1. Postanowieniem z 5 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: sąd pytający) wystąpił z pytaniem
prawnym, czy § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu
Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51,
ze zm.; dalej: rozporządzenie z 1945 r.), w zakresie, w jakim na jego mocy orzekanie w sprawie podpadania nieruchomości ziemskich
pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu
reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.; dalej: dekret o reformie rolnej, dekret) przekazano do kompetencji
organu administracji publicznej, jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Pytanie prawne zostało zadane w związku z rozpatrywaną przez sąd pytający skargą Weroniki Ł., Anny B. i Joanny Ł. (dalej:
strona skarżąca) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 8 kwietnia 2008 r. Decyzją tą, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1
kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody
Świętokrzyskiego z 27 czerwca 2007 r. stwierdzającą że nieruchomość określana jako zespół pałacowo-parkowy w Zborowie, będący
przed wejściem w życie dekretu o reformie rolnej częścią dóbr ziemskich Zborów, podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit.
e dekretu. Podstawą orzekania przez organy obu instancji w tej sprawie był § 5 ust. 1 rozporządzenia z 1945 r. Strona skarżąca
zakwestionowała w postępowaniu przed sądem pytającym legalność dekretu o reformie rolnej oraz rozporządzenia z 1945 r., jako
wydanego na podstawie aktu niemającego charakteru legalnego źródła prawa.
W ocenie sądu pytającego, nie zasługują na uznanie zarzuty strony skarżącej w tym zakresie, w jakim kwestionuje się dekret
o reformie rolnej jako źródło obowiązującego prawa. Sąd pytający w pełni podziela ocenę aktów normatywnych tzw. władzy lubelskiej
zawartą w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. postanowienie z 28 listopada 2001 r., sygn. SK
5/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 266, pkt 1 i 6 uzasadnienia). Istotną wątpliwość budzi jednak zagadnienie mocy prawnej § 5 ust.
1 rozporządzenia z 1945 r. jako źródła obowiązującego prawa rangi podstawowej. Uznanie tej regulacji za niekonstytucyjną stanowiłoby
podstawę wznowienia postępowania (art. 190 ust. 4 Konstytucji i art. 145a k.p.a.).
Zdaniem sądu pytającego nie ulega wątpliwości, że wejście w życie dekretu rodziło bezpośrednie skutki w sferze cywilnoprawnej.
W myśl art. 2 ust. 1 zdanie trzecie dekretu o reformie rolnej na rzecz państwa przeszły z dniem wejścia w życie dekretu nieruchomości
wskazane w ust. 1 zdanie pierwsze lit. a-e dekretu. Przejście własności na rzecz państwa następowało ex lege i nie było uzależnione od wydawania stosownych orzeczeń.
W ramach obecnego sytemu prawnego rozstrzyganie sporów cywilnych (w tym o prawa rzeczowe) pozostaje w gestii sądów powszechnych
(art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego; dalej: k.p.c.). Wyjątek od tej reguły mogą stanowić wyłącznie przypadki, gdy orzekanie
w tego rodzaju sprawach na podstawie przepisów szczególnych pozostaje w gestii organów administracji publicznej (art. 2 §
3 k.p.c.). Do tej kategorii regulacji mógłby zostać zakwalifikowany wskazany § 5 ust. 1 rozporządzenia z 1945 r., o ile może
on stanowić w aktualnym systemie konstytucyjnym źródło prawa.
Rozporządzenie z 1945 r. zostało wydane z powołaniem na art. 8 i art. 20 dekretu o reformie rolnej. Analiza treści normatywnej
art. 8 dekretu wskazuje, że kwestia przekazania określonemu organowi administracji właściwości do rozstrzygania sporów dotyczących
spraw związanych z przejściem na rzecz Państwa własności nieruchomości bądź ich części nie mieści się w zakresie wskazanych
w nim spraw. Z kolei art. 20 dekretu stanowi, zdaniem sądu pytającego, typową normę o charakterze kompetencyjnym. Sąd pytający
podniósł, że analiza przedwojennej praktyki legislacyjnej wskazuje, iż normy tego rodzaju określały organy właściwe do wykonywania
kompetencji wskazanych we wcześniejszych fragmentach aktu prawnego. W ocenie sądu pytającego, wśród pozostałych regulacji
dekretu brak jest norm upoważniających wprost organy państwa do ustanowienia reguł odnośnie do trybu rozstrzygania sporów
związanych z wdrażaniem reformy rolnej. Pozostałe przepisy dekretu, upoważniające expressis verbis organy państwa do regulowania określonych zagadnień (art. 10 ust. 4, art. 15 zdanie drugie), również nie obejmują tej problematyki.
Zdaniem sądu pytającego, przepis art. 20 dekretu o reformie rolnej nie spełnia kryteriów określonych w art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Według sądu pytającego unormowania zawarte w akcie niższego rzędu, wydanym bez stosownego upoważnienia (co dostrzega również
w swoim uzasadnieniu Sąd Najwyższy), pozostają w sprzeczności z normami ustawowymi, tj. wynikającą z k.p.c. zasadą rozpoznawania
sporów cywilnych, w tym o prawa rzeczowe, przez sądy powszechne.
Sąd pytający zwrócił uwagę na liczne wątpliwości dotyczące mocy prawnej zakwestionowanego § 5 oraz innych przepisów rozporządzenia
z 1945 r. wobec zakresu upoważnienia wynikającego z dekretu o reformie rolnej, które wyrażane były w orzecznictwie Sądu Najwyższego,
Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie (zob. np. wyroki: NSA z 26 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 477/96, Lex
nr 45967; wyrok SN z 8 maja 1992 r., sygn. akt III ARN 23/92, OSP z. 3/1993, poz. 47, wyrok SN z 6 marca 1998 r., sygn. akt
III CKN 393/97, OSP z. 10/1998, poz. 171; glosa Błażeja Wierzbowskiego OSP z. 6/1995, poz. 126, cz. II, wyrok NSA z 25 lutego
1998 r., sygn. akt IV SA 889/96 – uchylony w wyniku rewizji nadzwyczajnej). Sąd pytający nie podzielił natomiast stanowiska
Sądu Najwyższego wyrażonego w wyroku z 13 lutego 2003 r. (sygn. akt III CKN 1492/00, Biuletyn SN nr 7/2003, poz. 12). W wyroku
tym Sąd Najwyższy nie uznał za celowe zwracania się do Trybunału Konstytucyjnego o ocenę zgodności § 5 ust. 1 rozporządzenia
z 1945 r. z art. 92 ust. 1 Konstytucji z 1997 r. stwierdzając, że wymagania odnośnie do przepisów upoważniających zawarte
w Konstytucji marcowej oraz kwietniowej były mniej surowe, a Konstytucja z 1997 r. nie daje podstaw do przypisania jej regulacjom
mocy wstecznej. W ocenie Sądu Najwyższego, kontrola legalności aktu wykonawczego z 1945 r. prowadziłaby do chaosu prawnego,
podczas gdy prawa obywateli są dostatecznie chronione ze względu na istnienie kontroli sądowej nad decyzjami administracyjnymi.
W ocenie sądu pytającego, w konkretnej sprawie, gdzie spór o prawa rzeczowe został wszczęty pod rządami obecnych regulacji,
nie chodzi o ocenę, czy akt normatywny, jakim jest rozporządzenie z 1945 r., był wydany zgodnie z upoważnieniem, lecz o to,
czy w świetle obecnych wymagań konstytucyjnych, po zakończeniu okresu przejściowego, wskazanego w art. 236 i art. 241 Konstytucji,
konkretny przepis rozporządzenia może stanowić źródło prawa. Nie chodzi o ocenę normy, której skutki prawne zaistniały we
wcześniejszym okresie, pod rządami innych reguł konstytucyjnych, lecz o zbadanie normy, której skutkiem jest aktualny podział
właściwości pomiędzy organy administracji a sądy powszechne w państwie prawnym. Zdaniem sądu pytającego unormowania zawarte
w akcie niższego rzędu, wydanym bez stosownego upoważnienia (co dostrzega również w swoim uzasadnieniu Sąd Najwyższy), pozostają
w sprzeczności z normami ustawowymi, tj. wynikającą z k.p.c. zasadą rozpoznawania sporów cywilnych, w tym o prawa rzeczowe,
przez sądy powszechne.
Zdaniem sądu pytającego, udzielenie przez Trybunał odpowiedzi na postawione pytanie prawne ma znaczenie dla ochrony praw i
wolności obywatelskich. Postępowanie administracyjne jest poddane innym regułom prowadzenia postępowania dowodowego niż postępowanie
przed sądami powszechnymi, inna jest droga instancyjna, co nie pozostaje bez znaczenia praktycznego dla strony dochodzącej
swoich roszczeń. Możliwość zaskarżenia ostatecznego orzeczenia administracyjnego w dwuinstancyjnym sądownictwie administracyjnym
oznacza, że w sprawie mogą zapadać orzeczenia w czterech instancjach (dwie administracyjne i dwie sądowe), a często dopiero
ostateczne orzeczenie w sprawie administracyjnej poprzedza uzyskanie stosownego orzeczenia przed sądem powszechnym (roszczenia
windykacyjne czy o uzgodnienie treści wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym). W opinii sądu pytającego,
ewentualne zamknięcie drogi administracyjnej (wymóg uzyskania orzeczenia wstępnego) prowadziłoby w praktyce do skrócenia procedury
orzekania w sprawach spornych.
Sąd pytający odróżnił niniejsze pytanie prawne od sprawy o sygn. SK 5/01 dotyczącej zgodności art. 2 ust. 1 lit. e dekretu
o reformie rolnej z art. 32 Konstytucji z 1997 r. W uzasadnieniu orzeczenia w sprawie o sygn. SK 5/01 Trybunał umorzył postępowanie,
wskazując na bezprzedmiotowość aktualnej oceny konstytucyjności przepisów dekretu, skoro zostały one „skonsumowane” przez
jednorazowe wywołanie określonych skutków prawnych w dniu jego wejścia w życie. Natomiast w sprawie, której dotyczy pytanie
prawne, chodzi o ocenę normy o charakterze kompetencyjnym, której skutek ma charakter „niejako ciągły”. Nie można, zdaniem
sądu pytającego, uznać per analogiam, że kwestionowana regulacja została „skonsumowana”, gdyż może ona aktualnie stanowić podstawę (w razie jej niezakwestionowania
jako obowiązującego źródła prawa) do określonego podziału kompetencji instytucji państwa prawnego – pomiędzy sądy i organy
administracji publicznej. Wobec tego istotne jest ustalenie, kto jest właściwy do załatwienia sprawy w aktualnym porządku
prawnym, w ramach którego ocenia swoje kompetencje dany organ. Sąd pytający podkreślił, że uzasadniając postanowienie o sygn.
SK 5/01, Trybunał pominął treść normatywną § 5 ust. 1 rozporządzenia z 1945 r. jako przywoływaną współcześnie podstawę orzekania
przez organy administracji publicznej o przejęciu nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej, co może świadczyć o uznaniu
przez Trybunał, że przepis ten nie obowiązuje. W orzeczeniu stwierdzono m.in., że obecnie przedmiotem orzekania w trybie administracyjnym
jest wyłącznie ocena legalności wcześniejszych „orzeczeń” w kontekście „rażącego naruszenia prawa”.
Kierując pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego, sąd pytający uwzględnił uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z
5 czerwca 2006 r. (sygn. akt I OPS 2/06, ONSAiWSA nr 5/2006, poz. 123), dotyczącą zakresu orzekania organu administracyjnego
na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia z 1945 r. Wprawdzie uchwała w sprawie o sygn. akt I OPS 2/06 jest przedmiotowo powiązana
z problematyką podjętą w pytaniu skierowanym do Trybunału (skoro NSA określił w niej zakres orzekania na podstawie § 5 rozporządzenia
z 1945 r., to można wnioskować, że uznał orzekanie na jego podstawie za dopuszczalne), jednak sąd pytający nie czuł się nią
związany w myśl art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.
U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) w zakresie skierowanego pytania. Podniesiona w pytaniu prawnym w niniejszej sprawie kwestia
nie była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro problematyka ta nie znalazła odzwierciedlenia ani w
tezie przytoczonej uchwały, ani w jej uzasadnieniu. Kwestia ta, dotycząca zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, stanowi
przy tym zagadnienie z zakresu kognicji Trybunału.
W ocenie sądu pytającego zajęcie stanowiska przez Trybunał Konstytucyjny odnośnie do mocy obowiązującej § 5 ust. 1 rozporządzenia
z 1945 r. jako przepisu odrębnego w rozumieniu art. 2 § 3 k.p.c. służyłoby ujednoliceniu praktyki orzekania przez sądy i organy
administracji w państwie prawnym, zapewniając jednolitość drogi prawnej w jednorodnych sprawach. W ocenie sądu pytającego,
wysoce niepożądany w państwie prawnym jest stan, w którym dla rozstrzygnięcia tego samego sporu otwarte są równolegle dwie
drogi procesowe – administracyjna lub sądowa.
2. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w piśmie do TK z 22 stycznia 2009 r. zauważył, że problematyka będąca treścią pytania
prawnego postawionego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie była do tej pory przedmiotem wypowiedzi Trybunału
Konstytucyjnego. Jedynie badając, czy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej
Polskiej, Trybunał umorzył postępowanie w sprawie z uwagi na utratę mocy obowiązującej tego przepisu (postanowienie TK w sprawie
o sygn. SK 5/01). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zgodził się z poglądem sądu pytającego, że nie jest możliwe przeniesienie
rozumowania Trybunału zastosowanego w sprawie o sygn. SK 5/01 na grunt niniejszej sprawy. Norma określona w § 5 rozporządzenia
z 1945 r. aktualizuje się każdorazowo, gdy zaistnieje potrzeba wszczęcia postępowania weryfikującego podpadanie danej nieruchomości
pod regulację dekretu. Przepis ten stanowi zatem normę kompetencyjną dla organu, który ma obowiązek rozpoznać sprawę mającą
za przedmiot podpadanie danej nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 pkt e dekretu.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał na zawężenie przez sąd pytający zakresu pytania prawnego do oceny konstytucyjności
§ 5 rozporządzenia z 1945 r. w świetle art. 92 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ocena zgodności
przepisu rozporządzenia z art. 92 ust. 1 Konstytucji nie może być dokonana w oderwaniu od przepisu ustawy stanowiącego podstawę
do wydania rozporządzenia. W ocenie Ministra, ewentualna niekonstytucyjność § 5 rozporządzenia z 1945 r. musiałaby wynikać
z niekonstytucyjności art. 8 i art. 20 dekretu o reformie rolnej (lub ewentualnie innych przepisów, które takie upoważnienie
mogą statuować). Niezbędne wydaje się zatem objęcie pytaniem prawnym także stosownych przepisów dekretu o reformie rolnej.
Ponadto, eliminacja przepisu zawierającego delegację ustawową powinna pociągać za sobą także eliminację wydanych na jego tle
rozporządzeń (zob. np. wyrok TK z 16 lutego 1999 r., sygn. SK 11/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 22).
Rozporządzenie z 1945 r. zostało wydane w czasie, gdy nie obowiązywał art. 92 ust. 1 Konstytucji. Niezależnie od tego, czy
w momencie wejścia w życie dekretu o reformie rolnej obowiązywała konstytucja marcowa czy konstytucja kwietniowa, nie było
wówczas wzorca, zbieżnego z art. 92 Konstytucji z 1997 r., z którym można byłoby porównać przedmiotowy przepis. Według Ministra
Rolnictwa i Rozwoju Wsi, możliwa jest natomiast ocena zarówno art. 8 i art. 20 dekretu o reformie rolnej, jak i § 5 ust. 1
rozporządzenia z 1945 r. z punktu widzenia przepisów prawnych obowiązujących pod rządami Konstytucji z 1997 r. W Rzeczypospolitej
Polskiej jako demokratycznym państwie prawnym nie powinny obowiązywać przepisy niższej rangi treściowo niezgodne z Konstytucją,
bez względu na czas ich ustanowienia (zob. wyrok TK z 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 47). Tym bardziej,
że wyraźny przepis Konstytucji, jakim jest art. 241 ust. 6, przewidywał w tym zakresie szczególny tryb korekcyjno-dostosowawczy.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyraził przy tym wątpliwość co do celowości uchwalania nowej ustawy (przepisu zawierającego
upoważnienie) przekazującej sprawy związane z reformą rolną do postępowania administracyjnego, tylko po to, aby wypełnić standardy
wydawania aktów prawodawczych przyjętych w 1997 r. Standardy te miały bowiem zapobiegać samowoli organów władzy publicznej
przy wydawaniu aktów podustawowych oraz arbitralnym korzystaniu z blankietowo ujętych kompetencji. Takie ryzyko nie występuje
w wypadku rozporządzenia badanego przez Trybunał. Jest ono w zakresie przekazania spraw do postępowania administracyjnego
jednoznaczne oraz nie pozostawia organom administracyjnym miejsca na podejmowanie arbitralnych decyzji.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zgodził się z poglądem Sądu Najwyższego wyrażonym w wyroku z 13 lutego 2003 r. (sygn. akt
III CKN 1492/00). Choć Sąd Najwyższy przyznał, że „ogólnikowość upoważnienia zawartego w art. 20 dekretu nie odpowiada obecnym
standardom ustanowionym w art. 92 ust. Konstytucji z 1997 r.”, to jednak zauważył, że „kontrola rozporządzenia wydanego w
1945 r. dokonywana (...) według obecnych standardów prowadziłaby do chaosu prawnego sprzecznego z ideą państwa prawnego”.
Zdaniem Ministra, trafność tego argumentu potwierdzona jest przez obowiązywanie w polskim porządku prawnym licznych aktów
normatywnych (głównie dekretów) wydanych w czasie tworzenia PRL, które chociażby z powodu braku po stronie PKWN legitymacji
do ich wydawania, nie spełniają obecnych standardów stanowienia prawa, a mimo to wciąż są stosowane. Nie chodzi tu o przepisy,
które niejako się wykonały, a teraz są stosowane tylko dla ustalenia skutków prawnych zdarzeń z przeszłości, ale o te regulacje,
które stanowią podstawę roszczeń obywatela czy też działania organu administracji. Poważne wątpliwości budzi dopuszczalność
badania przez Trybunał Konstytucyjny unormowania rozporządzenia, które odpowiadało ówczesnym zasadom prawodawstwa oraz nie
narusza tamtych standardów.
Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w demokratycznym państwie prawnym obowiązujące przepisy prawa powinny odpowiadać
powszechnie uznanym regułom postępowania legislacyjnego, między innymi powinny być zgodne z wymogiem właściwego formułowania
upoważnienia do wydania aktu wykonawczego. Minister Rozwoju Rolnictwa i Wsi zwrócił uwagę na znaczenie wytycznych do treści,
jakie powinny być zawarte w upoważnieniu do wydania aktu podustawowego oraz niedopuszczalność blankietowego upoważnienia prawodawcy
rządowego do swobodnego kształtowaniu merytorycznych treści rozporządzenia. Już od czasów konstytucji PRL istniał obowiązek
takiego zredagowania przepisu upoważnienia, aby wyznaczał pewne minimum kierunku unormowań, jakie mają być zawarte w akcie
wykonawczym. Obowiązek ten stawał się tym bardziej wyrazisty, im istotniejsza, z punktu widzenia praw i wolności obywatelskich
oraz zasady wyłączności ustawy, stawała się treść uregulowań, które miały być zawarte w akcie wykonawczym.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Przedmiot i zakres pytania prawnego.
1.1. Przedmiotem pytania prawnego jest § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r.
w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej
(Dz. U. Nr 10, poz. 51, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 1945 r.). Zgodnie z tym przepisem, rozstrzyganie o tym, czy dana nieruchomość
ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944
r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.; dalej: dekret o reformie rolnej, dekret), przekazane
zostało do kompetencji organów administracji publicznej.
Rozporządzenie z 1945 r. zostało wydane na podstawie art. 8 i art. 20 dekretu o reformie rolnej. W chwili wydania rozporządzenia
z 1945 r. przepisy te miały następujące brzmienie:
„Art. 8. 1. Dla współdziałania z organami państwowymi i fachowymi przy przeprowadzaniu reformy rolnej powołuje się wojewódzkich,
powiatowych i gminnych pełnomocników, gminne komisje reformy rolnej oraz komisje podziału ziemi.
2. Pełnomocników wojewódzkich oraz ich zastępców mianuje Minister Rolnictwa i Reform Rolnych.
3. Minister Rolnictwa i Reform Rolnych ustali w rozporządzeniu wykonawczym sposób powołania pełnomocników powiatowych i gminnych,
gminnych komisyj reformy rolnej i komisyj podziału ziemi oraz zakres ich działania.”;
„Art. 20. Wykonanie niniejszego dekretu porucza się Ministrowi Rolnictwa i Reform Rolnych.”
W rozporządzeniu z 1945 r. zawarte zostały regulacje dotyczące:
1) definicji gospodarstw karłowatych, małorolnych, średniorolnych oraz użytków rolnych (§ 2 i § 4);
2) kategorii podmiotów uprawnionych do korzystania z reformy rolnej (§ 3);
3) administracyjnego trybu orzekania w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu
(§ 5-6);
4) wyłączeń spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (§ 7 – uchylony następnie na podstawie § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra
Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 8 lipca 1946 r. o zmianie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca
1945 r. w sprawie wykonania dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, Dz. U. Nr 34, poz. 215; dalej:
rozporządzenie z 8 lipca 1946 r.);
5) zakresu przejmowanych majątków (§ 8);
6) tymczasowego zarządu przejętymi nieruchomościami (§ 9);
7) procedury przejęcia nieruchomości (§ 10);
8) wyłączenia określonych rzeczy od przejęcia (§ 11);
9) zasad wpisu własności przejętej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa (§ 12);
10) powoływania i zadań pełnomocników ds. reformy rolnej oraz gminnych komisji reformy rolnej (§ 13-21);
11) zasad i procedury podziału ziemi (§ 22-45).
1.2. Sąd pytający wnosi o rozstrzygnięcie przez Trybunał o kwestii zgodności § 5 ust. 1 rozporządzenia z 1945 r. z art. 92
ust. 1 Konstytucji, w zakresie, w jakim na mocy tego przepisu orzekanie w przedmiocie podlegania nieruchomości ziemskich działaniu
art. 2 ust. 1 lit. e dekretu zostało przekazane do kompetencji organu administracji publicznej. Zakwestionowany przepis stanowi:
„§ 5. 1. Orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. (1) pkt e) należy w I instancji
do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich.
2. Od decyzji wojewódzkiego urzędu ziemskiego służy stronom prawo odwołania za pośrednictwem tegoż urzędu w ciągu dni 7, licząc
od dnia następnego po doręczeniu decyzji, do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych”.
Artykuł 92 ust. 1 Konstytucji określa wymogi dotyczące delegowania przez ustawodawcę kompetencji do wydawania aktów normatywnych.
Zgodnie z tym przepisem rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia
zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres
spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.
2. Przejmowanie nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej oraz rozporządzenia z 1945 r.
Zakwestionowany przepis pozostaje w ścisłym związku z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Na podstawie art. 2
ust. 1 lit. e tego dekretu przejęciu podlegały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych
lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie
województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie
od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.
Przejście tych nieruchomości na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu o reformie rolnej nastąpiło „bezzwłocznie, bez
żadnego wynagrodzenia w całości” z przeznaczeniem na cele reformy rolnej (art. 2 ust. 1 zdanie trzecie w związku z art. 1
ust. 2 dekretu). Zgodnie z art. 1 ust. 2 dekretu, do celów tych należało:
a) upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych;
b) tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych, robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców;
c) tworzenie w pobliżu miast i ośrodków przemysłowych gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej;
d) zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia
kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego;
e) zarezerwowanie odpowiednich terenów pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych i ogródków działkowych oraz terenów na
potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji.
Paragraf 7 rozporządzenia z 1945 r. określał wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Przepis ten został jednak
uchylony w 1946 r. na podstawie § 1 pkt 2 rozporządzenia z 8 lipca 1946 r.
Zgodnie z przepisami dekretu przejęcie nieruchomości wymagało zachowania określonej procedury: protokolarnego objęcia w zarząd
nieruchomości i innego mienia (art. 6 dekretu) oraz dokonania parcelacji (art. 10 ust. 1 dekretu) lub wyodrębnienia rezerwy
dla utrzymania wzorowych gospodarstw zgodnie z art. 16 dekretu.
Rozporządzenie z 1945 r. w § 5 i § 6 ustanawiało tryb administracyjny rozstrzygania sporów o to, czy dana nieruchomość podpada
pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Ponadto w rozporządzeniu z 1945 r. doprecyzowano sposób ujawnienia zmiany statusu
prawnego nieruchomości w księgach wieczystych. Wpis własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej nieruchomości dokonywany
był na wniosek wojewódzkiego urzędu ziemskiego, na podstawie zaświadczenia wydanego przez ten urząd, które stwierdzało, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele
reformy rolnej (§ 12 rozporządzenia z 1945 r. w związku z art. 1 ust. 4 w związku z ust. 1 dekretu z dnia 24 sierpnia 1945
r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej, Dz.
U. Nr 34, poz. 204), a następnie – art. 1 ust. 4 w związku z ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach
hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233, ze zm.;
dalej: dekret o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych; zob. wyrok Sądu Najwyższego z 25 marca 1999 r., sygn. akt III RN 165/98,
OSNP nr 3/2000, poz. 90).
3. Paragraf 5 rozporządzenia z 1945 r. w praktyce organów administracji i w orzecznictwie sądów.
3.1. Ogólna właściwość sądów powszechnych w sprawach o prawa rzeczowe. Sprawy o prawa rzeczowe, takie jak windykacja nieruchomości czy ustalenie prawa własności nieruchomości, należą co do zasady
– jako sprawy z zakresu prawa cywilnego – do właściwości sądów powszechnych (art. 1 kodeksu postępowania cywilnego; dalej:
k.p.c.). Zgodnie z art. 2 § 3 k.p.c., wyłączenie właściwości sądów powszechnych w określonych typach spraw cywilnych może
nastąpić wyłącznie na podstawie przepisów szczególnych.
3.2. Paragraf 5 rozporządzenia z 1945 r. jako szczególna podstawa orzekania przez organy administracji o podpadaniu nieruchomości
pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej.
3.2.1. W wypadku nieruchomości ziemskich spełniających kryteria określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, na podstawie zakwestionowanego
§ 5 rozporządzenia z 1945 r. doszło do przekazania orzekania w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art.
2 ust. 1 lit. e dekretu organom administracji państwowej. W pierwszej instancji orzekał wojewódzki urząd ziemski (§ 5 ust.
1 dekretu). Od decyzji wojewódzkiego urzędu ziemskiego przysługiwało odwołanie do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (§ 5
ust. 2 dekretu). Na stronie ubiegającej się o uznanie, że dana nieruchomość nie podlega działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu
o reformie rolnej, spoczywał obowiązek przedłożenia organowi administracji prowadzącemu postępowanie dowodów stwierdzających
dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a jeśli nie było takich dowodów, uzyskania
dowodów pomiarowych na własny koszt z wojewódzkiego urzędu ziemskiego (§ 6 rozporządzenia z 1945 r.).
3.2.2. Wojewódzkie urzędy ziemskie były terenowymi organami administracji rządowej właściwymi do spraw przeprowadzania reformy
rolnej, odrębnymi od organów administracji ogólnej. Zostały one utworzone na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia
Narodowego z dnia 15 sierpnia 1944 r. o organizacji wojewódzkich i powiatowych urzędów ziemskich (Dz. U. Nr 2, poz. 4). Wojewódzkie
urzędy ziemskie podlegały bezpośrednio Resortowi Rolnictwa i Reform Rolnych, który był centralnym organem administracji odpowiedzialnym
za przeprowadzenie reformy rolnej. Kierownik Resortu (później – Minister) Rolnictwa i Reform Rolnych określał ich szczegółowe
funkcje i zadania. Wojewódzkie urzędy ziemskie pełniły przede wszystkim funkcję instancji nadzorczej i wytyczania kierunku
działalności powiatowych urzędów ziemskich. Równolegle do systemu organów administracji rządowej zajmujących się reformą rolną,
istniał system organów kontroli społecznej w sprawach rolnictwa i reform rolnych: Rady Narodowe działające przez komisje ziemskie:
Główną Komisję Ziemską przy Kierowniku Resortu Rolnictwa i Reform Rolnych, Wojewódzką przy Wojewódzkim Urzędzie Ziemskim i
Powiatową przy Powiatowym Urzędzie Ziemskim.
Na mocy dekretu z dnia 12 sierpnia 1946 r. o zespoleniu urzędów ziemskich z władzami administracji ogólnej (Dz. U. Nr 43,
poz. 248; dalej: dekret o zespoleniu) sprawy administracji reform rolnych włączone zostały do zakresu działania wojewodów
i starostów, a urzędy ziemskie zespolone zostały z organami administracji ogólnej (art. 1 w związku z art. 2 dekretu o zespoleniu).
Kompetencje wojewódzkich urzędów ziemskich przekazane zostały wojewodom (art. 3 lit. a dekretu o zespoleniu).
Niezależnie od licznych reform administracji, jakie nastąpiły od tamtego czasu, nadal funkcje dawnych wojewódzkich urzędów
ziemskich – o ile w ogóle można jeszcze mówić o wykonywaniu zadań z zakresu reformy rolnej z 1944 r. – wciąż wykonywane są
na zasadach ogólnych przez organy administracji rządowej. Prawo przypisuje obecnie jedną szczególną funkcję starostom jako
zadanie z zakresu administracji rządowej. Na podstawie art. 5 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających
kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668, ze zm.) starostom
powierzone zostały funkcje dawnych wojewódzkich urzędów ziemskich w zakresie składania wniosku o dokonanie wpisu oraz wystawiania
zaświadczeń o podpadaniu danej nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej (art. 1 ust. 4 i 1 w związku z art. 3a
dekretu o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych; zob. pkt 2).
3.2.3. Przekazanie w 1945 r. orzekania w sprawach dotyczących przejmowania nieruchomości ziemskich na podstawie art. 2 ust.
1 lit. e dekretu o reformie rolnej do kompetencji organów administracji było jednym z przykładów ogólnej tendencji do wyłączenia
sądów powszechnych od orzekania w sprawach prawidłowości aktów nacjonalizacji. Wyłączenie to potwierdzone zostało zarówno
w ówczesnym orzecznictwie, jak i ustawodawstwie.
Uchwała siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 13 października 1951 r. (sygn. akt C 427/51, OSNCK nr 1/53, poz. 1) określiła zasadę
prawną, zgodnie z którą niedopuszczalne stało się podważanie przez sąd decyzji administracyjnych wydanych w ramach przeprowadzania
nacjonalizacji, w tym reformy rolnej. Sąd Najwyższy wyraził następujące stanowisko:
„Akcja ta [przejmowania nieruchomości w ramach reformy rolnej] w samym założeniu mogła dać wyniki dodatnie tylko wówczas,
gdy pozostawała wyłącznie w ręku powołanych władz i nie doznawała żadnych zakłóceń przez ingerencję czynników pozostających
poza sferą właściwych władz administracyjnych, a zwłaszcza władz sądowych. Władze powołane do wykonania dekretu o przeprowadzeniu
reformy rolnej nie mogłyby należycie sprostać swemu zadaniu, jeśliby sądy swymi orzeczeniami mogły obalać ich zarządzenia
i burzyć w ten sposób podstawy, na których był zbudowany cały plan ich działalności”.
W 1958 r. uporządkowana została sytuacja prawna licznych nieruchomości rolnych, które nie podpadały pod działanie przepisów
o reformie rolnej, a mimo to zostały przejęte na rzecz Państwa bez podstawy prawnej. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia
12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem
reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71; dalej: ustawa z 1958 r.) nieruchomości rolne oraz leśnie objęte
we władanie Państwa do momentu wejścia w życie tej ustawy przechodziły na własność Państwa, bez względu na ich obszar. Ustawa
z 1958 r. wprost wyłączyła prawo do sądu w sprawach dotyczących tych nieruchomości. Umorzeniu podlegały postępowania sądowe
o przywrócenie posiadania lub wydanie nieruchomości (art. 9 ust. 4), a właściwe do orzekania o przejęciu nieruchomości rolnych
i leśnych były wyłącznie organy administracji państwowej (art. 9 ust. 3). Również w wypadkach nieruchomości nieobjętych dyspozycją
art. 9 ust. 1 ustawy z 1958 r. (nieruchomości niemające charakteru rolnego), w których na mocy ustawy z 1958 r. nie doszło
do przejścia określonych nieruchomości na własność Skarbu Państwa, dochodzenie na drodze sądowej zwrotu przejętych nieruchomości
zostało w pełni wyłączone. Ewentualne dochodzenie praw i zakwestionowanie własności Skarbu Państwa możliwe było tylko w trybie
administracyjnym, w ramach którego dokonywano stwierdzenia przejęcia danej nieruchomości na własność Skarbu Państwa na podstawie
art. 9 ust. 1 (art. 9 ust. 3 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy z 1958 r.).
3.3. Zmiany w orzecznictwie po 1989 r.
Po 1989 r. sytuacja uległa zmianie. Ustawą z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464, ze zm.; dalej: ustawa z 1991 r.), dokonane zostały daleko idące
zmiany ustawy z 1958 r., m.in. uchylono art. 16 (taką numerację otrzymał art. 9 w tekście jednolitym ustawy z 1958 r., Dz.
U. z 1989 r. Nr 58, poz. 348). Co do zasady, nie doszło do odwrócenia materialnoprawnych skutków art. 9 ust. 1 ustawy z 1958
r. – poza wyraźnie określonymi w ustawach szczegółowych wyjątkami (zob. art. 61 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa
do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, Dz. U. Nr 29, poz. 154, ze zm.; uchwała TK z 24 czerwca 1992 r., sygn.
W 11/91, OTK w 1992 r., cz. I, poz. 18, pkt 7). Zniesione zostały natomiast bariery dla dochodzenia prawa własności na drodze
sądowej.
Zasadniczej zmianie uległa również linia orzecznictwa. W postanowieniach z 9 maja 2003 r. (sygn. akt V CK 13/03, OSP nr 4/2004,
poz. 53 oraz sygn. akt V CK 24/03, Lex nr 157310) Sąd Najwyższy orzekł, że „nie sposób przyjąć, że właściciele spornej nieruchomości
mogli efektywnie dochodzić na drodze prawnej jej zwrotu w okresie sięgającym, jeżeli nie końca lat osiemdziesiątych, to w
każdym razie w chwili wejścia w życie ustawy z 31.I.1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks
postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8). Na przeszkodzie stał niezależny od właścicieli wywołany uwarunkowaniami
politycznymi, obiektywny stan o powszechnym zasięgu oddziaływania. Stan taki jest porównywalny ze stanem siły wyższej (stanem
zawieszenia wymiaru sprawiedliwości) uniemożliwiającym uprawnionemu dochodzenie swych roszczeń przed sądem lub innym organem
i w konsekwencji powodującym zawieszenie przedawnienia oraz zasiedzenia (...). Należy więc uznać, iż co najmniej do 31.VIII.1980
r. nie nastąpiło rozpoczęcie biegu zasiedzenia spornej nieruchomości na rzecz [Skarbu Państwa]”.
W innych orzeczeniach Sąd Najwyższy uznał ponadto, że do okresu zasiedzenia nieruchomości przez Skarb Państwa nie wlicza się
niebędącego posiadaniem w znaczeniu przyjętym w art. 336 k.c. władania przez organy państwowe lub państwowe osoby prawne wykonywanego
w ramach uprawnień Państwa jako podmiotu prawa publicznego (imperium), „jeśli objęcie rzeczy we władztwo następuje w ramach
wypełniania przez państwo zadań publicznych poza stosunkami cywilnoprawnymi, to nie oznacza to wykonywania posiadania” (m.in.
uchwała składu 7 sędziów z 21 września 1993 r., III CZP 72/93, OSNCP 3/1994, poz. 49, postanowienie z 26 września 2003 r.,
IV CKN 333/01; zob. S. Rudnicki, [w:] G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2009, s. 564).
Wbrew tej linii orzeczniczej w uchwale z 26 października 2007 r. (sygn. akt III CZP 30/07, OSNC nr 5/2008, poz. 43) Sąd Najwyższy
stwierdził, że władanie cudzą nieruchomością przez Skarb Państwa, uzyskane w ramach sprawowania władztwa publicznego, może
być posiadaniem samoistnym prowadzącym do zasiedzenia, które jednak nie biegło, jeżeli właściciel nie mógł skutecznie dochodzić
wydania nieruchomości.
W wyroku z 22 lipca 2009 r. (sygn. akt I ACa 559/08) Sąd Apelacyjny w Warszawie, idąc śladem postanowień Sądu Najwyższego
z 9 maja 2003 r. (sygn. akt V CK 13/03 oraz sygn. akt V CK 24/03), zajął dalej idące stanowisko co do okresu, w którym niemożliwe
było dochodzenie praw przez obywateli, pomimo formalnego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości niedemokratycznego ustroju
PRL. Sąd ten stwierdził, że aż do lat 90. XX w. nie istniały realne możliwości dochodzenia prawa własności na drodze sądowej
lub przed innym organem przez osoby, wobec których wadliwie zastosowano dekret o reformie rolnej. Sąd ustalił przy tym, że
poza opisanym wyżej stanem zawieszenia wymiaru sprawiedliwości kwalifikującym się jako stan siły wyższej, istotnym czynnikiem
przesądzającym o niemożności dochodzenia praw było wyłączenie na podstawie zakwestionowanego § 5 rozporządzenia z 1945 r.
drogi sądowej we wszelkich sprawach dotyczących kwestionowania przejęcia jakiegokolwiek mienia, w tym również rzeczy ruchomych,
na podstawie dekretu o reformie rolnej. Sąd Apelacyjny w Warszawie zwrócił uwagę na wyjątkowo szeroką interpretację § 5 rozporządzenia
z 1945 r. przez Sąd Najwyższy w powołanej wyżej uchwale w sprawie o sygn. akt C 427/51 i kontynuację tej interpretacji także
po transformacji ustrojowej Polski.
3.4. Ustalanie niepodpadania nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej po 1989 r.
W wyniku zmiany ustroju prawno-politycznego w 1989 r. oraz braku całościowego uregulowania kwestii reprywatyzacyjnych osoby
zarzucające naruszenie przepisów dekretu o reformie rolnej przy przejmowaniu należących do nich nieruchomości indywidualnie
dochodzą swoich praw. W wypadkach, w których doszło do przejęcia przez państwo nieruchomości niespełniającej kryteriów zawartych
w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, typowymi drogami dochodzenia praw przez właściciela nieruchomości są: powództwo
windykacyjne (art. 222 k.c.), powództwo ustalające (art. 189 k.p.c.) bądź wniosek o uzgodnienie treści księgi wieczystej z
rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, Dz. U. z 2001
r. Nr 124, poz. 1361, ze zm.) – w sytuacji, gdy z księgi wieczystej danej nieruchomości wykreślony został właściciel, w jego
miejsce wpisano Skarb Państwa.
Toczą się również liczne postępowania administracyjne na podstawie zakwestionowanego § 5 rozporządzenia z 1945 r. Ostateczne
decyzje podlegają zaskarżeniu przed sądami administracyjnymi. Statystyki toczących się obecnie spraw wskazują na masowe stosowanie
§ 5 rozporządzenia z 1945 r. oraz na uznawanie w praktyce sądów i organów administracji publicznej, że przepis ten nadal obowiązuje
i wyłącza sprawy w nim uregulowane z kategorii spraw cywilnych rozpoznawanych przed sądami powszechnymi.
Zgodnie z informacją przekazaną Trybunałowi przez Ministra Sprawiedliwości (pismo Ministra Sprawiedliwości do TK z 9 września
2009 r. nr DSP-II-5000-265/09) przed sądami powszechnymi w całym kraju we wrześniu 2009 r. toczyło się 31 postępowań windykacyjnych,
37 postępowań o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym oraz 4 sprawy o ustalenie stosunku prawnego
lub prawa. Ze statystykami tymi kontrastują przekazane Trybunałowi przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dane o toczących
się postępowaniach administracyjnych w sprawach dotyczących prawidłowości zastosowania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie
rolnej do określonych nieruchomości (pismo Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do TK z 18 sierpnia 2009 r., nr GZ.sd.171/09).
Od 1990 r. do końca I półrocza 2009 r. do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi wpłynęło 17 081 spraw związanych z rewindykacją
nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa. W sierpniu 2009 r. na rozpatrzenie oczekiwało 2 345 spraw. Według szacunku
Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, około 50% tych spraw dotyczyło art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, rozpatrywanych
w trybie administracyjnym na podstawie § 5 rozporządzenia z 1945 r.
3.5. Aktualne rozbieżności w orzecznictwie dotyczącym stosowania § 5 rozporządzenia z 1945 r.
Orzecznictwo sądów administracyjnych oraz sądów powszechnych dotyczące decyzji wydawanych na podstawie § 5 rozporządzenia
z 1945 r. nie jest jednolite. Rozbieżności dotyczą kwestii takich jak:
a) istnienie ważnej podstawy prawnej dla § 5 rozporządzenia z 1945 r.;
b) zakres przedmiotowy orzekania organów administracyjnych;
c) znaczenie decyzji wydanej na podstawie § 5 rozporządzenia z 1945 r. dla postępowania administracyjnego oraz prejudycjalny
charakter postępowania administracyjnego;
d) miejsce decyzji wydawanych na podstawie § 5 rozporządzenia w procesie przejmowania nieruchomości na podstawie art. 2 ust.
1 lit. e dekretu o reformie rolnej.
3.5.1. Odnosząc się do istnienia podstawy prawnej zakwestionowanego § 5 rozporządzenia z 1945 r., w wyroku z 25 lutego 1998
r. (sygn. akt IV SA 889/96, Lex nr 45957) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że § 5 rozporządzenia z 1945 r. pozbawiony
był podstawy prawnej, ponieważ dekret o reformie rolnej nie określał ani organów, ani formy, w jakiej miało dojść do sprecyzowania,
które nieruchomości przechodzą na własność państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Dekret nie zawierał również delegacji
do uregulowania tej materii w akcie podustawowym.
Przeciwne stanowisko wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z 13 lutego 2003 r. (sygn. akt III CKN 1492/00, Biuletyn SN nr 7/2003,
s. 12), stwierdzając, że przepisy konstytucji kwietniowej i marcowej nie zawierały surowych wymogów upoważnienia do wydania
rozporządzenia. Dopuszczalność wydawania obecnie decyzji na podstawie § 5 rozporządzenia z 1945 r. jest zakładana w orzecznictwie
Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie m.in. w wyroku z 17 listopada 2000 r. (sygn. akt IV SA 1189/00, Lex nr 75556)
i w uchwale z 5 czerwca 2006 r. (sygn. akt I OPS 2/06, ONSAiWSA nr 5/2006, poz. 123).
3.5.2. Orzecznictwo dotyczące zakresu przedmiotowego orzekania organów administracyjnych w różny sposób odnosi się także do
zakresu kompetencji organów administracji wynikających z § 5 rozporządzenia z 1945 r. W wyrokach: Naczelnego Sądu Administracyjnego
z 31 sierpnia 1998 r. (sygn. akt IV SA 1666/96) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 grudnia 2004 r.
(sygn. akt IV SA/Wa 374/04, Lex nr 175336) sądy administracyjne stwierdziły, że w zakres ich kompetencji na podstawie § 5
rozporządzenia z 1945 r. wchodzi wyłącznie orzekanie o areale nieruchomości. Wszelkie inne kwestie, w szczególności rozstrzygnięcie,
czy nieruchomość miała charakter rolniczy, należą w związku z tym do właściwości sądów powszechnych. Przeciwne stanowisko
zajął Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OPS 2/06 uznając, że orzekanie przez organy administracji na podstawie
§ 5 rozporządzenia z 1945 r. obejmuje zarówno areał, jak i charakter nieruchomości.
3.5.3. Sądy administracyjne i powszechne w różny sposób rozstrzygają również o znaczeniu decyzji wydanej na podstawie § 5
rozporządzenia 1945 r. dla postępowania przed sądami powszechnymi. Rozbieżności dotyczą w szczególności tego, czy decyzja
taka wiąże sąd powszechny; czy stanowi wyłącznie jeden ze środków dowodowych, które sąd może wykorzystać przy ustalaniu kwestii
podpadania pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wiąże się z tym również rozbieżność stanowisk co do prejudycjalnego
charakteru postępowania administracyjnego w stosunku do postępowania przed sądem powszechnym. Sądy powszechne przyjmują zwykle,
że § 5 rozporządzenia z 1945 r. określa szczególny tryb postępowania w rozumieniu art. 2 § 3 k.p.c., w zakresie ustalenia,
czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Na tej podstawie sądy powszechne traktują wydanie
decyzji administracyjnej w trybie § 5 rozporządzenia z 1945 r. jako kwestię prejudycjalną, tj. jej wydanie jest uznawane za
konieczne do orzeczenia w sprawie przez sąd powszechny. Jeżeli takiej decyzji nie ma, postępowanie przed sądem powszechnym
ulega zawieszeniu (zob. np. uchwała Sądu Najwyższego z 27 września 1991 r., sygn. akt III CZP 90/91, OSNC nr 5/1992, poz. 72).
Sądy powszechne nie uważają się za właściwe do dokonywania ustaleń co do podpadania nieruchomości pod działanie art. 2 ust.
1 lit. e dekretu o reformie rolnej (zob. np. wyrok Sądu Najwyższego z 30 stycznia 2007 r., sygn. akt IV CSK 350/2006, Lex
nr 356044orzeczenie Sądu Najwyższego z 30 stycznia 2007 r., IV CSK 350/2005), uznając, że dokonanie tych ustaleń przekazane
zostało do trybu postępowania administracyjnego na podstawie art. 2 § 3 k.p.c. W ocenie sądów powszechnych, decyzja administracyjna
dotycząca podpadania nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wiąże sądy powszechne. Podobne stanowisko wyrażone
zostało w orzecznictwie Sądu Najwyższego w sprawach dotyczących przejęcia przez Skarb Państwa własności nieruchomości rolnych
i leśnych na podstawie art. 9 ustawy z 1958 r. (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 13 lutego 1963 r., sygn. akt II CR 120/62,
OSNPG nr 7/1963, poz. 43, a także późniejsze wyroki: z 8 maja 2002 r., sygn. akt III CKN 762/00, OSNC nr 3/2003, poz. 43 oraz
z 27 sierpnia 2008 r., sygn. akt II CSK 105/08, Lex nr 465897) oraz w latach 80. w sprawach zmierzających do wzruszenia aktów
własności ziemi, mających charakter decyzji administracyjnych (zob. np. wyrok Sądu Najwyższego z 10 października 1983 r.,
sygn. akt III CZP 31/83, OSNC nr 5/1984, poz. 67). Odmienne stanowisko zajął jednak Sąd Apelacyjny w Lublinie; w wyroku z
15 października 2002 r. (sygn. akt I ACa 432/02) orzekł, że sąd powszechny jest władny ocenić samodzielnie podpadanie nieruchomości
pod działanie przepisów o reformie rolnej (zob. W. Szczepiński, Glosa do wyroku Sądu Apelacyjnego w Lublinie z 15 października 2002 r., sygn. akt I ACa 423/02, „Palestra” nr 3-4/2004, s. 273; A. Jagielska, Reforma rolna na tle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, [w:] Reformy rolne w Polsce międzywojennej i powojennej, red. E. Borkowska-Bagieńska, Wojciech Szafrański, Poznań 2008, s. 200; dalej: Jagielska). Podobnie orzekł również Wojewódzki
Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 19 czerwca 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 67/06, Lex nr 219333), stwierdzając, że
sąd powszechny jest związany decyzjami administracyjnymi jedynie, gdy mają one charakter konstytutywny, podczas gdy decyzja
wydana na podstawie kwestionowanego § 5 rozporządzenia z 1945 r. jedynie stwierdza skutki prawne dekretu o reformie rolnej
w odniesieniu do konkretnej nieruchomości. Ponadto w wyroku z 22 lipca 2009 r. (sygn. akt I ACa 559/08) Sąd Apelacyjny w Warszawie
stwierdził, że dalsze stosowanie zakwestionowanego § 5 rozporządzenia z 1945 r. – drogi sądowej we wszelkich sprawach dotyczących
kwestionowania przejęcia mienia na podstawie dekretu o reformie rolnej było jednym z głównych powodów niemożności dochodzenia
także po 1989 r. praw przez osoby, których nieruchomości i rzeczy ruchome zostały przejęte w toku reformy rolnej.
3.5.4. Sądy nie wypracowały również koherentnego stanowiska co do miejsca decyzji administracyjnych wydawanych na podstawie
zakwestionowanego § 5 rozporządzenia z 1945 r. w procesie przejmowania nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu
o reformie rolnej. Zgodnie z jednym poglądem, postępowanie w trybie § 5 było postępowaniem na wniosek – nie było prowadzone
z urzędu (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 771/05, Lex nr 266469 oraz
z 31 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 992/05, Lex nr 267151; tak też m.in. Jagielska, s. 197). Zatem decyzje administracyjne
w trybie § 5 rozporządzenia z 1945 r. dotyczyły tylko wypadków spornych i były wydawane w sytuacji, gdy podmiot, którego nieruchomość
została przejęta przez władze państwowe, zakwestionował przejęcie określonej nieruchomości. Odmiennie rozstrzygnął Sąd Najwyższy
w wyroku z 25 marca 1999 r. (sygn. akt III RN 165/98, OSN nr 3/2000, poz. 90), uznając postępowanie administracyjne za zwykły
element procedury przejmowania nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Zgodnie z tym wyrokiem, decyzja administracyjna
danego wojewódzkiego urzędu ziemskiego, o czym mowa w § 5 rozporządzenia z 1945 r., była podstawą do podjęcia przez władze
dalszych kroków związanych ze sformalizowaniem przejęcia nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie
rolnej. Na tej podstawie wydawane było zaświadczenie, o którym mowa w § 12 tego rozporządzenia. Następnie, na podstawie tego
zaświadczenia, Skarb Państwa był wpisywany do księgi wieczystej jako właściciel przejętej nieruchomości.
4. Kwestia mocy obowiązującej aktu normatywnego objętego pytaniem prawnym.
Przed przejściem do rozpatrzenia merytorycznego pytania prawnego konieczne jest ustalenie dopuszczalności orzekania przez Trybunał o konstytucyjności przepisu zakwestionowanego przez sąd
pytający.
Przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego mogą być tylko obowiązujące akty normatywne. Pytanie prawne dotyczy aktu wykonawczego
do dekretu o reformie rolnej. Ze względu na ukształtowane stanowisko Trybunału Konstytucyjnego o nieobowiązywaniu art. 2 ust.
1 lit. e dekretu o reformie rolnej szczególnie istotne jest ustalenie, czy kwestionowany § 5 rozporządzenia z 1945 r. ma moc
obowiązującą w aktualnym stanie prawnym.
Przedmiotem pytania prawnego może być wyłącznie akt normatywny. Zgodnie z art. 193 Konstytucji w związku z art. 3 ustawy z
dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) każdy sąd może zwrócić
się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami
międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Trybunał
przyjął w swoim orzecznictwie tzw. materialną koncepcję aktu normatywnego, zgodnie z którą akt normatywny to każda regulacja
zawierająca w swej treści normy prawne, czyli abstrakcyjne reguły postępowania (zob. zamiast wielu, postanowienie TK z 28
listopada 2001 r., sygn. SK 5/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 266, pkt 3 uzasadnienia).
Nie ulega wątpliwości, że § 5 rozporządzenia z 1945 r., określający w sposób generalny i abstrakcyjny tryb rozstrzygania w
materii podpadania nieruchomości ziemskich pod przepisy dekretu o reformie spełnia te kryteria.
4.2. Dopuszczalność orzekania w sprawie przepisów przedkonstytucyjnych.
Co do zasady przepisy przedkonstytucyjne, do których należy zakwestionowany § 5 rozporządzenia z 1945 r., nie są wykluczone
z grupy tych, które mogą podlegać kontroli Trybunału Konstytucyjnego co do ich zgodności z Konstytucją. Warunkiem, od którego
zależy dopuszczalność takiej kontroli, jest jednak to, aby obowiązywanie przepisu przynajmniej częściowo nakładało się na
czas, w którym zaczęła obowiązywać Konstytucja z 1997 r. Poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego pozostaje m.in. orzekanie
w sprawie konstytucyjności takich przepisów, które wywołując skutek niejako jednorazowy, skonsumowały się przed dniem wejścia
w życie Konstytucji (zob. zamiast wielu, wyrok TK z 24 kwietnia 2007 r., sygn. SK 49/05, OTK ZU nr 4/A/2007, poz. 39, pkt
3 uzasadnienia).
Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego poglądem utrata mocy obowiązującej przez akt normatywny następuje,
gdy nie może on być zastosowany w jakimkolwiek stanie faktycznym (zob. m.in. wyroki TK: z 31 stycznia 2001 r., sygn. P 4/99,
OTK ZU nr 1/2001, poz. 5, pkt 3 uzasadnienia; w sprawie o sygn. SK 5/01, pkt 4 uzasadnienia, w sprawie o sygn. SK 49/05, pkt
3 uzasadnienia; oraz postanowienie TK z 27 marca 1996 r., sygn. U 7/95, OTK ZU nr 2/1996, poz. 11).
4.3. Kwestia wyczerpania mocy obowiązującej przez § 5 rozporządzenia z 1945 r.
Rozporządzenie z 1945 r. wydane zostało z powołaniem się na podstawę w art. 8 i art. 20 dekretu o reformie rolnej. Artykuł
8 dekretu, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania rozporządzenia z 1945 r., reguluje powoływanie współpracujących z organami
państwowymi przy przeprowadzaniu reformy rolnej wojewódzkich, gminnych i powiatowych pełnomocników, gminnych komisji reformy
rolnej oraz komisji podziału ziemi. Na podstawie tego przepisu Minister Rolnictwa i Reform Rolnych został upoważniony do mianowania
pełnomocników wojewódzkich (art. 8 ust. 2 dekretu) oraz do ustalenia w rozporządzeniu wykonawczym sposobu powołania oraz zakresu
działania pozostałych typów pełnomocników oraz komisji.
Z kolei w art. 20 dekretu powierzono wykonanie dekretu Ministrowi Rolnictwa i Reform Rolnych.
Wobec takiego sformułowania podstaw rozporządzenia jedynie art. 20 dekretu może być uznany za zawierający delegację do wydania
§ 5 rozporządzenia z 1945 r. Z art. 20 wynika wykonawczy charakter rozporządzenia wobec dekretu. Wszelkie zatem kompetencje
Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych ograniczone były ściśle celem dekretu o reformie rolnej i mogły być wykonywane wyłącznie
w ramach przeprowadzania reformy rolnej. Ocena konstytucyjności tego przepisu może dotyczyć jego konstytucyjności tylko w
zakresie, w jakim ten przepis znajduje zastosowanie, o ile obowiązuje on w czasie orzekania przez Trybunał Konstytucyjny.
4.4. Moc obowiązująca § 5 rozporządzenia z 1945 r. a „jednorazowe skonsumowanie się” art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.
Trybunał Konstytucyjny w swoim dotychczasowym orzecznictwie odniósł się do art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej,
uznając, że przepis ten wyczerpał swoją moc prawną wraz z przejęciem określonych w nim nieruchomości rolnych przez Skarb Państwa
i nie mógł być później stosowany (zob. postanowienie w sprawie o sygn. SK 5/01, pkt 2 uzasadnienia; uchwała z 16 kwietnia
1996 r., sygn. W 15/95, OTK ZU nr 2/1996, poz. 13, pkt 1 uzasadnienia). Jednorazowe skonsumowanie mocy obowiązującej przez
przepis nie stoi na przeszkodzie dłuższemu okresowi obowiązywania § 5 rozporządzenia z 1945 r., służącemu w swej istocie wykonaniu
art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Ograniczenia obowiązywania § 5 rozporządzenia z 1945 r. mogą natomiast wiązać się z ograniczeniami
obowiązywania aktu wykonawczego do dekretu o reformie rolnej, jakim było rozporządzenie z 1945 r.
4.5. Zakres § 5 rozporządzenia z 1945 r. i jego obowiązywanie.
Ze względu na przedmiot regulacji i charakter § 5 rozporządzenia z 1945 r. w wypadku tego przepisu nie można mówić o jego
„jednorazowym skonsumowaniu” w analogii do art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Inaczej niż art. 2 ust. 1 lit.
e dekretu, § 5 rozporządzenia z 1945 r. – wydany sześć miesięcy po wejściu w życie dekretu o reformie rolnej – obowiązywał
przez pewien czas. Przestrzeń czasową obowiązywania rozporządzenia z 1945 r., które weszło w życie 29 marca 1945 r., ograniczał
przy tym cel, dla jakiego rozporządzenie zostało wydane. Zgodnie z art. 20 dekretu o reformie rolnej wykonanie dekretu powierzono
Ministrowi Rolnictwa i Reform Rolnych. Wydane na tej podstawie rozporządzenie z 1945 r. mogło służyć wyłącznie celowi, jakim
było przeprowadzenie reformy rolnej zgodnie z przepisami dekretu.
Mimo to, że ani dekret, ani rozporządzenie z 1945 r. nie zostały nigdy formalnie uchylone, z zakresu zastosowania tych aktów
prawnych wynikały ramy czasowe ich obowiązywania. Prawodawca określił zakres czasowy obowiązywania rozporządzenia w sposób
dorozumiany: mogło ono obowiązywać wyłącznie w celu wykonania dekretu, a zatem również wyłącznie w okresie, w którym przeprowadzana
była reforma rolna.
4.5.1. Na temat zakazu rozszerzającej interpretacji rozporządzenia z 1945 r. wypowiedział się Sąd Najwyższy w uzasadnieniu
wyroku z 8 maja 1992 r. (sygn. akt III ARN 23/92), stwierdzając że brak jest podstaw do tego, aby przepisy nacjonalizacyjne,
które wprowadziły rewolucyjne ograniczenia prawa własności, wyjaśniać jeszcze głębiej w kierunku ograniczenia prawa, i to
w drodze wykładni rozszerzającej.
Trybunał stwierdza, że nieuprawnione jest przyznawanie § 5 rozporządzenia z 1945 r. szerszego zakresu zastosowania niż przeprowadzenie
reformy rolnej i wywodzenie stąd obecnie mocy obowiązującej tego przepisu.
Wyraźne uchylenie zakwestionowanego przepisu nie jest konieczne, ponieważ regulował on wyłącznie postępowanie w ramach działań
nacjonalizacyjnych, jakimi było przeprowadzenie reformy rolnej – a tym samym tylko w okresie, kiedy reforma rolna była prowadzona,
niezależnie od tego, czy i w jakim zakresie rozporządzenie mogłoby obowiązywać. Obowiązywanie nie jest tożsame z derogacją
aktu normatywnego. Tak jak akt normatywny może obowiązywać mimo jego formalnej derogacji (zob. wyrok TK z 5 października 1999
r., sygn. U 4/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 118), możliwa jest też utrata mocy obowiązującej przez akt prawny pomimo braku wyraźnej
derogacji.
4.5.2. W literaturze historyczno-prawnej przyjmuje się, że główne zadania reformy rolnej zostały wykonane w latach 1944-57
w wyniku realizacji nowej polityki rolnej (zob. A. Suchoń, M. Kowalczyk, Analiza przepisów dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej [w:] Reformy rolne w Polsce …, op.cit., s. 65; dalej: Suchoń i Kowalczyk). Realizacja reformy rolnej nie przebiegała w pełni zgodnie z ówczesnymi przepisami, w
szczególności przepisami dekretu o reformie rolnej. W wielu wypadkach przejmowanie nieruchomości następowało z naruszeniem
zarówno obowiązującej procedury, jak i samych przesłanek przejęcia (zob. Jagielska, s. 193; A. Oleszko, Problematyka własnościowa w świetle reformy oraz uporządkowania spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem, „Rejent” nr 11/1996, s. 32 i cytowana tam literatura; dalej: Oleszko).
Zakwestionowany § 5 rozporządzenia z 1945 r. miał służyć rozstrzygnięciu w sytuacji, gdy sporne było, czy dana nieruchomość
podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W tym samym roku wszedł w życie dekret z dnia 28 listopada 1945 r. o
przejęciu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa (Dz. U. Nr 57, poz. 321; dalej: dekret z
1945 r.), który poszerzał katalog podstaw do przejęcia przez państwo nieruchomości na cele reformy rolnej m.in. o wszelkie
nieruchomości ziemskie, które w toku przeprowadzania reformy rolnej zostały w terminie do 1 sierpnia 1945 r. faktycznie rozparcelowane
(art. 1 pkt 4 dekretu z 1945 r.). Nieruchomości te nie stawały się własnością Skarbu Państwa z mocy prawa, podstawę do ich
przejęcia miało stanowić zarządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (art. 3 dekretu z 1945 r.).
4.5.3. Cezurę dla reformy rolnej stanowi rok 1958, kiedy to weszła w życie ustawa z 1958 r. Zakończyła ona formalnie nadawanie
nieruchomości z państwowego funduszu ziemi w trybie dekretu o reformie rolnej. Art. 9 ust. 1 ustawy z 1958 r. stanowił:
„Nieruchomości rolne i leśne, objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, przyjmuje się na własność
Państwa bez względu na ich obszar, jeżeli znajdują się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo
w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Nieruchomości te przejmuje się bez odszkodowania, a długi i ciężary zabezpieczone
na tych nieruchomościach umarza się, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie w mocy uznane zostanie za niezbędne”.
Na podstawie art. 9 ustawy z 1958 r. doszło zatem do przejścia z mocy prawa na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnych
i leśnych objętych we władanie państwa do dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. 5 kwietnia 1958 r. – niezależnie od ich obszaru
(zob. wyżej cz. II pkt 3.2.; zob. także Suchoń i Kowalczyk, s. 65; Oleszko, s. 43; R. Pastuszko, „Moc obowiązująca prawa” w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Studium przypadku, [w:] Wykładnia prawa. Odrębności w wybranych gałęziach prawa, red. L. Leszczyński, Lublin 2006, s. 18). W rezultacie doszło do konwalidacji wadliwych przejęć nieruchomości rolnych przez
Skarb Państwa. Z tą chwilą bezprzedmiotowe stały się postępowania administracyjne w trybie zaskarżonego § 5 rozporządzenia
z 1945 r., mające na celu stwierdzenie, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej ze
względu na wielkość areału. Ustawa ta regulowała również na nowo administracyjny tryb orzekania o przejęciu nieruchomości
na własność państwa.
Poza hipotezą art. 9 ustawy z 1958 r. znalazły się natomiast m.in. wadliwie przejęte na podstawie dekretu o reformie rolnej
nieruchomości niebędące nieruchomościami rolnymi. W tych wypadkach ustawa z 1958 r. nie doprowadziła do przejścia własności
tych nieruchomości na Skarb Państwa. W związku z tym dochodzenie praw dotyczących tych nieruchomości jest dopuszczalne w obecnym stanie prawnym.
4.5.4. Wymaga zatem rozstrzygnięcia, czy właściwy jest tu tryb administracyjny, czy też postępowania te powinny toczyć się
w całości na zasadach ogólnych – jako sprawy cywilne – w postępowaniu cywilnym. Podstawowe znaczenie ma tu kwestia obowiązywania
§ 5 rozporządzenia z 1945 r.
Rozporządzenie z 1945 r. miało charakter wykonawczy wobec dekretu o reformie rolnej. Nie może być zatem stosowane. Jest również
oczywiste, że nabywanie obecnie prawa własności nieruchomości w trybie reformy rolnej jest niemożliwe (zob. Pastuszko, s.
17).
4.5.5. Z tego powodu kwestionowany § 5 rozporządzenia z 1945 r. nie może obecnie być dla organów administracji podstawą do
wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej podpadanie nieruchomości ziemskiej pod przepisy dekretu o reformie rolnej,
której przez przeoczenie władze nie przejęły podczas przeprowadzania reformy rolnej w latach 40. i 50. XX wieku.
Trybunał stwierdza ponadto, że tryb administracyjny decyzji o podpadaniu nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust.
1 lit. e dekretu o reformie rolnej pozostawał w nierozerwalnym związku z przeprowadzeniem reformy rolnej. Jego zastosowanie
nie może wykraczać poza cele tego dekretu. Ze względu na pierwotny cel reformy rolnej należy zauważyć, że stosowanie § 5 rozporządzenia
z 1945 r. po jej przeprowadzeniu i w celu jej odwrócenia wykraczałoby, wbrew intencjom ówczesnego prawodawcy, poza cele dekretu.
Celem dekretu nie jest w żadnym razie odwracanie skutków reformy rolnej w związku ze zmianą ustroju prawno-politycznego w
1989 r. Nie może on zatem służyć jako podstawa do wydawania decyzji administracyjnych o zwrocie całości lub części nieruchomości
ziemskiej.
Z chwilą ostatecznego zakończenia stosowania procedur wprowadzonych reformą rolną przestały istnieć stany faktyczne objęte
hipotezą normy zawartej w kwestionowanym § 5 rozporządzenia z 1945 r. Przepis ten nie może mieć zastosowania w wypadkach nie
związanych ściśle z przeprowadzaniem reformy rolnej przez przejmowanie przez państwo określonych w art. 2 ust. 1 lit. e nieruchomości.
Ze względu na charakter reformy rolnej, sprzeczny z podstawami demokratycznego państwa prawnego, w którym ochrona własności
prywatnej stanowi jedną z naczelnych zasad systemowych, dekret o reformie rolnej – ani tym bardziej akty wykonawcze wydawane
na jego podstawie – nie może być współcześnie wykonywany przez organy władzy publicznej Rzeczypospolitej Polskiej.
Mając na względzie powyższe racje, Trybunał stwierdza, że w aktualnym stanie prawnym do orzekania o prawach rzeczowych osób
pozbawionych nieruchomości w ramach reformy rolnej właściwe są sądy powszechne zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 k.p.c. Zakwestionowany
przepis rozporządzenia z 1945 r. nie ma mocy obowiązującej, w związku z tym nie stanowi szczegółowej regulacji, o jakiej mowa
w art. 2 § 3 k.p.c., na podstawie której orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości pod działanie dekretu o reformie
rolnej mogłoby zostać przekazane organom administracji publicznej.
4.6. Kwestia praktyki stosowania nieobowiązującego aktu normatywnego. Pomimo ograniczonego czasowo i przedmiotowo zakresu
zastosowania normy prawnej określonej w zakwestionowanym § 5 rozporządzenia z 1945 r., przepis ten został zastosowany przez
organy administracji w sprawie toczącej się przed sądem pytającym oraz był wcześniej i nadal jest wielokrotnie stosowany przez
organy administracji oraz sądy w czasie obowiązywania Konstytucji z 1997 r.
4.6.1. Trybunał rozważył konsekwencje wielokrotnego stosowania aktu normatywnego dla jego mocy obowiązującej. Zgodnie z klasyczną
definicją prawa zwyczajowego, długotrwały zwyczaj stosowania danej normy (longa consuetudo), połączony z powszechnym przekonaniem o obowiązującym charakterze tej normy (opinio iuris sive necessitatis), powoduje, że norma ta staje się prawem zwyczajowym.
Nawet jeśli ukształtował się zwyczaj stosowania § 5 rozporządzenia z 1945 r. w celu usuwania skutków reformy rolnej w latach
1990-2009, to zarówno w orzecznictwie (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 1998 r., sygn. akt IV
SA 889/96; wyrok Sądu Najwyższego z 13 lutego 2003 r. o sygn. akt III CKN 1492/00), jak i w doktrynie (B. Wierzbowski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 1994 r., II SA 2486/92 i II SA 500/94, OSP z. 6/1995, poz. 126, pkt 2, s. 269) wielokrotnie sygnalizowane były istotne wątpliwości co do legalności § 5 rozporządzenia
z 1945 r. i jego obowiązywania. Nie można wobec tego uznać, że występowało powszechne przekonanie o obowiązującym charakterze
normy o treści takiej jak wyrażona w § 5 rozporządzenia i że w związku z tym norma ta – nawet wobec nieobowiązywania § 5 rozporządzenia
z 1945 r. – uzyskała moc obowiązującą jako prawo zwyczajowe.
Ponadto, Trybunał zauważa, że nawet gdyby zakwestionowana norma spełniała kryteria uznania za prawo zwyczajowe, to w systemie
prawa stanowionego, a takim niewątpliwie jest system polski, nie ma miejsca na prawo zwyczajowe tworzone w opozycji do norm
prawa stanowionego (zob. M. Safjan, Refleksje o roli zwyczaju, [w:] Prawo prywatne czasu przemian. Księga pamiątkowa dedykowana Profesorowi Stanisławowi Sołtysińskiemu, red. A. Nowicka, Poznań 2005, s. 91). Nie jest dopuszczalne modyfikowanie bądź derogowanie przez prawo zwyczajowe postanowień
zawartych w aktach prawa stosowanego będących źródłami prawa obowiązującego w rozumieniu art. 87 Konstytucji, czy też nie
stosowania tych aktów prawnych ze względu na normy zwyczajowe (zob. A. Preisner, Zwyczaj i prawo zwyczajowe, [w:] Charakter i struktura norm konstytucyjnych, red. J. Trzciński, Warszawa 1997, s. 193).
Przepisy regulujące procedurę administracyjną oraz cywilną są przepisami prawa publicznego i nie odwołują się do zwyczajów
czy prawa zwyczajowego. W szczególności, art. 1 k.p.c. określa zakres przedmiotowy właściwości sądów powszechnych, włączając
do tego zakresu sprawy dotyczące praw rzeczowych jako sprawy z zakresu prawa cywilnego. Zgodnie z art. 2 § 3 k.p.c., wyłączenie
właściwości sądów powszechnych w określonych typach spraw cywilnych może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego.
4.6.2. Z tych racji Trybunał uznał, że stosowanie przez organy administracji i sądy normy wynikającej z § 5 rozporządzenia
z 1945 r., po utracie mocy obowiązującej przez tę normę, nawet jeśli miało długotrwały charakter, nie doprowadziło do ponownego
nabycia mocy obowiązującej przez tę normę. Wadliwe stosowanie przepisu nieobowiązującego w aktualnych stanach faktycznych
nie prowadzi przy tym do konstatacji, że przepis ten obowiązuje.
Konkludując, Trybunał stwierdza, że moc obowiązująca kwestionowanego § 5 rozporządzenia z 1945 r. wyczerpała się z chwilą
zakończenia prowadzonych do lat 50. XX wieku działań związanych z przeprowadzaniem reformy rolnej.
Stanowi to podstawę umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK.
5. Utrata mocy obowiązującej jako przesłanka umorzenia postępowania.
5.1. Przesłanki orzekania przez Trybunał o nieobowiązującym akcie normatywnym. Trybunał rozważył przy tym, czy mimo utraty mocy obowiązującej przez kwestionowany § 5 rozporządzenia z 1945
r. nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 39 ust. 3 ustawy o TK. Zgodnie z tym przepisem, Trybunał orzeka o akcie normatywnym,
który utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia, jeżeli jest to konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i
praw.
Warunkiem dopuszczalności kontroli konstytucyjności nieobowiązującego przepisu jest ustalenie, czy występuje związek między
daną regulacją a ochroną konstytucyjnych praw i wolności (zob. np. wyroki TK w sprawach o sygn. SK 49/05, pkt 3 uzasadnienia
i SK 5/01, pkt 6 uzasadnienia). To z kolei wymaga łącznego spełnienia trzech przesłanek:
1) przepis będący przedmiotem badania kontroli jego konstytucyjności musi zawierać treści normatywne odnoszące się do sfery praw i wolności konstytucyjnie chronionych;
2) nie może istnieć alternatywny instrument prawny (poza ewentualnym uznaniem przepisu za niekonstytucyjny), który mógłby
spowodować zmianę sytuacji prawnej ukształtowanej definitywnie, zanim ów przepis utracił moc obowiązującą;
3) ewentualna eliminacja danego przepisu z systemu prawnego stanowić ma skuteczny środek przywrócenia ochrony praw naruszonych
obowiązywaniem kwestionowanej regulacji prawnej.
5.2. Brak konieczności orzekania w niniejszej sprawie.
5.2.1. Przedstawione pytanie prawne dotyka zagadnień dotyczących ochrony podstawowych wolności i praw człowieka i obywatela
zagwarantowanych w Konstytucji, w szczególności gwarantowanego Konstytucją prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz
prawa własności (art. 64 Konstytucji).
Zakwestionowany przepis, mimo to że nie obowiązuje w systemie prawnym (zob. wyżej cz. II pkt 4), jest aktualnie masowo stosowany
przez organy administracji oraz sądy (zob. wyżej cz. II pkt 3.3.). W orzecznictwie występują jednak istotne rozbieżności co
do możliwości oraz zakresu jego zastosowania (zob. wyżej cz. II pkt 3.3.). Konieczność uzyskania decyzji administracyjnej
na podstawie § 5 rozporządzenia z 1945 r. uznawana jest w większości wypadków za wymóg prejudycjalny dla dochodzenia przed
sądami powszechnymi ochrony praw rzeczowych osób, których nieruchomości przejęto w sposób wadliwy.
Takie ukształtowanie postępowania skutkuje jego wielostopniowością – najpierw postępowanie toczy się przed wszystkimi instancjami
organów administracji i sądów administracyjnych, a następnie przed sądami powszechnymi. Konsekwencją braku jednolitej linii
orzecznictwa oraz wielostopniowości postępowania wynikającej ze stosowania w praktyce zakwestionowanego § 5 rozporządzenia
jest długotrwałość procedury dochodzenia zwrotu bezprawnie przejętych nieruchomości. Sprawy te mogą toczyć się przez około
10 lat (zob. np. sprawa rozpoczęta w 1999 r. i zakończona wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 28 października 2008 r.,
sygn. akt I ACa 871/08).
5.2.2. Nie istnieje alternatywny instrument prawny, który mógłby spowodować zmianę sytuacji prawnej ukształtowanej definitywnie,
zanim zakwestionowany § 5 rozporządzenia utracił moc prawną. Trybunał stwierdził przy tym, że przepis ten przestał obowiązywać
w okresie poprzedzającym wejście w życie Konstytucji z 1997 r. o około 40 lat (zob. wyżej pkt 4).
5.2.3. Merytorycznego orzeczenia Trybunału w niniejszej sprawie, które wyeliminowałoby § 5 rozporządzenia z 1945 r. z systemu
prawnego, nie można uznać za skuteczny środek ochrony praw ewentualnie naruszonych bezpodstawną praktyką stosowania zakwestionowanego
przepisu, ponieważ przepis ten nie obowiązuje w systemie prawnym i nie może stanowić takiej podstawy. Stosowanie prawa nieobowiązującego
nie jest kwestią zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, lecz kwestią z zakresu stosowania prawa przez sądy i inne organy
władzy publicznej.
Z tych wszystkich względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.