1. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej wnioskiem z 22 kwietnia 2004 r. zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie
zgodności z Konstytucją art. 1 pkt 1, art. 1 pkt 5 i art. 1 pkt 6 przedłożonej mu do podpisu 5 kwietnia 2004 r. ustawy z 2
kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo o zgromadzeniach oraz ustawy – Prawo o ruchu drogowym.
Zdaniem Prezydenta zaskarżone przepisy ustawy nowelizującej ustawę – Prawo o zgromadzeniach oraz ustawę – Prawo o ruchu drogowym
z naruszeniem art. 57 Konstytucji, a także zasady demokratycznego państwa prawnego ograniczają określonej kategorii osób prawo
uczestnictwa w zgromadzeniach pokojowych, ograniczają prawo organizowania zgromadzeń poprzez zastosowanie niejasnych i nieprecyzyjnych
przepisów powodujących niepewność adresatów co do zakresu ich praw i obowiązków, a w konsekwencji co do skutków prawnych zachowań
niezależnych od woli i działań adresatów ustawy, ponadto umożliwiają przedstawicielom władzy publicznej rozwiązywanie zgromadzeń
bez względu na ich przebieg.
Wolność uczestniczenia w zgromadzeniach obejmujących wspólne obrady i wyrażanie stanowiska jest jednym z podstawowych praw
jednostki zagwarantowanych w Konstytucji. Wolność zgromadzeń stanowi konieczny element demokracji i warunkuje korzystanie
z innych wolności i praw człowieka związanych ze sferą życia publicznego. Zakaz udziału w zgromadzeniach „osobom, których
wygląd zewnętrzny uniemożliwia ich identyfikację”, zakłada przyznanie tej wolności konstytucyjnej jedynie jednostkom o dającej
się ustalić tożsamości. Stanowi to oczywiste naruszenie ustawy zasadniczej, która nie nakazuje jawności wyrażania poglądów
i opinii w trakcie zgromadzeń publicznych. Dotychczasowy zakaz udziału w zgromadzeniach osób posiadających broń, materiały
wybuchowe lub inne niebezpieczne narzędzia znajduje uzasadnienie w konstytucyjnie chronionych wartościach z uwagi na konieczność
ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Niweczenie wolności zgromadzeń z powodu określonego wyglądu zewnętrznego uczestników
wykracza natomiast poza granice dopuszczalnej ingerencji w konstytucyjne wolności i prawa, przez co stanowi naruszenie art.
31 ust. 3 Konstytucji. Ustawa nie określa bliżej zwrotu: „wygląd zewnętrzny uniemożliwiający identyfikację”, przez co pozostawia
organom władzy publicznej swobodę ustalenia ostatecznego kształtu ograniczeń. Tymczasem przepis ograniczający wolności konstytucyjne,
a zwłaszcza przepis niweczący możliwość realizacji danej wolności powinien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie
ustalać, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom, co zapewniałoby jego jednolitą wykładnię i stosowanie.
Prezydent kwestionuje również wprowadzenie do ustawy – Prawo o zgromadzeniach art. 10a ust. 2 ustanawiającego solidarną odpowiedzialność
organizatora zgromadzenia ze sprawcą szkody wyrządzonej przez uczestnika tegoż zgromadzenia podczas jego przebiegu lub bezpośrednio
po jego rozwiązaniu. Brak definicji „uczestnika zgromadzenia” spowoduje zdaniem Prezydenta ponoszenie przez organizatora odpowiedzialności
odszkodowawczej wspólnie z osobą, która dołączyła się do zgromadzenia w trakcie jego trwania i której wyrażane przez uczestników
zgromadzenia poglądy są obojętne lub nawet wrogie. We wniosku podkreślono, że literalne brzmienie art. 10a ust. 2 sugeruje
brak konieczności zawinienia organizatora zgromadzenia czy zachodzenia związku przyczynowego pomiędzy jego zachowaniem a szkodą
wyrządzoną przez osobę, która nie pozostaje z organizatorem zgromadzenia w jakiejkolwiek więzi uzasadniającej jego odpowiedzialność
za cudze czyny. W myśl uzasadnienia projektu ustawy celem omawianej regulacji było ułatwienie występowania z roszczeniami
odszkodowawczymi podmiotom poszkodowanym w związku z przebiegiem zgromadzenia. Niezależnie od skuteczności realizacji tego
celu, kwestionowana regulacja narusza wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę bezpieczeństwa prawnego, nie uwzględniając reguł
kreowania odpowiedzialności solidarnej przez ustawodawcę. Na podstawie takiej regulacji organizator zgromadzenia nie jest
w stanie ocenić, jakie jego zachowanie i z jakich przyczyn wywoła określone skutki prawne. Odpowiedzialność organizatora może
być bowiem całkowicie niezależna od jego działań, w tym od należytej staranności w zapobieganiu wystąpieniu szkód podczas
zgromadzenia lub bezpośrednio po jego rozwiązaniu. Ze względu na ustanowienie odpowiedzialności organizatora zgromadzenia
za działania osób niepozostających z nim w jakiejkolwiek relacji, ograniczona została gwarantowana w art. 57 Konstytucji swoboda
organizowania zgromadzeń publicznych.
Prezydent podniósł również, że Konstytucja chroni wyłącznie zgromadzenia o charakterze pokojowym, czyli takie, które przebiegają
z poszanowaniem integralności fizycznej osób oraz mienia prywatnego i publicznego. Ingerencja władz publicznych w tok przebiegającego
pokojowo zgromadzenia nie powinna być dopuszczalna.
Wolność wyrażona w art. 57 Konstytucji nie jest wolnością nieograniczoną. Konstytucja dopuszcza jej ograniczanie w drodze
ustawy. Ingerowanie w nią nie może być jednak dowolne, także i w tym wypadku ma zastosowanie art. 31 ust. 3 Konstytucji, określający
warunki dopuszczalności ograniczania konstytucyjnych wolności i praw. Ograniczenia takie mogą być ustanowione tylko wówczas,
gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia
i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym w żadnym wypadku ograniczenia te nie mogą naruszać istoty
danej wolności lub prawa. Celem zmian wprowadzonych zaskarżoną ustawą jest, zgodnie z uzasadnieniem projektu, zapewnienie
lepszej kontroli nad zgromadzeniami, których przebieg często stwarza zagrożenie dla osób i mienia. Zapewnienie porządku i
bezpieczeństwa publicznego może być przyczyną ograniczania wolności i praw konstytucyjnych. Jednak zaskarżone zmiany w ustawie
– Prawo o zgromadzeniach nie są konieczne dla realizacji powyższych celów. Dotychczasowa regulacja chroni te wartości w sposób
wystarczający – zakazuje udziału w zgromadzeniach osobom posiadającym niebezpieczne narzędzia i broń oraz umożliwia rozwiązanie
zgromadzenia, którego przebieg zagraża życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach, a także w innych przypadkach
naruszenia ustawy – Prawo o zgromadzeniach lub ustaw karnych. Ustawa o Policji wskazuje natomiast sytuacje, w których możliwe
jest użycie środków przymusu wobec naruszających prawo uczestników zgromadzenia. Przepis o ewentualnym rozwiązaniu pokojowego
zgromadzenia z powodu niemożności ustalenia tożsamości jego uczestników, przy braku definicji legalnej tego pojęcia, wprowadza
niedopuszczalną dowolność oceny sytuacji przez organy stosujące ustawę. Dlatego też ten przepis ustawy jest niezgodny z Konstytucją
– narusza zasadę określoności przepisów prawa i w sposób niedopuszczalny ingeruje w wolność zgromadzeń.
2. Pismem z 28 czerwca 2004 r. Prokurator Generalny przedstawił następujące stanowisko:
1) art. 1 pkt 1 ustawy z 2 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo o zgromadzeniach oraz ustawy – Prawo o ruchu drogowym
w zakresie, w jakim nadając brzmienie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. – Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. Nr 51,
poz. 297 ze zm.), zakazuje uczestnictwa w zgromadzeniach osobom, których wygląd zewnętrzny uniemożliwia ich identyfikację,
jest niezgodny z art. 2 i art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji;
2) art. 1 pkt 5 ustawy z 2 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo o zgromadzeniach oraz ustawy – Prawo o ruchu drogowym
w zakresie, w jakim dodając w wymienionej w pkt 1 ustawie – Prawo o zgromadzeniach art. 10a ust. 2 ustanawia odpowiedzialność
organizatora zgromadzenia za szkodę wyrządzoną przez uczestnika zgromadzenia, powstałą podczas jego przebiegu lub bezpośrednio
po jego rozwiązaniu, jest niezgodny z art. 2 i art. 57 Konstytucji;
3) art. 1 pkt 6 ustawy z 2 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo o zgromadzeniach oraz ustawy – Prawo o ruchu drogowym
w zakresie, w jakim nadając brzmienie art. 12 ust. 1 pkt 4 wymienionej w pkt 1 ustawie – Prawo o zgromadzeniach, przewiduje
możliwość rozwiązania zgromadzenia w sytuacji, gdy wygląd zewnętrzny uczestników uniemożliwia ich identyfikację, jest niezgodny
z art. 2 i art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Prokurator w pełni podziela zarzuty i argumenty przedstawione we wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Dodatkowo,
w odniesieniu do wymogu zachowania przez uczestników zgromadzenia wyglądu zewnętrznego umożliwiającego ich identyfikację,
zaznacza, że nie budzi wątpliwości, iż wprowadzony w art. 3 ust. 2 ustawy zakaz uczestnictwa w zgromadzeniach osób, których
„wygląd zewnętrzny uniemożliwia ich identyfikację”, będący również przesłanką rozwiązania zgromadzenia (art. 12 ust. 1 pkt
4 ustawy), stanowi ograniczenie wolności zgromadzeń. Konstytucja nie nakazuje jawności, rozumianej jako nakaz zachowania wyglądu
zewnętrznego umożliwiającego identyfikację, gdy wyraża się poglądy w trakcie zgromadzeń. Z art. 31 ust. 2 zdania drugiego
Konstytucji jasno wynika, że „Nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje”.
Zaskarżona do Trybunału ustawa nie wprowadza do nowelizowanej ustawy z 5 lipca 1990 r. definicji zwrotu „wygląd zewnętrzny
uczestnika uniemożliwiający jego identyfikację”. Nie określa także cech „wyglądu zewnętrznego” umożliwiających ustalenie tożsamości
danej osoby. Przesłanka określona w art. 3 ust. 2 nowelizowanej ustawy – Prawo o zgromadzeniach jest więc sformułowana bardzo
ogólnie i nieprecyzyjnie. Duży stopień ogólności tego przepisu powoduje, że nie można określić zakresu dopuszczalnej ingerencji
w wolność podmiotów, do których jest on adresowany. Przy braku określoności tej przesłanki znowelizowana ustawa, pozwalając
decydować na jej podstawie o rozwiązaniu zgromadzenia przez przedstawiciela organu gminy (art. 12 ust. 1 pkt 4) prowadzić
może do dowolności w stosowaniu kwestionowanego przepisu. Regulacje ograniczające prawa i wolności człowieka i obywatela muszą
charakteryzować się należytą poprawnością, precyzją i jasnością. Brak normatywnej określoności przepisu narusza wynikającą
z zasady demokratycznego państwa prawnego zasadę poprawnej legislacji. Ranga konstytucyjnych wolności i praw nakłada obowiązek
przestrzegania przez ustawodawcę, określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, dopuszczalnych warunków stanowienia ograniczeń.
Niedookreśloność przesłanki „wygląd zewnętrzny uniemożliwiający identyfikację” powoduje, że nie można uznać, że spełnia ona
wymóg konieczności. Zaskarżone przepisy art. 1 pkt 1 i art. 1 pkt 6 ustawy nowelizującej są zatem niezgodne z art. 2 i art.
57 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności art. 1 pkt 5 ustawy z 2 kwietnia 2004 r. zakwestionowanej przez Prezydenta RP,
Prokurator Generalny przypomniał przesłanki odpowiedzialności solidarnej wynikające z art. 441 § 1 k.c., jakimi są: powstanie
szkody, jedność szkody, za którą ponoszą odpowiedzialność wszyscy dłużnicy solidarni, wyrządzenie szkody czynem niedozwolonym,
związek przyczynowy między szkodą a zdarzeniem, które ją wywołało, za które odpowiedzialność ponosi każdy z podmiotów. Podstawowe
znaczenie dla ustalenia kręgu podmiotów odpowiedzialnych solidarnie ma zatem, w ocenie Prokuratora, przypisanie każdemu z
tych podmiotów odpowiedzialności deliktowej za daną szkodę. Zaskarżony przepis kształtując odpowiedzialność solidarną organizatora
i sprawcy szkody, określa równocześnie odpowiedzialność organizatora za cudze czyny. Tymczasem między nim a uczestnikiem zgromadzenia
nie istnieje więź tego rodzaju, która uzasadniałaby taką regulację. Odpowiedzialność organizatora oparto na zasadzie ryzyka,
przy czym nie można ustalić związku między tak sformułowaną odpowiedzialnością a organizacją zgromadzenia w sposób określony
w art. 10a ust. 1 (sposób zapobiegający powstaniu szkody). Ustawodawca nie określił również przesłanek wyłączających odpowiedzialność
organizatora zgromadzenia, chociażby przez odesłanie do art. 10 ust. 1. Odpowiedzialność organizatora ukształtowana została
w ten sposób, że miałby ją ponosić niezależnie od działań, jakie podejmie i niezależnie od tego czy dochowa staranności przy
organizowaniu zgromadzenia. Nie ma tu odniesienia do służb zobowiązanych do zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Prokurator podnosi, że dopuszczalne są tylko te ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności, które są konieczne w demokratycznym
państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności
i praw innych osób i nie naruszają istoty danej wolności lub prawa. Ukształtowana zaskarżonym przepisem odpowiedzialność organizatora
stanowi ograniczenie wolności organizowania zgromadzeń, niespełniające powyższych wymogów.
3. Pismem z 5 listopada 2004 r. stanowisko w sprawie przedstawił Marszałek Sejmu, wnosząc o uznanie, że:
1) art. 1 pkt 1 ustawy z 2 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo o zgromadzeniach oraz ustawy – Prawo o ruchu drogowym,
zmieniający art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. – Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. Nr 51, poz. 297 ze zm.) w zakresie,
w jakim zakazuje uczestnictwa w zgromadzeniach osobom, których wygląd zewnętrzny uniemożliwia ich identyfikację, jest niezgodny
z art. 2 i art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
2) art. 1 pkt 5 ustawy z 2 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo o zgromadzeniach oraz ustawy – Prawo o ruchu drogowym,
polegający na dodaniu w ustawie – Prawo o zgromadzeniach art. 10a ust. 2 w zakresie, w jakim ustanawia odpowiedzialność organizatora
zgromadzenia za szkodę wyrządzoną przez uczestnika zgromadzenia, powstałą podczas jego przebiegu lub bezpośrednio po jego
rozwiązaniu, jest niezgodny z art. 2 i art. 57 Konstytucji,
3) art. 1 pkt 6 ustawy z 2 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo o zgromadzeniach oraz ustawy – Prawo o ruchu drogowym,
zmieniający art. 12 ust. 1 ustawy – Prawo o zgromadzeniach w zakresie, w jakim, w pkt 4 wprowadza możliwość rozwiązania zgromadzenia
w sytuacji, gdy wygląd zewnętrzny uczestników zgromadzenia uniemożliwia ich identyfikację, jest niezgodny z art. 2 i art.
57 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Odwołując się do wcześniejszego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, Marszałek
Sejmu podkreślił, że wolność zgromadzeń podlega szczególnie intensywnej ochronie konstytucyjnej. Organy władzy publicznej
mają obowiązek poszanowania i zapewnienia tej wolności także wtedy, gdy jest ona wykorzystywana dla krytyki ich działalności.
Niemniej zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji wolność zgromadzeń nie stanowi wartości nieograniczonej.
Odnosząc się do pierwszego z zakwestionowanych we wniosku Prezydenta RP przepisów (art. 1 pkt 1 ustawy z 2 kwietnia 2004 r.),
Marszałek Sejmu podkreślił, że taka regulacja ma na celu rozszerzenie katalogu okoliczności, które wykluczają możliwość wzięcia
udziału w zgromadzeniu. W myśl przepisu, w zgromadzeniach nie mogłyby uczestniczyć osoby, „których wygląd zewnętrzny uniemożliwia
ich identyfikację”. Oznacza to, że za jedno z głównych kryteriów ograniczenia konstytucyjnego prawa do zgromadzeń ustawodawca
przyjął faktyczną zdolność organu władzy publicznej (organu gminy lub jego przedstawiciela) do ustalenia tożsamości uczestnika
zgromadzenia na podstawie jego wyglądu zewnętrznego. Niezależnie od przebiegu zgromadzenia organ administracji publicznej
mógłby zgromadzenie rozwiązać, jeśli nie zidentyfikuje osoby biorącej w nim udział.
Takie ograniczenie jest nadmierne, a jego uciążliwość jest nieproporcjonalna do celu, któremu miało służyć. Odbiera ono bowiem
prawo udziału w zgromadzeniach nie tylko „osobom zamaskowanym”, które swoim agresywnym zachowaniem zagrażają bezpieczeństwu
i porządkowi publicznemu, ale również osobom, które poprzez swój ubiór oraz sposób zachowania publicznie, w sposób pokojowy
manifestują swoje poglądy, np. różnego rodzaju happeningi, teatry uliczne, sprzeciwy wobec polityki organów państwa, w maskach
znanych polityków.
O ile dotychczasowy zakaz udziału w zgromadzeniach osób posiadających przy sobie broń, materiały wybuchowe lub inne niebezpieczne
narzędzia jest uzasadniony, ponieważ zgromadzenie uzbrojonych osób teoretycznie zawsze może stanowić realne zagrożenie dla
ludzi i mienia, to nie każdy przypadek zakrycia twarzy, uniemożliwiający identyfikację danej osoby, stanowi czyn potencjalnie
niebezpieczny lub zapowiada, że zgromadzenie zmieni swój pokojowy charakter. Nie rozróżnia się tu złożoności stanów faktycznych,
jakie w praktyce mogą wystąpić, nakładając na wszystkich uczestników zgromadzeń zbyt rygorystyczne ograniczenia.
Ponadto art. 1 pkt 1 ustawy z 2 kwietnia 2004 r. budzi wątpliwości ze względu na to, że wprowadza do ustawy z 5 lipca 1990
r. niedookreśloność oraz zbyt szeroki zakres uznaniowości organów administracji samorządowej. Zwrot, jakim posłużył się w
tym przypadku ustawodawca („osoba, której wygląd zewnętrzny uniemożliwia jej identyfikację”), ma charakter wieloznaczny i
nie gwarantuje jednolitego sposobu stosowania przepisu przez organy gminy. Na skutek tego ostateczny zakres konstytucyjnego
prawa wolności zgromadzeń uzależniony byłby od arbitralnych ocen organów gminy, które – w zależności od własnej interpretacji
– samodzielnie ustalałyby, kto i w jakiej sytuacji może lub nie może korzystać z prawa do zgromadzeń.
Niejasność przepisu w praktyce oznacza najczęściej niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania
organom stosującym prawo. Z kolei zróżnicowanie indywidualnych rozstrzygnięć pociąga za sobą postrzeganie prawa jako niesprawiedliwego
i naraża na utratę zaufania obywateli do państwa. Marszałek Sejmu odwołał się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, akcentując,
że ogólne zasady wynikające z art. 2 Konstytucji powinny być przestrzegane szczególnie restrykcyjnie, gdy chodzi o akty prawne
ograniczające wolności i prawa obywatelskie oraz nakładające obowiązki wobec państwa.
W odniesieniu do art. 1 pkt 5 ustawy z 2 kwietnia 2004 r. Marszałek Sejmu wskazał, że wprowadza się do ustawy z 5 lipca 1990
r. generalną zasadę odpowiedzialności solidarnej, nie różnicując sytuacji prawnej organizatora w zależności od stopnia jego
zawinienia lub przyczynienia się do powstania szkody. W praktyce oznaczałoby to, że „uczestnikiem zgromadzenia” może stać
się np. osoba, która tuż po rozwiązaniu zgromadzenia dopuści się aktów przemocy wobec przechodniów bądź uczestników zgromadzenia
lub zacznie niszczyć cudze mienie, a która dołączyła do zgromadzenia dopiero w trakcie jego trwania i nie deklaruje żadnego
związku z celem zgromadzenia. Taki scenariusz wydaje się prawdopodobny, zwłaszcza w przypadku zgromadzeń tzw. otwartych, dostępnych
dla nieograniczonej liczby osób. Organizator ponosiłby odpowiedzialność za szkodę niejako na zasadzie ryzyka (bez konieczności
wykazywania jakiegokolwiek związku przyczynowego między jego zachowaniem a powstałą szkodą), mimo że dołożył wszelkich starań
aby szkodom zapobiec.
Marszałek Sejmu podzielił pogląd zaprezentowany we wniosku Prezydenta RP, że „Narażenie się na konsekwencje przewidziane w
dodawanym do ustawy art. 10a ust. 2 mogą być całkowicie niezależne od działań adresata, w tym od należytej staranności w zapobieganiu
możliwości zaistnienia szkód, jakie mogą powstać w trakcie zgromadzenia lub bezpośrednio po jego rozwiązaniu. Wskutek ustanowienia
odpowiedzialności odszkodowawczej organizatora zgromadzenia za działania niepozostające z nim w jakiejkolwiek więzi ograniczona
zostaje gwarantowana w art. 57 Konstytucji swoboda organizowania zgromadzeń publicznych”.
Powołując się na argumentację dotyczącą art. 1 pkt 1 ustawy z 2 kwietnia 2004 r., Marszałek Sejmu wniósł także o stwierdzenie,
że art. 1 pkt 6 ustawy z 2 kwietnia 2004 r. jest niezgodny z art. 2 i art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1.1. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z 5 lipca 1990 r. – Prawo o zgromadzeniach (dalej: ustawa z 5 lipca 1990 r.) „w zgromadzeniach
nie mogą uczestniczyć osoby posiadające przy sobie broń, materiały wybuchowe lub inne niebezpieczne narzędzia”. Uchwalona
przez Sejm 2 kwietnia 2004 r. ustawa o zmianie ustawy – Prawo o zgromadzeniach oraz ustawy – Prawo o ruchu drogowym (dalej:
ustawa z 2 kwietnia 2004 r.) wprowadziła dodatkową przesłankę zakazu uczestnictwa w zgromadzeniu osób, „których wygląd zewnętrzny
uniemożliwia ich identyfikację”.
Prezydent RP w trybie kontroli prewencyjnej z art. 122 ust. 3 Konstytucji zwrócił się z wnioskiem o zbadanie zgodności art.
1 pkt 1 ustawy z 2 kwietnia 2004 r. w zakresie, w którym dodaje do dotychczasowego art. 3 ust. 2 ustawy z 5 lipca 1990 r.
wymienioną wyżej przesłankę zakazu uczestnictwa w zgromadzeniu, z art. 2 i art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
1.2. Wolność zgromadzeń stanowi jeden z istotnych elementów współczesnego standardu państwa demokratycznego w sferze podstawowych
praw i wolności obywatelskich. Jej europejska geneza jako podstawowej swobody obywatelskiej sięga okresu Wielkiej Rewolucji
Francuskiej (zob. P. Czarny, B. Naleziński, Wolność zgromadzeń, Warszawa 1998, s. 10). W konstytucji francuskiej z 3 września 1791 r. wolność zgromadzeń występuje w Tytule I odnoszącym się
do „fundamentalnych dyspozycji gwarantowanych przez Konstytucję” jako „wolność obywateli do gromadzenia się pokojowego i bez
broni, przy respektowaniu ustaw porządkowych”.
Współcześnie pojmowana wolność zgromadzeń znajduje należne miejsce także w aktach prawa międzynarodowego, ratyfikowanych przez
Polskę. W art. 11 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4 listopada 1950 r. ujęta jest wspólnie z
wolnością stowarzyszania się jako prawo każdego do „swobodnego, pokojowego stowarzyszania się, włącznie z prawem tworzenia
związków zawodowych i przystępowania do nich dla ochrony swoich interesów”. Natomiast w art. 21 Międzynarodowego Paktu Praw
Obywatelskich i Politycznych z 19 grudnia 1966 r. wolność zgromadzeń zdefiniowana jest odrębnie jako „prawo do spokojnego
zgromadzania się”.
W Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. wolność zgromadzeń określona jest w art. 57, a wolność zrzeszania się w art. 58. Ta
oddzielna regulacja jest potwierdzeniem wyodrębnienia się treści normatywnych obu tych wolności, mimo nadal często wskazywanej
historycznej wspólnoty ideowej, gdy podkreśla się, że obydwie wolności jako kategorie prawne są przejawami idei wolności myśli
i opinii (zamieszczonej już w art. 11 Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela z 26 sierpnia 1789 r.).
Zdefiniowanie wolności zgromadzenia jest – jak wskazuje się w doktrynie – zabiegiem trudnym. Można jednak wskazać cechy zasadnicze
wolności zgromadzenia rozumianej jako powszechnie uznany standard współczesnego państwa demokratycznego.
Na wstępie należy wyodrębnić te cechy, które odróżniają wolność zgromadzeń od wolności stowarzyszania się. Zgromadzenie publiczne
(o takie tutaj chodzi) ma charakter okazjonalny, w odróżnieniu od stowarzyszenia, które zakłada istnienie względnie trwałych
relacji między jego członkami. „Zgromadzenie – nie tworzy w efekcie żadnej trwałej więzi między jego uczestnikami” (J. Robert,
Libertés publiques et droits de l’homme, Paris 1988, s. 569). W odróżnieniu od wolności stowarzyszania się, ale także i od wszelkich zgromadzeń czy zebrań o charakterze prywatnym, gdzie
ustalenie tożsamości osoby uczestniczącej jest czymś oczywistym lub co najmniej czymś w pełni dopuszczalnym i możliwym, uczestnictwo
w zgromadzeniu publicznym nie jest określone imiennie, jest anonimowe, podczas gdy uczestnictwo w zebraniu prywatnym jest
nominatywne i osobiste (zob. J. Israel, Droits des libertés fondamentales, Paris 1998, s. 492, w ślad za orzecznictwem francuskiej Rady Stanu). Tak pojmowany anonimowy charakter uczestnictwa w zgromadzeniu
publicznym jest ważnym elementem treści normatywnej konstytucyjnej wolności zgromadzeń, jest przejawem wolności, z którego
jednostka (obywatel) może skorzystać.
Zgromadzenie publiczne, choć jest okazjonalne, nie jest jednak przypadkowym zgrupowaniem osób, lecz zgromadzeniem intencjonalnym
zwołanym przez jego organizatorów, ma swój konkretny cel, którym jest wyrażenie opinii lub idei albo też obrona określonych
interesów przez jego uczestników. Inaczej więc niż w sytuacji przypadkowo zebranej grupy ludzi, bądź osób zebranych np. podczas
spektaklu teatralnego czy seansu filmowego, zakłada to konieczne minimum organizacji zgromadzenia oraz istnienie organizatora,
przedstawienia celu i miejsca zgromadzenia. Wiąże się też z koniecznością zgłoszenia tego zamiaru odpowiednim organom władzy
publicznej (por. L. Wiśniewski, Wolność zgromadzeń w świetle prawa o zgromadzeniach, „Państwo i Prawo”, 4/1991). Wynikający z normatywnej treści wolności zgromadzenia publicznego, określony wyżej, anonimowy
charakter uczestnictwa w zgromadzeniu nie dotyczy więc organizatorów zgromadzenia.
Pokojowy charakter zgromadzenia jest fundamentalną cechą demokratycznego standardu wolności zgromadzenia. Przestrzeganie pokojowego
charakteru zgromadzenia jest zarazem warunkiem korzystania z tej wolności. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że konstytucyjna
ochrona wolności zgromadzeń dotyczy zgromadzeń pokojowych. Naruszenie pokojowego przebiegu zgromadzenia lub poważne i bezpośrednie
zagrożenie dla jego pokojowego charakteru, które mogłoby spowodować naruszenie podstawowych wartości konstytucyjnych wymienionych
w art. 31 ust. 3 Konstytucji, może powodować ograniczenia w korzystaniu z wolności uczestnictwa w zgromadzeniu. Nieokreślony
imiennie, anonimowy charakter uczestnictwa w zgromadzeniu publicznym, będący jednym z przejawów korzystania z tej wolności,
również mógłby podlegać ograniczeniom, jeśli wynikałoby to z potrzeby ochrony podstawowych wartości konstytucyjnych, zwłaszcza
tych, które mogłyby być naruszone wskutek utraty pokojowego przebiegu zgromadzenia albo poważnego i bezpośredniego zagrożenia
dla pokojowego charakteru zgromadzenia.
Inny charakter ma wolność organizowania zgromadzeń. Organizator nie może być anonimowy, a jego odpowiedzialność za zorganizowanie
i przebieg zgromadzenia wiąże się niewątpliwie z należytym wykonaniem czynności wymaganych przez ustawę. Art. 6 ustawy z 5
lipca 1990 r. stanowi, że zgromadzenie publiczne to zgromadzenie organizowane na otwartej przestrzeni dla „nieokreślonych
imiennie osób”. Wymaga to uprzedniego zawiadomienia właściwego organu gminy, a w pewnych przypadkach (ust. 2) także właściwego
komendanta policji oraz Ministerstwa Spraw Zagranicznych. Obowiązek ten spoczywa na organizatorze zgromadzenia, który w zawiadomieniu
winien podać swoje dane osobowe, cel i program zgromadzenia oraz język, w którym będą się porozumiewać uczestnicy zgromadzenia,
miejsce, datę, planowany czas trwania, godzinę rozpoczęcia, przewidywaną liczbę uczestników oraz projektowaną trasę przejścia;
a także określić planowane środki służące zapewnieniu pokojowego przebiegu zgromadzenia oraz środki, o których dostarczenie
zwraca się do gminy (art. 7).
Powyższe obowiązki są ustawowo nałożone na organizatora zgromadzenia publicznego w celu prawidłowej realizacji tej konstytucyjnej
wolności, w szczególności chodzi o zapewnienie pokojowego przebiegu zgromadzenia.
Ustawodawca polski trafnie odróżnia zgromadzenia publiczne od imprez masowych, regulowanych ustawą z dnia 22 sierpnia 1997
r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1298 ze zm.). W odróżnieniu od zgromadzeń publicznych
imprezy masowe nie mają na celu wymiany myśli i idei (debaty publicznej), lecz uczestnictwo w wydarzeniach sportowych, artystycznych
lub rozrywkowych (art. 3 pkt 1 tejże ustawy).
Odmienna regulacja imprez masowych dotyczy w szczególności obowiązków organizatorów i ochrony uczestników imprez masowych.
Ograniczenia konstytucyjnej wolności zgromadzeń określonej w art. 57 Konstytucji mogą być ustanowione jedynie w drodze ustawy,
przy czym zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie i jedynie dla ochrony
wartości wskazanych w tym przepisie. Art. 2 ustawy z 5 lipca 1990 r. przypomina podstawowe wartości konstytucyjne, które mogą
być przesłankami ograniczenia wolności zgromadzenia: ochrona bezpieczeństwa państwowego lub porządku publicznego, ochrona
zdrowia lub moralności publicznej albo prawa lub wolności innych osób. W efekcie nowelizacji ustawy z 25 maja 1999 r. dodano
także jako przesłankę ograniczenia wolności zgromadzeń konieczność ochrony Pomników Zagłady w rozumieniu ustawy z 7 maja 1999
r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady. Ta szczegółowo wymieniona przesłanka mieści się w konstytucyjnej
wartości ochrony moralności publicznej, wymienionej również w art. 31 ust. 3 Konstytucji jako jedna z przesłanek ograniczenia
korzystania z konstytucyjnych praw i wolności.
Art. 2 ustawy z 5 lipca 1990 r. odpowiada uznanym standardom demokratycznym zawartym w ratyfikowanych przez Polskę umowach
międzynarodowych. Przepis art. 21 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z 1966 r. wskazuje, że ustawowe
ograniczenia wolności zgromadzeń muszą być konieczne i mogą być ustanawiane w interesie bezpieczeństwa państwowego lub publicznego,
porządku publicznego bądź dla ochrony zdrowia lub moralności publicznej albo praw i wolności innych osób.
Podobnie określone są dopuszczalne standardy ograniczenia wolności zgromadzeń w Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych
wolności z 4 listopada 1950 r. Art. 11 Konwencji, obok wymienionych wyżej przyczyn zawartych w art. 21 Paktu, wymienia również
„ochronę porządku i zapobieganie przestępstwu”, a ponadto wskazuje na możliwość ograniczeń w korzystaniu z wolności zgromadzeń
i wolności stowarzyszania się (tutaj te wolności ujęte są wspólnie) przez „członków sił zbrojnych, policji lub administracji
państwowej”.
Przepis art. 3 ust. 2 ustawy z 5 lipca 1990 r. ogranicza konstytucyjną wolność zgromadzeń zakazując uczestnictwa w zgromadzeniach
osobom posiadającym przy sobie „broń, materiały wybuchowe lub inne niebezpieczne narzędzia”. To ograniczenie wolności zgromadzeń
nie budzi wątpliwości. Dopuszczenie do uczestnictwa w zgromadzeniu publicznym takich osób stanowiłoby poważne zagrożenie dla
pokojowego charakteru zgromadzenia, a w rezultacie dla wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Powyższe ograniczenie
jest więc ograniczeniem prewencyjnym. Nie musi wynikać z oceny zachowania osoby posiadającej broń lub inne niebezpieczne narzędzie.
Sam fakt posiadania broni, materiałów wybuchowych lub innych niebezpiecznych narzędzi w wysokim stopniu uprawdopodabnia zagrożenie
dla pokojowego przebiegu zgromadzenia.
1.3. Trybunał Konstytucyjny rozważył, czy zaskarżony przez Prezydenta RP art. 1 pkt 1 ustawy z 2 kwietnia 2004 r. zakazujący
uczestnictwa w zgromadzeniach osobom, „których wygląd zewnętrzny uniemożliwia ich identyfikację”, wprowadza konieczne ograniczenie
wolności uczestnictwa w zgromadzeniach, wynikające z zagrożenia dla ich pokojowego przebiegu. Chodzi o odpowiedź na pytanie,
czy wygląd zewnętrzny uniemożliwiający identyfikację może stanowić zagrożenie dla wartości konstytucyjnych wskazanych w art.
31 ust. 3 Konstytucji, zwłaszcza dla tych wartości, których ochrona wiąże się nierozdzielnie z pokojowym charakterem zgromadzenia.
W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy nowelizującej sygnalizuje się, mówiąc o wprowadzeniu omawianego zakazu uczestnictwa
w zgromadzeniach, że chodzi o „osoby zamaskowane, których identyfikacja jest trudna lub wręcz niemożliwa”. Jednakże brzmienie
dodanego przepisu ujawnia, znacznie szerszy zakres osób i sytuacji, których zakaz mógłby dotyczyć. Oprócz celowego zamaskowania,
które też nie zawsze należy odczytywać jako sygnał ewentualnego zagrożenia dla porządku czy bezpieczeństwa, przyczyną niemożności
identyfikacji może być nawet określony ubiór czy fryzura. Konsekwencje zbyt szerokiego ujęcia proponowanego przepisu nie byłyby
więc zgodne z intencją projektodawcy, co zresztą potwierdziła dyskusja na posiedzeniu sejmowej Komisji Administracji i Spraw
Wewnętrznych 23 stycznia 2004 r. (Biuletyn Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 2773/IV). Przedstawiciele rządu wyjaśniali,
że zaproponowane brzmienie ma zapobiegać uczestnictwu w zgromadzeniach osób zamaskowanych kominiarkami i mających przy sobie
łomy lub styliska od kilofów. Podkreślali też, że praktyka stosowania tego przepisu będzie rozsądna i da się odróżnić „pokojowe
zamaskowanie” od niepokojowego. Tymczasem już samo posiadanie łomów lub stylisk od kilofów pozbawia prawa do uczestnictwa
w zgromadzeniu na podstawie obowiązującego art. 3 ust. 2 ustawy z 5 lipca 1990 r.
Uchwalony przez Sejm art. 1 pkt 1 ustawy z 2 kwietnia 2004 r. nadający nowe brzmienie art. 3 ust. 2 ustawy z 5 lipca 1990
r., przez dodanie do tej ustawy zakazu, uczestnictwa w zgromadzeniach publicznych także „osobom, których wygląd zewnętrzny
uniemożliwia ich identyfikację” wprowadza różne stany faktyczne.
Znowelizowany art. 3 ust. 2 ustawy z 5 lipca 1990 r. dotyczyłby nie tylko osób celowo zamaskowanych, których rodzaj przebrania
mógłby sygnalizować agresywne zachowanie i ewentualne zagrożenie dla wartości konstytucyjnych zawartych w art. 31 ust. 3.
Jednakże nie zostało sprecyzowane, jaki sposób przebrania mógłby stanowić zagrożenie dla którejś z tych wartości, stanowiących
podstawę ograniczenia wolności uczestnictwa w zgromadzeniu. W szczególności nie wiadomo, jaki sposób przebrania mógłby zagrażać
tym wartościom, których ochrona wiąże się ściśle z ochroną pokojowego charakteru zgromadzenia.
Zakaz uczestnictwa dotyczyłby także osób, których nie można zidentyfikować bądź z powodu naturalnych okoliczności bądź też
celowego przebrania, ale takiego, które będąc środkiem wyrażania określonego stanowiska w odniesieniu do jakiegoś problemu,
sytuacji czy faktu, nie sygnalizowałoby agresywnego zachowania i ewentualnych zagrożeń dla pokojowego charakteru zgromadzenia.
Wobec takich osób zakaz uczestnictwa w zgromadzeniach stanowiłby oczywistą, nadmierną ingerencję w konstytucyjną wolność uczestniczenia
w zgromadzeniach publicznych. Osoby te powinny mieć możliwość pełnego korzystania z konstytucyjnej wolności uczestnictwa w
zgromadzeniach.
Zgodnie z art. 10 ust. 4 ustawy z 5 lipca 1990 r. o zakazie uczestnictwa w zgromadzeniu decyduje jego przewodniczący, argumentując,
że osoba taka „narusza przepisy ustawy”.
Trybunał Konstytucyjny podziela pogląd Prezydenta RP, że „zaniechanie ustawodawcy polegające na niezdefiniowaniu kluczowego
pojęcia nowelizacji („osoba, której wygląd zewnętrzny uniemożliwia jej identyfikację”) pozostawia organom władzy publicznej
swobodę ustalania ostatecznego kształtu ograniczeń, a w szczególności wyznaczania jej zakresu”. W rezultacie stosowania nieprecyzyjnego
przepisu znowelizowanego przez art. 1 pkt 1 ustawy z 2 kwietnia 2004 r. podejmowane byłyby decyzje oparte na swobodnym uznaniu
decydenta.
Wynikający z nowelizacji przepis jest nieprecyzyjny i niejasny, jego zakres jest zbyt szeroki w stosunku do intencji samych
projektodawców; nie odpowiada koniecznym wymogom precyzji i jasności dotyczącym przepisów ustawowych ograniczających konstytucyjne
prawa lub wolności. Stosowanie tego przepisu nie tylko nie usunie, wbrew zapewnieniom projektodawców, niedomogów legislacyjnych,
ale jeszcze je pogłębi.
„Należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawnych ma szczególne znaczenie, gdy chodzi o ochronę konstytucyjnych
wolności i praw człowieka i obywatela. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie i z jakich przyczyn ma znaczenie
prawne” – stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 10 listopada 1998 r. (sygn. K 39/97, OTK ZU nr 6/1998, poz. 99).
W wyroku z 12 stycznia 2000 r. (sygn. P. 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że „uzależnienie
dopuszczalności ograniczeń praw i wolności od ich ustanowienia <<tylko w ustawie>> jest czymś więcej niż tylko przypomnieniem
ogólnej zasady wyłączności ustawy dla normowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego.
Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych
praw i wolności mogą być ustanawiane <<tylko>> w ustawie, to kryje się w tym nakaz kompletności unormowania ustawowego, które
musi samodzielnie określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury
przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys (kontur) tego ograniczenia”.
Zaskarżony przepis art. 1 pkt 1 ustawy z 2 kwietnia 2004 r. wprowadza w świetle art. 57 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji nadmierną
ingerencję w wolność uczestnictwa w zgromadzeniach publicznych. „Wygląd zewnętrzny uniemożliwiający identyfikację” nie może
być przesłanką zakazu uczestnictwa w zgromadzeniach, gdy dotyczy osób, które w żaden sposób nie zagrażają pokojowemu charakterowi
zgromadzeń oraz osób, co do których znowelizowany przepis ustawy z 5 lipca 1990 r. nie wskazuje, w jaki sposób niemożność
ich identyfikacji mogłaby zagrozić wartościom wymienionym w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a zwłaszcza tym wartościom, które
byłyby szczególnie zagrożone wskutek utraty pokojowego charakteru zgromadzenia.
Trybunał Konstytucyjny podkreśla też, że ograniczenie wolności zgromadzeń polegające na ograniczeniu możliwości uczestnictwa
w nich w sposób bezimienny, anonimowy nie jest konieczne, gdyż ustawa o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz. U. z 2002 r.
Nr 7, poz. 58 ze zm.) daje wystarczające możliwości ingerencji policji w przebieg zgromadzeń w przypadku zagrożenia dla ich
pokojowego charakteru, w tym także daje możliwości ustalenia tożsamości osób uczestniczących w zgromadzeniach (art. 15 ust.
1 pkt 1 tej ustawy).
2.1. Prezydent RP wniósł o zbadanie, czy art. 1 pkt 5 ustawy z 2 kwietnia 2004 r., dodający art. 10a ust. 2 do ustawy z 5
lipca 1990 r., jest zgodny z art. 2 i art. 57 Konstytucji. Zaskarżony przepis brzmi: „Za szkody wyrządzone przez uczestnika
zgromadzenia podczas jego przebiegu lub bezpośrednio po jego rozwiązaniu organizator zgromadzenia odpowiada solidarnie ze
sprawcą szkody”.
Przepis ten nakłada na organizatora zgromadzenia odpowiedzialność za wszelkie szkody wyrządzone przez uczestnika zgromadzenia,
zarówno podczas jego trwania, jak i bezpośrednio po jego rozwiązaniu. Poprzedzający go art. 10a ust. 1 zobowiązuje organizatora
zgromadzenia oraz jego przewodniczącego „do organizacji zgromadzenia w taki sposób, aby zapobiec możliwości powstania podczas
jego przebiegu lub bezpośrednio po jego rozwiązaniu szkody z winy uczestnika zgromadzenia”.
Nie jest jasna relacja między zaskarżonym przepisem art. 10a ust. 2, a poprzedzającym go przepisem ust. 1. Mieszczą się one
we wspólnej jednostce redakcyjnej wprowadzonej ustawą z 2 kwietnia 2004 r., co jest wskazówką, że należy interpretować je
łącznie. Jednak różnią się na tyle swoimi zakresami podmiotowymi i przedmiotowymi, a także wynikającymi z nich celami, że
w pełni możliwa jest ich odrębna interpretacja.
Przepis art. 10a ust. 1 dotyczy organizatora oraz przewodniczącego zgromadzenia, podczas gdy zaskarżony przepis art. 10a ust.
2 dotyczy tylko organizatora zgromadzenia. To rezultat zmian, jakich dokonano w projekcie rządowym w trakcie procedury legislacyjnej.
W wyniku poprawki przyjętej na posiedzeniu Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych 2 marca 2004 r., zaakceptowanej następnie
na posiedzeniu Sejmu, zniesiono solidarną ze sprawcą szkody odpowiedzialność przewodniczącego zgromadzenia, figurującą pierwotnie
w projekcie rządowym.
Nie jest jasne, jakie znaczenie dla zakresu odpowiedzialności organizatora wynikającej z art. 10a ust.2 ma to, że obowiązek
zapobiegania szkodom przez organizatora, określony w ust. 1, dotyczy tylko szkód powstałych z winy uczestnika. W myśl dyrektyw
interpretacyjnych racjonalnego prawodawcy należałoby przyjąć, iż nie jest bez znaczenia, że obydwa ustępy stanowią części
tego samego artykułu, i trudno uznać ust. 1 za zbędny. Z drugiej strony, ze względów wskazanych wyżej, w pełni możliwa jest
odrębna interpretacja zaskarżonego przepisu art. 10a ust. 2, określającego odpowiedzialność organizatora. Tym bardziej, że
gdyby celem ustawodawcy było zawężenie zakresu solidarnej odpowiedzialności organizatora do szkód powstałych z winy uczestnika
zgromadzenia, wystarczyło w ust. 2 odwołać się do poprzedzającego go ust. 1. Już więc z powodu relacji zaskarżonego przepisu
art. 10a ust. 2 do poprzedzającego go ust. 1 – przesłanka odpowiedzialności organizatora, określona w art. 10a ust. 2, jest
niejasna.
Jest niejasna również dlatego, że określa tę odpowiedzialność posługując się pojęciami, które na tle konkretnych stanów faktycznych
mogą być niejasne. To, czy ktoś jest „uczestnikiem zgromadzenia”, czy nim nie jest może stać się w konkretnej sytuacji masowego
zgromadzenia publicznego trudne do stwierdzenia. Trudna może być w konkretnej sytuacji ocena, czy szkoda została wyrządzona
„bezpośrednio po rozwiązaniu zgromadzenia”, czy też nie, tym bardziej że zaskarżony przepis nie określa, czy dotyczy to tylko
szkód wyrządzonych w miejscu zgromadzenia.
Niejasność zaskarżonego przepisu prowadzi do braku jego określoności i braku pewności prawa oraz pozostawia nadmierną swobodę
organom stosującym prawo.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał znaczenie zasady określoności przepisów prawa wówczas, gdy następuje ustawowa
ingerencja w sferę konstytucyjnych wolności i praw jednostki (np. wyroki z: 30 października 2001 r., sygn. K. 33/00, OTK ZU
nr 7/2001, poz. 217; 17 listopada 2003 r., sygn. K 32/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 93). W myśl tej zasady ustawodawca nie
powinien w wyniku niejasnego sformułowania przepisu pozostawiać organom stosującym prawo nadmiernej swobody prowadzącej do
ustalania w praktyce zakresu przedmiotowego i podmiotowego ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw jednostki.
Na etapie kontroli prewencyjnej nie ma z natury rzeczy możliwości odwołania się do praktyki orzeczniczej i można co najwyżej
operować pewnymi hipotezami co do kierunków wykładni badanej regulacji. Nie należy jednak, także na etapie kontroli prewencyjnej,
tracić z pola widzenia przypuszczalnych rozbieżności interpretacyjnych w sytuacji, kiedy wchodzi w grę ocena regulacji mających
istotne znaczenie dla urzeczywistnienia jednej z podstawowych wolności w demokratycznym państwie prawnym. Z tych też względów
niejasność przyjętej formuły odpowiedzialności uzasadnia stanowisko, zgodnie z którym zostały naruszone wymagania dostatecznej
określoności przepisów prawnych wynikające z art. 2 Konstytucji.
2.2. Regulacja zawarta w zaskarżonym przepisie art. 10a ust. 2 wprowadza szeroko ujętą odpowiedzialność organizatora zgromadzenia
za szkody spowodowane zachowaniem jego uczestników. Rozwiązanie to odbiega w znaczący sposób od dotychczasowych podstaw odpowiedzialności
organizatora, które mogły być poszukiwane w ramach ogólnych zasad odpowiedzialności ex delicto, przyjętych w kodeksie cywilnym. Odpowiedzialność ta oparta jest na zasadzie winy własnej organizatora (art. 415 i art. 416
k.c.), co wymaga ustalenia w każdym wypadku nie tylko samego faktu wyrządzenia szkody, a nawet nie tylko winy uczestnika zgromadzenia,
ale – jako samodzielnej i podstawowej przesłanki – niezachowania wymaganej staranności przez organizatora.
Podstawowym założeniem nowych rozwiązań jest stworzenie formuły szerszej, która mogłaby przez swoje prewencyjne oddziaływanie
wpływać na zachowania osób odpowiedzialnych za organizację zgromadzenia.
Przyjęta w art. 10a ust. 2 formuła odpowiedzialności solidarnej organizatora wraz ze sprawcą bezpośrednim szkody (uczestnikiem
postępowania) prowadzi jednak do rozszerzenia granic odpowiedzialności w sposób, który praktycznie przerzuca na organizatora
ciężar odpowiedzialności za każdą szkodę wywołaną przez uczestnika zgromadzenia podczas jego przebiegu lub bezpośrednio po
jego rozwiązaniu. Ocena ta jest niezależna od poważnych wątpliwości interpretacyjnych, które pojawiają się na tle kwestionowanego
przepisu. Analiza regulacji zawartej w art. 10a wskazuje bowiem, że w każdym z wchodzących w grę wariantów wykładni tego przepisu,
zarówno mniej surowym dla organizatora (przyjąwszy związek obu ustępów art. 10a), jak i bardziej surowym dla organizatora
zgromadzenia, traktując art. 10a ust. 2 autonomicznie jako podstawę odpowiedzialności, odpowiedzialność organizatora wykracza
poza ramy racjonalnego i dopuszczalnego ryzyka związanego z przebiegiem każdego zgromadzenia.
Przy każdym z wchodzących w grę wariantów interpretacyjnych art. 10a odpowiedzialność organizatora zgromadzenia przybierać
będzie dwojaką postać: 1) jako odpowiedzialność za czyn własny; 2) jako odpowiedzialność za czyn cudzy, a więc za szkodę wyrządzoną
przez uczestnika zgromadzenia.
We wniosku Prezydenta kwestionowana jest bezpośrednio formuła zawarta w art. 10a ust. 2, a więc konstrukcja odpowiedzialności
za czyn cudzy. Należy przyjąć, że jest to formuła odpowiedzialności na zasadzie ryzyka, a więc niezależna od tego, czy samemu
organizatorowi można postawić zarzut niestaranności zachowania. Nie może się więc on ekskulpować przez wykazanie, że uczynił
wszystko zgodnie z wymaganiami najwyższej staranności, aby nie dopuścić do zdarzenia wywołującego szkodę, ani też przez wykazanie,
że nie mógł mieć wpływu na skład uczestników zgromadzenia. Zgodnie z ogólnymi regułami wykładni zdarzeniem rodzącym odpowiedzialność
będzie zachowanie sprawcze uczestnika zgromadzenia w czasie jego trwania lub bezpośrednio po jego zakończeniu, a więc również
wtedy, kiedy organizator zgromadzenia nie miał nawet teoretycznych możliwości kontrolowania takiego zachowania.
Jedynym ograniczeniem tak ujętej odpowiedzialności odszkodowawczej, przy założeniu wariantu wykładni korzystniejszego dla
organizatora (a więc uznającego związek ust. 1 i ust. 2 art. 10a), byłaby wina bezpośredniego sprawcy szkody. Istnienie nawet
takiego ograniczenia nie zmienia oceny co do nadmiernego zakresu odpowiedzialności organizatora, zważywszy na to, że inaczej
niż na tle tradycyjnej formuły kodeksu cywilnego wiążącej ryzyko odpowiedzialności z winą bezpośredniego sprawcy (odpowiedzialność
zwierzchnika za zawiniony czyn sprawczy), organizator nie ma żadnych możliwości kontrolowania postępowania uczestnika zgromadzenia.
Wykracza to – w istotnym stopniu – poza przyjęty zakres ryzyka, ukształtowany na gruncie klasycznych mechanizmów odpowiedzialności
odszkodowawczej, wiążących surową odpowiedzialność za czyn cudzy z pewnym typem więzi (zależności) istniejącej pomiędzy podmiotem
odpowiedzialnym za czyn cudzy a sprawcą szkody (odpowiedzialność zwierzchnika za podwładnego, pracodawcy za pracownika, władzy
publicznej za funkcjonariusza). Wniosek o nadmiernej surowości i rozległości odpowiedzialności organizatora staje się jeszcze
bardziej oczywisty na tle drugiego wariantu interpretacyjnego, wedle którego nie byłaby potrzebna – jako przesłanka – wina
bezpośredniego sprawcy szkody. Można by wtedy mówić o praktycznie nieograniczonej odpowiedzialności organizatora, któremu
– co należy podkreślić – niezwykle łatwo byłoby przypisać odpowiedzialność za szkody zaistniałe po zakończeniu zgromadzenia,
ze względu na to, że nie będzie nawet w takiej sytuacji konieczne ustalenie tożsamości sprawcy (skoro nie ustala się winy).
Odpowiedzialność na zasadzie ryzyka jako forma obiektywnej i tym samym zaostrzonej odpowiedzialności ex delicto zawsze powinna być uzasadniona istnieniem wyraźnego motywu legislacyjnego wskazującego na celowość odstąpienia od reguły
ogólnej, a związanego czy to z istnieniem wskazanego wyżej stosunku zależności, czy np. z osiąganiem z określonej aktywności
pewnych efektów gospodarczych (zasada eius damnum cuius commodum). Potwierdzają to reguły odpowiedzialności ukształtowane w szczególności w art. 435 k.c. (odpowiedzialność prowadzącego przedsiębiorstwo
wprowadzane w ruch przy pomocy sił przyrody) lub w art. 4491 i n. k.c. (odpowiedzialność za produkt niebezpieczny wprowadzany do obrotu), które wyraźnie łączą ryzyko użycia nowoczesnej
technologii z zaostrzoną formułą odpowiedzialności podmiotu osiągającego korzyści z tego tytułu. Na tle analizowanego rozwiązania
trudno jest jednak określić motyw uzasadniający przyjęcie zaostrzonej formuły odpowiedzialności. Nie jest nim bowiem także
oddziaływanie prewencyjne, ponieważ nawet zachowanie najwyższego stopnia staranności przez organizatora zgromadzenia nie będzie
pozwalało na wyłączenie jego odpowiedzialności. W tych warunkach nasuwa się więc wniosek, że celem tej zaostrzonej formuły
odpowiedzialności jest wprowadzenie tego typu konstrukcji, która ma wywoływać u potencjalnych organizatorów zgromadzenia swoisty
efekt antymotywacyjny, a więc zniechęcać do jego organizacji.
Wszystkie wskazane tu względy wyraźnie dowodzą, że tak ukształtowana odpowiedzialność może prowadzić do oczywistego naruszenia
konstytucyjnych gwarancji wolności zgromadzeń. Niemożliwy do realizacji obowiązek organizatora zgromadzenia, a jednocześnie
ryzyko najdalej idącej odpowiedzialności majątkowej są czynnikami stwarzającymi istotną i nieuzasadnioną dostatecznie racjami
demokratycznego państwa barierę dla realizacji wolności zgromadzeń.
Trzeba zarazem podkreślić, że ustawodawca dysponuje możliwością ustawowego uregulowania ograniczeń wolności, o czym zresztą
mówi wyraźnie przepis konstytucyjny. Ograniczenia te mogą wiązać się również z wprowadzeniem wyraźnych podstaw odpowiedzialności
odszkodowawczej organizatora zgromadzenia. Nie oznacza to jednak, że ustawodawca może ustanowić każdą postać odpowiedzialności,
nie uwzględniając konieczności poszukiwania racjonalnego kompromisu pomiędzy interesem publicznym związanym z pokojowym i
bezpiecznym przebiegiem zgromadzenia a wolnością jego organizowania. Środki stosowane przez ustawodawcę nie mogą wykraczać
poza granice proporcjonalności wyznaczone przez art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zbyt szeroko ujęta odpowiedzialność odszkodowawcza
organizatora zgromadzenia, w połączeniu z praktycznie całkowitym przerzuceniem ryzyka ewentualnych szkód na organizatora oraz
nałożeniem na niego obowiązków niemożliwych do realizacji, musi prowadzić do naruszenia wskazanej wyżej równowagi. Z tych
też względów wprowadzony ustawą nowelizującą model odpowiedzialności organizatora narusza wolność organizowania zgromadzeń,
wynikającą z art. 57 Konstytucji.
3.1. Prezydent RP wniósł o zbadanie, czy art. 1 pkt 6 ustawy z 2 kwietnia 2004 r., w zakresie, w jakim dopuszcza możliwość
rozwiązania zgromadzenia przez przedstawiciela organu gminy w sytuacji, gdy „wygląd zewnętrzny uczestników zgromadzenia uniemożliwia
ich identyfikację”, a przewodniczący zgromadzenia, uprzedzony o konieczności jego rozwiązania, wzbrania się to uczynić, jest
zgodny z art. 2 i art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Obowiązujący art. 12 ust. 1 ustawy z 5 lipca 1990 r. przewiduje możliwość rozwiązania zgromadzenia przez przedstawiciela organu
gminy, „jeżeli jego przebieg zagraża życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach” lub gdy narusza przepisy
ustawy lub przepisy ustaw karnych, a przewodniczący, uprzedzony o konieczności rozwiązania zgromadzenia, wzbrania się to uczynić.
Brzmienie art. 12 ust. 1 nie budzi wątpliwości, skoro przewiduje rozwiązanie zgromadzenia w celu ochrony fundamentalnych wartości
(życie, zdrowie, mienie znacznych rozmiarów) zagrożonych wskutek przebiegu zgromadzenia, które przestało mieć charakter pokojowy,
bądź istnieje poważna groźba, że zgromadzenie utraci taki charakter. Nie budzi też wątpliwości rozwiązanie zgromadzenia, którego
przebieg narusza przepisy ustawy regulującej korzystanie z konstytucyjnej wolności zgromadzeń albo przepisy ustaw karnych.
Konstytucyjna ochrona wolności zgromadzeń, a w konsekwencji także ustawowa regulacja i ochrona wolności zgromadzeń dotyczy
bowiem wyłącznie zgromadzeń pokojowych. Pokojowy charakter zgromadzeń stanowi immanentną cechę wolności zgromadzeń w społeczeństwie
demokratycznym, a także cechę konstytutywną wolności zgromadzeń w świetle art. 57 Konstytucji.
Art. 1 pkt 6 ustawy z 2 kwietnia 2004 r. nowelizującej ustawę z 5 lipca 1990 r. dodaje do art. 12 ust. 1 tej ustawy dwie dalsze
przesłanki rozwiązania zgromadzenia publicznego: gdy zgromadzenie, będąc imprezą na drodze publicznej, zostaje przerwane przez
organ kontroli ruchu na podstawie przepisów ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym oraz wspomnianą przesłankę
będącą powodem zaskarżenia przez Prezydenta RP przepisu art. 1 pkt 6 ustawy z 2 kwietnia 2004 r.
Trybunał Konstytucyjny, będąc związany granicami wniosku, ogranicza się do zbadania zgodności z Konstytucją przepisu art.
1 pkt 6 w zakresie, który został zaskarżony przez Prezydenta RP i tylko w zakresie konstytucyjnych wzorców normatywnych wskazanych
we wniosku Prezydenta RP.
3.2. Przedstawiona wyżej analiza dotycząca art. 1 pkt 1 ustawy z 2 kwietnia 2004 r., odnosząca się do zwrotu: „osoby, których
wygląd zewnętrzny uniemożliwia ich identyfikację”, ujawniła, że jest to zwrot nieprecyzyjny i niejasny. Wynikające z niej
wnioski odnoszą się również do zaskarżonego przez Prezydenta RP przepisu art. 1 pkt 6 ustawy z 2 kwietnia 2004 r.
Przepis art. 1 pkt 6 ustawy z 2 kwietnia 2004 r. wymaga mimo to odrębnego omówienia. W odróżnieniu od zaskarżonego przepisu
art. 1 pkt 1, zwrot: „wygląd zewnętrzny uniemożliwia identyfikację” – odnosi się do „uczestników zgromadzenia”, a nie do „osób”
– co dodatkowo pogłębia brak precyzji i niejasność przyjętej regulacji. Pojęcie „uczestnika zgromadzenia” ma istotne znaczenie
w kontekście treści normatywnej tego przepisu. Obejmuje ono zarówno tych, którzy uczestniczą w zgromadzeniu, gdyż podzielają
poglądy organizatorów lub przyłączają się do obrony celów, dla których zostało zwołane, jak i tych, którzy nie podzielają
takich poglądów lub celów. Uczestnikami są także osoby, które biorąc udział w zgromadzeniu prezentują inne opinie, pod warunkiem
że również prezentują je w sposób pokojowy i nie podejmują działań zmierzających do uniemożliwienia odbycia zgromadzenia.
Pojęcie „uczestnika” zgromadzenia publicznego może być w konkretnych sytuacjach niejasne. Trudno odróżnić uczestników od zwykłych
gapiów czy przechodniów, którzy przypadkowo utknęli w tłumie. Odróżnienie uczestników, tzn. osób, które z własnej woli biorą
udział w zgromadzeniu od osób, które bez ich woli zostały zaliczone do biorących udział w zgromadzeniu – może być niekiedy
trudne. Bywa, że uczestnicy zgromadzenia i wolno przeciskający się przez tłum przechodnie nie zainteresowani zgromadzeniem,
tworzą optycznie wspólne zgromadzenie ludzi. Wreszcie – można postawić pytanie: Jaka liczba uczestników, których identyfikacja
nie jest możliwa, uprawnia do rozwiązania zgromadzenia? Na przedstawicielu organu gminy, który ma podjąć taką decyzję, częstokroć
o społecznej doniosłości – spoczywa duża odpowiedzialność. Tym bardziej, że w odróżnieniu od przepisu art. 1 pkt 1, który
zmierza do pozbawienia uczestnictwa w zgromadzeniu poszczególne osoby z powodu niemożności ich zidentyfikowania – tutaj chodzi
o decyzję dotyczącą rozwiązania zgromadzenia, a więc pozbawienia uczestnictwa wszystkich, także i tych, którzy mogli być z
łatwością zidentyfikowani.
Pojęcie „uczestnika zgromadzenia” z oczywistych względów może być więc niejasne w sytuacji zgromadzenia publicznego „na otwartej
przestrzeni dostępnej dla nieokreślonych imiennie osób” (art. 6 ust. 1 ustawy z 5 lipca 1990 r.). Tymczasem zaskarżony przepis
wiąże z tym pojęciem istotne skutki prawne w postaci rozwiązania zgromadzenia.
Przepis art. 1 pkt 6 ustawy z 2 kwietnia 2004 r., w zakresie zaskarżonym przez Prezydenta RP, stwarza możliwość rozwiązania
zgromadzenia przez przedstawiciela organu gminy, a więc najdalej idącej ingerencji w przebieg zgromadzenia w sytuacji, gdy
wygląd zewnętrzny uczestników zgromadzenia uniemożliwia ich identyfikację. Decyzja taka miałaby być podjęta na podstawie przepisu
nieprecyzyjnego i niejasnego, niespełniającego wymogów dostatecznej określoności, skoro elementami tego przepisu są: niespełniający
wymogów dostatecznej precyzji zwrot prawny: „wygląd zewnętrzny uczestników uniemożliwiający ich identyfikację” oraz niespełniające
takich wymogów pojęcie „uczestnika zgromadzenia”. Podmiotowi podejmującemu decyzję pozostawiona byłaby w takiej sytuacji nadmierna
swoboda oceny przesłanek umożliwiających rozwiązanie zgromadzenia.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że sytuacja, w której ustawowe przesłanki ograniczające wolność konstytucyjną
nie spełniają wymogów dostatecznej precyzji i określoności przepisów prawa, prowadzi do braku pewności prawa, skoro jego „ustalanie”
następuje dopiero w sferze stosowania prawa. Sytuacja taka pozbawia bezpieczeństwa prawnego adresatów norm prawnych konstruowanych
na gruncie takich przepisów (por. wyroki TK z: 12 stycznia 2000 r., sygn. P 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3; 30 października
2001 r., sygn. K 33/00, OTK ZU nr 7/2001, poz. 217; 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 33; 20 listopada
2002 r., sygn. K 41/02, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 83; 24 lutego 2003 r., sygn. K 28/02, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 13; 25 listopada
2003 r., sygn. K 37/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 96; 11 maja 2004 r., sygn. K 4/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 41).
Trybunał Konstytucyjny przypomina też wielokrotnie zajmowane stanowisko, że „ukształtowana w orzecznictwie zasada określoności
przepisów, zwłaszcza gdy przewidują one możliwość sankcji, traktowana była jako jeden z elementów wynikających z zasad pewności
prawa i zaufania obywatela do państwa, znajdującej tym samym podstawę w klauzuli demokratycznego państwa prawnego” (wyrok
z 10 listopada 1998 r., sygn. K. 39/97, OTK ZU nr 6/1998, poz. 99).
3.3. W świetle przepisu art. 57 Konstytucji każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia
w nich. Ograniczenie tej wolności może określać ustawa. Ochrona konstytucyjna obejmuje więc tylko zgromadzenia pokojowe. Pokojowy
charakter zgromadzeń, anonimowość uczestników zgromadzeń publicznych i brak więzów organizacyjnych między nimi, a także między
organizatorem zgromadzenia i jego uczestnikami stanowią zasadnicze elementy treści normatywnej konstytucyjnej wolności zgromadzeń
publicznych.
Pokojowy charakter zgromadzenia, będący fundamentalną cechą konstytucyjnej wolności zgromadzeń, winien być oceniany zarówno
w świetle założonego celu, zamiarów organizatorów zgromadzenia, jak i dotyczyć przebiegu zgromadzenia. W doktrynie demokratycznych
państw europejskich mających doświadczenie w ocenie charakteru zgromadzeń publicznych nieprzypadkowo wskazuje się na potrzebę
dalece posuniętej ostrożności w podchodzeniu do zdarzeń, które uprawniałyby do uznania zgromadzenia za takie, które utraciło
swój pokojowy charakter. Podkreśla się tutaj, że zgromadzenie nie traci jeszcze swego pokojowego charakteru, jeśli zdarzają
się pojedyncze incydenty czy zakłócenia spokoju. Przestaje być pokojowe, gdy zakłócenia stają się poważne, dochodzi do przemocy
wobec osób lub rzeczy. Nawet zgromadzenia, na których podburza się do czynów karalnych słowami lub pismem albo prowokuje się
lub poniża innych, tracą swój pokojowy charakter dopiero wtedy, gdy pojawia się przemoc lub powstają szkody. „Przemoc jest
oznaką utraty pokojowości” (B. Schmidt-Bleibtren, F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Neuwied, Frankfurt, 1990, s. 237).
Analiza zaskarżonego przez Prezydenta RP art. 1 pkt 6 ustawy z 2 kwietnia 2004 r. w zakresie, w którym zgromadzenie może być
rozwiązane w sytuacji, gdy wygląd zewnętrzny uczestników zgromadzenia uniemożliwia ich identyfikację wskazuje, że chodzi o
sytuację, w której uczestnicy zgromadzenia zamierzają skorzystać z konstytucyjnie zagwarantowanej wolności zgromadzeń, a organ
gminy nie wydał wcześniej zakazu zgromadzenia publicznego, ponieważ nie dopatrzył się podstaw prawnych dla takiego zakazu
(art. 8 ustawy z 5 lipca 1990 r.). Organ gminy nie dopatrzył się więc, aby cel zgromadzenia sprzeciwiał się ustawie – Prawo
o zgromadzeniach lub naruszał przepisy ustaw karnych lub, aby odbycie zgromadzenia miało zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi
albo mieniu w znacznych rozmiarach. Taki zakaz mógłby być wydany także wtedy, gdy bardzo prawdopodobna byłaby utrata pokojowego
charakteru zgromadzenia wskutek pojawienia się przemocy, a w konsekwencji doszłoby do naruszenia wartości wymienionych w art.
31 ust. 3 Konstytucji. Organ władzy wydający decyzję może korzystać z odpowiedniego marginesu oceny, aby podjąć decyzję w
oparciu o wszechstronną analizę sytuacji uwzględniającą czas, miejsce, charakter zgromadzenia, ewentualne napięcia społeczne
itp. Decyzja podjęta z powołaniem się na podstawy prawne może być zaskarżona przez uprawniony do tego podmiot. Organ gminy
winien jednak mieć świadomość, że chodzi o najbardziej restrykcyjne ograniczenie konstytucyjnej wolności zgromadzenia. Zakaz
zgromadzeń winien więc wynikać z oceny powagi sytuacji i być wyjątkiem, lecz zgodnym z istotą konstytucyjnej ochrony wolności
zgromadzeń, której podlegają tylko zgromadzenia pokojowe.
W tym duchu kształtowało się orzecznictwo Komisji i Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu (zob. orzeczenie z 10 października
1979 r. w sprawie „Rassemblement Jurassien” przeciwko Szwajcarii, skarga nr 8191/78, a także orzeczenie z 16 lipca 1980 r. w sprawie „Christians against Racism and facism” przeciwko Wielkiej Brytanii, skarga nr 8440/78).
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego istnieje pewna symetria między zakazem zgromadzenia publicznego a jego rozwiązaniem. Zarówno
zakaz odbycia zgromadzenia, jak i jego rozwiązanie są najbardziej restrykcyjnymi środkami ograniczenia wolności zgromadzeń
publicznych. Zakaz uniemożliwia korzystanie z konstytucyjnej wolności zgromadzeń, a może być wydany na podstawie oceny, że
bardzo prawdopodobne jest poważne zagrożenie pokojowego charakteru zgromadzenia. Rozwiązanie zgromadzenia również uniemożliwia
korzystanie z konstytucyjnej wolności zgromadzeń. Podobnie jak w przypadku zakazu zgromadzenia, który może być wydany w sytuacji,
gdy jest bardzo prawdopodobne, że zgromadzenie publiczne nie będzie miało charakteru pokojowego, a zarazem powstanie poważne
zagrożenie dla wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, podjęcie decyzji o rozwiązaniu zgromadzenia musi być traktowane
jak środek ostateczny tak radykalnego ograniczenia wolności zgromadzeń i może dotyczyć sytuacji, gdy powstaje poważne i bezpośrednie
zagrożenie utraty pokojowego charakteru zgromadzenia, a tym samym poważne zagrożenie dla wartości konstytucyjnych wymienionych
w art. 31 ust. 3. Chodzi zwłaszcza o te wartości, które są szczególnie zagrożone w przypadku utraty pokojowego charakteru
zgromadzenia, jak: bezpieczeństwo, porządek publiczny, zdrowie i życie, ochrona środowiska, prawa i wolności innych osób.
Uzasadnieniem dla rozwiązania zgromadzenia nie mogą być pojedyncze incydenty, które mogą być rozwiązywane bez uciekania się
do środka ostatecznego, jakim jest rozwiązanie zgromadzenia. Także hasła obraźliwe czy szokujące nie muszą być same w sobie
traktowane jako naruszenie pokojowego charakteru zgromadzenia. Chodzi o zagrożenie poważne i bezpośrednie, gdy pojawia się
przemoc lub powstały szkody.
Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że decyzja o rozwiązaniu zgromadzenia publicznego winna być traktowana jako środek ostateczny
i dotyczyć sytuacji, gdy zastosowanie innych łagodniejszych środków jest niewystarczające. Możliwość organizowania zgromadzeń
publicznych i uczestniczenie w nich jest konstytucyjną wolnością, która przysługuje każdemu. Adekwatność reakcji powodujących
ograniczenie tej wolności do rozmiaru i stopnia zakłóceń w pokojowym przebiegu zgromadzenia, zgodnie z zasadą proporcjonalności,
powinna polegać także na tym, aby nie pozbawiać wolności uczestnictwa w zgromadzeniu tych, którzy korzystając z tej wolności
nie naruszyli prawa, a więc aby nie stosować konstrukcji zbiorowej odpowiedzialności.
W orzeczeniach Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu wskazuje się, że wolność zgromadzeń chroni także takie
demonstracje, w których drażni się lub obraża osoby przeciwne ideom lub hasłom tam propagowanym (zob. orzeczenie z 2 października
2001 r. w sprawie „Stankov and the United Macedonian organisation Ilinden” przeciwko Bułgarii, skargi nr 29221/95 oraz nr 29225/95.; orzeczenie z 21 czerwca 1998 r. w sprawie Plattform „Ärzte für das Leben” przeciwko Austrii, skarga nr 10126/82).
Niemiecki Związkowy Trybunał Konstytucyjny orzekający w ramach wspólnych europejskich standardów państwa demokratycznego również
stwierdził, że zakaz lub rozwiązanie zgromadzenia są środkami ostatecznymi. Uzasadnieniem dla tak radykalnego ograniczenia
wolności zgromadzeń nie mogą być wszelkie zagrożenia porządku publicznego lub niedogodności znoszone przez osoby trzecie,
ponieważ wynika to z masowego charakteru, w jakim przejawia się wolność zgromadzeń. Zakaz odbycia zgromadzenia lub jego rozwiązanie
są dopuszczalne tylko wtedy, gdy zagrożenie dla publicznego bezpieczeństwa lub porządku jest bezpośrednie i na tyle poważne,
że zastosowanie środków łagodniejszych nie jest możliwe (zob. orzeczenie z 14 maja 1985 r. w sprawie demonstracji w Brokdorf,
Decisions of the Bundesverfassungsgericht, Vol. 2/Part 1, Karlsruhe 1998, s. 299).
W świetle powyższej analizy, ukazującej znaczenie i skutki decyzji o rozwiązaniu zgromadzenia na tle treści normatywnej wolności
zgromadzeń, rozwiązanie zgromadzenia z powodu niemożności zidentyfikowania jego uczestników jest środkiem nadmiernym, naruszającym
zasadę proporcjonalności w ograniczaniu praw i wolności konstytucyjnych.
Zasada proporcjonalności jest jedną z podstawowych zasad, którymi kierowały się Europejska Komisja Praw Człowieka oraz Europejski
Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu przy interpretacji art. 11 ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych
wolności. W orzecznictwie strasburskim podkreśla się, że środki zastosowane do ograniczania wolności zgromadzeń muszą być
proporcjonalne do chronionych celów (wartości) oraz że zasada proporcjonalności jest jednym z czynników branych pod uwagę
przy ocenie, czy środek ingerencji (w wolność zgromadzeń) rzeczywiście jest konieczny. W orzeczeniu z 10 października 1979
r. we wspomnianej sprawie „Rassemblement Jurassien” przeciwko Szwajcarii Europejski Trybunał Praw Człowieka podkreślił, że zwrot „konieczne w demokratycznym społeczeństwie” oznacza, iż ingerencja
(w wolność zgromadzeń) odpowiada „naglącej potrzebie społecznej”. Ingerencja taka winna być również „proporcjonalna do mającego
podstawy prawne założonego celu” (zob. też cytowane orzeczenie z 2 października 2001 r., w sprawie „Stankov and the United
Macedonian organisation Ilinden” przeciwko Bułgarii). Proporcjonalność i konieczność ingerencji w wolność zgromadzeń ściśle się ze sobą wiążą.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego ograniczenie wolności zgromadzeń zawarte w zaskarżonym przez Prezydenta RP przepisie art.
1 pkt 6 ustawy z 2 kwietnia 2004 r. nie jest konieczne. Obowiązująca ustawowa regulacja ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnej
wolności zgromadzeń, zawarta w szczególności w ustawie z 5 lipca 1990 r. – Prawo o zgromadzeniach oraz w ustawie z 6 kwietnia
1990 r. o Policji, daje wystarczające środki likwidacji incydentów, które mogłyby stać się zagrożeniem dla pokojowego charakteru
zgromadzenia. Ustawa z 5 lipca 1990 r. stwarza możliwości ewentualnego rozwiązania zgromadzenia w sytuacji poważnych i bezpośrednich
zagrożeń. Obowiązujący przepis art. 12 ust. 1 ustawy z 5 lipca 1990 r. daje możliwość rozwiązania zgromadzenia przez przedstawiciela
gminy, jeżeli przebieg zgromadzenia „zagraża życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach” lub gdy narusza przepisy
tej ustawy lub ustaw karnych, a przewodniczący zgromadzenia, uprzedzony o konieczności jego rozwiązania, wzbrania się to uczynić.
Rozwiązanie zgromadzenia następuje tutaj na podstawie oceny sytuacji, że zgromadzenie traci swój pokojowy charakter. Wolność
zgromadzeń nie podlega wtedy ochronie prawnej, gdyż przebieg zgromadzenia wskazuje na potrzebę ochrony tak istotnych wartości
jak zdrowie, życie ludzkie czy mienie w znacznych rozmiarach.
Ustawa o Policji, która powinna być tutaj interpretowana łącznie z ustawą – Prawo o zgromadzeniach (zgodnie z wykładnią systemową),
przewiduje możliwość interwencji policji w przypadku naruszeń porządku publicznego, aby zapewnić pokojowy przebieg zgromadzenia.
Policja może interweniować nie tylko wtedy, gdy zwróci się do niej przewodniczący zgromadzenia (art. 10 ust. 4 ustawy – Prawo
o zgromadzeniach), ale nawet bez „polecenia organów administracji państwowej i samorządu terytorialnego” może podjąć właściwe
kroki dla „ochrony życia lub zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra” oraz dla „ochrony
bezpieczeństwa i porządku publicznego”, gdyż należy to do „podstawowych zadań policji” (art. 1 ust. 2, art. 14 ust. 2 ustawy
o Policji). Policja w ramach czynności administracyjno-porządkowych czy operacyjno-rozpoznawczych (art. 14 ust. 1 ustawy o
Policji) jest uprawniona między innymi do „legitymowania osób w celu ustalenia ich tożsamości”, „zatrzymywania osób” (zgodnie
z przepisami kodeksu postępowania karnego) czy „zatrzymywania osób stwarzających w sposób oczywisty bezpośrednie zagrożenie
dla życia lub zdrowia ludzkiego, a także dla mienia” oraz do „dokonywania kontroli osobistej” (art. 15 ustawy o Policji).
Na podstawie przepisów ustawy o Policji możliwe jest więc identyfikowanie osób uczestniczących w zgromadzeniu, już wówczas
gdy występują pojedyncze incydenty lub inne fakty mogące stanowić zagrożenie dla pokojowego charakteru zgromadzenia.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że ustawowe ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności musi znajdować podstawę
prawną w jednej z chronionych wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji; a także, iż środki ustawowe ograniczające
konstytucyjne wolności lub prawa – nie mogą być nadmierne i winny być proporcjonalne do ewentualnych zakłóceń czy zagrożeń.
Ustawowe ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności muszą być też konieczne, co oznacza, że nie jest wystarczająca dotychczasowa
regulacja prawna.
Rozwiązanie zgromadzenia jest środkiem ostatecznym, pozbawiającym korzystania z konstytucyjnej wolności zgromadzeń. Trybunał
Konstytucyjny stwierdza, że rozwiązanie zgromadzenia publicznego może być ustawowo dopuszczalne, gdy precyzyjnie sformułowany
przepis ustawowy przewiduje możliwość rozwiązania zgromadzenia publicznego, gdyż dochodzi do poważnego i bezpośredniego zagrożenia
pokojowego charakteru zgromadzenia, a w konsekwencji do zagrożenia jednej z wartości konstytucyjnych wymienionych w art. 31
ust. 3 Konstytucji. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego konstytucyjne podstawy prawne tak radykalnego ograniczenia wolności
zgromadzenia wskazane w art. 31 ust. 3 Konstytucji winny dotyczyć zwłaszcza tych wartości, które są zagrożone, gdyż w sposób
poważny i bezpośredni zagrożony jest pokojowy charakter zgromadzenia.
Wolność zgromadzeń „jest niezwykle ważnym środkiem komunikacji międzyludzkiej zarówno w sferze publicznej, jak i prywatnej
oraz formą uczestnictwa w debacie publicznej, a w konsekwencji – również w sprawowaniu władzy w demokratycznym społeczeństwie.
Celem wolności zgromadzeń jest nie tylko zapewnienie autonomii i samorealizacji jednostki, ale również ochrona procesów komunikacji
społecznej, niezbędnych dla funkcjonowania demokratycznego społeczeństwa. U jej podstaw znajduje się zatem nie tylko interes
poszczególnych jednostek, ale również interes ogólnospołeczny” – podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 czerwca 2000
r. (sygn. K. 34/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 142).
4. Zaskarżone przez Prezydenta RP przepisy ustawy z 2 kwietnia 2004 r. nie są nierozerwalnie związane z całością przepisów
tej ustawy. Jednak Trybunał Konstytucyjny uważa, że byłoby rzeczą korzystną, aby wziąć pod uwagę także związek zaskarżonych
przepisów z ustawami nowelizowanymi, tj. ustawą z dnia 5 lipca 1990 r. – Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. Nr 51, poz. 297, z
1999 r. Nr 41, poz. 412, z 2000 r. Nr 12 poz. 136, z 2001 r. Nr 46, poz. 499 oraz z 2002 r. Nr 153, poz. 1271) oraz ustawą
z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515, Nr 124, poz. 1152, Nr 130, poz. 1190,
Nr 137, poz. 1302, Nr 149, poz. 1451 i 1452, Nr 162, poz. 1568, Nr 200, poz. 1953 i Nr 210, poz. 2036 oraz z 2004 r. Nr 29,
poz. 257, Nr 54, poz. 535, Nr 92, poz. 884, Nr 121, poz. 1264 i Nr 173, poz. 1808).
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł, jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.