W skardze konstytucyjnej z 26 kwietnia 2011 r. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Przedsiębiorstwo Rolne „Avena” (dalej: skarżąca) zakwestionowała konstytucyjność art. 2 ust. 3 pkt 4 w związku z art. 2 ust. 2, art. 3 i art. 7 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844, ze zm.; dalej: ustawa o podatkach lokalnych) oraz art. 1, art. 2, art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.; dalej: ustawa o drogach publicznych) w zakresie, w jakim ustawa o podatkach lokalnych w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2007 r. „nie przewiduje zwolnienia od podatku pasów drogowych, lecz nakłada takie obciążenie w podatku od nieruchomości od dróg dostępnych dla nieokreślonego bliżej kręgu użytkowników służących miejscowym potrzebom dróg o znaczeniu lokalnym, w tym dróg użytkowanych przez rolników lub okolicznych mieszkańców, choćby nie zostały zaliczone przez właściwy organ do kategorii dróg publicznych o znaczeniu lokalnym w rozumieniu art. 2 i art. 7 ustawy [o drogach publicznych]”. Jednocześnie przedmiotem skargi konstytucyjnej uczyniono przepisy art. 2 ust. 3 pkt 1 i art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a w związku z art. 2 ust. 2 i 3 oraz art. 7 ustawy o podatkach lokalnych w zakresie, w jakim nakładają obowiązek podatkowy na właścicieli lub posiadaczy dróg dostępnych dla nieograniczonego kręgu użytkowników. Skarżąca zarzuciła zaskarżonym regulacjom niezgodność z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 84 Konstytucji.

Skarga konstytucyjna została skierowana w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy.

Decyzją z 14 kwietnia 2009 r. wójt gminy Słupsk z tytułu dzierżawy nieruchomości położonych na terenie gminy określił skarżącej podatek od nieruchomości za 2009 r. W odwołaniu skarżąca wskazała, że nie ma faktycznego władztwa nad nieruchomościami stanowiącymi przedmiot opodatkowania (tj. drogami), ani też woli posiadania tychże. Decyzją z 29 czerwca 2009 r. (nr SKO.41/IV-3252/157/09) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej: SKO) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że skarżąca jako dzierżawca tych gruntów jest ich posiadaczem, a zatem w myśl art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o podatkach lokalnych jest podatnikiem podatku od nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (dalej: WSA) skarżąca wniosła o uchylenie decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wyrokiem z 9 lutego 2010 r. (sygn. akt I SA/Gd 655/09) WSA oddalił skargę, uznając ją za niezasadną. Zdaniem WSA o nałożeniu obowiązku podatkowego na skarżącą przesądziło zakwalifikowanie spornych gruntów w ewidencji gruntów i budynków do kategorii dróg, a nie dróg publicznych (w tym przypadku gminnych), co w związku z postanowieniami ustawy o podatkach lokalnych i ustawy o drogach publicznych umożliwiałoby zwolnienie z opodatkowania tych nieruchomości. Skarżąca wniosła następnie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która wyrokiem z 4 stycznia 2011 r. (sygn. akt II FSK 1738/10) została oddalona jako niemająca usprawiedliwionych podstaw.

Zdaniem skarżącej zaskarżone regulacje naruszają zarówno zasady demokratycznego państwa prawnego, w tym zasady sprawiedliwości społecznej, o których mowa w art. 2 Konstytucji, jak również konstytucyjne prawa i wolności skarżącej, o których mowa w art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 84 Konstytucji. W tym w szczególności prawo do równego i sprawiedliwego traktowania i niedyskryminacji w zakresie nakładania ciężarów publicznych i obciążeń podatkowych, którymi podatnicy zajmujący się daną działalnością powinni być obciążani na podobnych zasadach.

Zarządzeniem z 31 maja 2011 r. pełnomocnik skarżącej został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi. Zgodnie z treścią zarządzenia usunięcie braków miało polegać na – po pierwsze, dokładnym określeniu przedmiotu skargi przez wykazanie, że art. 2 ust. 3 pkt 4 w związku z art. 2 ust. 2, art. 3 i art. 7 ustawy o podatkach lokalnych oraz art. 1, art. 2, art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowiły podstawę ostatecznego orzeczenia o przysługujących skarżącej prawach lub wolnościach konstytucyjnych. Po drugie, należało dokładne określić przedmiot skargi przez wykazanie, że art. 2 ust. 3 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a w związku z art. 2 ust. 2 i 3 i art. 7 ustawy o podatkach lokalnych stanowiły podstawę ostatecznego orzeczenia o przysługujących skarżącej prawach lub wolnościach konstytucyjnych. Po trzecie, pełnomocnik skarżącej został wezwany do wskazania, jakie konstytucyjne prawa lub wolności skarżącej wynikające z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 i art. 84 Konstytucji i w jaki sposób zostały naruszone przez art. 2 ust. 3 pkt 4 w związku z art. 2 ust. 2, art. 3 i art. 7 ustawy o podatkach lokalnych oraz art. 1, art. 2, art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, na podstawie których zapadło w sprawie skarżącej ostateczne rozstrzygnięcie. Po czwarte, zarządzenie wzywało do wskazania, jakie konstytucyjne prawa lub wolności skarżącej wynikające z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 i art. 84 Konstytucji i w jaki sposób zostały naruszone przez art. 2 ust. 3 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a w związku z art. 2 ust. 2 i 3 i art. 7 ustawy o podatkach lokalnych, na podstawie których zapadło w sprawie skarżącej ostateczne rozstrzygnięcie. Po piąte, pełnomocnik skarżącej został wezwany do nadesłania odpisów następujących orzeczeń: wyroku WSA z 9 lutego 2010 r. (sygn. akt I SA/Gd 655/09), decyzji SKO z 29 czerwca 2009 r. (nr SKO.41/IV-3252/157/09) w sprawie podatku od nieruchomości za 2009 r. oraz decyzji wójta gminy Słupsk z dnia 14 kwietnia 2009 r. określającej podatek od nieruchomości za 2009 r. Zarządzenie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej w dniu 11 czerwca 2011 r.

Pismami nadanymi 18 czerwca 2011 r. pełnomocnik skarżącej odniósł się do powyższego zarządzenia, wnosząc o przedłużenie terminu do złożenia odpisów wyroku WSA z 9 lutego 2010 r. (sygn. akt I SA/Gd 655/09) oraz decyzji SKO z 29 czerwca 2009 r. (nr SKO.41/IV-3252/157/09), a także precyzując przedmiot zaskarżenia. Jednocześnie wskazał sposób naruszenia praw skarżącej wynikających z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 84 Konstytucji i przesłał odpis decyzji SKO z 29 czerwca 2009 r. (nr SKO.41/IV-3252/157/09). Z kolei wraz z pismem nadanym 24 czerwca 2011 r. pełnomocnik skarżącej nadesłał wyrok WSA z 9 lutego 2010 r. (sygn. akt I SA/Gd 655/09) oraz decyzję wójta gminy Słupsk z 14 kwietnia 2009 r., określającą podatek od nieruchomości za 2009 r.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji skarga konstytucyjna jest środkiem ochrony konstytucyjnych praw i wolności. Przepis ten określa samoistnie niektóre elementy skargi konstytucyjnej, w tym zakres podmiotowy i przedmiotowy skargi. Zasady wnoszenia skarg konstytucyjnych i tryb postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym określa ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Ustawa ta w art. 47 ust. 1 i 2 precyzuje w szczególności warunki formalne, jakie powinna spełniać skarga konstytucyjna, w pozostałym zakresie odsyła zaś (art. 20 ustawy o TK) do przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm., dalej: k.p.c.). Jeżeli skarga konstytucyjna nie odpowiada warunkom formalnym, sędzia Trybunału, działając na podstawie przepisów art. 49 w związku z art. 36 ust. 2 ustawy o TK, wzywa skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi konstytucyjnej. Zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy o TK braki powinny zostać usunięte w terminie 7 dni od daty doręczenia zarządzenia. Uchybienie temu terminowi, a więc nieusunięcie braków w terminie, stanowi na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o TK bezwzględną przesłankę wydania postanowienia o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.

W ocenie Trybunału odmowę nadania dalszego biegu rozpatrywanej skardze konstytucyjnej uzasadniają następujące okoliczności.

Po pierwsze, jak wynika z pisma z 18 czerwca 2011 r., ostatecznie przedmiotem zaskarżenia skarżąca uczyniła wyłącznie art. 2 ust. 3 pkt 4 i art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o podatkach lokalnych, które stanowiły podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia w jej sprawie, tj. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 stycznia 2011 r. (sygn. akt II FSK 1738/10). W konsekwencji, na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK należało odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w zakresie zbadania zgodności art. 2 ust. 3 pkt 1 ustawy o podatkach lokalnych oraz art. 1, art. 2, art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 i art. 84 Konstytucji.

Po drugie, w odniesieniu do wskazanych przez skarżącą wzorców badania zgodności zaskarżonych unormowań z Konstytucją, należy przypomnieć, że jak wynika z orzecznictwa Trybunału, wzorcem kontroli nie może być każdy przepis dotyczący pozycji prawnej jednostki, a nawet obowiązków nałożonych na nią przez państwo (władzę publiczną). Również w doktrynie formułowany jest pogląd, że wzorcem kontroli w postępowaniu ze skargi konstytucyjnej może być tylko taki przepis Konstytucji, który wykazuje określone cechy: adresatem takiego przepisu musi być obywatel (inny podmiot prawa), przepis taki kształtuje sytuację prawną tego podmiotu (np. przyznaje mu uprawnienia) i wreszcie, adresat wyrażonej w nim normy ma możność wyboru zachowania się (zob. w szczególności Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 159).

Zarówno art. 2, jak i art. 32 Konstytucji nie mogą stanowić samodzielnych wzorców kontroli w postępowaniu w trybie skargi konstytucyjnej (por. postanowienie TK z 14 stycznia 2008 r., Ts 247/06, OTK ZU nr 1/B/2008, poz. 28). Przepisy te gwarantują określony standard kreowania przez ustawodawcę wolności i praw oraz ogólny standard korzystania z nich przez podmioty, jednak ani art. 2, ani art. 32 Konstytucji nie statuują żadnej konkretnej wolności czy prawa. W konsekwencji, mogą one stanowić wzorzec kontroli tylko w razie wskazania przez skarżącego, jaka jego wolność lub prawo, wynikające z innych przepisów Konstytucji, są uregulowane wbrew zasadom demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), ewentualnie – z naruszeniem zasady równości i zakazu niedyskryminacji. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w skardze inicjującej niniejsze postępowanie zabrakło takiego wskazania (por. wyrok TK z 13 stycznia 2004 r., SK 10/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 2). W szczególności, ani w petitum skargi, ani też w treści uzasadnienia skarżący nie wskazał w związku z art. 2 lub art. 32 Konstytucji żadnego innego wzorca kontroli, co pozwoliłoby na dokonanie przez Trybunał Konstytucyjny merytorycznej oceny stawianych zarzutów.

Powołany art. 84 Konstytucji, również nie może stanowić adekwatnego wzorca kontroli w postępowaniu inicjowanym w trybie art. 79 ust. 1 Konstytucji (por. postanowienie pełnego składu TK z 16 lutego 2009 r., Ts 202/06, OTK ZU nr 1/B/2009, poz. 23). Przepis ten nie wyraża bowiem żadnego prawa lub wolności. Z treści tego przepisu wynika jedynie powszechny obowiązek ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Z brzmienia art. 79 ust. 1 Konstytucji jednoznacznie wynika, że ustrojodawca odróżnia konstytucyjne wolności lub prawa od obowiązków określonych w Konstytucji. Jedynie naruszenie przez dekodowaną z treści przepisu normę prawną konstytucyjnej wolności lub prawa legitymuje do wystąpienia ze skargą konstytucyjną. Natomiast istnienie ostatecznego rozstrzygnięcia o prawach, wolnościach albo o obowiązkach określonych w Konstytucji, wydanego w oparciu o taką normę, stanowi konieczne uzupełnienie dla możliwości badania naruszenia wolności lub praw przez zastosowanie kwestionowanego przepisu w konkretnym przypadku. Stwierdzenie, że w rozpatrywanej skardze nie powołano przepisu Konstytucji, który mógłby stanowić podstawę do konstruowania konkretnych przysługujących skarżącej praw podmiotowych, czyni niedopuszczalnym jej merytoryczne rozpoznanie.

Okoliczność ta, zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, przesądza o niedopuszczalności nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w zakresie zbadania zgodności art. 2 ust. 3 pkt 4 w związku z art. 2 ust. 2, art. 3 i art. 7 oraz art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a w związku z art. 2 ust. 2 i 3 i art. 7 ustawy o podatkach lokalnych z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 84 Konstytucji.

Niezależnie od powyższego należy podnieść, że pisma pełnomocnika skarżącej z 18 czerwca 2011 r., mimo wniesienia w ustawowo przewidzianym terminie, nie mogą zostać uznane za pełne wykonanie zarządzenia sędziego TK. Odpisy dwóch orzeczeń zostały bowiem nadesłane po upływie terminu wyznaczonego na usunięcie braków, tj. 24 czerwca 2011 r. Jednocześnie wydłużenie terminu do usunięcia braków formalnych skargi konstytucyjnej, o co wnioskował pełnomocnik skarżącej, nie jest środkiem znanym w postępowaniu przed TK (por. przykładowo postanowienia TK z 8 czerwca 2010 r., Ts 11/09, niepubl. oraz z 14 września 2010 r., Ts 46/10, OTK ZU nr 6/B/2010, poz. 470).

Okoliczność nieusunięcia w terminie wszystkich braków formalnych stanowi, na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, kolejną przesłankę odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

Mając na względzie powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.