poręczeniami Skarbu Państwa spłaty niektórych kredytów mieszkaniowych (Dz. U. Nr 122, poz. 1310 ze zm.) i wydane
na jej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2001 r. w sprawie trybu i warunków rozliczeń z bankami z tytułu
poręczeń Skarbu Państwa spłaty niektórych kredytów mieszkaniowych (Dz. U. Nr 85, poz. 928; dalej: u.p.S.P.), a także ustawę
z dnia 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielaniu premii gwarancyjnych
oraz refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1115 ze zm.; dalej: u.p.p.) i wydane
na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 lutego 1996 r. w sprawie warunków objęcia pomocą państwa spłaty niektórych
kredytów mieszkaniowych zaciągniętych do dnia 31 marca 1996 r. (Dz. U. Nr 27, poz. 121).
Na powyższe pytanie należy jednak udzielić odpowiedzi negatywnej. System poręczeń Skarbu Państwa, funkcjonujący w oparciu
o wymienione akty prawne, nie ma bowiem charakteru uniwersalnego i nie jest związany w żaden sposób z utratą zabezpieczenia
hipotecznego na podstawie art. 44 ust. 1 u.s.m. Jak wynika z art. 2 ust. 1 u.p.S.P. w zw. z art. 1 ust. 2 u.p.p. oraz § 1
i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 lutego 1996 r., poręczenia Skarbu Państwa – podobnie jak pomoc państwa w spłacie
kredytów mieszkaniowych – są udzielane wyłącznie w odniesieniu do kredytów mieszkaniowych zaciągniętych do 31 marca 1996 r.:
a) na sfinansowanie inwestycji mieszkaniowej rozpoczętej przed 31 grudnia 1994 r., jeżeli kredyt został udzielony po dniu
wejścia w życie rozporządzenia albo b) na budownictwo wielorodzinne w tej części, w jakiej kredyty te nie zostały rozliczone
przez jednorazową spłatę lub zaciągnięcie indywidualnych kredytów długoterminowych przez użytkowników mieszkań z powodu braku
możliwości zasiedlenia wybudowanych mieszkań przez okres nie krótszy niż 3 miesiące przed dniem wejścia w życie ustawy z 30
listopada 1995 r. o pomocy państwa, jeżeli, c) kredyt jest udzielony do wysokości 80% kosztów budowy mieszkań, z wyłączeniem odsetek za zwłokę w spełnieniu świadczenia pieniężnego
przez inwestora, jednak w kwocie nieprzekraczającej iloczynu powierzchni użytkowej i 150% wskaźnika przeliczeniowego 1 m2 powierzchni użytkowej ostatnio ogłoszonego przez wojewodę na podstawie odrębnych przepisów, a ustalony w umowie kredytowej
okres spłaty kredytu nie przekracza 40 lat, d) użytkownicy mieszkań wniosą początkowy wkład własny w wysokości co najmniej
20% kosztów budowy mieszkań oraz e) stan zaawansowania poszczególnych budynków realizowanych w ramach inwestycji w dniu wejścia
w życie ustawy z 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa wynosił co najmniej 40% stanu surowego zamkniętego, a umowa kredytowa
przewiduje zakończenie inwestycji i rozliczenie kredytu z bankiem nie później niż do 30 września 1997 r. Dodatkowo, pomoc
państwa (warunkująca objęcie systemem poręczeń Skarbu Państwa) jest warunkowana złożeniem wniosku przez kredytobiorcę, a więc
znów okolicznością niezależną od woli banku będącego wierzycielem hipotecznym.
1. Z punktu widzenia ochrony uprawnień wierzyciela hipotecznego ważne znaczenie ma relacja między art. 64 ust. 2 oraz art.
32 ust. 1 Konstytucji, ujmowanymi jako zasadnicze wzorce kontroli. Zgodnie z art. 64 ust. 2 Konstytucji: „Własność, inne prawa
majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej”. Stosownie zaś do art. 32 ust. 1 Konstytucji
„Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne”.
Trybunał w swoim orzecznictwie wielokrotnie wskazywał na genetyczne i treściowe związki, jakie zachodzą pomiędzy zasadą równej
dla wszystkich ochrony własności i innych praw majątkowych oraz zasadą równości wobec prawa. W wyroku z 28 października 2003
r. (sygn. P 3/03, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 82) przyjął, że art. 64 ust. 2 Konstytucji „dopełnia regulację zawartą w art. 21
ust. 1 oraz art. 64 ust. 1, nawiązując jednocześnie – w perspektywie konstytucyjnej regulacji ochrony własności – do ogólnej
normy art. 32 ust. 1 zd. 1 Konstytucji (…)”. Zasada równości oznacza bowiem „nakaz jednakowego traktowania podmiotów równych
i podobnego traktowania podmiotów podobnych. Istotą zaś (…) art. 64 ust. 2 Konstytucji (zob. wyrok TK z 25 lutego 1999 r.,
K. 23/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 25) jest podkreślenie, że ochrona własności i innych praw majątkowych nie może być różnicowana
z uwagi na charakter podmiotu danego prawa. (…) Wyalienowanie od elementów podmiotowych ma zapewnić obiektywizację nakazu
zapewnienia równej ochrony własności (innych praw majątkowych)”. Dyrektywę równej ochrony prawnej własności i innych praw
majątkowych należy odnosić zarówno do sfery pozytywnych, jak i negatywnych obowiązków ustawodawcy, związanych z realizacją
norm art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji. Ugruntował się pogląd, znajdujący odzwierciedlenie w wielu wyrokach TK, że „na
ustawodawcy zwykłym spoczywa (…) nie tylko obowiązek pozytywny ustanowienia przepisów i procedur udzielających ochrony prawnej
prawom majątkowym, ale także obowiązek negatywny powstrzymania się od przyjmowania regulacji, które owe prawa mogłyby pozbawić
ochrony prawnej lub też ochronę tą ograniczać” (wyrok TK z 13 kwietnia 1999 r., sygn. K. 36/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 40
oraz zob. wyrok z 29 czerwca 2004 r., sygn. P 20/02, OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 61).
2. Przy ocenie konstytucyjności regulacji ustawowej, przewidującej wygaśnięcie ex lege hipotek ustanowionych na nieruchomościach spółdzielczych, w razie ustanowienia odrębnej własności lokali, musi być brana pod uwagę istota hipoteki, jako akcesoryjnego prawa zabezpieczającego. Ustanowienie hipoteki nie jest bowiem
celem samym w sobie. W gruncie rzeczy chodzi o stworzenie pewności bądź też prawdopodobieństwa zaspokojenia zabezpieczonej
wierzytelności w stopniu wyższym, niż wynikałoby to z ogólnych zasad odpowiedzialności osobistej dłużnika. Wybór konkretnej
formy zabezpieczenia bywa podyktowany zróżnicowaniem stopnia owego prawdopodobieństwa, kosztami jego realizacji oraz konkretnymi
uwarunkowaniami faktycznymi (w szczególności strukturą majątku dłużnika). Tym samym zakresu ochrony hipoteki (innych praw
zabezpieczających) nie można ujmować tak szeroko, jak to czyni ustawodawca w odniesieniu do własności, a pośrednio także innych
praw cywilnych, umożliwiających bezpośrednią eksploatację gospodarczą rzeczy lub prawa. Potwierdza to brzmienie art. 64 ust.
3 Konstytucji, który stanowi, że jedynie „Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim
nie narusza ona istoty prawa własności”.
Stwierdzenie, że prawnie chroniony interes wierzyciela hipotecznego sprowadza się do uzyskania stosownego zabezpieczenia wierzytelności
z podstawowego stosunku obligacyjnego, ma znaczenie przesądzające dla oceny zakwestionowanej regulacji. Nawet bowiem przepis
normujący wygaśnięcie hipoteki wskutek zaistnienia określonych okoliczności, niezależnych od woli i zachowania się wierzyciela
hipotecznego, przy dalszym istnieniu wymagalnej wierzytelności, którą ta hipoteka zabezpieczała, nie musi być per se uznany za sprzeczny z konstytucyjnymi standardami ochrony własności i innych praw majątkowych – o ile ustawodawca wprowadza
inne i co najmniej równoważne środki ochrony interesów tegoż wierzyciela.
3. Analiza zaskarżonych przepisów wskazuje jednak na asymetrię pomiędzy treścią art. 44 ust. 1 i 2 u.s.m., skutkującą stwierdzeniem
ich niekonstytucyjności. Przemawia za tym szereg argumentów:
Po pierwsze – asymetryczność instrumentów prawnych wprowadzonych w art. 44 ust. 1 i art. 44 ust. 2 u.s.m. powoduje, że zamiast
zabezpieczenia rzeczowego skutecznego erga omnes, dotychczasowy wierzyciel hipoteczny uzyskuje, skuteczne jedynie wobec spółdzielni mieszkaniowej, roszczenie o ustanowienie
hipoteki.
Po drugie – aktualizacja i egzekwowalność roszczenia wynikającego z art. 44 ust. 2 u.s.m. jest uzależniona od faktycznego
stanu majątkowego spółdzielni. Ustawodawca nie przewidział przy tym rozwiązania dla sytuacji, w której spółdzielnia nie posiada
nieruchomości, na której mogłaby ustanowić nową, „zastępczą” hipotekę. Wręcz przeciwnie, ustawą z 21 grudnia 2001 r. wykreślił
w u.s.m art. 44 ust. 2 zdania 2 i 3, które wprowadzały w tym przypadku poręczenie Skarbu Państwa. Z nieznanych powodów na
spółdzielnię będącą dotychczasowym dłużnikiem hipotecznym nie nałożono też obowiązku ustanowienia alternatywnego w stosunku
do hipoteki, a równie skutecznego w praktyce zabezpieczenia osobistego, np. gwarancji bankowej albo ubezpieczenia kredytu.
Wobec braku takiej regulacji ryzyko utraty zabezpieczenia zostało przerzucone na dotychczasowych wierzycieli hipotecznych,
będących w stosunku do przekształceń własnościowych, dokonujących się w spółdzielni, podmiotami trzecimi.
Po trzecie – ryzyko wierzyciela (banku) zwiększa przyjęty w orzecznictwie sądowym kierunek wykładni art. 44 ust. 1 u.s.m.
Uznanie, że hipoteka na nieruchomości spółdzielczej wygasa z chwilą ustanowienia odrębnej własności wszystkich lokali znajdujących
się w tej nieruchomości, umożliwiałoby wierzycielowi hipotecznemu podjęcie, pomiędzy datą zawarcia umowy o ustanowienie własności
pierwszego lokalu a wyodrębnieniem wszystkich lokali, odpowiednich działań, zmierzających do realizacji istniejących bądź
uzyskania innych form zabezpieczenia wierzytelności. Natomiast przyjęcie rozwiązania, według którego hipoteki ustanowione
na nieruchomościach spółdzielczych wygasają z chwilą ustanowienia odrębnej własności pierwszego lokalu – zważywszy, że wpis
do księgi wieczystej wywiera skutki ex tunc od chwili złożenia stosownego wniosku – stawia wierzyciela w sytuacji bez wyjścia.
Po czwarte – nie rozwiązują powyższego problemu regulacje prawne, przewidujące pomoc państwa w spłacie niektórych kredytów
mieszkaniowych, w szczególności powołane powyżej ustawy: z 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów
mieszkaniowych, udzielaniu premii gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych oraz z 29 listopada
2000 r. o objęciu poręczeniami Skarbu Państwa spłaty niektórych kredytów mieszkaniowych. Abstrahując już od tego, iż zakres
przedmiotowy powyższych aktów prawnych jest stosunkowo wąski, zaś uzyskanie stosownej pomocy państwowej obarczone wieloma
warunkami, należy podkreślić, że wierzytelności zabezpieczone na nieruchomościach spółdzielczych hipotekami ustanowionymi
przed 24 kwietnia 2001 r. nie muszą być wierzytelnościami z umów kredytowych związanych z finansowaniem budowy danego budynku
czy lokalu. Spółdzielnie mogły przecież zabezpieczać na składnikach swojego majątku również wierzytelności przysługujące wobec
innych podmiotów. Z takim przypadkiem mamy wszak do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Możliwe było również nabycie już obciążonej
nieruchomości.
4. Wobec uznanej w orzecznictwie Trybunału istoty konstytucyjnego nakazu zapewnienia ochrony prawnej równej dla wszystkich
podmiotów danego typu prawa podmiotowego, nie może budzić wątpliwości dopuszczalność różnicowania intensyfikacji tejże ochrony,
w zależności od obiektywnie stwierdzalnych i relewantnych okoliczności o charakterze przedmiotowym. Należy jednak zgodzić
się ze skarżącym, że w rozpatrywanej sprawie okoliczności takie nie zachodzą. Co więcej, już zestawienie treści zakwestionowanych
w skardze konstytucyjnej przepisów art. 44 ust. 1 i 2 u.s.m. (a w jeszcze większym stopniu treści norm odczytanych z ww. przepisów
w praktyce orzeczniczej Sądu Najwyższego) z pomieszczoną w tym samym art. 44 normą ust. 4, musi prowadzić do wniosku o, niedopuszczalnym
z punktu widzenia art. 64 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji zróżnicowaniu podmiotów charakteryzujących się występowaniem
tej samej cechy relewantnej, tj. wierzycieli hipotecznych spółdzielni mieszkaniowych. Zgodnie bowiem z art. 44 ust. 4 u.s.m.,
„Jeżeli ustanowienie odrębnej własności lokali następuje jednocześnie na rzecz wszystkich członków spółdzielni, hipoteka obciążająca
nieruchomość stanowiącą własność spółdzielni mieszkaniowej obciąża wszystkie odrębne lokale. Wierzyciel, któremu przysługuje
powstała na tej podstawie hipoteka łączna, obowiązany jest dokonać jej podziału między właścicieli odrębnych lokali, stosownie
do ich udziałów we współwłasności nieruchomości wspólnych”. Abstrahując od motywów wprowadzenia normy art. 44 ust. 4 u.s.m.,
z punktu widzenia wierzyciela hipotecznego mamy do czynienia z sytuacją, w której w zależności od trybu (czy też raczej –
tempa) zmian własnościowych w obrębie zasobów mieszkaniowych spółdzielni – a więc okoliczności całkowicie niezależnej od jego
woli, a nawet wiedzy – jego sytuacja prawna kształtuje się całkowicie odmiennie. Jeżeli bowiem odrębna własność lokali zostanie
ustanowiona na rzecz niektórych tylko członków spółdzielni (albo nawet na rzecz wszystkich, lecz sukcesywnie), hipoteka na
nieruchomości wygaśnie. Wierzyciel uzyska jedynie roszczenie o ustanowienie nowej hipoteki, wykonalne na zasadach przedstawionych
wyżej. Jeżeli natomiast ustanowienie odrębnej własności następuje na rzecz wszystkich członków spółdzielni jednocześnie, zabezpieczenie
utrzymuje się, jako hipoteka łączna na prawach odrębnej własności lokali, należących do podmiotów jurydycznie odrębnych od
pierwotnego dłużnika hipotecznego.
Warto tu zauważyć, że stosownie do art. 1 pkt 35 projektu ustawy o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz o zmianie
niektórych innych ustaw (druk sejmowy IV kadencji nr 4087), powołany powyżej art. 44 ust. 4 u.s.m. miał otrzymać brzmienie
następujące: „Jeżeli ustanowienie odrębnej własności lokali następuje jednocześnie na rzecz wszystkich osób, którym przysługuje
spółdzielcze prawo do lokalu, hipoteka obciążająca nieruchomość stanowiącą własność spółdzielni mieszkaniowej, o ile spółdzielnia
nie obciążyła nią innej nieruchomości z powodu braku takiej nieruchomości, obciąża wszystkie odrębne lokale. Wierzyciel, któremu
przysługuje powstała na tej podstawie hipoteka łączna, obowiązany jest dokonać jej podziału między właścicieli odrębnych lokali,
stosownie do ich udziałów we współwłasności nieruchomości wspólnych”. Projektowana zmiana świadczy o tym, że sam ustawodawca
dostrzega problem zróżnicowania sytuacji prawnej członków spółdzielni (innych osób) uzyskujących w tym trybie prawo odrębnej
własności lokalu oraz gwarancji praw wierzycieli hipotecznych – stąd zakładane uzależnienie powstania hipoteki łącznej od
niemożności ustanowienia hipoteki na innej nieruchomości spółdzielni będącej dotychczasowym dłużnikiem hipotecznym. Jest to
jednak zabieg ukierunkowany wyłącznie na ukształtowanie w porównywalny sposób sytuacji prawnej osób uzyskującej prawa odrębnej
własności lokali. Proponowana zmiana nie ujednolica natomiast regulacji prawnej w zakresie ochrony praw wierzycieli. W dalszym
ciągu bowiem projektodawca toleruje sytuację, w której na tle art. 44 ust. 1 i 2 u.s.m. brak instrumentów ekwiwalentnych do
funkcjonujących na tle ust. 4 tegoż przepisu (także w wersji projektowanej).
5. Ponieważ zarzut niezgodności art. 44 ust. 1 i 2 u.s.m., w brzmieniu nadanym ustawą z 21 grudnia 2001 r., z art. 64 ust.
2 w związku z art. 2, art. 20 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji okazał się wystarczający do stwierdzenia niekonstytucyjności
zakwestionowanych przepisów, Trybunał uznał za zbędne dokonywanie ich oceny z punktu widzenia pozostałych, powołanych w skardze
wzorców konstytucyjnych.