1. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z 17 listopada 1997 r. (sygn. IV SA 1724/96) wystąpił
do Trybunału Konstytucyjnego z następującym pytaniem prawnym: czy przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane
(Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.; dalej: prawo budowlane) jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust.
1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Powyższe pytanie prawne wyłoniło się w związku z postępowaniem wszczętym na skutek skargi Sławomira A. na decyzję Wojewody
Siedleckiego z 11 września 1995 r. nakazującą rozbiórkę części tarasu.
W uzasadnieniu pytania prawnego NSA powołał liczne fragmenty uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 31 stycznia
1996 r. (K. 9/95, OTK ZU Nr 1/1996, poz. 2). Zarzut niekonstytucyjności dotyczył wówczas art. 103 ust. 1 i 2 w związku z art. 48 prawa budowlanego.
NSA wskazał, że konieczne jest przede wszystkim rozważenie zgodności zakwestionowanego przepisu z zasadą demokratycznego państwa
prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, a w szczególności z wynikającą z niej zasadą proporcjonalności. Definiując zasadę
proporcjonalności skład orzekający NSA odwołał się do wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego (K. 11/94, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 12; K. 10/95, OTK ZU Nr 2/1995, poz. 10) oraz literatury przedmiotu. Zwrócił uwagę, że z zasady tej wypływa: po pierwsze – przyjmowanie
danej regulacji tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, po drugie
– kształtowanie danej regulacji w sposób zapewniający osiągnięcie zamierzonych skutków i po trzecie – zachowanie proporcji
między efektami wprowadzonej regulacji a ciężarami lub niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywateli. Zasada ta nakazuje
wybierać spośród możliwych środki skuteczne, a zarazem najmniej uciążliwe dla podmiotów, wobec których mają być zastosowane,
lub dolegliwe w stopniu nie większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu. Rozwiązanie zastosowane w art.
48 prawa budowlanego, zdaniem składu orzekającego NSA, narusza opisaną zasadę. Nie można bowiem uznać, że cel, którym jest
likwidacja samowoli budowlanej i zaprowadzenie ładu przestrzennego powinien być osiągnięty przez zastosowanie tak drastycznych
środków, jak bezwzględne orzekanie o nakazie rozbiórki obiektu (lub jego części) zrealizowanego bez uzyskania formalnej akceptacji
właściwego organu, jeżeli weźmie się pod uwagę następujące okoliczności:
– stan świadomości społecznej dotyczący znajomości uregulowań prawa budowlanego, określających jakiego rodzaju roboty budowlane
wymagają decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i pozwolenia na budowę;
– dużą liczbę spraw dotyczących nakazu rozbiórki obiektów budowlanych (lub ich części), które w świetle ustawy – Prawo budowlane
z 24 października 1974 r. mogłyby zostać zalegalizowane, a które obecnie muszą być rozebrane tylko po to, aby w tym samym
miejscu i w identycznym kształcie mogły powstać na podstawie pozwolenia na budowę;
– liczbę spraw, w których nakazy rozbiórki adresowane są do ludzi biednych, chorych itd.;
– wykonanie nakazu rozbiórki prowadzi z reguły do zniszczenia dorobku obywateli, a przez to także majątku narodowego;
– wykonanie nakazu rozbiórki części obiektu powstałej w wyniku rozbudowy, nadbudowy lub modernizacji obiektu istniejącego
legalnie prowadzi najczęściej do zniszczenia, a co najmniej uszkodzenia obiektu powstałego z zachowaniem wymogów prawa;
– gruz, w jaki zmienia się obiekt budowlany po wykonaniu nakazu rozbiórki powiększa wysypiska o uciążliwe dla środowiska odpady.
Zdaniem składu orzekającego NSA cel, który przyświecał ustawodawcy przy ustalaniu treści art. 48 prawa budowlanego, można
osiągnąć przez zastosowanie środków urzeczywistniających zasady sprawiedliwości społecznej, mniej restrykcyjnych, a jednocześnie
bardziej skutecznych. Możliwe było np. wprowadzenie odpowiednio wysokiej grzywny ustalanej w stosunku procentowym do wartości
obiektu (lub jego części) lub kary pieniężnej wobec sprawcy, który wykonał obiekt na terenie na ten cel przeznaczonym, z zachowaniem
wymaganych warunków technicznych oraz z poszanowaniem praw osób trzecich.
NSA podkreślił, że w celu złagodzenia skutków zastosowania restrykcyjnego art. 48 prawa budowlanego podejmował próby stosowania
do wybudowanej bez pozwolenia na budowę części istniejącego obiektu przepisów art. 50 i 51 wskazanej ustawy. Próby te spotkały
się jednak z krytyczną oceną doktryny, która jednocześnie zwróciła uwagę, że przepis art. 48 prawa budowlanego został ustanowiony
bez uwzględnienia istoty prawa administracyjnego (St. Jędrzejewski, Glosa do wyroku NSA z dnia 12 grudnia 1996 r., II SA/Wr 236/96, OSP 1997, z. 11, poz. 202). Przepis art. 48 przekreślił możliwość skutecznej obrony przed niesprawiedliwą “karą” rozbiórki
obiektu, który odpowiada wszelkim wymaganiom techniczno–budowlanym. Jeżeli brak pozwolenia na budowę powoduje tak drastyczny
skutek, to bezcelowe staje się uruchamianie postępowania odwoławczego, bezcelowe jest także kierowanie skargi do NSA. Ochrona
praw jednostki w tym postępowaniu staje się fikcją.
Skład orzekający NSA wskazał dodatkowo na sprzeczność art. 48 prawa budowlanego z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji
RP. Jego zdaniem rozbiórka obiektu prowadzi w rezultacie do utraty własności. Można dopatrzyć się tu związku z karą przepadku
mienia, która łamie w rozważanej sytuacji zasadę proporcjonalności, godząc jednocześnie w istotę prawa własności.
W ocenie NSA została naruszona także zasada równości wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Praktyka NSA wskazuje, że ustanowienie
krótkiej vacatio legis, w szczególności co do normy wyrażonej w art. 48 prawa budowlanego spowodowało, iż tylko zamożni obywatele zdążyli zakończyć
rozpoczęte podczas obowiązywania poprzednich przepisów inwestycje do dnia wejścia w życie ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo
budowlane (tj. do 1 stycznia 1995 r.).
2. Prokurator Generalny w piśmie z 5 maja 1998 r. nie podzielił stanowiska składu orzekającego NSA stwierdzając, że przepis
art. 48 prawa budowlanego jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP.
Prokurator Generalny zauważył, że to skala zjawiska samowoli budowlanej i jej społeczny wydźwięk spowodowały rezygnację ustawodawcy
z możliwości odstąpienia – w określonych przypadkach – od rozbiórki obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia. Surowość
nowych przepisów była wprowadzona świadomie (sprawozdania stenograficzne z posiedzeń Sejmu z: 12 maja 1994 r., s. 75, 77–78, 87–90 i z 27 maja 1994 r.). W opinii Prokuratora Generalnego zaskarżony przepis pełni funkcję prewencyjną. Zmierza bowiem do przekonania osób zamierzających
podjąć budowę, że w ich interesie leży uzyskanie pozwolenia. Prokurator Generalny podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie
wskazywał, że jego kognicja nie obejmuje oceny trafności, skuteczności i racjonalności decyzji ustawodawcy i że nie jest jego
rolą ustalanie jakimi poglądami czy interesami ustawodawca kierował się przy ich podejmowaniu. Zadaniem Trybunału jest cenzurowanie
takich działań ustawodawcy, które można ocenić jako naruszające określone normy, zasady lub wartości konstytucyjne (orzeczenie z 23 czerwca 1997 r., K. 3/97, OTK ZU Nr 2/1997, poz. 22).
Zdaniem Prokuratora Generalnego regulacja zawarta w art. 48 prawa budowlanego nie narusza zasady proporcjonalności, a zatem
nie jest sprzeczna z art. 2 Konstytucji RP. Celem omawianej regulacji prawnej jest ograniczenie samowoli budowlanej. Ochrona
interesu publicznego wymagała przyjęcia takich rozwiązań, które spowodowałyby skuteczniejsze zwalczanie wskazanego zjawiska.
Ponieważ środki przewidziane w prawie budowlanym z 24 października 1974 r. okazały się niewystarczające, ustawodawca był uprawniony
do ukształtowania nowej regulacji w sposób zapewniający osiągnięcie zamierzonego celu. Prokurator Generalny podkreślił, że
wskazany cel został osiągnięty, na co wskazują dane statystyczne uzyskane z Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego. Otóż na ogólną
liczbę budów 281.095 w roku 1994 – aż 26.854 było prowadzonych bez pozwolenia. Z liczby budów nielegalnych w 4.295 przypadkach
wydano decyzję o rozbiórce, pozostałe “zalegalizowano”. Po wejściu w życie nowego prawa budowlanego ilość nielegalnych budów
uległa zmniejszeniu: w roku 1995 – do 5.137, w roku 1996 – do 5.010, w roku 1997 – do 5.795.
Prokurator Generalny poddał w wątpliwość sugestię NSA zastąpienia sankcji przewidzianej w art. 48 prawa budowlanego odpowiednio
wysoką grzywną. Jego zdaniem sankcja grzywny nie stanowiłaby bariery dla samowoli budowlanej osób majętnych, co byłoby sprzeczne
również z zasadą równości. Sejm wprawdzie rozważał taką możliwość, lecz poprawka tej treści została odrzucona.
Prokurator Generalny nie podzielił zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zauważył, że faktyczna nierówność majątkowa
obywateli nie może prowadzić do uznania, że przepis stanowiący jednoznacznie, iż każdy, kto nie zastosował się do wymogów
prawa budowlanego, podlega takiej samej sankcji, narusza zasadę równości.
Zdaniem Prokuratora Generalnego także zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP jest bezzasadny.
W powołanym przez NSA orzeczeniu z 31 stycznia 1996 r. (K. 9/95, OTK ZU Nr 1/1996, poz. 2) Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd o dopuszczalności ograniczenia praw właścicielskich w sferze
stosunków regulowanych prawem budowlanym. Ochrona prawa własności nie ma charakteru nieograniczonego (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 28 maja 1991 r., K. 1/91, OTK w 1991 r., poz. 4). Ograniczenie to jest możliwe w akcie rangi ustawowej, co zachodzi w przypadku zaskarżonego przepisu.
3. W związku z toczącym się postępowaniem, Trybunał Konstytucyjny zwrócił się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o
udzielenie informacji na temat praktyki stosowania art. 48 prawa budowlanego (w szczególności informacji dotyczących częstotliwości
występowania sytuacji uzasadniających zastosowanie tego przepisu) oraz o ocenę skuteczności przewidzianej w nim regulacji
w porównaniu z sytuacją poprzednio obowiązującą.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z 26 czerwca 1998 r. odpowiedział, że Główny Urząd Nadzoru Budowlanego nie posiada
informacji dotyczących liczby decyzji o rozbiórce wydanych w latach 1992 i 1993 oraz nie prowadzi statystyki o wydanych decyzjach
legalizacyjnych i rozbiórkach w przypadkach rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy obiektu budowlanego.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przytoczył dane (częściowo powołane także w stanowisku Prokuratora Generalnego) dotyczące
liczby samowoli budowlanych. Mianowicie: w 1994 r. wykryto 26.854 przypadki samowoli budowlanej i orzeczono nakazy rozbiórki
w 4.295 przypadkach, w 1995 r. orzeczono nakazy rozbiórki na podstawie art. 48 prawa budowlanego w 5.137 przypadkach (w tym
budynki mieszkalne – 1.120), w 1996 r. orzeczono nakazy rozbiórki na podstawie art. 48 prawa budowlanego w 5.010 przypadkach
(w tym budynki mieszkalne – 401), w 1997 r. orzeczono nakazy rozbiórki na podstawie art. 48 prawa budowlanego w 5.795 przypadkach
(w tym budynki mieszkalne – 414).
Wskazał ponadto, że pod rządami prawa budowlanego z 1994 r. liczba stwierdzonych samowoli budowlanych odpowiada liczbie orzeczonych
rozbiórek.
Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:
1. Pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy zgodności z Konstytucją RP art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994
r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Kwestionowany art. 48 prawa budowlanego stanowi: “właściwy organ nakazuje,
w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia
na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ”. Zakres zastosowania powyższego przepisu
ulega ograniczeniu ustawowemu w związku z treścią art. 49 ust. 1 prawa budowlanego, który stanowi: “nie można nakazać rozbiórki,
o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie
nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego”. Jednakże zgodnie z art.
49 ust. 2 prawa budowlanego: “jeżeli właściciel obiektu budowlanego nie uzyska pozwolenia na użytkowanie, o którym mowa w
ust. 1, przepis art. 48 stosuje się odpowiednio”.
Ratio legis regulacji przyjętej w przytoczonych wyżej przepisach ustawowych stanowi dążenie do wyeliminowania, a przynajmniej maksymalnego
ograniczenia, zjawiska tzw. samowoli budowlanej. Zgodnie bowiem z art. 28 prawa budowlanego “roboty budowlane można rozpocząć
jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (...)”. Wyjątki od tej zasady formułuje art. 29 prawa budowlanego
zawierający taksatywne wyliczenie rodzajów budów i robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Uzupełnia tę
regulację art. 30 ust. 1 prawa budowlanego, określający rodzaje budów i robót budowlanych, których prowadzenie wymaga – w
miejsce pozwolenia na budowę – zgłoszenia właściwemu organowi. Takiego zgłoszenia należy dokonać przed zamierzonym terminem
rozpoczęcia robót budowlanych, zaś do ich wykonywania przystąpić można, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia
właściwy organ nie wniesie sprzeciwu. W sytuacjach należących do tej ostatniej kategorii właściwy organ może jednak również
nałożyć w drodze decyzji obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych, jeżeli ich
realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować zagrożenie bezpieczeństwa
ludzi lub mienia, pogorszenie stanu środowiska lub dóbr kultury, pogorszenie warunków zdrowotno–sanitarnych, wprowadzenie,
utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Przepisy prawa budowlanego zawierają w swojej
treści wyczerpujące określenie materialnych i formalnych przesłanek uzyskania pozwolenia na budowę (zob. art. 32–35 ustawy),
co wyklucza jednocześnie uznaniowość rozstrzygnięć podejmowanych w tym przedmiocie, obligując właściwy organ do wydania decyzji
o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy wymagania ustawowe są spełnione.
W świetle omówionych wyżej przepisów “samowolą budowlaną” jest więc trwająca lub już zakończona budowa obiektu budowlanego
bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Stwierdzenie “samowoli
budowlanej” obliguje właściwy organ do wydania decyzji o nakazie rozbiórki budowanego bądź już wzniesionego obiektu budowlanego.
Do tego rodzaju rozstrzygnięcia organ administracji publicznej jest zobligowany ustawowo, jedyny dopuszczalny wyjątek formułuje
wskazany już art. 49 ust. 1 prawa budowlanego, warunkując uniknięcie rozbiórki obiektu upływem czasu od zakończenia jego budowy
(5 lat) oraz zgodnością jego istnienia na danym terenie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak pozwolenia na budowę jest w tej sytuacji sanowany uzyskaniem pozwolenia
na użytkowanie obiektu budowlanego.
Należy podkreślić, że konieczną ale i wyłączną przesłanką wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego w warunkach
“samowoli budowlanej” jest stwierdzenie niedopełnienia przez inwestora wymogu uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia
właściwemu organowi, albo prowadzenia budowy wbrew jego sprzeciwowi. Tym samym ustawa nie uzależnia nakazu rozbiórki od przyczyn
zaistnienia tego rodzaju braku, stanu zaawansowania budowy, ani od dochowania materialnoprawnych przesłanek, które warunkowałyby
uzyskanie pozwolenia na budowę, gdyby inwestor wszczął postępowanie zmierzające do jego uzyskania. Ta ostatnia okoliczność
jest jednak wyjątkowo uwzględniana w sytuacji opisanej w art. 49 ust. 1 ustawy, tzn. po upływie 5 lat od dnia zakończenia
budowy. Zakwestionowaną w pytaniu prawnym regulację ustawową charakteryzuje więc z jednej strony pewien automatyzm, z drugiej
zaś – daleko idąca bezwzględność wobec sprawcy “samowoli budowlanej”. Nadanie jej takiego kształtu jest wynikiem w pełni zamierzonego
i świadomego działania ustawodawcy (zob. stenogramy z 20 posiedzenia Sejmu 12 maja 1994 r.), zaś za wyborem takiej właśnie metody zwalczania “samowoli budowlanej” opowiedziała się zdecydowana większość posłów, co
wyraża się choćby w wynikach głosowania nad odrzuceniem innych możliwych metod ustawowej walki z tym zjawiskiem.
2. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego formułującego pytanie prawne regulacja ustawowa zawarta
w art. 48 prawa budowlanego wymaga skonfrontowania z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji
RP. Powyższe przepisy zostały w pytaniu prawnym wskazane jako podstawa prawna zasady proporcjonalności ograniczeń prawa własności
oraz zasady równości.
2.1. Dla oceny zarzutów podniesionych w uzasadnieniu pytania prawnego podstawowe znaczenie ma ustalenie, czy zakwestionowana
regulacja ustawowa spełnia wymagania, jakie Konstytucja RP stawia ustawodawcy dokonującemu ingerencji w sferę statusu prawnego
jednostki, a więc w jej prawa, wolności lub obowiązki. Nie ulega wątpliwości, iż wprowadzona ustawowo obligatoryjność nakazu
rozbiórki obiektu wzniesionego w warunkach “samowoli budowlanej” stanowi przejaw władczej ingerencji organów państwa w sferę
praw majątkowych jednostki. Podkreślić jednak trzeba, że ingerencja ta stanowi sankcję niezgodnego z prawem zachowania danej
jednostki.
Zastosowanie art. 48 prawa budowlanego nie zawsze stanowić będzie ingerencję w prawo własności nieruchomości, na której prowadzone
są roboty budowlane. Pamiętać trzeba bowiem, że do uzyskania pozwolenia na budowę konieczne jest jedynie legitymowanie się
prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego). Rozważenie problemu zgodności
z konstytucją unormowania przewidzianego w art. 48 prawa budowlanego w pierwszym rzędzie w kontekście granic ochrony zagwarantowanej
osobie będącej właścicielem, uzasadnione jest tym, że prawo własności obejmuje najszerszy zakres uprawnień związanych z dysponowaniem
rzeczą, zaś podejmowanie procesu inwestycyjnego właśnie przez właściciela nieruchomości stanowi przypadek występujący w życiu
codziennym najczęściej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego ustalenia dotyczące konstytucyjnej dopuszczalności i warunków ustawowego
ograniczania prawa własności można odnieść mutatis mutandis do problemu ograniczania innych praw majątkowych, których przedmiotem jest nadający się do zabudowy grunt.
Takie podejście przy dokonywaniu oceny konstytucyjności art. 48 prawa budowlanego jest uzasadnione także kształtem regulacji
prawa własności i innych praw majątkowych w obowiązujących normach konstytucyjnych. Zgodnie z art. 21 ust. 1 konstytucji “Rzeczpospolita
Polska chroni własność i prawo dziedziczenia”. Wyrażona w cytowanym przepisie norma należy do podstawowych zasad ustrojowych
Rzeczypospolitej Polskiej, co wynika z faktu zamieszczenia tego przepisu w rozdziale I konstytucji. W świetle tego przepisu
zagwarantowanie ochrony własności jest konstytucyjną powinnością państwa, przy czym powinność ta urzeczywistniana jest zarówno
przez działania o charakterze prawodawczym (ukształtowanie podstawowych instytucji prawnych konkretyzujących treść własności,
określenie środków ochrony prawa własności), jak i faktyczne czynności organów państwa, mające za przedmiot dobra stanowiące
własność jakiejś osoby. Art. 21 nie przewiduje ochrony praw majątkowych innych niż własność. Mówi o nich jednak art. 64 konstytucji,
który w ust. 1 przyznaje każdemu “prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia”. Objęcie wszystkich
tych praw ochroną konstytucyjną wynika z treści art. 64 ust. 2, kładącego nacisk na równość tej ochrony. Z kolei ust. 3 tego
artykułu dopuszcza możliwość ustawowego ograniczenia własności, nie naruszającego wszakże jej istoty. W ten sposób unormowanie
art. 64 konstytucji w pewnych kierunkach powtarza, w innych – uzupełnia unormowanie przewidziane w art. 21. Konstruując normę
mającą stanowić wzorzec miarodajny dla oceny konstytucyjności art. 48 prawa budowlanego należy zatem uwzględnić oba omówione
przepisy konstytucji.
Dla właściwej interpretacji tych przepisów pomocne są wypowiadane w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego
tezy dotyczące treści i zakresu ochrony prawa własności. Nawiązując do nich trzeba wszakże uwzględnić, że sformułowania art.
21 i art. 64 konstytucji nie uzasadniają tezy, jakoby konstytucyjne pojęcie własności obejmowało ogół praw majątkowych. Jeżeli
chodzi o ochronę własności, to Trybunał Konstytucyjny podkreślał wielokrotnie, iż ochrona ta nie ma charakteru absolutnego,
albowiem samo prawo własności nie może być traktowane jako ius infinitum (zob. orzeczenie z 28 maja 1991 r., K. 1/91, OTK w 1991 r., poz. 4 oraz orzeczenie z 31 stycznia 1996 r., K. 9/95, OTK ZU Nr 1/1996, poz. 2). Tę cechę własności jako instytucji prawnej wyraża konstytucja w art. 64 ust. 3, stwierdzając
expressis verbis dopuszczalność ograniczenia własności. Okoliczność tę w sferze stosunków normowanych prawem budowlanym podkreślał także Trybunał
Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 20 kwietnia 1993 r. (P. 6/92, OTK w 1993 r., cz. I, poz. 8), jak i – na gruncie obecnie obowiązującego prawa budowlanego – w orzeczeniu z 31 stycznia 1996
r. (K. 9/95, OTK ZU Nr 1/1996 poz. 2). Ocena zgodności z konstytucją art. 48 prawa budowlanego nie sprowadza się więc do zagadnienia
prawnej dopuszczalności wprowadzenia ograniczeń jako takich, ale do kwestii dochowania konstytucyjnych ram, w jakich podlegające
ochronie konstytucyjnej prawo może być ograniczane. Ideą przewodnią wyznaczającą kierunek interpretacji i oceny konstytucyjności
unormowań wprowadzających ograniczenia prawa własności jest zawsze postulat ochrony innych wartości konstytucyjnych.
2.2. Zgodnie z treścią powołanego już art. 64 ust. 3 konstytucji “własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko
w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności”. Wskazany przepis pełni – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego –podwójną
rolę. Po pierwsze – stanowi jednoznaczną i wyraźną konstytucyjną podstawę dla wprowadzania ograniczeń prawa własności. Po
drugie – zawarte w nim przesłanki dopuszczalności ograniczenia własności z pewnością stanowić mogą – formalne jak i materialne
– kryterium dla kontroli dokonanych przez prawodawcę ograniczeń, nie będąc jednakże wszystkimi konstytucyjnymi obwarowaniami
zawężającymi w tym zakresie jego swobodę. Podniesione w pytaniu prawnym zarzuty sprowadzają się do problemu naruszenia przez
ustawodawcę zakazu nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (nazywanego zasadą proporcjonalności). Skład orzekający
Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał na art. 2 konstytucji i wyrażoną w nim zasadę państwa prawnego, jako podstawę normatywną
tej zasady. Nawiązuje to w pewnym stopniu do poglądów Trybunału Konstytucyjnego wypowiadanych w orzeczeniach wydanych na gruncie
poprzednio obowiązujących przepisów konstytucyjnych. W poprzednim stanie prawnym z uwagi na brak unormowań, które expressis verbis statuowałyby zasadę zakazu nadmiernej ingerencji w sferę wolności i praw jednostki, konieczne było odwoływanie się do generalnej
formuły państwa prawnego jako normatywnego źródła jej obowiązywania. Na ostateczny kształt zasady proporcjonalności – wobec
braku bezpośrednich podstaw w ówczesnych przepisach konstytucyjnych – przemożny wpływ miały także ustalenia o charakterze
doktrynalnym i prawnoporównawczym.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego analiza obowiązujących przepisów konstytucyjnych prowadzi do wniosku, iż zasadę proporcjonalności
statuuje w sposób w pełni samodzielny i całościowy inny przepis ustawy zasadniczej, a mianowicie art. 31 ust. 3. Wobec jego
obowiązywania nie ma już potrzeby sięgania do niewątpliwie pojemnej, a przez to mieszczącej w sobie wiele odrębnych unormowań
konstytucyjnych, zasady państwa prawnego. Nie oznacza to oczywiście całkowitego zerwania aksjologicznych i funkcjonalnych
więzi między zasadą proporcjonalności a wywodzonymi z idei państwa prawnego zasadami (przede wszystkim zasadą zaufania obywateli
do państwa – podkreślał to Trybunał Konstytucyjny m.in. w orzeczeniu z 16 maja 1995 r., K. 12/93, OTK w 1995 r. cz. I, poz. 14,) jak również z wymienionymi w art. 2 in fine konstytucji zasadami sprawiedliwości społecznej. Niemniej jednak, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, dla sprecyzowania kryteriów
umożliwiających kontrolę zgodności unormowań zawartych w art. 48 prawa budowlanego z konstytucyjną zasadą proporcjonalności
podstawowe znaczenie ma art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
2.3. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP “ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być
ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku
publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia
te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”. Tak ukształtowany przepis w pełni realizuje postulaty, jakie pod adresem zasady
proporcjonalności wysuwała doktryna prawa, odpowiada również w dużym stopniu formułom zastosowanym w wiążących Rzeczpospolitą
Polską aktach międzynarodowych, przede wszystkim w Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności
sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), jak również w Międzynarodowym Pakcie Praw
Obywatelskich i Politycznych otwartym do podpisu w Nowym Jorku w dniu 19 grudnia 1966 r. (Dz.U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167).
Kształt obowiązujących unormowań konstytucyjnych w pełni uzasadnia odwołanie się do wcześniej formułowanych w orzecznictwie
Trybunału Konstytucyjnego tez dotyczących interpretacji i zastosowania zasady proporcjonalności.
Art. 31 ust. 3 konstytucji formułuje kumulatywnie ujęte przesłanki dopuszczalności ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych
praw i wolności. Są to: ustawowa forma ograniczenia, istnienie w państwie demokratycznym konieczności wprowadzenia ograniczenia,
funkcjonalny związek ograniczenia z realizacją wskazanych w art. 31 ust. 3 wartości (bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny,
ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób) oraz zakaz naruszania istoty danego prawa
lub wolności. Rozważenia wymaga zatem kwestia zastosowania art. 31 ust. 3 konstytucji co do problemu ograniczania prawa własności.
W szczególności chodzi o relację, która zachodzi między wymienionymi powyżej przesłankami ograniczania praw i wolności, a
szczegółową klauzulą ograniczającą określoną w art. 64 ust. 3 konstytucji.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego odrębne unormowanie problematyki ograniczania własności, poprzez wskazanie w art. 64 ust.
3 konstytucji przesłanek dopuszczających tego rodzaju działania, nie oznacza wyłączenia zastosowania w odniesieniu do tego
prawa generalnej zasady wyrażonej w art. 31 ust. 3 konstytucji. Przesądza o tym zarówno rola tego ostatniego przepisu, wyznaczona
jego miejscem w systematyce rozdziału II ustawy zasadniczej (“Zasady ogólne”), jak i funkcją, którą przepis ten pełni w zakresie
unormowania praw i wolności jednostki. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego sprowadza się ona do zakreślenia pewnych nieprzekraczalnych
granic ingerencji państwa (przede wszystkim prawodawcy) w sferę gwarantowanych konstytucyjnie praw i wolności jednostki. Zwraca
przy tym uwagę okoliczność, iż określenie przesłanek ograniczania prawa własności zawarte w art. 64 ust. 3 konstytucji nie
zawiera w swojej treści wskazania wartości i dóbr, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w prawa właściciela.
Określenie to ogranicza się wyłącznie do wskazania przesłanki formalnej (wymóg ustawy) oraz zakreślenia maksymalnej granicy
ingerencji (zakaz naruszania istoty prawa własności). Tym samym potraktowanie art. 64 ust. 3 jedynie jako przepisu szczególnego
wyłączającego ogólną zasadę proklamowaną w art. 31 ust. 3 konstytucji, czego konsekwencją byłoby nie uwzględnianie kryteriów
wskazanych w tym artykule przy określaniu przesłanek ingerencji ustawodawcy w prawo własności, prowadziłoby do zbyt daleko
idących następstw, polegających na zrelatywizowaniu ochrony prawnej, zagwarantowanej prawu własności przez konstytucję. Analiza
treści obydwu klauzul określających przesłanki ograniczania praw (w tym prawa własności) wskazuje, że w przypadku prawa własności
to właśnie art. 31 ust. 3 powinien spełniać rolę podstawową, natomiast art. 64 ust. 3 traktować należy wyłącznie jako konstytucyjne
potwierdzenie dopuszczalności wprowadzania ograniczeń tego prawa. Również analiza materiałów źródłowych (por. Biuletyn Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego 1995 r., nr XXXVII), odzwierciedlających tok prac nad projektem konstytucji wskazuje, iż zamieszczeniu art. 31 ust. 3 w jej
tekście nie towarzyszyło dążenie do takiego ukształtowania jego roli, która sprowadzałaby się do “uzupełnienia” tych postanowień
konstytucyjnych, w których nie zawarto szczegółowych unormowań dotyczących ograniczania praw i wolności jednostki, czego konsekwencją
byłoby wyłączenie zastosowania tego przepisu w sytuacjach, gdy konkretne klauzule odmiennie normują problem ograniczeń.
Konkludując – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – ocena konstytucyjnej dopuszczalności ustawowego ograniczania prawa własności
(i innych praw majątkowych) musi zarówno uwzględniać wymagania przewidziane w art. 64 ust. 3, jak i opierać się na skonfrontowaniu
danej regulacji z przesłankami konstruującymi ogólną zasadę wyrażoną w art. 31 ust. 3 konstytucji.
3.1. Przystępując do zweryfikowania wprowadzonego w art. 48 prawa budowlanego ograniczenia praw jednostki w świetle konstytucyjnych
przesłanek wprowadzania ograniczeń praw i wolności (przede wszystkim prawa własności), stwierdzić trzeba na wstępie, iż nie
budzi wątpliwości dopełnienie przez prawodawcę przesłanki formalnej, sprowadzającej się do wymogu zachowania ustawowej formy
ograniczenia. Wobec tego główny ciężar rozważań spoczywa na materialnej stronie zagadnienia. Rozważenia wymaga zatem zgodność
art. 48 ustawy z postulatem istnienia konieczności wprowadzanego ograniczenia z punktu widzenia wartości wyliczonych w art.
31 ust. 3 konstytucji. Ograniczenie prawa własności musi również spełniać postulat – którego respektowanie zostało w przepisach
konstytucji szczególnie podkreślone – zachowania istoty prawa własności.
3.2. Przesłanka “konieczności ograniczenia w demokratycznym państwie”, sformułowana w art. 31 ust. 3, stanowi w pewnym sensie
odpowiednik wypowiadanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego postulatów kształtujących treść zasady proporcjonalności.
Z jednej strony stawia ona przed prawodawcą każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania w danym stanie
faktycznym ingerencji w zakres prawa bądź wolności jednostki. Z drugiej zaś winna ona być rozumiana jako wymóg stosowania
takich środków prawnych, które będą skuteczne, a więc rzeczywiście służące realizacji zamierzonych przez prawodawcę celów.
Ponadto chodzi tu o środki niezbędne, w tym sensie, że chronić będą określone wartości w sposób, bądź w stopniu, który nie
mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych
dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu. Ingerencja w sferę statusu jednostki musi więc pozostawać w
racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie. Tak też treść zasady proporcjonalności
była formułowana w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zob. m.in. orzeczenie z 26 kwietnia 1995 r., K. 11/94, OTK w 1995 r. cz. I, poz. 12 i orzeczenie z 26 stycznia 1993 r., U. 10/92, OTK w 1993 r. cz. I, poz. 2). “Konieczność”, którą wyraża art. 31 ust. 3 konstytucji mieści więc w sobie postulat niezbędności,
przydatności i proporcjonalności sensu stricto wprowadzanych ograniczeń. Nie ulega wątpliwości, iż spełnienie powyższych postulatów wymaga bliższej analizy w każdym konkretnym
przypadku ograniczania prawa lub wolności, w szczególności przez skonfrontowanie wartości i dóbr chronionych daną regulacją
z tymi, które w jej efekcie podlegają ograniczeniu, jak również przez ocenę metody realizacji ograniczenia. Niezależnie jednak
od tego Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, iż ocena spełnienia poszczególnych kryteriów składających się na zasadę
zakazu nadmiernej (nieproporcjonalnej) ingerencji wymaga pewnego zrelatywizowania stosownie do charakteru poszczególnych praw
i wolności jednostki. Surowsze standardy oceny przykładać należy do regulacji praw i wolności osobistych i politycznych niż
do praw ekonomicznych i socjalnych (zob. orzeczenie z 17 października 1995 r., K. 10/95, OTK ZU Nr 2/1995, poz. 10). Niezbędne jest również uwzględnienie podkreślanej wielokrotnie przez Trybunał Konstytucyjny
okoliczności, iż nie jest on organem powołanym do kontrolowania celowości i trafności rozwiązań przyjętych przez ustawodawcę.
Punktem wyjścia dla rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego jest zawsze założenie racjonalności działań ustawodawcy i domniemanie
zgodności ustaw z konstytucją. Zadaniem Trybunału jest jedynie ocena, czy przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania nie naruszają
norm i wartości konstytucyjnych. Ocena ta nabiera znaczenia zwłaszcza w sytuacji, gdy układem odniesienia dla kontroli stają
się sformułowania konstytucyjne zawierające zwroty o nie do końca zdefiniowanej i nie w pełni jednoznacznej treści. Z taką
właśnie sytuacją mamy do czynienia w przypadku interpretacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trzeba również zaznaczyć, iż dokonane
w tym przepisie odniesienie zagadnienia “konieczności” dokonywanej ingerencji do pojęcia państwa demokratycznego winno być
rozumiane jako dodatkowe (obok wymogu ustawowej formy ingerencji) skrępowanie swobody prawodawcy. W procesie ustanawiania
norm reglamentujących określone prawo lub wolność winien on uwzględnić konsekwencje przyjętych standardów demokracji zarówno
w płaszczyźnie materialnej jak i proceduralnej.
3.3. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego punktem wyjścia dla oceny konstytucyjności art. 48 prawa budowlanego musi być konstatacja,
iż jest to przepis wyrażający normę sankcjonującą działania sprzeczne z treścią normy sankcjonowanej, wyrażonej w przepisach
nakazujących uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia o zamiarze budowy oraz zakazujących podjęcia budowy w
razie sprzeciwu właściwego organu. Celem tej normy jest zapewnienie (również, a może przede wszystkim, w aspekcie generalnej
prewencji) stanu zgodności z prawem. W tym konkretnym przypadku – podejmowania robót budowlanych (poza określonymi w ustawie
wyjątkami) jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, albo po zgłoszeniu właściwemu organowi. Późniejsza
ingerencja organów administracji publicznej, realizująca obowiązek wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektu wzniesionego
sprzecznie z powołanymi wyżej przepisami, stanowi jedynie ustawową konsekwencję podjętych wcześniej przez adresata decyzji
działań naruszających przepisy prawa budowlanego. Konstatacji tej nie można tracić z oczu nawet w takiej sytuacji faktycznej,
w której skala zjawiska polegającego na sprzecznych z prawem zachowaniach inwestorów sugeruje, iż statystycznie stanowią one
regułę, nie zaś wyjątek od niej. Pamiętać przy tym trzeba, że art. 83 konstytucji nakłada na każdego obowiązek przestrzegania
prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Można zatem przyjąć, że w granicach zakreślonych przez konstytucję ustawodawcy przysługuje
swoboda określenia sankcji związanych z niedopełnieniem tego obowiązku. Pierwszoplanowym celem unormowania przewidzianego
w art. 48 prawa budowlanego jest zapewnienie w sferze stosunków podlegających przepisom tej ustawy stanu zgodności z prawem,
zaś ograniczenie praw majątkowych jest konsekwencją działań z tym prawem niezgodnych, podjętych przez jakąkolwiek osobę mogącą
dysponować na cele budowlane nieruchomością położoną na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Intencje prawodawcy są tutaj
jednoznaczne, w pewnym sensie akcentuje je również i ta okoliczność, iż poza przesłanką upływu czasu (o ile wzniesienie budynku
nie stanowi naruszenia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego) nie przewiduje on żadnych innych przesłanek sanujących
przypadki samowoli budowlanej. Skutkiem takiego ukształtowania mechanizmu zwalczania samowoli budowlanej jest również to,
iż jednakowa sankcja spotyka inwestorów, którzy spełniając teoretycznie wszystkie materialne przesłanki dopuszczalności wszczęcia
procesu budowlanego nie uzyskali jedynie formalnego ich potwierdzenia w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i tych
samowolnie prowadzących inwestycje, dla których nie uzyskaliby pozwolenia na budowę, właśnie z uwagi na niespełnienie wszystkich
wymaganych przesłanek materialnych.
Dla oceny spełnienia przez ustawodawcę konstytucyjnych materialnych przesłanek dopuszczalności ograniczenia prawa własności
istotne jest to, jaki charakter i znaczenie ma ustawowe wymaganie legitymowania się pozwoleniem na budowę (ewentualnie dopełnienia
obowiązku zgłoszenia właściwemu organowi). Z czysto teoretycznego punktu widzenia pozwolenie jest rozstrzygnięciem administracyjnym
mającym charakter deklaratoryjny. Wieńczy ono jednak całe złożone postępowanie, u podstaw którego znajdują się cele i wartości
pozostające w immanentnym związku z tymi, o których mówi art. 31 ust. 3 konstytucji. Wydanie pozwolenia na budowę poprzedza
sprawdzenie tak istotnych z punktu widzenia dobra powszechnego wartości jak: ochrona środowiska, bezpieczeństwo i ochrona
dóbr kultury, prawa i wolności osób trzecich. Podkreślenia wymaga to, iż zwłaszcza z punktu widzenia ochrony praw osób trzecich
istotne znaczenie ma zagwarantowanie właściwej drogi proceduralnej, w ramach której mogą one w pełni dochodzić swoich praw
czy szukać ochrony dla swoich interesów faktycznych. Warto wskazać choćby te elementy proceduralne postępowania w sprawie
pozwolenia na budowę, które również od inicjatywy stron uzależniają badanie zgodności projektu architektoniczno–budowlanego
z przepisami, w tym techniczno–budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami (art. 35 ust. 2 prawa budowlanego). Pominięcie
tej procedury, chociaż prowadzić może do efektów zgodnych z odpowiednimi unormowaniami materialnymi prawa administracyjnego,
stanowi zagrożenie dla ochrony praw i wolności tych osób. W tym więc znaczeniu także prowadzenie prac budowlanych przez inwestora,
który mimo braku wymaganego prawem pozwolenia na budowę nie narusza materialnych uregulowań prawa administracyjnego, stwarza
sytuację stanowiącą zagrożenie dla omawianej tu “proceduralnej” ochrony statusu osób trzecich. Również okoliczność związana
z rolą, jaką odgrywać może pozwolenie na budowę, wraz z całą towarzyszącą temu rozstrzygnięciu dokumentacją dla dalszych losów
wzniesionego obiektu (por. art. 38 ust. 2 prawa budowlanego) przemawia za uznaniem doniosłości – z punktu widzenia porządku
publicznego i bezpieczeństwa jednostek – rozstrzygnięcia podejmowanego w tym przedmiocie przez właściwy organ przed rozpoczęciem
robót budowlanych.
Biorąc to pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny nie podziela stanowiska traktującego pominięcie (w pewnych sytuacjach) wymagań
określonych w art. 28 i 30 prawa budowlanego jako drobnego uchybienia formalnego, polegającego “tylko” na niedopełnieniu czynności
nie mającej istotnego znaczenia materialnego. Wskazane powyżej okoliczności świadczą o tym, że również w sytuacji inwestorów
spełniających “potencjalnie” warunki uzyskania korzystnego dla nich rozstrzygnięcia organów administracji, decyzja o pozwoleniu
na budowę stanowi istotną gwarancję ochrony prawnie relewantnych interesów osób trzecich. Konkludując stwierdzić trzeba, iż
unormowanie art. 48 prawa budowlanego pozostaje w ścisłym związku przede wszystkim z ochroną wartości konstytucyjnych, określonych
w art. 31 ust. 3 konstytucji. W grę wchodzi przede wszystkim konieczność zagwarantowania porządku publicznego, ochrony środowiska
jak również ochrony przed ewentualnym zagrożeniem dla praw lub wolności innych osób.
Przesłanka ochrony porządku publicznego, mimo jej dalece niedookreślonego treściowo charakteru, mieści w sobie niewątpliwie
postulat takiego ukształtowania stanu faktycznego wewnątrz państwa, który umożliwia normalne współżycie jednostek w organizacji
państwowej. Dokonując ograniczenia konkretnego prawa lub wolności, ustawodawca kieruje się w tym przypadku troską o należyte,
harmonijne współżycie członków społeczeństwa, co obejmuje zarówno ochronę interesów poszczególnych osób, jak i określonych
dóbr społecznych, w tym i mienia publicznego. Konieczność szczególnie wnikliwego przeanalizowania argumentów związanych z
ochroną dobra powszechnego (interesu ogółu) wydaje się w pełni uzasadniona również w świetle dyspozycji art. 1 Protokołu nr
1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175), gwarantującego każdej
osobie fizycznej i prawnej niezakłócone korzystanie z jej własności, ale jednocześnie potwierdzającego prawo państwa do wydawania
przepisów, które wedle jego oceny są konieczne dla kontroli, czy korzystanie z własności odbywa się zgodnie z interesem powszechnym.
Również konstytucyjna przesłanka ochrony środowiska w pełni koresponduje z problemem działalności budowlanej prowadzonej bez
wymaganego prawem zweryfikowania zamierzeń inwestycyjnych z punktu widzenia wartości składających się na walory przyrody ożywionej
i nieożywionej. Wynika to chociażby z treści tych postanowień prawa budowlanego, które określają materialne kryteria decydujące
o pozytywnej ocenie zamierzenia budowlanego, wyrażającej się wydaniem pozwolenia na budowę.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego problem ograniczenia uprawnień właścicielskich związanych z prowadzeniem – w warunkach samowoli
– robót budowlanych wiąże się ściśle także z zagadnieniem ochrony konkretnych praw (również związanych z dysponowaniem określonymi
rzeczami, przede wszystkim – sąsiednimi nieruchomościami) przysługujących innym osobom. Jest to sytuacja jakościowo różniąca
się od wyżej opisanych, nie dotyczy bowiem ochrony dóbr o charakterze ogólnospołecznym, ale problemu rozstrzygnięcia konfliktu
praw różnych podmiotów. Kierując się w tym względzie dążeniem do zapewnienia maksymalnej ochrony praw wszystkich osób włączonych
w sytuację faktyczną wyznaczoną treścią zakwestionowanych regulacji ustawowych, Trybunał Konstytucyjny uwzględnił również
ten aspekt ingerencji w sferę prawa własności.
3.4. Konfrontując unormowanie zawarte w art. 48 prawa budowlanego z postulatem doboru takiego środka ograniczenia prawa jednostki,
który służyć będzie osiągnięciu zamierzonego celu, Trybunał Konstytucyjny uznał, że ustawodawca nie przekroczył w tym zakresie
ram wyznaczonych treścią art. 31 ust. 3 konstytucji, w szczególności zaś postulatu adekwatności. Podkreślenia raz jeszcze
wymaga, że obligatoryjność wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektów wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej stanowić
ma sankcję za niedopełnienie ustawowego wymogu uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia zamiaru jej prowadzenia. Sankcja
przewidziana w art. 48 prawa budowlanego służy zapobieganiu sytuacjom łamania prawa, dlatego widzieć ją należy w kategoriach
generalnej prewencji. Nie przecząc argumentom wskazującym na częstotliwość zjawiska samowoli budowlanej, stwierdzić trzeba,
że to właśnie one uzasadniają przyjęcie przez ustawodawcę skutecznej metody zwalczania tego zjawiska. Dla oceny tej może mieć
znaczenie dokonane przez skład sądzący Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu
z 31 stycznia 1996 r. (K. 9/95, OTK ZU Nr 1/1996, poz. 2) porównanie poprzednio zastosowanej przez ustawodawcę (w prawie budowlanym z 24 października 1974
r.) metody osiągnięcia celu w postaci wyeliminowania przypadków samowoli budowlanej. Powtórzyć wypada jednak, iż na zakres
oceny celowości doboru przez ustawodawcę takiej właśnie – bezwarunkowej i zdecydowanej – metody działania organów administracji
publicznej wpływać musi powoływany wcześniej brak legitymacji Trybunału Konstytucyjnego do ingerowania w sferę politycznej
swobody działania władzy ustawodawczej.
3.5. Rozstrzygnięcie zgodności kwestionowanej regulacji ustawowej z ostatnią przesłanką ograniczania praw i wolności, wskazaną
w art. 31 ust. 3 zd. 2 i art. 64 ust. 3 konstytucji, tzn. z zakazem naruszania istoty prawa własności, nawiązuje w pewnym
stopniu do przytoczonych już argumentów. Na wstępie stwierdzić trzeba, iż interpretacja samego pojęcia “istoty” prawa podmiotowego,
w tym również prawa własności, może napotykać na pewne trudności. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego interpretacja zakazu
naruszania istoty ograniczanego prawa lub wolności nie powinna sprowadzać się jedynie do płaszczyzny negatywnej, akcentującej
odpowiednie miarkowanie dokonywanych ograniczeń. Należy widzieć w nim również stronę pozytywną, związaną z dążeniem do wskazania
– choćby przykładowo – pewnego nienaruszalnego rdzenia danego prawa lub wolności, który pozostawać winien wolny od ingerencji
prawodawcy nawet w sytuacji, gdy działa on w celu ochrony wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 konstytucji. Wskazanie istoty
prawa lub wolności powinno uwzględniać przy tym kontekst sytuacji, w której dochodzi do ograniczenia danego uprawnienia. Odcinając
się od poglądów negujących możliwość wskazania operatywnych kryteriów ustalenia istoty danego prawa lub wolności, stwierdzić
można, że – przynajmniej gdy chodzi o prawa majątkowe objęte zakresem art. 64 konstytucji – naruszenie istoty prawa nastąpiłoby
w razie, gdyby wprowadzone ograniczenia dotyczyły podstawowych uprawnień składających się na treść danego prawa i uniemożliwiały
realizowanie przez to prawo funkcji, jaką ma ono spełniać w porządku prawnym opartym na założeniach wskazanych w art. 20 konstytucji.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przyjęta przez ustawodawcę metoda zapobiegania i likwidowania samowoli budowlanej jest
wprawdzie surowa i nacechowana automatyzmem, ale nie wykracza poza granice wyznaczone normami konstytucyjnymi. Wydanie nakazu
rozbiórki nie pozbawia właściciela uprawnień do korzystania z nieruchomości, na której wzniesiony został podlegający rozbiórce
obiekt budowlany, ani nie wyklucza możliwości ubiegania się o pozwolenie na wzniesienie takiego obiektu w przyszłości. Art.
48 prawa budowlanego nie jest też podstawą jakichkolwiek “pozytywnych” działań organów państwa, polegających na zastąpieniu
aktywności właściciela np. przez zabudowanie jego gruntu wbrew jego wiedzy i woli. Wyłącznym celem zastosowania tego przepisu
jest usunięcie skutków wywołanych naruszeniem prawa budowlanego, a nie represjonowanie sprawcy samowoli.
Trybunał Konstytucyjny wziął przy tym także pod uwagę i ten aspekt problemu ochrony istoty własności, który wiąże się z niebezpieczeństwem
jej naruszenia wskutek nadmiernego skumulowania wprowadzonych przez prawodawcę ograniczeń. Także z tego punktu widzenia w
ocenie Trybunału Konstytucyjnego unormowania przewidziane w art. 48 prawa budowlanego nie prowadzą do naruszenia istoty prawa.
Trzeba przypomnieć, że władcza ingerencja państwa w sferę praw jednostki jest w tym wypadku konsekwencją uprzedniego sprzecznego
z prawem zachowania samej jednostki. Tym samym zagrożenie dla istoty własności widzieć można by ewentualnie w początkowej
fazie procesu inwestycyjnego, gdyby uzyskanie pozwolenia na budowę obostrzone było takimi obwarowaniami formalnymi i materialnoprawnymi,
które – nie służąc ochronie konstytucyjnie wskazanych wartości – faktycznie wykluczałyby możliwość legalnego podjęcia budowy.
Skoro stwierdzono wyżej, że samo pozwolenie jest rozstrzygnięciem, które chroni wartości określone w art. 31 ust. 3 konstytucji,
m.in. prawa (w tym prawo własności) i wolności innych osób, uznać należy, że zastosowanie takiego środka ochrony, który zapobiega
pomijaniu tego elementu postępowania związanego z budową, jest konstytucyjnie dopuszczalne. Kompetencję prawodawcy do ustanawiania
sankcji (także o charakterze represyjnym) determinujących sposób korzystania z własności w zgodzie z interesem powszechnym
potwierdza także treść cytowanego już art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie zmienia takiej oceny regulacji zastosowanej w art. 48 prawa budowlanego także podniesiony
w uzasadnieniu pytania prawnego wzgląd na niski stopień świadomości prawnej społeczeństwa. Abstrahując od tego, iż argument
ten nie wchodzi w zakres zagadnienia związanego z zasadą proporcjonalności, stwierdzić trzeba, iż zakwestionowany przepis
jednoznacznie określa przewidzianą w nim sankcję. O wiele bardziej skomplikowane – z racji regulowanej w nich materii – wydają
się sformułowania zawarte w tych przepisach prawa budowlanego, które określają poszczególne etapy procesu inwestycyjnego,
w tym przesłanki uzyskania pozwolenia na budowę (ewentualnie zwolnienia z tego obowiązku). Ocena tych przepisów, jak również
relacja art. 48 do art. 50 i 51 prawa budowlanego, pozostaje jednak poza zakresem kognicji Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej
sprawie. Także problem stanu majątkowego i rodzinnego osób, które stają się adresatem nakazów rozbiórki nie może wpływać na
ocenę konstytucyjności art. 48 prawa budowlanego. Przyjęta przez ustawodawcę metoda eliminowania skutków samowoli budowlanej
abstrahuje od elementów podmiotowych, które z punktu widzenia generalnego wymogu uzyskania pozwolenia na prowadzenie działań
budowlanych nie mają znaczenia.
Na ocenę konstytucyjności środka zapobiegania i zwalczania samowoli budowlanych wprowadzonego w art. 48 prawa budowlanego
nie wpływa również wskazany w pytaniu prawnym zarzut jego “korupcjogenności”. Wprawdzie problem prawidłowego, a więc zgodnego
z treścią odpowiednich przepisów, stosowania prawa pozostaje poza zakresem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, to jednak zadaniem
tegoż Trybunału może być również badanie treści obowiązującego prawa z punktu widzenia jego ewentualnej (bądź stwierdzonej)
podatności na nadmiernie elastyczne, godzące w ratio legis normowanych instytucji, stosowanie. W tym zakresie przepisy, których treść sprzyja takim – sprzecznym z zasadami, jakimi
winno się rządzić państwo prawne – zabiegom, mogłyby być dyskwalifikowane z punktu widzenia ich konstytucyjności. W badanym
przypadku – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – wprowadzony w art. 48 prawa budowlanego mechanizm, poprzez jego automatyzm
i obligatoryjność, jak również poprzez wyeliminowanie z niego jakichkolwiek przesłanek nieostrych i ocennych ogranicza w znacznym
stopniu obawy o nieprawidłowe (właśnie “korupcjogenne”) jego zastosowanie. Taki jednoznaczny charakter ma również ustanowiony
w art. 49 ust. 1 prawa budowlanego wyjątek, warunkujący uniknięcie przymusowej rozbiórki obiektu upływem czasu oraz uzyskaniem
rozstrzygnięcia administracyjnego sanującego brak pozwolenia na budowę.
Analizując problem podatności badanej regulacji ustawowej na różne negatywne zjawiska towarzyszące jej stosowaniu w konkretnych
sytuacjach, Trybunał Konstytucyjny wziął również pod uwagę i ten aspekt zagadnienia, który wiąże się z niebezpieczeństwem
celowego niedostrzegania przez organy administracji sytuacji, w których spełnione zostały przesłanki zastosowania środka przewidzianego
w art. 48 prawa budowlanego. Takie, niewątpliwie nieprawidłowe i niepożądane, zachowania właściwych organów i instytucji mogą
być spowodowane w szczególności tym, że przy podejmowaniu rozstrzygnięć na podstawie art. 48 prawa budowlanego tzw. “luz decyzyjny”
został praktycznie wyeliminowany, zaś treść decyzji organu administracji – w razie spełnienia ustawowych przesłanek – jest
w pełni zdeterminowana merytorycznie. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego problem ten mieści się jednak w przywoływanym już
zagadnieniu prawnej i politycznej swobody ustawodawcy w kreowaniu rozwiązań normatywnych służących realizacji założonych celów.
W jej ramach mieści się niewątpliwie konieczność późniejszej permanentnej weryfikacji przyjmowanych w danym stanie faktycznym
(gospodarczym, społecznym) unormowań prawnych, zarówno wtedy, gdy w rzeczywistości okaże się, iż nie służą one należycie realizacji
założonych uprzednio celów, jaki i wówczas, gdy cele te zostają osiągnięte w stopniu umożliwiającym zastąpienie przyjętych
dotychczas środków wysoce restrykcyjnych rozwiązaniami mniej uciążliwymi dla zainteresowanych.
4. Trybunał Konstytucyjny nie podziela podniesionego w pytaniu prawnym zarzutu naruszenia przez zakwestionowany przepis prawa
budowlanego art. 32 ust. 1 konstytucji, wyrażającego zasadę równości. Na wstępie podkreślić trzeba zasadność kontynuowania
na tle nowej regulacji konstytucyjnej zasadniczych tez orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, sformułowanych w minionych
latach. W aspekcie tzw. równości w prawie zarzut naruszenia zasady równości przez art. 48 prawa budowlanego jest nieuzasadniony.
Ukształtowanie sytuacji prawnej adresatów tego przepisu opiera się bowiem na jednoznacznym i racjonalnym kryterium, jakim
jest prowadzenie budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, albo mimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy
organ. W niniejszej sytuacji, przyjmując taką metodę zapobiegania i zwalczania samowoli budowlanych, jaką wybrał ustawodawca,
wprowadzenie jakichkolwiek dalszych przesłanek różnicujących poszczególnych inwestorów (np. z punktu widzenia ich zamożności
czy sytuacji rodzinnej) mogłoby być narażone na zarzut arbitralności i nieuzasadnionego odmiennego traktowania przez prawo
podmiotów znajdujących się w tej samej sytuacji faktycznej. Dotyczy to również problemu takiego samego uregulowania przez
prawodawcę sytuacji samowoli budowlanych w przypadkach, gdy pozwolenie na budowę zostałoby udzielone, względem tych, w których
doszło także do naruszenia stosownych przepisów materialnych. Jak to już wskazywano, również i w pierwszej grupie sytuacji
nieuzasadnione jest twierdzenie o pełnej “materialnej” zgodności z prawem prowadzonych działań budowlanych, osłabionej jedynie
formalnym brakiem pozwolenia na budowę.
Również w aspekcie równości wobec prawa (a więc w płaszczyźnie stosowania prawa) kwestionowany przepis nakazuje jednakowe
traktowanie wszystkich jego adresatów, wykluczając uwzględnianie przez organy administracji publicznej jakichkolwiek dodatkowych,
nieprzewidzianych ustawowo, bądź też nie związanych z samą istotą problemu “samowoli budowlanej”, kryteriów przemawiających
za odmiennym podejściem do poszczególnych przypadków. Ustawodawca czyni adresatami regulacji wszystkich, którzy wybudowali
obiekty budowlane bez wymaganego pozwolenia lub bez spełnienia równoważnych wymagań ustawowych. Tym samym wszyscy charakteryzujący
się daną cechą istotną z punktu widzenia normy prawnej winni być przez organ stosujący ją potraktowani w sposób jednakowy
(ma to znaczenie także przy ocenie kwestii podatności nowej regulacji na korupcję). Przytoczone na kanwie pytania prawnego
przykłady sytuacji konkretnych adresatów różnią się pewnymi właściwościami, które nie mieszczą się w zakresie hipotezy kwestionowanej
normy (stan majątkowy, zaradność inwestora), stąd różnicowanie ich sytuacji przez organ stosujący ten przepis mogłoby być
nawet narażone na zarzut złamania zasady równości (w aspekcie formalnym – stosowania prawa). Ponadto zarzut ten nawiązuje
właściwie do problemów intertemporalnych, które zostały już rozstrzygnięte przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 31
stycznia 1996 r. (K. 9/95, OTK ZU Nr 1/1996, poz. 2). Ta sama uwaga dotyczy również podniesionego w kontekście zasady równości problemu krótkiego okresu
vacatio legis nowej regulacji.
Zważywszy powyższe okoliczności Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.