W sporządzonej przez adwokata skardze konstytucyjnej, wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 30 kwietnia 2012 r. (data nadania), Beata B. (dalej: skarżąca) zarzuciła niezgodność art. 10, art. 16 ust. 1 (w petitum i uzasadnieniu skargi nieprawidłowo określonego jako „art. 16 pkt 1”) oraz art. 24 ust. 1 pkt 1 (w petitum i uzasadnieniu skargi nieprawidłowo określonego jako „art. 24 pkt 1 ust. 1”) ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów (Dz. U. Nr 223, poz. 1459, ze zm.; dalej: ustawa z 2008 r.) z art. 2, art. 9, art. 32 oraz art. 78 Konstytucji, a także art. 1 oraz art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Konwencja).

Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowienia z 5 marca 2012 r. (sygn. akt VII SA/Wa 335/12), dotyczącego odrzucenia skargi skarżącej na pismo Banku Gospodarstwa Krajowego (dalej: BGK lub Bank) z 2 grudnia 2011 r. o odmowie przyznania jej premii kompensacyjnej, przewidzianej w ustawie z 2008 r., z tytułu realizacji przedsięwzięcia remontowego. W ocenie sądu skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), ponieważ działalność Banku nie należy do zakresu działania administracji publicznej.

W uzasadnieniu skargi konstytucyjnej skarżąca zarzuciła kwestionowanym przepisom naruszenie konstytucyjnych zasad: demokratycznego państwa prawnego, dobrej legislacji, równości oraz ochrony prawa do dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy przez właściwy organ drugiej instancji, a także obowiązku wykonywania wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Starsburgu (dalej: ETPC; nieprawidłowo określonego w skardze jako „Trybunał Sprawiedliwości”).

W ocenie skarżącej „scedowanie spraw wypłaty odszkodowań pochodzących ze środków budżetowych na instytucję prywatną, działającą w oparciu o własny regulamin, bez możliwości odwołania od decyzji i braku jakiejkolwiek kontroli ze strony administracji państwowej prowadzi do naruszenia prawa gwarantowanego przez art. 1 i 13 Konwencji oraz art. 9 ustawy zasadniczej”. W pozostałej części skargi skarżąca zawarła krytykę upoważnienia BGK do wypłaty premii kompensacyjnej, a także wypłacenia przez Skarb Państwa Marii Hutten-Czapskiej (na podstawie wyroku Wielkiej Izby ETPC z 19 czerwca 2006 r. nr 35014/97, Hutten-Czapska przeciwko Polsce) odszkodowania – bez zobowiązania tej osoby do dokonania inwestycji w rozumieniu ustawy z 2008 r.

Ponadto do skargi zostały dołączone także – niezwiązane z postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 marca 2012 r. – pisma BGK z 10 i 11 kwietnia 2012 r. w przedmiocie zwrotu bez rozpoznania kolejnych wniosków skarżącej o przyznanie jej premii kompensacyjnej.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 36 ust. 1 w związku z art. 49 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał Konstytucyjny bada, czy odpowiada ona określonym przez prawo wymogom, a także czy postępowanie wszczęte na skutek wniesienia skargi podlegałoby umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że niniejsza skarga konstytucyjna nie spełnia konstytucyjnych i ustawowych kryteriów umożliwiających jej merytoryczne rozpoznanie.

W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny rozpatrzył kwestię braku waloru ostatecznego rozstrzygnięcia w orzeczeniu, z którego wydaniem skarżąca wiąże prawo do wniesienia skargi konstytucyjnej.

Zarówno z treści uzasadnienia skargi konstytucyjnej, jak i ustaleń poczynionych z urzędu przez Trybunał Konstytucyjny wynika, że w sprawie, w związku z którą wniesiono skargę konstytucyjną, skarżąca nie skorzystała z przysługujących jej środków odwoławczych, gdyż zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a. od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego odrzucającego skargę przysługuje – stanowiąca zwykły środek zaskarżenia – skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Należy podkreślić, że art. 79 ust. 1 Konstytucji stanowi, że „każdy (…) ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego”. Znaczy to, że skarga konstytucyjna winna – z woli ustawodawcy konstytucyjnego – odpowiadać warunkom merytorycznym i formalnym opisanym w ustawie zwykłej, czyli ustawie o Trybunale Konstytucyjnym (por. J. Trzciński, uwaga 10. do art. 79, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 1999-2007). Z art. 46 ust. 1 ustawy o TK wynika zaś obowiązek wniesienia skargi w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia przesądzającego o wyczerpaniu drogi prawnej. W orzecznictwie Trybunału ustalono, że do wyczerpania drogi prawnej dochodzi, gdy skarżący po wykorzystaniu przysługujących mu zwykłych środków odwoławczych – uzyskał prawomocne, ostateczne orzeczenie w swojej sprawie. Przy wniesieniu środków odwoławczych musiał zaś spełnić wszystkie wymogi wynikające z danej procedury.

W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie rezygnacja skarżącej z wniesienia skargi kasacyjnej od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 marca 2012 r. (sygn. akt VII SA/Wa 335/12) oznacza niewyczerpanie drogi prawnej. To z kolei stanowi samodzielną negatywną przesłankę procesową niedopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej (argumentum a contrario ex art. 46 ust. 1 ustawy o TK; zob. też Z. CzeszejkoSochacki, Skarga konstytucyjna w prawie polskim, „Przegląd Sejmowy” 1998, nr 1, s. 43 i n.; Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 165-166). Skardze konstytucyjnej należało więc odmówić nadania dalszego biegu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK.

Niezależnie od omówionej wyżej samoistnej negatywnej przesłanki procesowej istotne są także pozostałe argumenty za odmową nadania dalszego biegu rozpoznawanej skardze.

Trybunał Konstytucyjny przypomina, że z art. 79 ust. 1 Konstytucji wynika, iż skarga konstytucyjna przysługuje tylko wtedy, gdy zostały naruszone wolności lub prawa określone w Konstytucji (por. np. wyroki TK z: 8 czerwca 1999 r., SK 12/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 96; 10 lipca 2000 r., SK 21/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 144; 7 maja 2002 r., SK 20/00, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 29 oraz 15 kwietnia 2009 r., SK 28/08, OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 48, a także postanowienie TK z 28 stycznia 2010 r., Ts 320/08, OTK ZU nr 2/B/2010, poz. 106). W związku z tym wskazane przez skarżącą art. 1 i art. 13 Konwencji nie mogą stanowić wzorca kontroli w analizowanej sprawie. Także z tego powodu należało odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w zakresie badania zgodności zaskarżonych przepisów z art. 1 i art. 13 Konwencji, a to ze względu na niedopuszczalność orzekania (art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK).

W dalszej kolejności Trybunał zbadał zasadność naruszenia art. 78 Konstytucji. Po pierwsze, zaskarżone art. 10, art. 16 ust. 1 oraz art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2008 r. dotyczą – odpowiednio – przesłanek przyznania premii kompensacyjnej oraz sposobu przyznawania tej premii oraz gromadzenia na nią środków, pozostają tym samym bez związku z treścią postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 marca 2012 r., z którego wydaniem skarżąca wiązała prawo do wystąpienia ze skargą konstytucyjną. Po drugie, przepisem, na podstawie którego uznano brak sądowoadministracyjnej kognicji w zakresie kontroli czynności BGK dotyczących przyznawania premii kompensacyjnych, był art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Po trzecie, art. 78 ustawy zasadniczej nie stanowi w rozpoznawanej sprawie właściwego wzorca kontroli, gdyż dotyczy prawa jednostki do zaskarżenia decyzji i orzeczeń wydanych w pierwszej instancji przez podmioty sprawujące władztwo publiczne. Natomiast w sprawie będącej podstawą rozpoznawanej skargi „rozstrzygnięciem merytorycznym” wydanym na podstawie przepisów ustawy z 2008 r., które kształtuje – w ocenie skarżącej – jej położenie prawne, było pismo BGK z dnia 2 grudnia 2011 r. o odmowie przyznania premii kompensacyjnej. Wskazane pismo, na mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 2004 r. o Banku Gospodarstwa Krajowego (Dz. U. Nr 65, poz. 594, ze zm.) w związku z art. 5 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665, ze zm.), stanowiło jednak wyłącznie czynność bankową, a nie władczy akt administracyjny lub czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej (zob. postanowienie NSA z dnia 12 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1247/97, „Legalis”). Ponadto, bank nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.).

Z powodu oczywistej bezzasadności zarzutu Trybunał odmówił nadania dalszego biegu skardze na – podstawie art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK – w zakresie art. 78 Konstytucji.

Trybunał stwierdza także, że przywołane przez skarżącą art. 2, art. 9 oraz art. 32 Konstytucji są nieodpowiednimi wzorcami kontroli.

Artykuł 2 Konstytucji co do zasady nie może stanowić samoistnej podstawy kontroli konstytucyjności. Jak wielokrotnie wyjaśniano w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, przepis ten wyznacza jedynie standard kreowania przez ustawodawcę wolności i praw, nie wprowadzając jednocześnie konkretnej wolności czy konkretnego prawa (zob. np. wyroki TK z: 30 maja 2007 r., SK 68/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 53 oraz 10 lipca 2007 r., SK 50/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 75). Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że przepis ten może być samodzielną podstawą orzeczenia wydawanego tylko w ramach kontroli generalnej (abstrakcyjnej). W tym ostatnim przypadku bowiem ocena ta nie jest uwarunkowana istnieniem praw podmiotowych konkretnego podmiotu, naruszonych zastosowaniem przez organ władzy publicznej niekonstytucyjnego przepisu (por. postanowienie TK z 25 marca 2009 r., Ts 75/08, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 126).

Trybunał Konstytucyjny od wejścia w życie obowiązującej Konstytucji wielokrotnie podkreślał, że szeroki katalog praw i wolności wymienionych w rozdziale II Konstytucji, obejmuje i zasadniczo wyczerpuje pojęcie „konstytucyjnych wolności lub praw”, o których mowa w art. 79 ust. 1 ustawy zasadniczej. W interpretacji przepisów zawartych w tym rozdziale mogą być pomocne klauzule generalne, takie jak klauzula demokratycznego państwa prawnego, które jednak nie mogą być samoistną podstawą skargi konstytucyjnej. Podstawy takiej należy szukać w konkretnych postanowieniach Konstytucji statuujących określone prawo lub wolność. Artykuł 2 Konstytucji (tak jak inne przepisy wyrażające zasady ogólne) może natomiast nadal stanowić podstawę do wywodzenia, niewyrażonych w Konstytucji explicite, zasad konstytucyjnych działania organów władzy publicznej. Zasady te nie mają jednak charakteru samoistnych praw lub wolności konstytucyjnych o charakterze podmiotowym (zob. wyroki TK z: 23 listopada 1998 r., SK 7/98, OTK ZU nr 7/1998, poz. 114; 10 lipca 2000 r., SK 21/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 144 oraz 10 lipca 2007 r., SK 50/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 75, a także postanowienie TK z 18 września 2001 r., Ts 71/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 239).

Z kolei art. 9 Konstytucji nie kreuje po stronie obywateli żadnych praw ani wolności konstytucyjnych, gdyż jest przepisem ustrojowym i dotyczy przestrzegania przez Rzeczpospolitą Polską wiążącego ją prawa międzynarodowego.

Odnośnie zaś do zasady równości (art. 32 Konstytucji) należy przypomnieć, że w rozumieniu konstytucyjnym nie ma ona charakteru abstrakcyjnego i absolutnego; zgodnie z powszechnie przyjętym założeniem nie oznacza identyczności (tożsamości) praw wszystkich podmiotów. Równość (prawo do równego traktowania) funkcjonuje zawsze w pewnym kontekście sytuacyjnym, odniesiona musi być do zakazów lub nakazów albo nadania uprawnień określonym podmiotom (grupom podmiotów) w porównaniu ze statusem innych podmiotów (grup). Równość nie oznacza jednakowej sytuacji faktycznej i prawnej wszystkich, ale polega na jednakowym „uzdolnieniu” do rozmaitych praw (por. postanowienie TK z 24 października 2001 r., SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225).

Swoisty charakter prawa do równego traktowania polega na tym, że stwierdzenie jego naruszenia nie jest możliwe przez dokonanie „prostego” zestawienia konstytucyjnego wzorca kontroli i zakwestionowanej normy podkonstytucyjnej. Nieodzowne jest uwzględnienie także tych norm podkonstytucyjnych, które regulują status prawny innych podmiotów (grup podmiotów) oraz porównanie (zestawienie) norm, których adresatem jest skarżący i norm adresowanych przede wszystkim do podmiotów znajdujących się w takiej samej lub podobnej co do istotnych elementów sytuacji. Z prawnokonstytucyjnego punktu widzenia istotne jest, by tak ważne elementy sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego i innych adresatów z grupy (grup) podmiotów porównywalnych miały swoje konstytucyjne odniesienie. Innymi słowy, art. 32 Konstytucji określa sytuację prawną jednostki wspólnie z inną normą, która wyznacza sytuację prawną innych podmiotów. Z wyjątkiem niezwykle współcześnie rzadkich przypadków generalnej dyskryminacji (np. w postaci niewolnictwa lub społeczeństwa kastowego) trudno wskazać inne przypadki, gdzie równość nie miałaby konkretnego odniesienia do określonych praw, wolności lub obowiązków jednostki. Zróżnicowanie dotyka więc z reguły pewnego konkretnego uprawnienia lub wolności (por. wyroki TK z: 24 lutego 1999 r., SK 4/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 24; 17 stycznia 2001 r., K 5/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 2; 24 października 2001 r., SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225; 28 maja 2002 r., P 10/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 35; 23 listopada 2004 r., P 15/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 108 oraz 11 września 2007 r., P 11/07, OTK ZU nr 8/A/2007, poz. 97).

Z wyżej przedstawionych powodów Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze w zakresie badania zaskarżonych przepisów z art. 2, art. 9 oraz art. 32 Konstytucji z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK).

Kolejną podstawą odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej jest niewykonanie przez skarżącą dyspozycji art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK, wedle którego po stronie podmiotu inicjującego postępowanie skargowe leży obowiązek uzasadnienia zarzutów postawionych w skardze konstytucyjnej wraz z powołaniem stosownej argumentacji na ich poparcie.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podkreślano, że prawidłowe wykonanie obowiązku określenia przez skarżącego, jakie konstytucyjne prawa lub wolności (i w jaki sposób) zostały naruszone przez przepisy stanowiące przedmiot wnoszonej skargi konstytucyjnej, polegać musi nie tylko na wskazaniu (numerycznym) w petitum skargi postanowień Konstytucji, z którymi – zdaniem skarżącego – niezgodne są kwestionowane przepisy, ale również na precyzyjnym wskazaniu treści prawa lub wolności wywodzonych z tych postanowień, a naruszonych przez ustawodawcę. Powinna temu towarzyszyć szczegółowa i precyzyjna argumentacja uprawdopodabniająca stawiane zarzuty. Związanie Trybunału Konstytucyjnego granicami skargi konstytucyjnej (art. 66 ustawy o TK) powoduje, że niedopuszczalne jest samodzielne precyzowanie przez Trybunał, a tym bardziej uzasadnianie jedynie ogólnikowo sformułowanych – jak w rozpatrywanej sprawie – zarzutów niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów aktu normatywnego (por. postanowienie TK z 4 lutego 2009 r., Ts 256/08, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 138).

Powyższe uzasadnia również, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK, odmowę nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej z powodu niespełnienia przesłanek określonych w art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK.

Ponadto Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę skarżącej, że w świetle obowiązujących przepisów nie jest uprawniony do jakiejkolwiek oceny sposobu wykonania przez Rzeczpospolitą Polską wyroku Wielkiej Izby ETPC z 19 czerwca 2006 r. nr 35014/97, Hutten-Czapska przeciwko Polsce.

Z wyżej przedstawionych powodów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.