1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, sąd pytający), postanowieniem z 16 listopada 2009 r.
(sygn. akt IV SA/Wa 1383/09) zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 14 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy
z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202, ze zm.; dalej: ustawa
o recyklingu), w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów
wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz. 1236; dalej: nowelizacja z 2007 r.), w zakresie, w jakim nie różnicuje przy
wymiarze kary administracyjnej sytuacji podmiotów zobowiązanych do tworzenia sieci z uwagi na stopień dokonanego pokrycia
siecią terytorium kraju, oraz art. 2 nowelizacji z 2007 r. w zakresie, w jakim nakazuje stosować do obliczania opłaty za brak
sieci w 2006 r. art. 14 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy o recyklingu w jego pierwotnym brzmieniu, są zgodne z art. 2 Konstytucji i
z wynikającą z niego zasadą adekwatności (proporcjonalności) rozwiązań ustawodawczych do zakładanego celu regulacji.
1.1. W stanie faktycznym zawisłej przed WSA w Warszawie sprawy spółka, wprowadziwszy na terytorium Polski w 2006 r. ponad
1 000 pojazdów, złożyła w ustawowym terminie do 31 marca 2007 r. roczne sprawozdanie o wysokości należnej opłaty za brak sieci
zbierania pojazdów za rok 2006. W sprawozdaniu spółka podała, na podstawie załączonych dokumentów, iż zapewniła w 2006 r.
sieć zbierania pojazdów pozwalającą na efektywne zbieranie pojazdów wycofanych z eksploatacji zgodnie z ustawą o recyklingu
i w związku z tym nie powstał obowiązek naliczenia i wniesienia opłaty za brak utworzenia sieci zbierania pojazdów za 2006
r. Pod koniec 2008 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ) wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie.
Po stwierdzeniu naruszenia przez spółkę obowiązku zapewnienia sieci zbierania pojazdów wynikającego z art. 11 ust. 1 ustawy
o recyklingu oraz po uzyskaniu stanowiska spółki co do wskazanej oceny, GIOŚ w decyzji z 3 kwietnia 2009 r. (nr DKR-420-1213d1/08/09/kc),
wydanej na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o recyklingu, określił zobowiązanie spółki za rok 2006 w wysokości prawie 15 mln
zł, dokonując obliczenia należnej opłaty na podstawie art. 14 ust. 2-4 ustawy o recyklingu w pierwotnym brzmieniu. Brak utworzenia
sieci zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu został stwierdzony przez GIOŚ na podstawie dwóch badań przeprowadzonych
przy wykorzystaniu systemu informatycznego „Rejestr Podmiotów Wprowadzających Pojazdy RWPinfo” w oparciu o dokumenty przesłane
przez spółkę. W pierwszym badaniu GIOŚ stwierdził, że pokrycie siecią na podstawie umów zgłoszonych przez spółkę i przy wykluczeniu
z analizy niezamieszkałych obszarów kraju wynosiło 95,53% terytorium kraju na dzień 1 stycznia 2006 r., osiągnęło poziom 99,42%
w dniu 4 września 2006 r., a ostatecznie poziom 99,64% na dzień 29 grudnia 2006 r. W drugim badaniu GIOŚ wykluczył z analizy
część umów zawartych przez spółkę z zewnętrznymi przedsiębiorcami prowadzącymi stacje demontażu, które uznał za nieaktualne,
oraz część umów zawartych ze stacjami demontażu nie bezpośrednio przez spółkę, ale w sposób „kaskadowy” przez współpracujący
z nią podmiot gospodarczy. GIOŚ nie kwestionował prawidłowości zawarcia umowy przez spółkę ze współpracującym podmiotem „oferującym
sieć”, który jednocześnie sam stanowił stację demontażu. GIOŚ dokonał kwalifikacji tej umowy oraz umów zawieranych przez ten
podmiot z innymi stacjami demontażu z punktu widzenia wywiązania się samej spółki z obowiązku zapewnienia sieci wynikającego
z art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu. Umów tych, zdaniem GIOŚ, nie można uznać za zawarte w imieniu spółki, dlatego nie spełniały
definicji art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu. Po wykluczeniu z analizy wskazanych umów GIOŚ stwierdził, że prawidłowe pokrycie
siecią wyniosło 67,79% terytorium kraju na dzień 1 stycznia 2006 r., poziom 85,95% na dzień 4 grudnia 2006 r., i poziom 86,77%
na dzień 27 grudnia 2006 r.
1.2. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w decyzji z 19 czerwca 2009 r. (nr DKR-420-1213d2/08/09/kc), wydanej na podstawie art.
17 ust. 1 ustawy o recyklingu, GIOŚ utrzymał w mocy decyzję określającą wysokość zobowiązania spółki za 2006 r. oraz kwalifikację
„kaskadowej” formy wywiązania się z obowiązku zapewnienia sieci jako niezgodnej z ustawą.
W uzasadnieniu decyzji GIOŚ odrzucił podniesiony przez spółkę zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego
i Rady 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. Urz. WE L 269 z 21.10.2000
r., s. 34; dalej: dyrektywa 2000/53/WE) przez zaniechanie jej bezpośredniego zastosowania. Spółka podnosiła, że organ administracji
obowiązany jest do odmowy zastosowania przepisu krajowego – art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu – jako sprzecznego w swej merytorycznej
treści z dyrektywą. Zdaniem spółki, art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu zgodnie z literalnym brzmieniem nakłada obowiązek zapewnienia
sieci obejmującej całość, czyli 100% terytorium kraju, a przez to nie służy realizacji celu wyartykułowanego w dyrektywie.
Na podstawie dyrektywy państwa członkowskie mają obowiązek podjęcia niezbędnych środków m.in. w celu zapewnienia, że punkty
zbierania będą „w wystarczającym stopniu” dostępne na ich terytorium. Spółka podnosiła, że wykładnia art. 11 ust. 1 ustawy
o recyklingu w świetle art. 5 ust. 1 dyrektywy 2000/53/WE prowadzić powinna do wniosku, że podmiot wprowadzający pojazdy,
który zapewnił w danym roku sieć pokrywającą nie całą, ale przeważającą (np. ponad 95%) powierzchnię kraju w taki sposób,
aby odległość do każdej stacji demontażu wynosiła nie więcej niż 50 km i jednocześnie zapewnił bezkosztowy odbiór od właściciela
zamieszkującego na terenie niepokrytym siecią, „zapewnia sieć” w rozumieniu art. 11 ustawy o recyklingu.
Podobnie GIOŚ nie uwzględnił zarzutu, że nieprawidłowe zastosowanie art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu narusza art. 2 w związku
z art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 2 Konstytucji, a także art. 5 ust. 1 i 4 Traktatu o WE. Naruszenie wskazanych przepisów Konstytucji
wynika, zdaniem spółki, stąd, że art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu nakładał na przedsiębiorców obowiązek obiektywnie niemożliwy
do spełnienia w 2006 r., m.in. ze względu na późne opublikowanie rozporządzeń wykonawczych do ustawy. Obowiązek ten jest niepotrzebny
dla realizacji celu, któremu ma służyć, nie jest zatem konieczny w demokratycznym państwie prawnym. Ponadto, dokonując prokonstytucyjnej
wykładni przepisów ustawy o recyklingu, organ powinien uwzględnić jej nowelizację z 2007 r. oraz powody tej nowelizacji. Zdaniem
spółki, prokonstytucyjna wykładnia art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu i innych jej przepisów powinna prowadzić GIOŚ do oparcia
się na brzmieniu ustawy o recyklingu ustalonym nowelizacją z 2007 r. i w efekcie do ustalenia niższej wysokości opłaty z uwzględnieniem
obecnie obowiązującego art. 14 ust. 5 i 6 ustawy.
GIOŚ uznał, że proponowany przez spółkę zabieg prokonstytucyjnej wykładni przepisów oznaczałby odmowę zastosowania obowiązującego
art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu jako niezgodnego z Konstytucją. Zdaniem GIOŚ, organ administracji nie może samodzielnie
dokonywać oceny zgodności aktów normatywnych z Konstytucją. Ponieważ przepisy ustawy o recyklingu obowiązują i nie utraciły
mocy obowiązującej na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji, zatem zgodnie z art. 87 Konstytucji stanowią źródło prawa powszechnie
obowiązującego. Na ich podstawie GIOŚ musiał wydać decyzję, w której określił wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak
sieci za 2006 r.
1.3. Spółka wniosła skargę do WSA w Warszawie na decyzję GIOŚ z 19 czerwca 2009 r., podnosząc przed sądem te same zarzuty
niezgodności ustawy o recyklingu z Konstytucją i dyrektywą 2000/53/WE, co sformułowane we wniosku do GIOŚ o ponowne rozpatrzenie
sprawy.
1.4. WSA w Warszawie zawiesił postępowanie w sprawie i postanowieniem z 16 listopada 2009 r. zwrócił się z niniejszym pytaniem
prawnym, przedstawiając wątpliwości co do zgodności z art. 2 Konstytucji art. 14 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy o recyklingu oraz
art. 2 nowelizacji z 2007 r. w odpowiednich zakresach normatywnych.
W uzasadnieniu pytania prawnego WSA w Warszawie podkreślił, że w jego ocenie opłata za brak sieci zbierania pojazdów, według
pierwotnej regulacji ustawy o recyklingu, jest sankcją pieniężną mającą w istocie charakter kary administracyjnej za niewykonanie
podstawowego obowiązku prawidłowego zapewnienia przez przedsiębiorcę, wprowadzającego na terytorium kraju więcej niż 1 000
pojazdów w danym roku, sieci zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji. Istnienie tej sankcji miało wymuszać na dużych
podmiotach gospodarczych tworzenie sieci zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji. W przeciwieństwie do wprowadzających
mniejsze ilości pojazdów, dla dużych podmiotów obowiązek utworzenia sieci jest obowiązkiem pierwszoplanowym i podstawowym.
Obowiązek uiszczenia opłaty za brak sieci ma więc na celu przymuszenie podmiotów wprowadzających pojazdy do tworzenia takiej
sieci. Możliwość realizacji obowiązku zapewnienia sieci przez uiszczenie określonej sumy pieniężnej na rzecz państwa jest
iluzorycznym sposobem implementacji celu dyrektywy 2000/53/WE i ustawy o recyklingu, ponieważ za środki uzyskane z opłaty
państwo nie organizuje własnego efektywnego systemu zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji.
WSA w Warszawie zaznaczył, że samo obwarowanie obowiązku stworzenia sieci zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji sankcją
administracyjną na wypadek jego niewykonania jest rozwiązaniem uzasadnionym i zgodnym z Konstytucją. Jednak ustawowa regulacja
opłaty za brak sieci wywołuje poważne wątpliwości konstytucyjne. Regulacja pierwotnego brzmienia art. 14 ust. 1-4 ustawy o
recyklingu mająca zastosowanie w sprawie była nadmiernie rygorystyczna i nieproporcjonalna do celu, który ustawa realizuje,
implementując cel dyrektywy 2000/53/WE. Brak proporcjonalności polega na wprowadzeniu równej co do wysokości sankcji wobec
osoby, która świadomie i w sposób trwały uchyla się od realizacji obowiązku nałożonego przez ustawę, jak i wobec osoby, która
dopuszcza się nieznacznego uchybienia przy spełnieniu obowiązku. Zdaniem WSA w Warszawie, rygorystyczna regulacja art. 14
ust. 1-4 ustawy o recyklingu w pierwotnym brzmieniu nie zapewniała do chwili wejścia w życie nowelizacji z 2007 r. efektywnego
wykonania celu dyrektywy 2000/53/WE, polegającego na wprowadzeniu takich rozwiązań prawnych mających na celu ochronę środowiska,
by wszyscy wprowadzający pojazdy faktycznie tworzyli na swój koszt kompletną sieć zbierania wraków od ich właścicieli. Niemożliwy
do wykonania przepis ze względu na swój rygoryzm spowodował rezygnację większości wprowadzających pojazdy z wysiłku organizacji
sieci (co wpływa negatywnie na środowisko i prowadzi do niewykonania podstawowego celu dyrektywy 2000/53/WE) oraz godzenie
się z góry na poniesienie na koniec roku kalendarzowego opłaty za brak sieci, ostatecznie i tak wliczanej w cenę pojazdów
(tj. przerzucanej na klientów).
WSA w Warszawie zauważył, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu, sieć zbierania pojazdów ma obejmować terytorium
kraju, co literalnie obejmuje 100% powierzchni Polski. Rygoryzm regulacji opłaty za brak sieci polega na tym, że według literalnego
brzmienia ustawy, sieć musi być zapewniona na całym terytorium kraju, a więc także na tych terenach Polski, na których nie
istnieje żadne zapotrzebowanie na usługi zbierania pojazdów i stacji demontażu (rejony jezior, gór i lasów, tereny o bardzo
słabym zaludnieniu). Tymczasem żaden z przepisów dyrektywy 2000/53/WE nie nakłada na państwa członkowskie obowiązku zapewnienia,
aby sieć zbierania pojazdów pokrywała 100% terytorium danego państwa. Zgodnie z art. 5 ust. 1 dyrektywy, państwa członkowskie
mają zapewnić jedynie „adekwatną dostępność” punktów zbierania pojazdów na swoim terytorium.
Opłata za brak sieci, do chwili wejścia w życie nowelizacji z 2007 r., naliczana była zatem w pełnej wysokości zarówno wobec
wprowadzających pojazdy, którzy w ogóle sieci nie stworzyli, jak i wobec tych podmiotów, które wykonały duży wysiłek finansowo-organizacyjny
i stworzyły w danym roku sieć pokrywającą np. 99% powierzchni kraju. Podmioty te poniosły zarówno koszty stworzenia sieci,
jak i koszty nałożonej później kary administracyjnej w pełnej wysokości. Dotyczy to zwłaszcza podmiotów wprowadzających pojazdy
w pierwszym roku obowiązywania ustawy, dla których wprowadzenie już od 1 stycznia 2006 r. obowiązku utworzenia kompletnej
sieci zbierania pojazdów nastąpiło w sposób niemożliwy do wykonania. Sąd pytający szczegółowo omówił zarzuty kierowane przeciwko
rygoryzmowi art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu podnoszone podczas prac parlamentarnych zakończonych uchwaleniem nowelizacji
z 2007 r. Powodem wskazywanej wówczas niemożliwości wykonania obowiązku zapewnienia sieci pokrywającej całe terytorium kraju
były zarówno przyczyny obiektywne, jak i późne opublikowanie rozporządzeń wykonawczych do ustawy, zawierających normy techniczne,
które następnie były podstawą do ubiegania się przez stacje demontażu współpracujące z wprowadzającymi pojazdy o wydanie odpowiednich
zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie demontażu i zbierania pojazdów.
Następnie sąd pytający przedstawił argumenty świadczące o tym, że także art. 2 nowelizacji z 2007 r. powinien zostać uznany
za niezgodny z art. 2 Konstytucji.
Zdaniem sądu pytającego, z art. 2 nowelizacji z 2007 r. wykładanego a contrario wynika ustawowy nakaz stosowania art. 14 ust. 1-4 ustawy o recyklingu, w jego pierwotnym brzmieniu, do obliczania opłat za
brak sieci należnych za 2006 r. Analiza prac parlamentarnych nad nowelizacją z 2007 r. prowadzi sąd do wniosku, że ustawodawca
zmienił wówczas prawo, ponieważ uznał dotychczasowe regulacje ustawy o recyklingu za zbyt rygorystyczne i nieproporcjonalne.
Powodem pozostawienia dotychczasowej regulacji do sposobu obliczania opłaty za 2006 r. była okoliczność, że zgodnie z ustawą
o recyklingu opłaty za 2006 r. powinny być obliczone i wpłacone do 31 marca 2007 r. Stworzenie możliwości naliczenia opłat
za 2006 r. na nowych zasadach pociągałoby za sobą konieczność stworzenia w ustawie procedury ponownego ich naliczania oraz
zwrotu opłat już uiszczonych.
Zdaniem WSA w Warszawie, niedopuszczalne jest pozostawienie z tego powodu konieczności stosowania do pewnego czasu przepisów
naruszających Konstytucję, określających zasady naliczania kary administracyjnej, czyli art. 14 ust. 1-4 ustawy o recyklingu.
Jeżeli zatem Trybunał Konstytucyjny uznałby art. 14 ust. 1-4 ustawy o recyklingu w pierwotnym brzmieniu za niezgodny z art.
2 Konstytucji, to wówczas należałoby uznać także art. 2 nowelizacji z 2007 r. jako przepis naruszający wskazany wzorzec kontroli.
2. Zarządzeniem z 25 lutego 2010 r. Prezes Trybunału Konstytucyjnego zwrócił się o usunięcie braku formalnego pytania prawnego
przez wskazanie, na ile odpowiedź na pytanie o zgodność art. 14 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy o recyklingu, w brzmieniu sprzed nowelizacji
z 2007 r., w zakresie, w jakim nie różnicuje przy wymiarze kary administracyjnej sytuacji podmiotów zobowiązanych do tworzenia
sieci z uwagi na stopień dokonanego pokrycia siecią terytorium kraju, z art. 2 Konstytucji, może mieć wpływ na rozstrzygnięcie
sprawy toczącej się przed sądem, w związku z którą pytanie zostało postawione.
3. Postanowieniem z 10 marca 2010 r. sąd pytający wyjaśnił, że art. 14 ustawy o recyklingu w pierwotnym brzmieniu w związku
z art. 2 nowelizacji z 2007 r. był podstawą nałożenia kary administracyjnej za nieutworzenie w 2006 r. sieci zbierania pojazdów
przez spółkę, która – według oceny sądu – stworzyła sieć recyklingu pojazdów pokrywającą ponad 95% powierzchni terytorium
kraju. Wypełnienie w prawie 100% obowiązku ustawowego nie zostało uwzględnione przez GIOŚ w postaci odpowiedniego obniżenia
wysokości naliczonej kary lub odstąpienia od jej wymierzenia.
Sąd pytający wskazał, że po ewentualnym uznaniu przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności art. 2 nowelizacji z 2007 r. z art.
2 Konstytucji nie będzie przepisu przejściowego, który określałby, czy przy obliczaniu kary administracyjnej za brak sieci
w 2006 r. należy stosować art. 14 ustawy o recyklingu w jego pierwotnym brzmieniu, czy też art. 14 ustawy o recyklingu w jego
brzmieniu znowelizowanym, korzystniejszym dla spółki. W ramach prokonstytucyjnej wykładni art. 2 nowelizacji z 2007 r. możliwe
będzie zastosowanie art. 14 ustawy o recyklingu w jego nowym brzmieniu, niebudzącym wątpliwości sądu pytającego co do zgodności
z art. 2 Konstytucji. Wówczas sąd mógłby uchylić zaskarżoną decyzję i zobowiązać organ administracji, by ocenił ustalony w
sprawie stan faktyczny z zastosowaniem art. 14 ustawy o recyklingu w nowym brzmieniu. Biorąc pod uwagę stopień pokrycia siecią
terytorium kraju przez spółkę (sąd przyjął ponad 95% powierzchni kraju), opłata za brak sieci w ogóle nie powinna wówczas
zostać na spółkę nałożona, gdyż dodany w 2007 r. art. 14 ust. 5 ustawy o recyklingu zwalnia wprowadzających pojazdy w całości
z konieczności wniesienia opłaty za brak utworzenia sieci, jeżeli pokryli oni siecią ponad 95% terytorium kraju.
Podobnie jeżeli Trybunał Konstytucyjny uzna za niezgodny z Konstytucją art. 14 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy o recyklingu, w brzmieniu
sprzed nowelizacji z 2007 r., w zakresie, w jakim nie różnicuje przy wymiarze kary administracyjnej sytuacji podmiotów zobowiązanych
do tworzenia sieci z uwagi na stopień dokonanego pokrycia siecią terytorium kraju, wówczas konieczne będzie uchylenie zaskarżonej
decyzji GIOŚ z 19 czerwca 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z 3 kwietnia 2009 r. określającej wysokość zobowiązania
spółki z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. Jeżeli natomiast Trybunał Konstytucyjny uzna art. 14 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy
o recyklingu za zgodny z art. 2 Konstytucji, konieczne będzie oddalenie wniesionej przez spółkę skargi na decyzję GIOŚ z 19
czerwca 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z 3 kwietnia 2009 r.
4. W piśmie z 8 lipca 2010 r. stanowisko w sprawie zajął Marszałek Sejmu, wnosząc o stwierdzenie, że art. 14 ustawy o recyklingu,
w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej nowelizacją z 2007 r., w zakresie, w jakim nie różnicuje przy wymiarze opłaty administracyjnej
sytuacji podmiotów zobowiązanych do tworzenia sieci z uwagi na stopień dokonanego pokrycia siecią terytorium kraju, jest zgodny
z art. 2 Konstytucji. W pozostałym zakresie Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność
wydania wyroku.
W ocenie Marszałka Sejmu, nie ma zależności między odpowiedzią o konstytucyjność art. 2 nowelizacji z 2007 r. a rozstrzygnięciem
sprawy toczącej się przed sądem pytającym. Art. 2 nowelizacji z 2007 r. nie był podstawą wydania obu decyzji GIOŚ, co wynika
m.in. stąd, że obowiązek wniesienia daniny publicznoprawnej w postaci opłaty za brak sieci w swej konstrukcji prawnej powstaje
z mocy prawa bez odrębnego aktu stosowania prawa. Stąd decyzja GIOŚ wydana na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o recyklingu
ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, zaś GIOŚ jedynie egzekwuje od spółki powstałe wcześniej z mocy prawa konkretne
zobowiązanie do wniesienia opłaty i nie konkretyzuje go w wydanej decyzji ustalającej. Zgodnie z zasadą tempus regit actum podstawą naliczenia opłaty za brak sieci w 2006 r. był wyłącznie art. 14 ustawy o recyklingu w brzmieniu sprzed nowelizacji,
tym bardziej, że art. 2 nowelizacji z 2007 r. nie nakazuje – wbrew stanowisku sądu – stosowania do 2006 r. przepisów pierwotnego
brzmienia ustawy o recyklingu a odnosi się jedynie do stanów faktycznych zaistniałych w 2007 r. Zastosowanie w sprawie art.
14 ustawy o recyklingu w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2007 r. wynika zatem z obowiązywania zasad wydawania decyzji deklaratoryjnych,
a nie z brzmienia przepisu intertemporalnego art. 2 nowelizacji z 2007 r. Postępowanie podlega w tym zakresie umorzeniu jako
niedopuszczalne.
Przedstawiając stanowisko co do konstytucyjności art. 14 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy o recyklingu Marszałek Sejmu zauważył, że
sąd kwestionuje to, co w treści tych przepisów nie zostało ujęte, gdyż problem wskazywany przez WSA w Warszawie znajduje się
na płaszczyźnie tzw. pominięcia ustawodawczego. Tak skonstruowane pytanie prawne może być przedmiotem merytorycznej kontroli
przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jednak zarzuty sądu pytającego w kwestii niekonstytucyjności art. 14 ust. 1-4 ustawy o recyklingu
są nieprzekonujące. Trudno uznać, że obowiązek utworzenia sieci zbierania pojazdów był niemożliwy do zrealizowania i wprowadzał
przedsiębiorców w „pułapkę” poniesienia kosztów organizowania sieci i jednocześnie uiszczenia opłaty za sieć. Przepisy wykonawcze
zostały wydane z odpowiednim wyprzedzeniem, by taką sieć zorganizować. Rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 28
lipca 2005 r. w sprawie minimalnych wymagań dla stacji demontażu oraz sposobu demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji
(Dz. U. Nr 143, poz. 1206) zostało opublikowane 2 sierpnia 2005 r. i wprowadzało trzymiesięczną vacatio legis w celu umożliwienia dostosowania się jego adresatów. Na początku listopada 2005 r. weszło w życie także rozporządzenie Ministra
Gospodarki i Pracy z dnia 12 października 2005 r. w sprawie wymagań dla punktów zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji
(Dz. U. Nr 214, poz. 1806). Nie jest zatem uzasadniony zarzut, że nie było obiektywnej możliwości legalnego rozpoczęcia działalności
przez przedsiębiorcę na początku 2006 r.
Również dysfunkcje, jakie ujawniły się w związku z praktyką stosowania art. 14 ust. 1-4 ustawy o recyklingu, nie mają bezpośredniego
przełożenia na wniosek o stwierdzenie niekonstytucyjności wskazanego przepisu. Sam fakt dokonania nowelizacji ustawy w 2007
r. nie potwierdza automatycznie zarzutu niezgodności ustawy o recyklingu w jej pierwotnym brzmieniu z Konstytucją. Powody
zmiany prawa mają różne przesłanki, w tym także przesłanki całkowicie irrelewantne konstytucyjnie. Są często wynikiem po prostu
zmiany stosunków ekonomicznych lub zobowiązań międzynarodowych. Marszałek Sejmu przypominał, że Trybunał Konstytucyjny w swoim
orzecznictwie wstrzemięźliwie podchodzi do kontroli celowości i trafności przyjmowanych przez ustawodawcę rozwiązań. Trybunał
interweniuje dopiero wówczas, gdy ustawodawca przekroczy zakres swobody regulacyjnej w sposób drastyczny, co nie ma miejsca
w niniejszej sprawie.
Wątpliwości sądu pytającego nie można uznać za zasadne, jeżeli ustali się rzeczywisty charakter prawny opłaty za brak sieci.
Sąd pytający błędnie utożsamia opłatę za brak sieci z sankcją. Marszałek Sejmu w pogłębionym wywodzie dowodzi, że opłata za
brak sieci nie ma – wbrew stanowisku sądu pytającego – charakteru sankcji administracyjnej. W tym zakresie konstrukcja art.
14 ustawy o recyklingu nie stanowiła przed 2007 r. nadmiernie uciążliwego środka oddziaływania na podmioty objęte tą regulacją
i ustawodawca nie naruszył konstytucyjnego standardu. Wprowadzający pojazdy, który nie zapewnia sieci, nie postępuje nielegalnie.
Ustawodawca przewidział dla niego dwa sposoby realizacji podstawowego obowiązku związanego z ponoszeniem kosztów polityki
ochrony środowiska: albo stworzenie sieci, albo wniesienie opłaty. De iure pierwotnym obowiązkiem przedsiębiorcy jest zapewnienie sieci zbierania pojazdów. Jednak w istocie podstawowym celem wprowadzenia
tego obowiązku nie jest wymuszenie stworzenia sieci zbierania pojazdów przez większych przedsiębiorców lecz ochrona środowiska
przed odpadami pochodzącymi z pojazdów wycofanych z eksploatacji przez zapewnienie w różny sposób efektywnej sieci zbierania
pojazdów na terenie całego kraju. Od decyzji przedsiębiorcy zależy czy cel ustawy o recyklingu zrealizuje poprzez utworzenie
sieci, czy przez uiszczenie opłaty za brak sieci, po uwzględnieniu analizy ekonomicznej opłacalności tej inwestycji.
Trudno także uznać, że przez obowiązek zapłaty opłaty ustawodawca sięga „do kieszeni” przedsiębiorców. W końcowych przepisach
ustawa o recyklingu kwalifikuje opłaty za brak sieci, uiszczane w wyniku samonaliczenia oraz te ustalone przez GIOŚ na podstawie
art. 17 ust. 1 ustawy o recyklingu, za koszty uzyskania przychodów przedsiębiorcy. Jest to rozwiązanie dla nich korzystne
ze względów podatkowych i dowodzi, że ustawodawca nie traktuje opłaty jako kary czy innych sankcji administracyjnych.
Na koniec Marszałek Sejmu wskazał, że art. 14 ust. 1-4 ustawy o recyklingu w pierwotnym brzmieniu nie tylko nie stanowił rozwiązania
nieproporcjonalnego, ale wręcz zmierzał w uzasadniony sposób do zakładanych celów regulacji. Z tych względów stanowi rozwiązanie
przydatne i zgodne z Konstytucją. Kluczowe znaczenie ma tutaj przeznaczenie środków uzyskiwanych przez Narodowy Fundusz Ochrony
Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej: NFOŚiGW) z tytułu opłat za brak sieci. Marszałek Sejmu szczegółowo przedstawił uregulowane
ustawą przeznaczenie tych środków kierowanych m.in. na dopłaty dla przedsiębiorców prowadzących stacje demontażu pojazdów
oraz na dofinansowanie działań inwestycyjnych przez prowadzących stacje demontażu i innych działań inwestycyjnych związanych
z gospodarowaniem odpadami powstałymi w wyniku demontażu pojazdów. W ten sposób wykonywane są cele ustawy implementującej
dyrektywę 2000/53/WE w sposób zgodny z art. 2 Konstytucji.
5. W piśmie z 17 marca 2011 r. Prokurator Generalny wniósł o uznanie, że art. 14 ustawy o recyklingu, w brzmieniu sprzed zmiany
dokonanej nowelizacją z 2007 r., jest zgodny z art. 2 Konstytucji. W pozostałym zakresie postępowanie powinno podlegać umorzeniu
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze
zm.; dalej: ustawa o TK) z uwagi na niedopuszczalność orzekania.
Prokurator przedstawił te same argumenty co Marszałek Sejmu na rzecz umorzenia postępowania w zakresie art. 2 nowelizacji
z 2007 r. oraz na rzecz zgodności z Konstytucją art. 14 ustawy o recyklingu w jego pierwotnym brzmieniu.
Dla Prokuratora Generalnego podstawowy problem konstytucyjny tkwi w normatywnym zakresie art. 14 ust. 1-4 ustawy o recyklingu.
Wskazane zarzuty i wątpliwości sądu pytającego nie obaliły, zdaniem Prokuratora Generalnego, domniemania konstytucyjności
tego przepisu. W ocenie Prokuratora Generalnego, opłata za brak sieci jest świadczeniem publicznym o charakterze daniny, która
nie ma większości cech podatku, nie jest także opłatą w klasycznej postaci. Ma za to cechy ekwiwalentności „odwróconej”, zaś
możliwość „wykupienia się” przez przedsiębiorcę od podstawowego obowiązku zorganizowania sieci demontażu pojazdów zbliża opłatę
za brak sieci do sankcji administracyjnej w tym sensie, gdy ma ona za zadanie wymusić realizację obowiązku pierwotnego. Podstawowy
cel opłaty jest jednak pozbawiony elementów fiskalnych i represyjnych, charakterystycznych dla sankcji administracyjnej. Nie
jest ona sankcją też dlatego, że wprowadzający pojazdy nie zapewniając sieci nie popełnia deliktu administracyjnego. Jego
działanie nie ma cech bezprawności i nie jest nielegalne. Wniesienie opłaty jest drugim równorzędnym sposobem wywiązania się
większego podmiotu gospodarczego, wprowadzającego ponad 1 000 pojazdów w danym roku, z obowiązku zapewnienia sieci zbierania
pojazdów. Wprowadzający albo organizuje własną sieć, albo przekazuje opłatę na rzecz publicznego funduszu, który nie organizuje
wprawdzie własnej sieci, ale wspomaga sieć istniejących stacji demontażu i przez to czyni efektywniejszym proces bezkosztowego
dla właścicieli aut zbierania pojazdów.
6. W piśmie z 18 stycznia 2012 r. Polski Związek Przemysłu Motoryzacyjnego (dalej: PZPM) przedstawił opinię dotyczącą kwestii
będącej przedmiotem pytania prawnego WSA w Warszawie. PZPM uzasadnił swoje wystąpienie tym, że jako największa polska organizacja
pracodawców branży motoryzacyjnej reprezentuje producentów i przedstawicieli producentów w kontaktach z władzami i organami
administracji oraz monitoruje wszelkie sprawy dotyczące jego członków. W sporną kwestię, będącą przedmiotem postępowania przed
Trybunałem Konstytucyjnym, zaangażowani są prawie wszyscy członkowie Związku.
PZPM zgodził się ze stanowiskiem WSA w Warszawie, że opłata za brak sieci ma wyraźny charakter sankcyjny. W opinii PZPM, nakładanie
takiej samej sankcji na każdy podmiot uznany za wprowadzającego pojazd, który nie zapewnił pokrycia siecią 100% terytorium
kraju, nie może zostać uznane za prawidłowe w demokratycznym państwie prawnym z uwagi na naruszenie zasady proporcjonalności.
Problem naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności sprowadza się w niniejszej sprawie do sporu między dwiema wartościami
– swobodą działalności gospodarczej oraz ważnym interesem publicznym w postaci ochrony środowiska. Ingerencja ze względu na
tę ostatnią musi być jednak „adekwatna i jak najmniejsza”. Rażąca dysproporcja między wskazanymi zasadami, a także nadmierny
rygoryzm przepisów ustawy i faktyczna niemożność realizacji obowiązku zapewnienia sieci zbierania pojazdów były przyczynami
zmiany prawa nowelizacją z 2007 r. Nowelizacja ta w ocenie PZPM ograniczyła rażącą dysproporcję oraz niesprawiedliwe traktowanie
przedsiębiorców. Ustawodawca w niezrozumiały sposób nie dokonał jednak zmian i nie objął z mocą wsteczną sankcji naliczonych
za 2006 r. Tymczasem zastosowanie wstecz nowej ustawy nie doprowadziłoby ani do naruszenia zasady swobody działalności gospodarczej,
ani prawa własności, a wręcz doprowadziłoby do lepszej gwarancji tych praw. Ponadto, skoro w pierwszym roku obowiązywania
ustawy istniała faktyczna niemożność jej wykonania, ustawodawca, nie obejmując koniecznością miarkowania opłaty także za 2006
r., naruszył usprawiedliwione oczekiwania podmiotów zobowiązanych.
7. W odpowiedzi na pismo Trybunału Konstytucyjnego z 2 lutego 2012 r. Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej
w piśmie z 7 marca 2012 r. udzielił informacji dotyczących wpływów Funduszu z tytułu opłat wynikających z ustawy o recyklingu
oraz sposobów ich wydatkowania.
W odpowiedzi na pytanie, jak kształtowały się wpływy Funduszu z tytułu opłat za brak sieci zbierania pojazdów wnoszonych przez
przedsiębiorców w wyniku samonaliczenia na podstawie art. 14 ustawy o recyklingu, NFOŚiGW poinformował, że w 2007 r. wpływy
z tego tytułu wyniosły ponad 43,2 mln zł, w 2008 r. – ponad 136,7 tys. zł, w 2009 r. – 0 zł, w 2010 r. – 500 zł, w 2011 r.
– 2 500 zł. W odpowiedzi na pytanie, jak kształtowały się wpływy Funduszu z tytułu opłat za brak sieci zbierania pojazdów
ustalanych w decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o recyklingu, NFOŚiGW poinformował,
że wpływy z tego tytułu wnoszone były do Funduszu od 2008 r. i wyniosły w tym roku ponad 35,1 mln zł, w 2009 r. – ponad 8,7
mln zł, w 2010 r. – jedynie 3,4 tys. zł, a w 2011 r. – ponad 4,2 mln zł. W odpowiedzi na pytanie, jak kształtowały się wpływy
Funduszu z tytułu tzw. opłat dodatkowych za brak sieci zbierania pojazdów nakładanych decyzją GIOŚ na podstawie art. 17 ust.
2 ustawy o recyklingu, Fundusz poinformował, że w żadnym roku nie odnotowano wpływów z tego tytułu.
W odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób rokrocznie wydatkowano środki uzyskane przez Fundusz z tytułu ww. opłat i na jakie
cele były przeznaczane, NFOŚiGW poinformował, że do 31 grudnia 2009 r. wpływy Funduszu z tytułu wskazanych opłat gromadzone
były odrębnie w postaci subfunduszy i wydatkowane w sposób selektywny na podstawie art. 401c ust. 9 pkt 4 i 6 oraz art. 401
ust. 12c ustawy – Prawo ochrony środowiska. W 2007 r. łączne wpływy Funduszu uzyskane z tytułu opłat na podstawie art. 12
ust. 2, art. 14 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o recyklingu wyniosły ponad 505,2 mln zł, z czego wypłacono ponad 14,8 mln
zł (ok. 3% wpływów w tym roku) na: dopłaty do stacji demontażu (ponad 13,6 mln zł) oraz dopłaty dla gmin (ponad 1,1 mln zł).
W 2008 r. łączne wpływy Funduszu wyniosły ponad 490,3 mln zł, z czego wypłacono ponad 113 mln zł (ok. 23% wpływów w tym roku)
na: dopłaty do stacji demontażu (ponad 32,1 mln zł) oraz na dopłaty dla gmin (ponad 300 tys. zł). Ze środków Funduszu przeznaczono
dotację ponad 80 mln zł na organizację Konferencji Klimatycznej w Poznaniu. W 2009 r. łączne wpływy Funduszu wyniosły ponad
239,1 mln zł, z czego wypłacono ponad 54,8 mln zł (ok. 23% wpływów w tym roku) na: dopłaty do stacji demontażu (ponad 51,5
mln zł), dopłaty dla gmin (ponad 3,1 mln zł) oraz pożyczki (ponad 200 tys. zł). Natomiast za zgodą Ministra Środowiska przeznaczono
w 2009 r. na podstawie art. 409 w związku z art. 410 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska pozostałą zgromadzoną na koncie
Narodowego Funduszu kwotę w wysokości 1,35 mld zł na dofinansowanie przedsięwzięć Funduszu Spójności na pożyczki inwestycyjne
Funduszu Spójności (prawie 950 mln zł) oraz na pożyczki na zapewnienie płynności finansowej przedsięwzięć Funduszu Spójności
(ponad 395 mln zł).
Od 1 stycznia 2010 r. wprowadzono instrument zobowiązań wieloletnich, których wymiar określa wysokość wszystkich przychodów
wskazanych w art. 401 ust. 7 pkt 8-13 ustawy – Prawo ochrony środowiska, po pomniejszeniu o koszty obsługi przychodów. W ramach
tych zobowiązań Narodowy Fundusz przeznacza środki na dofinansowanie zadań związanych z gospodarowaniem odpadami określonych
w art. 401c ust. 9 tej ustawy. W 2010 r. łączne wpływy z tytułu opłat na podstawie art. 12 ust. 2, art. 14 ust. 1 i art. 17
ust. 1 ustawy o recyklingu wyniosły ponad 346 mln zł, a wypłacono ponad 84,2 mln zł (ok. 24,3% wpływów w tym roku) na: dopłaty
do demontażu przez stacje demontażu (prawie 72,5 mln zł), dopłaty dla gmin w zakresie zbierania porzuconych pojazdów (prawie
4 mln zł), pożyczki na dofinansowanie działań inwestycyjnych w zakresie demontażu pojazdów, gospodarowania powstałymi stąd
odpadami oraz zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji (ponad 7,2 mln zł) oraz dotacje w ramach zobowiązania wieloletniego
odpadowego (ponad 700 tys. zł). W 2011 r. łączne wpływy z tytułu opłat na podstawie art. 12 ust. 2, art. 14 ust. 1 i art.
17 ust. 1 ustawy o recyklingu wyniosły ponad 362 mln zł, a wypłacono prawie 103 mln zł (ok. 28,5% wpływów w tym roku) na:
dopłaty do demontażu przez stacje demontażu (ponad 80,7 mln zł), dopłaty dla gmin w zakresie zbierania porzuconych pojazdów
(ponad 5 mln zł), pożyczki na dofinansowanie działań inwestycyjnych w zakresie demontażu pojazdów, gospodarowania powstałymi
stąd odpadami oraz zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji (prawie 12 mln zł) oraz dotacje w ramach zobowiązania wieloletniego
odpadowego (ponad 5,2 mln zł).
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Problem konstytucyjny.
Przedmiotem rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny są wątpliwości prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
(dalej: WSA w Warszawie, sąd pytający) związane z nadmierną – w ocenie tego sądu – dolegliwością regulacji opłaty za brak
utworzenia sieci zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji w pierwszym roku obowiązywania ustawy z dnia 20 stycznia 2005
r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202, ze zm.; dalej: ustawa o recyklingu). Zgodnie z
art. 63 pkt 2 tej ustawy, kwestionowane przepisy regulujące opłatę za brak sieci weszły w życie 1 stycznia 2006 r.
Zdaniem WSA w Warszawie, art. 14 ust. 1-4 ustawy o recyklingu w pierwotnym brzmieniu wprowadził regulację nieproporcjonalną
przez to, że nie dopuszczała ona do miarkowania wysokości należnej opłaty za brak sieci. Nadmierny rygoryzm regulacji niweczył
skuteczność zapewnienia jej podstawowych celów. Podobnie nadmiernie rygorystyczne rozwiązanie wprowadził przepis intertemporalny
art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz.
1236; dalej: nowelizacja z 2007 r.). Skoro – zdaniem sądu – pierwotne brzmienie art. 14 ustawy o recyklingu zostałoby uznane
za niezgodne z Konstytucją, tym bardziej art. 2 nowelizacji z 2007 r. naruszałby te same wzorce kontroli konstytucyjności.
Art. 2 nowelizacji z 2007 r. nie wprowadził bowiem z mocą wsteczną do 2006 r. łagodniejszych dla przedsiębiorców zasad miarkowania
wysokości opłaty za brak sieci i w ten sposób nie doszło do „naprawienia” niekonstytucyjnego traktowania przedsiębiorców objętych
treścią pierwotnej regulacji.
2. Przedmiot i zakres kontroli.
2.1. Kwestionowany przez WSA w Warszawie art. 14 ust. 1-4 ustawy o recyklingu w pierwotnym brzmieniu ma następujące brzmienie:
„Art. 14. 1. Wprowadzający pojazd, który jest obowiązany do zapewnienia sieci lub który złożył oświadczenie, o którym mowa
w art. 11 ust. 4, i nie spełnia tego obowiązku, jest obowiązany do naliczenia i wpłacenia opłaty za brak sieci.
2. Opłatę, o której mowa w ust. 1, oblicza się jako iloczyn stawki opłaty za brak sieci i liczby pojazdów wprowadzonych w
danym roku na terytorium kraju przez wprowadzającego pojazd oraz ilorazu liczby dni w roku, w których nie zapewniono sieci,
i liczby dni w danym roku.
3. Do liczby dni, w których nie zapewniono sieci, nie wlicza się dni, w których niezapewnienie sieci wynikało z przyczyn określonych
w art. 11 ust. 3, jeżeli wprowadzający pojazd zapewnił sieć w terminie 3 miesięcy od wystąpienia danej przyczyny; liczba tych
dni nie może przekroczyć 90 w ciągu roku.
4. Stawka opłaty za brak sieci wynosi 500 zł za pojazd”.
Przepis ten przewiduje obowiązek wniesienia opłaty za brak sieci w sytuacji, w której nie został spełniony obowiązek zapewnienia
sieci zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji.
Zgodnie z art. 11 ust. 1-4 ustawy o recyklingu w pierwotnym brzmieniu:
„Art. 11. 1. Wprowadzający pojazd jest obowiązany zapewnić sieć zbierania pojazdów, zwaną dalej «siecią», obejmującą terytorium
kraju w taki sposób, aby zapewnić właścicielowi możliwość oddania pojazdu wycofanego z eksploatacji do punktu zbierania pojazdów
lub stacji demontażu, położonych w odległości nie większej niż 50 km w linii prostej od miejsca zamieszkania albo siedziby
właściciela pojazdu, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1.
2. Wprowadzający pojazd może zapewnić sieć na podstawie umów z przedsiębiorcami prowadzącymi stacje demontażu.
3. Wprowadzający pojazd w przypadku:
1) cofnięcia pozwolenia zintegrowanego albo innej decyzji w zakresie gospodarki odpadami wymaganej w związku z prowadzeniem
stacji demontażu przedsiębiorcy prowadzącemu taką stację,
2) cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów przedsiębiorcy prowadzącemu punkt zbierania
pojazdów,
3) rozwiązania lub wygaśnięcia umowy, o której mowa w ust. 2,
– powinien w terminie 3 miesięcy zapewnić sieć.
4. Wprowadzający pojazd jest obowiązany dołączyć do faktury wystawionej nabywcy pojazdu oświadczenie o podleganiu obowiązkowi
zapewnienia sieci lub dowód wpłaty, o którym mowa w art. 12 ust. 2; oświadczenie może być złożone na fakturze”.
2.2. Zgodnie z art. 2 nowelizacji 2007 r.: „Do obliczenia opłaty za brak sieci za 2007 rok stosuje się przepisy ustawy zmienianej
w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą”. Przepisy ustawy zmienianej w art. 1 nowelizacji z 2007 r. to:
– art. 14 ust. 1, który otrzymał brzmienie:
„1. Wprowadzający pojazd, który jest obowiązany do zapewnienia sieci lub który złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 11
ust. 4, i nie spełnia tego obowiązku, jest obowiązany do naliczenia i wpłacenia opłaty za brak sieci, z zastrzeżeniem ust.
5 i 6;”
– po art. 14 ust. 1-4 ustawy o recyklingu dodano art. 14 ust. 5 i 6 w brzmieniu:
„5. W przypadku zapewnienia sieci obejmującej co najmniej 95 % terytorium kraju, podmiot, o którym mowa w ust. 1, jest zwolniony
z opłaty za brak sieci.
6. W przypadku zapewnienia przez podmiot, o którym mowa w ust. 1, sieci obejmującej:
1) poniżej 95%, ale nie mniej niż 90% terytorium kraju – wysokość opłaty za brak sieci ulega obniżeniu o 75%;
2) poniżej 90%, ale nie mniej niż 85% terytorium kraju – wysokość opłaty za brak sieci ulega obniżeniu o 50%.”.
Zgodnie zatem z dodanymi w 2007 r. art. 14 ust. 5 i 6 ustawy o recyklingu:
– jeżeli wprowadzający pojazdy zapewnił sieć w danym roku kalendarzowym (tj. każdego dnia w tym roku) co najmniej na 95% terytorium
kraju, mimo niewykonania w całym roku obowiązku stworzenia sieci na terytorium całego kraju, to zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy
o recyklingu następuje całkowite zwolnienie wprowadzających pojazdy z obowiązku wniesienia opłaty za brak sieci w należnej
wysokości (art. 14 ust. 5 ustawy o recyklingu),
– jeżeli wprowadzający pojazdy zapewnił sieć obejmującą w danym roku kalendarzowym każdego dnia między 90 a 95% terytorium
kraju, mimo niewykonania obowiązku zapewnienia sieci, następuje obniżenie obowiązku wniesienia należnej opłaty o 75% (art.
14 ust. 6 pkt 1 ustawy o recyklingu), co oznacza obowiązek wniesienia 1/4 wysokości należnej ustawowej opłaty,
– jeżeli wprowadzający pojazdy zapewnił każdego dnia sieć na obszarze między 85 a 90% terytorium kraju, mimo niewykonania
obowiązku zapewnienia sieci, następuje obniżenie obowiązku wniesienia należnej opłaty o 50% (art. 14 ust. 6 pkt 2 ustawy o
recyklingu), co oznacza obowiązek wniesienia 1/2 wysokości opłaty należnej.
3. Sposób wnoszenia opłaty za brak sieci.
3.1. Wnoszenie opłaty za brak sieci oparte jest na instytucji samonaliczenia. Wprowadzający pojazdy zostali zobowiązani do
składania do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ), początkowo w terminie do 31 marca, obecnie do 15 marca
roku następującego po roku, którego opłata dotyczy, rocznego sprawozdania o wysokości należnej opłaty za brak sieci za miniony
rok kalendarzowy (art. 15 ust. 1 ustawy o recyklingu). Wzór sprawozdania został określony w rozporządzeniu Ministra Środowiska
z dnia 8 czerwca 2005 r. w sprawie wzoru rocznego sprawozdania o wysokości należnej opłaty za brak sieci zbierania pojazdów
(Dz. U. Nr 109, poz. 917, ze zm.). W sprawozdaniu wprowadzający ujawnia dane, na podstawie których dokonał samoobliczenia
opłaty, ustalone na koniec każdego mijającego roku kalendarzowego, tj. liczbę pojazdów wprowadzonych przez siebie w danym
roku na terytorium kraju oraz liczbę dni w roku, w których nie zapewnił sieci wbrew obowiązkowi uregulowanemu w art. 11 ust.
1 ustawy o recyklingu. Następnie dokonuje samonaliczenia opłaty za brak sieci (art. 16 ust. 1 ustawy o recyklingu). Jeżeli
ujawnione dane wskazują na spełnienie obowiązku zapewnienia sieci, wówczas wprowadzający nie jest obowiązany do wniesienia
opłaty za brak sieci. Wprowadzający pojazdy informuje o tych okolicznościach w swoim sprawozdaniu. Jeżeli samonaliczenie prowadzi
przedsiębiorcę do wniosku, że powstał obowiązek wniesienia opłaty w określonej wysokości, wówczas wprowadzający pojazdy obowiązany
jest ujawnić tę wysokość w sprawozdaniu do GIOŚ i wpłacić obliczoną kwotę na konto Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska
i Gospodarki Wodnej (dalej: NFOŚiGW) w terminie do 31 marca następnego roku (art. 16 ust. 2 ustawy o recyklingu).
W razie stwierdzenia naruszenia art. 14 ustawy o recyklingu w brzmieniu obowiązującym w chwili powstania obowiązku wniesienia
opłaty za dany rok, tj. że wprowadzający nie dokonał samoobliczenia i wpłaty należnej opłaty za brak sieci do 31 marca kolejnego
roku lub że wpłacona na podstawie dokonanego samonaliczenia kwota opłaty jest niższa niż rzeczywiście należna, GIOŚ wydaje
decyzję, w której określa wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za dany rok (art. 17 ust. 1 ustawy o recyklingu).
Zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy o recyklingu, do należności z tytułu opłat za brak sieci stosuje się odpowiednio przepisy
działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.; dalej: ordynacja
podatkowa), zaś GIOŚ uzyskuje przewidziane w tej ustawie uprawnienia organów podatkowych.
3.2. Przepisy działu III ordynacji podatkowej „Zobowiązania podatkowe” regulują w drodze odpowiedniego stosowania materialne
kwestie konstrukcji opłaty za brak sieci, gdyż dział ten dotyczy następujących grup zagadnień: powstawanie i wygaśnięcie zobowiązania
podatkowego (odpowiednio obowiązku wniesienia opłaty), zakres odpowiedzialności podatnika za podatki wynikające z zobowiązań
podatkowych oraz odpowiedzialność solidarną dłużników, w tym odpowiedzialność solidarną osób trzecich za zobowiązania podatnika
(odpowiednio za wniesienie opłaty), sposób zabezpieczenia wykonania zobowiązań podatkowych, terminy płatności, powstanie i
odsetki za zwłokę od zaległości podatkowej (odpowiednio zaległości w związku z niewniesieniem opłaty), opłatę prolongacyjną,
przedawnienie zobowiązania podatkowego (odpowiednio przedawnienie obowiązku wniesienia opłaty), nadpłatę podatku (odpowiednio
nadpłatę należnej opłaty), sposób składania deklaracji podatkowej i jej korekty (odpowiednio składania sprawozdania i jego
korekty), obowiązek składania informacji podatkowych, prawa i obowiązki następców prawnych.
3.3. Przepisy ordynacji podatkowej mają zastosowanie także w zakresie ulgi we wnoszeniu opłaty za brak sieci. W tej ostatniej
kwestii przepisy ordynacji podatkowej o ulgach w spłacie zobowiązań podatkowych obowiązują od 30 września 2005 r., podczas
gdy przepisy ustawy o recyklingu o obowiązku zapewnienia sieci i o obowiązku wniesienia opłaty za brak utworzenia sieci w
sposób przewidziany ustawą weszły w życie 1 stycznia 2006 r. Mający uprawnienia organu podatkowego Główny Inspektor Ochrony
Środowiska może zatem, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym i na wniosek zobowiązanego,
odroczyć termin płatności zobowiązania lub rozłożyć go na raty, może również umorzyć w całości lub w części zaległości z tytułu
opłaty za brak sieci, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną (art. 67a § 1 ordynacji podatkowej).
4. Treść obowiązku wniesienia opłaty za brak sieci w pierwszym roku obowiązywania ustawy o recyklingu.
4.1. Trybunał Konstytucyjny, nie rozstrzygając charakteru prawnego opłaty za brak sieci wskazuje, że opłata stanowiła dla
przedsiębiorców pewną dolegliwość przewidzianą w związku z brakiem utworzenia na terytorium kraju własnej sieci zbierania
pojazdów wycofanych z eksploatacji. Ustawa o recyklingu wskazuje na sposób i treść obowiązku ciążącego na przedsiębiorcach
w związku z tworzeniem przez nich sieci zbierania pojazdów. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu, w pierwotnym brzmieniu,
sieć zbierania pojazdów obejmującą terytorium kraju obowiązani są tworzyć tzw. wprowadzający pojazdy. Wprowadzającym pojazdy
jest każdy przedsiębiorca będący producentem pojazdu lub dokonujący wewnątrzwspólnotowego nabycia lub importu pojazdu (art.
3 pkt 14 ustawy o recyklingu). Definicja ta nie obejmuje osoby fizycznej niebędącej przedsiębiorcą; podmiot ten nie ma zatem
obowiązku tworzenia sieci zbierania pojazdów.
Ustawodawca zdecydował, że przedsiębiorca, który wprowadził na terytorium kraju nie więcej niż 1 000 pojazdów w roku kalendarzowym,
mógł nie zapewniać sieci (art. 12 ust. 1 ustawy o recyklingu w pierwotnym brzmieniu). Wprowadzający pojazd, który nie zapewnił
sieci, był natomiast obowiązany do wniesienia, na odrębny rachunek bankowy NFOŚiGW, opłaty w wysokości 500 zł od każdego pojazdu
wprowadzonego na terytorium kraju (art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu w pierwotnym brzmieniu). Wprowadzający był zatem obowiązany
dokonać wyboru jednego z dwóch ustawowych obowiązków przewidzianych w art. 12 ust. 1 ustawy o recyklingu w pierwotnym brzmieniu.
Wprowadzający pojazd, który dokonał zbycia pojazdu, obowiązany był albo dołączyć do faktury wystawionej nabywcy pojazdu oświadczenie
o podleganiu obowiązkowi zapewnienia sieci, albo przekazać nabywcy pojazdu dowód wpłaty opłaty na konto NFOŚiGW (art. 11 ust.
4 ustawy o recyklingu i powtarzający częściowo tę regulację art. 12 ust. 3 ustawy o recyklingu w pierwotnym brzmieniu).
Wobec wprowadzających pojazdy, którzy nie podlegali definicji „mniejszego” wprowadzającego z art. 12 ust. 1 ustawy o recyklingu,
nie obowiązywała możliwość wyboru ustawowego obowiązku. Wprowadzający ponad 1 000 pojazdów w danym roku kalendarzowym był
obowiązany z mocy ustawy zapewnić sieć zbierania pojazdów obejmującą terytorium kraju (art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu).
W konsekwencji obowiązany był dołączać do faktury wystawionej nabywcy pojazdu oświadczenie o podleganiu obowiązkowi zapewnienia
sieci (art. 11 ust. 4 ustawy o recyklingu).
4.2. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o recyklingu w pierwotnym brzmieniu, wprowadzający pojazd, który był obowiązany do zapewnienia
sieci (tj. wprowadzający ponad 1 000 pojazdów w danym roku) lub który złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 11 ust. 4
ustawy o recyklingu (tj. wprowadzający mniej niż 1 000 pojazdów w danym roku, który dokonał wyboru ustawowego obowiązku tworzenia
własnej sieci zbierania pojazdów), i nie spełnił tego obowiązku, był obowiązany do naliczenia i wpłacenia opłaty za brak sieci.
Art. 14 ust. 1 ustawy o recyklingu znajdował zastosowanie do obu wskazanych grup wprowadzających pojazdy na terytorium kraju.
4.3. Instytucja opłaty za brak sieci ma na celu między innymi ekonomiczne przymuszenie przedsiębiorców do wykonania obowiązku
stworzenia własnej sieci zbierania pojazdów i ich demontażu zgodnie z treścią tego obowiązku uregulowanego w art. 11 ust.
1 ustawy o recyklingu. Konstrukcja opłaty nawiązuje do koncepcji zadośćuczynienia za wywołanie choćby potencjalnych szkód
w środowisku naturalnym przez podmioty, które wprowadzają na terytorium kraju substancje mogące się stać szkodliwe, jeśli
staną się odpadami. Obowiązek stworzenia sieci zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji pełni podobną funkcję do obowiązku
ponoszenia opłaty produktowej przez przedsiębiorców wprowadzających na rynek towary za nieosiągnięcie wymaganych ustawą poziomów
odzysku i recyklingu (art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania
niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej, Dz. U. z 2007 r. Nr 90, poz. 607, ze zm.), czy do obowiązku wniesienia opłaty
produktowej „bateriowej” przez przedsiębiorców wprowadzających baterie przenośne lub akumulatory w związku z nieosiągnięciem
odpowiedniego poziomu zbierania zużytych baterii i akumulatorów (art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach
i akumulatorach, Dz. U. Nr 79, poz. 666, ze zm.).
Trybunał Konstytucyjny zgadza się ze stanowiskami wyrażonymi przez uczestników postępowania oraz prezentowanymi w doktrynie
i orzecznictwie, że regulacja opłaty wykazuje jednocześnie pewne cechy redystrybucyjne i podatkowe. Świadczyć o tym może m.in.
mechanizm samonaliczenia opłaty i odpowiednie stosowanie do niej przepisów ordynacji podatkowej o zobowiązaniach podatkowych,
podobieństwo praktycznych skutków obowiązku wniesienia opłaty do mechanizmu „wyboru dozwolonego działania” przewidzianego
w pierwotnym brzmieniu ustawy o recyklingu dla wprowadzających mniej niż 1 000 pojazdów w danym roku (art. 12 ust. 1 i 2 ustawy
o recyklingu), wreszcie przeznaczenie środków uzyskiwanych przez NFOŚiGW z tytułu wnoszonych opłat za brak sieci. Z danych
uzyskanych przez Trybunał Konstytucyjny od NFOŚiGW wynika, że na wsparcie zadań gmin związanych ze zbieraniem porzuconych
pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz na dotacje i kredyty na wsparcie funkcjonujących na rynku stacji demontażu przeznaczane
jest corocznie mniej niż 28,5% wpływów Funduszu w danym roku. Pozostałe środki przeznaczane są na inne cele, niezwiązane ze
wspomaganiem zbierania porzuconych pojazdów i istniejącej sieci stacji demontażu. Cele te są jednak związane z ogólnymi celami
ochrony środowiska m.in. w ramach finansowania przedsięwzięć Funduszu Spójności.
Wskazane elementy redystrybucyjne i podatkowe opłaty za brak sieci nie zmieniają jednak występującego już w pierwotnej regulacji
elementu finansowej dolegliwości po stronie wprowadzających pojazdy w związku z niewykonaniem przez nich obowiązku wynikającego
z art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu. W tym aspekcie opłata za brak sieci stanowi przejaw oderwanej od winy obiektywnej odpowiedzialności
(sankcji) administracyjnej za niewykonanie podstawowego obowiązku w postaci braku utworzenia sieci zbierania pojazdów w sposób
określony w ustawie.
4.4. Art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu wskazuje także na gęstość sieci i jej charakter. Sieć należy tworzyć w taki sposób,
aby zapewnić właścicielowi możliwość oddania pojazdu wycofanego z eksploatacji do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu,
położonych w odległości nie większej niż 50 km w linii prostej od miejsca zamieszkania albo siedziby właściciela pojazdu.
Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o recyklingu, wprowadzający pojazd może zapewnić sieć także na podstawie umów z przedsiębiorcami
prowadzącymi stacje demontażu. Oznacza to, że nie ma konieczności tworzenia punktów zbierania pojazdów i demontażu w ramach
przedsiębiorstwa producenta lub importera pojazdów; można ją utworzyć ze skutkiem spełnienia obowiązku z art. 11 ust. 1 ustawy
o recyklingu, zawierając umowy z już istniejącymi na rynku punktami demontażu i zbierania pojazdów. Umowy te powinny być zawierane
z wybranymi stacjami tak, aby zapewnić odpowiednią gęstość sieci zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu. Jeżeli na danym
terenie brakuje istniejących stacji, wprowadzający pojazdy musi je wówczas utworzyć we własnym zakresie.
Na wypadek niewykonania obowiązku utworzenia sieci lub wykonania go wbrew treści art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu, ustawodawca
wprowadził instytucję tzw. opłaty za brak sieci (art. 14 ust. 1-4 ustawy o recyklingu w pierwotnym brzmieniu), której proporcjonalność
do celu ustawy jest przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie.
5. Obowiązek wnoszenia opłaty za brak sieci a prawo europejskie.
5.1. Zgodnie z uzasadnieniem projektu ustawy o recyklingu (druk sejmowy nr 2597, Sejm IV Kadencji), ustawa dotyczy szczególnego
rodzaju odpadu w postaci pojazdu wycofanego z eksploatacji. Treść ustawy stanowi implementację dyrektywy Parlamentu Europejskiego
i Rady 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. Urz. WE L 269 z 21.10.2000,
s. 34; dalej: dyrektywa 2000/53/WE), a także wydanych na jej podstawie decyzji (m.in. decyzji Komisji 2001/753/WE z dnia 17
października 2001 r. dotyczącej kwestionariusza stanowiącego podstawę sprawozdań Państw Członkowskich z wykonania dyrektywy
2000/53/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji, Dz. Urz. UE L 282 z 26.10.2001, s.
77, decyzji Komisji 2002/151/WE z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie określenia minimalnych wymogów, jakim powinno odpowiadać
świadectwo złomowania wystawione zgodnie z art. 5 ust. 3 dyrektywy 2000/53/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie pojazdów
wycofanych z eksploatacji, Dz. Urz. UE L 50 z 21.02.2002, s. 94, decyzji Komisji 2003/138/WE z dnia 27 lutego 2003 r. ustanawiającej
normy kodowania części i materiałów dla pojazdów na mocy dyrektywy 2000/53/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie pojazdów
wycofanych z eksploatacji, Dz. Urz. UE L 53 z 28.02.2003, s. 53).
5.2. Art. 5 ust. 1 dyrektywy 2000/53/WE stanowi, że państwa członkowskie obowiązane są podjąć „niezbędne środki” w celu zapewnienia,
że „podmioty gospodarcze” stworzą „systemy zbierania” wszystkich pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz że punkty zbierania
będą w „wystarczającym stopniu” dostępne na terytorium tych państw.
Nie oceniając w tym miejscu prawidłowości sposobu implementacji dyrektywy 2000/53/WE do polskiego porządku prawnego, należy
wskazać, że zakres obowiązku stworzenia sieci na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu wdraża podstawowe postanowienia
dyrektywy 2000/53/WE. Art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu nakłada na „podmioty gospodarcze” obowiązek stworzenia przez nie
systemu zbierania pojazdów i wymontowywania zużytych części samochodowych, aby wszystkie pojazdy wycofane z eksploatacji były
przekazywane do uprawnionych zakładów przetwarzania oraz by stworzone w ten sposób punkty zbierania były wystarczająco dostępne
na terytorium państwa członkowskiego dla indywidualnych właścicieli aut.
Zgodnie z rozwiązaniem przyjętym w ustawie o recyklingu pojazdów, głównym ogniwem w zakresie przetwarzania i recyklingu części
z pojazdów wycofywanych z eksploatacji są stacje demontażu, w których wykonywane jest usunięcie z pojazdów wycofanych z eksploatacji
substancji i elementów niebezpiecznych, w tym płynów, wymontowanie części nadających się do ponownego użycia, wymontowanie
elementów nadających się do odzysku, w tym do recyklingu. Ustawa określa również sposób tworzenia, działania i wspierania
stacji demontażu pojazdów przez funkcjonujące na rynku „podmioty gospodarcze”. Są nimi również stacje zbierania pojazdów wycofanych
z eksploatacji, które przekazują zebrane pojazdy do stacji demontażu na warunkach zawartych z nimi umów. Stacje demontażu
mogą zajmować się jednocześnie zbieraniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, uzyskując na ten rodzaj działalności odrębne
pozwolenie.
Stacje demontażu prowadzone są przez prywatnych przedsiębiorców, prowadzących ten rodzaj działalności ze względu na zysk i
na własne ryzyko, po uzyskaniu odpowiednich zezwoleń. Stacje demontażu mogą być również tworzone i prowadzone przez producentów
i importerów samochodów w ramach ich własnego przedsiębiorstwa. Także działalność w zakresie zbierania pojazdów może być prowadzona
przez zewnętrznego przedsiębiorcę lub w ramach przedsiębiorstwa producenta pojazdów, którzy przekazują zebrane pojazdy do
stacji demontażu.
5.3. Trybunał Konstytucyjny zauważa, że w przeciwieństwie do obowiązku tworzenia sieci z art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu,
konstrukcja opłaty za brak sieci stanowi autonomiczne rozwiązanie ustawodawcy. Dyrektywa 2000/53/WE nie wskazuje, w jaki sposób
zapewnić skuteczność przestrzegania celów ustawodawcy europejskiego. Stanowi jedynie, że państwa członkowskie wprowadzą w
życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do jej wykonania (art. 10 ust. 1 zdanie pierwsze dyrektywy
2000/53/WE). Dyrektywa nakłada także na państwa członkowskie obowiązek podjęcia „niezbędnych środków” w celu zapewnienia,
by podmioty gospodarcze stworzyły systemy zbierania pojazdów (art. 5 ust. 1 dyrektywy 2000/53/WE).
Ustawodawca, wprowadzając dolegliwość administracyjną na wprowadzających pojazdy, wybrał odpowiedzialność administracyjną.
Obowiązująca pierwotna konstrukcja opłaty za brak sieci zbierania pojazdów stanowi środek zapewnienia przestrzegania obowiązków
nałożonych na przedsiębiorców w ustawie o recyklingu.
6. Cel wprowadzenia przepisów dotyczących opłaty za brak sieci w ustawie o recyklingu.
6.1. Instytucja opłaty za brak sieci stanowi środek krajowy zapewnienia realizacji celów ustawy o recyklingu. Celem wprowadzenia
tej ustawy jest określenie zasad postępowania z pojazdami wycofanymi z eksploatacji w sposób zapewniający ochronę życia i
zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 ustawy o recyklingu). W zakresie
nieuregulowanym w ustawie, w sprawach dotyczących postępowania z pojazdami wycofanymi z eksploatacji, stosuje się przepisy
o odpadach (art. 1 ust. 2 ustawy o recyklingu). Zastosowanie znajdują zatem przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach
(Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243, ze zm.), która określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia
i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. W szczególności reguluje zasady zapobiegania
powstawaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania
odpadów.
Zastosowanie znajdują także, w zakresie nieuregulowanym w ustawie o recyklingu, przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.
– Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.), która kształtuje zasady ochrony środowiska oraz warunki
korzystania z jego zasobów, z uwzględnieniem wymagań zrównoważonego rozwoju.
6.2. Ze względu na to, że ustawa o recyklingu implementuje postanowienia dyrektywy 2000/53/WE, realizuje także cele zamierzone
przez ustawodawcę europejskiego. Celem wydania dyrektywy było określenie środków, których z kolei celem jest przede wszystkim
zapobieganie powstawaniu odpadów z pojazdów, a ponadto ponowne użycie i recykling lub inne formy odzysku pojazdów wycofanych
z eksploatacji i ich części. Celem ostatecznym jest zmniejszenie ilości odpadów do unieszkodliwienia i polepszenie wyników
działań związanych z ochroną środowiska podejmowanych przez wszystkie podmioty gospodarcze zaangażowane w pełny cykl życia
pojazdu, a szczególnie bezpośrednio zaangażowane w przetwarzanie pojazdów wycofanych z eksploatacji (art. 1 dyrektywy 2000/53/WE).
7. Treść wzorca kontroli konstytucyjności (art. 2 Konstytucji).
7.1. Trybunał Konstytucyjny dokonał analizy wzorca kontroli konstytucyjności kwestionowanego przepisu zgodnie z treścią petitum pytania prawnego i jego uzasadnienia. Sąd pytający wskazał bowiem na szczególny wzorzec kontroli w postaci zasady adekwatności
(proporcjonalności) rozwiązań ustawodawczych do zakładanego celu regulacji (art. 2 Konstytucji).
7.2. Należy na wstępie wskazać, że tak określony przez sąd pytający wzorzec kontroli oraz zakres kognicji Trybunału Konstytucyjnego
wykluczają ocenę, czy ustawodawca prawidłowo wykonał dyrektywę 2000/53/WE, w szczególności, czy zagwarantował wykonanie celów
tej dyrektywy z punktu widzenia obowiązku lojalności państwa członkowskiego w wykonaniu zobowiązań wspólnotowych. Trybunał
Konstytucyjny nie oceniał także, czy treść obowiązku tworzenia sieci zbierania pojazdów w rozumieniu art. 11 ust. 1 ustawy
o recyklingu (m.in. w aspekcie jej gęstości) dobrze implementuje standard z dyrektywy i czy przyczynia się istotnie do efektywnego
wykonania jej celów.
7.3. Konstytucyjny wzorzec zasady proporcjonalności odnosi się przede wszystkim do oceny dopuszczalności ograniczeń konstytucyjnych
wolności i praw obywateli. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności
i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa
lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.
Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Sąd pytający nie podnosi zarzutu merytorycznego naruszenia przez ustawodawcę konstytucyjnych wolności lub praw obywateli,
ani zarzutu braku proporcjonalności występującego stopnia ingerencji w konkretne wolności. W szczególności nie wskazuje ani
w petitum, ani w uzasadnieniu pytania prawnego bezpośredniego nieproporcjonalnego naruszenia np. swobody działalności gospodarczej
(art. 22 Konstytucji) przysługującej przedsiębiorcy wprowadzającemu pojazdy w sprawie zawisłej przed WSA w Warszawie lub konstytucyjnego
prawa własności (art. 64 Konstytucji). Istotną wolnością, której dotyka regulacja opłaty za brak sieci, jest swoboda prowadzenia
działalności gospodarczej oraz gwarancje praw majątkowych przedsiębiorców. Zgodnie z art. 22 Konstytucji, ograniczenie wolności
działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko ze względu na ważny interes publiczny. Podobnie art. 64 ust. 3 Konstytucji
przypomina, że własność może być ograniczana ze względu na różne interesy publiczne, a nawet prywatne, ale tylko w zakresie,
w jakim nie narusza to istoty prawa własności.
Sąd pytający nie wskazuje także wolności lub zasady, z przekroczeniem których ustawodawca dokonał nadmiernej ingerencji. Ważnym
interesem publicznym, który może stanowić argument na rzecz dozwolonego ograniczenia swobody działalności gospodarczej i prawa
własności, jest m.in. konstytucyjna zasada ochrony środowiska oraz zasada ochrony zdrowia ludzi. Sąd pytający nie powołuje
się na konstytucyjną zasadę ochrony środowiska w oparciu o zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji), obowiązku władz
publicznych do zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska (art. 68 ust. 4 Konstytucji) oraz prawa każdego
do ochrony zdrowia w związku zagrożeniami bezpieczeństwa ekologicznego (art. 68 ust. 1 Konstytucji). WSA w Warszawie nie nawiązuje
także do obowiązku władz publicznych do ochrony środowiska (art. 74 ust. 2 Konstytucji), do prowadzenia polityki zapewniającej
bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom (art. 74 ust. 1 Konstytucji) oraz ochrony konsumentów i użytkowników
przed działaniami zagrażającymi ich zdrowiu (art. 76 Konstytucji).
7.4. Zarzut braku proporcjonalności wyprowadzany jest przez sąd pytający celowo z treści art. 2 Konstytucji, a nie z treści
art. 31 ust. 3 Konstytucji. Sąd pytający kwestionuje bowiem formalny sposób korzystania przez ustawodawcę ze swobody regulacyjnej,
w oderwaniu od oceny wkraczania w konkretne podmiotowe prawa konstytucyjne. Chodzi zatem o zbadanie stopnia represyjności
odpowiedzialności administracyjnej wprowadzonej w art. 14 ust. 1-4 ustawy o recyklingu w pierwotnym brzmieniu z art. 2 Konstytucji
i „z wynikającą z tego przepisu zasadą adekwatności (proporcjonalności) rozwiązań ustawodawczych do zakładanego celu regulacji”
(tak w petitum pytania prawnego WSA w Warszawie). Sąd pytający zarzuca, że obiektywnie zbyt dolegliwa sankcja prowadzi do takich zachowań
jej adresatów, które powodują ich zachowanie sprzeczne z podstawowymi celami wprowadzenia opłaty za brak sieci.
Zarzut ten jest dopuszczalny w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym i polega na wykazaniu nierzetelnego intensywnego
działania ustawodawcy naruszającego generalne zasady konstytucyjne państwa prawa (zob. wyrok z 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07,
OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 26). W szczególności za niezgodny z art. 2 Konstytucji może być uznany przepis regulujący przesłanki
i wymiar sankcji administracyjnej, gdy stanowi ona dolegliwość nieproporcjonalną ze względu na cel jej wprowadzenia (zob.
wyrok TK z 14 października 2009 r., sygn. Kp 4/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 134).
7.5. Zgodnie z art. 66 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej:
ustawa o TK), Trybunał Konstytucyjny jest związany granicami pytania prawnego. Obowiązywanie zasady skargowości powoduje,
że Trybunał Konstytucyjny ograniczył się w niniejszej sprawie do oczekiwanej przez sąd pytający oceny zgodności kwestionowanych
przepisów tylko z jedną z wielu zasad wywodzonych z treści art. 2 Konstytucji. Zasada adekwatności (proporcjonalności) rozwiązań
ustawodawczych do zakładanego celu regulacji jest bowiem jednym z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego. Ze względu
jednak na swoją treść stanowi odrębną zasadę w stosunku do zasad tradycyjnie wywodzonych z art. 2 Konstytucji: zasady zaufania
obywatela do państwa i stanowionego przezeń prawa, zasady prawidłowej legislacji, zakazu retroakcji czy zasady sprawiedliwości
społecznej. Zasada adekwatności (proporcjonalności) rozwiązań ustawodawczych do zakładanego celu regulacji stanowiła w niniejszej
sprawie jedyny wzorzec odniesienia.
Sposób ujęcia przez sąd pytający wzorca kontroli konstytucyjności w niniejszej sprawie, brzmienie uzasadnienia przedstawionego
pytania prawnego oraz stanowisk przedstawionych podczas rozprawy nie pozwoliły także dokonać oceny kwestionowanych przepisów
na podstawie innych wzorców, a w szczególności art. 32 Konstytucji. Sąd pytający, na rozprawie, ograniczył znaczenie wzorca
z art. 2 Konstytucji tylko do zasady adekwatności. Zatem Trybunał Konstytucyjny nie dokonał oceny kwestionowanych przepisów
z punktu widzenia art. 32 Konstytucji.
7.6. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że cel wprowadzenia instytucji opłaty za brak sieci, zakres obowiązku jaki sankcjonuje
opłata za brak sieci oraz charakter zarzutu niezgodności z Konstytucją (brak proporcjonalności ze względu na cel ustawy) przemawia
za daleko idącą wstrzemięźliwością Trybunału Konstytucyjnego w ocenie celowości i efektywności posunięć ustawodawcy.
Trybunał Konstytucyjny przypomina, że nie jest powołany do kontrolowania celowości i trafności rozwiązań przyjmowanych przez
ustawodawcę, a punktem wyjścia dla oceny zgodności kwestionowanych przepisów z Konstytucją jest założenie racjonalnego ustawodawcy
i domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny interweniuje dopiero w tych przypadkach, gdy ustawodawca
przekracza zakres przyznanej mu swobody regulacyjnej w sposób na tyle drastyczny, że ewidentne stało się naruszenie konstytucyjnych
generalnych zasad, takich jak zasada demokratycznego państwa prawnego czy zasada zaufania obywatela do państwa (zob. wyrok
TK z 8 kwietnia 1998 r., sygn. K 10/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 29). Dotyczy to również innych generalnych zasad wyprowadzonych
na gruncie Konstytucji, m.in. wskazywanej przez sąd pytający zasady proporcjonalności regulacji do jej celu. Trybunał wskazywał
już w swoim orzecznictwie, że ustawodawca powinien tak kształtować normy prawne, by stanowiły one najskuteczniejszy środek
do osiągnięcia założonego celu działalności prawodawczej. Ustawodawca powinien również dokonać oceny skutków ubocznych wprowadzonej
regulacji w związku z wartością celu, do którego ta regulacja zmierza (zob. wyrok TK z 20 listopada 1996 r., sygn. K 27/95,
OTK ZU nr 6/1996, poz. 50).
W treści ustawy o recyklingu ustawodawca dokonał – w zakresie obowiązku zapewnienia sieci zbierania pojazdów przez „dużych”
wprowadzających i w zakresie regulacji opłaty za brak sieci – wyważenia interesów gospodarczych wprowadzających pojazdy, zakresu
obowiązku ochrony środowiska, który z mocy Konstytucji ciąży również na tych przedsiębiorcach, a także konieczności zapewnienia
„zrównoważonego rozwoju” w kontekście zapobiegania zanieczyszczaniu środowiska odpadami pochodzącymi z pojazdów wycofanych
z eksploatacji. Oznacza to konieczność przedstawienia w postępowaniu przed Trybunałem takich argumentów przemawiających za
obaleniem konstytucyjności rozwiązania przyjętego przez ustawodawcę, by móc stwierdzić przede wszystkim brak osiągnięcia zakładanych
przez ustawodawcę celów. Ponadto należy wykazać drastyczne naruszenie tych celów przez kwestionowane przepisy lub występowanie
rażących skutków ubocznych wprowadzonej regulacji w związku z wartością celu, do którego ta regulacja zmierza.
8. Ocena zgodności art. 14 ust. 1-4 ustawy o recyklingu w pierwotnym brzmieniu z zasadą proporcjonalności (art. 2 Konstytucji).
8.1. Trybunał Konstytucyjny nie podzielił stanowiska sądu pytającego co do naruszenia przez ustawodawcę zasady proporcjonalności
w regulacji opłaty za brak sieci w jej pierwotnym brzmieniu.
8.2. Przede wszystkim nie można uznać, że opłata za brak sieci stanowi regulację nieprzydatną lub nieuzasadnioną charakterem
obowiązku tworzenia sieci zbierania pojazdów. Opłata za brak sieci została wprowadzona po to, by przymusić przedsiębiorców
do tworzenia sieci od pierwszej chwili obowiązywania ustawy. Chodziło w szczególności o to, by przedsiębiorcy wprowadzający
ponad 1 000 pojazdów w danym roku utworzyli sieć na całym terytorium kraju o gęstości wskazanej w art. 11 ust. 1 ustawy o
recyklingu. W tym celu wprowadzenie jednej sankcji za niezapewnienie sieci na terytorium całego kraju stanowiło efektywny
i konieczny sposób regulacji. Wprowadzenie miarkowania doprowadziłoby do wybierania przez większych przedsiębiorców stopnia
pokrycia terytorium kraju. Zapewnienie celów ustawy wymagało tego, co przede wszystkim zarzuca sąd pytający, by generalnie
zrównać sankcję wobec osób, które zarówno w dużym stopniu, jak i w razie mniej znacznego uchybienia w zakresie formalnych
przesłanek realizacji obowiązku, nie zapewniły sieci na terytorium kraju.
Jednolitość mechanizmu naliczania uzasadniał także charakter obiektywnej odpowiedzialności administracyjnej za niespełnienie
ustawowego obowiązku. Uzasadniał go również argument funkcjonalny. Przyczyną wprowadzenia obowiązku tworzenia sieci zbierania
pojazdów (w praktyce zazwyczaj sieci współpracujących z producentem lub importerem aut stacji demontażu i zbierania pojazdów)
jest zakładane w dyrektywie 2000/53/WE doprowadzenie do jak największego poziomu ponownego użycia – w produkcji lub procesie
wyposażania auta przez importera – części samochodowych i substancji pozyskanych z demontażu, odzysku lub recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Brak utworzenia własnej sieci na terytorium kraju czyni problematycznym ponowne wykorzystanie
tych części w produkcji, zgodnie z celami ustawy o recyklingu. Kwestionowane rozwiązanie mobilizuje producentów do stworzenia
sieci zbierania pojazdów, której istnienie zapobiega powiększaniu się szarej strefy obrotu częściami ze zużytych pojazdów. Istnienie szarej strefy grozi dokonywaniem demontażu pojazdów w miejscach nieprzystosowanych
do zbierania i demontażu zniszczonych pojazdów zgodnie ze standardami wspólnotowymi i w efekcie prowadzi do niekontrolowanego
zanieczyszczania środowiska materiałami niebezpiecznymi, używanymi do produkcji niektórych części samochodowych.
8.3. Trybunał Konstytucyjny nie podziela stanowiska, że pierwotna regulacja opłaty za brak sieci uniemożliwiła osiągnięcie
celu ustawodawcy, polegającego na efektywnym tworzeniu własnych sieci zbierania pojazdów przez przedsiębiorców wprowadzających
więcej niż 1 000 pojazdów w danym roku (obecnie wydających karty pojazdu). Sposób regulacji opłaty za brak sieci nie zniechęcił
większości wprowadzających do przestrzegania przepisów ustawy o recyklingu od początku jej obowiązywania. Regulacja opłaty
nie spowodowała rezygnacji „dużych” przedsiębiorców z budowania własnych sieci na terytorium całego kraju. Przykładowo spółka
skarżąca przed WSA w Warszawie zdążyła zawrzeć odpowiednie umowy ze stacjami demontażu do początku 2006 r. Fakt stworzenia
przez spółkę w tym terminie sieci pokrywającej prawie 100% powierzchni kraju świadczy o tym, że wykonanie tego obowiązku było
w praktyce możliwe, a więc instytucja opłaty za brak sieci w jej pierwotnym kształcie sankcjonowała obowiązek tworzenia sieci,
który był możliwy do wykonania. Okoliczność, że kwalifikacja tych umów, ze względu na „kaskadowy” sposób ich zawierania we
własnym imieniu przez podmiot pośredniczący (niemający jednak pełnomocnictwa do zawierania ich bezpośrednio w imieniu skarżącej
spółki) między spółką a istniejącymi na rynku stacjami demontażu, jest sporna w świetle treści obowiązku prawidłowego utworzenia
sieci z art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o recyklingu, nie ma znaczenia z punktu widzenia oceny możliwości faktycznego wywiązania
się z tego obowiązku.
Podkreślić należy, że sieć pokrywającą przeważającą część terytorium kraju zdołali utworzyć także inni wprowadzający. Świadczy
o tym choćby lektura uzasadnień spraw zawisłych obecnie przed sądami administracyjnymi w sprawie obowiązku wniesienia opłaty
za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r.
8.4. Trudno za zasadny uznać argument o zaskoczeniu przedsiębiorców zmianami związanymi z nową organizacją stacji demontażu
i zbierania pojazdów, z którymi wprowadzający mieli podpisywać umowy spełniające warunki art. 11 ust. 2 ustawy o recyklingu.
Ustawa o recyklingu została uchwalona 20 stycznia 2005 r. i ogłoszona 11 lutego 2005 r. Kwestionowana regulacja dotycząca
opłaty za brak sieci weszła w życie 14 marca 2005 r. Od tego dnia wojewodowie zostali zobowiązani do prowadzenia wykazu przedsiębiorców
prowadzących stacje demontażu oraz stacje zbierania pojazdów, posiadających ważne zezwolenia na prowadzenie działalności (art.
42 ustawy o recyklingu). Wydane przed wejściem w życie ustawy o recyklingu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie
zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji wygasły najpóźniej z dniem 30 czerwca 2005 r. (art. 61 ust. 3 ustawy o recyklingu).
W rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 28 lipca 2005 r. w sprawie minimalnych wymagań dla stacji demontażu oraz
sposobu demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 143, poz. 1206, ze zm.) określono nowe wymagania dla stacji
demontażu. Rozporządzenie weszło w życie 3 listopada 2005 r. Trzymiesięczna vacatio legis była uzasadniona koniecznością dostosowania się m.in. do obowiązku wyposażenia stacji w wymagane urządzenia do segregacji
i demontażu substancji niebezpiecznych oraz przygotowanie terenu stacji do przechowywania pojazdów wycofanych z eksploatacji.
Jest to okres wystarczający, by adresaci zdołali spełnić nowe wymagania i uzyskać nowe zezwolenie na prowadzenie działalności,
a wprowadzający pojazdy oraz zewnętrzne stacje zbierania pojazdów zawrzeć umowy spełniające przesłankę utworzenia własnej
sieci w rozumieniu art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu. Z kolei w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 12 października
2005 r. w sprawie wymagań dla punktów zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 214, poz. 1806, ze zm.) określono
wymagania dla stacji zbierania pojazdów. Późne opublikowanie rozporządzenia z 12 października 2005 r., które weszło w życie
12 listopada 2005 r., nie stanowiło jednak merytorycznej przeszkody w uzyskaniu zezwolenia, gdyż w porównaniu z dotychczasowymi
regulacjami rozporządzenie nie wprowadzało żadnych istotnych nowych wymagań co do przechowywania zebranych pojazdów.
8.5. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że nie są zasadne twierdzenia sądu pytającego, iż pierwotna regulacja opłaty za brak
sieci nie przewidywała żadnej możliwości miarkowania wysokości należnej opłaty.
Do obowiązku wniesienia opłaty (samonaliczanej lub stwierdzanej w decyzji GIOŚ) mają zastosowanie m.in. przepisy ordynacji
podatkowej o ulgach w spłacie zobowiązań podatkowych (odpowiednio we wnoszeniu opłaty za brak sieci). Przepisy ordynacji podatkowej
dotyczące ulg podatkowych obowiązują od 1 września 2005 r., zatem mają zastosowanie także do ulg w spłacie zobowiązania z
tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. Mający uprawnienia organu podatkowego GIOŚ może zatem, na wniosek zobowiązanego, w
przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, odroczyć termin płatności zobowiązania lub
rozłożyć go na raty, może również umorzyć w całości lub w części zaległości z tytułu opłaty za brak sieci, odsetki za zwłokę
lub opłatę prolongacyjną (art. 67a § 1 ordynacji podatkowej).
Co więcej, w pierwotnej wersji art. 14 ustawy o recyklingu wprowadzono dwa mechanizmy miarkowania należnej opłaty za brak
sieci, mające zastosowanie także do opłaty za 2006 r., a nawet całkowitego zwolnienia z niej. Wysokość należnej opłaty stanowi
nie tylko iloczyn stawki 500 zł i liczby pojazdów wprowadzonych na terytorium kraju, ale również ujętej procentowo liczby
dni w roku, w których nie zapewniono sieci. W konsekwencji wysokość opłaty może wynosić np. połowę maksymalnej wysokości opłaty
należnej za wprowadzenie danej liczby wprowadzanych pojazdów, jeśli sieć zapewniono na terytorium kraju przez 6 miesięcy zgodnie
z treścią obowiązku z art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu. Możliwe jest również całkowite zwolnienie z opłaty, nawet jeśli
wprowadzający nie zapewnił sieci przez łączną liczbę 90 dni w danym roku, jeżeli brak utworzenia sieci był następstwem sytuacji
określonych w ustawie, a kompletną sieć przywrócono w terminie 3 miesięcy od ich ustąpienia. Nie ma przeszkód, by owe 90 dni
przypadały na początek 2006 r.
8.6. Argument o nadmiernej dolegliwości opłaty za brak sieci dla wprowadzającego ponad 1 000 pojazdów w danym roku został
znacznie osłabiony przez kwalifikację prawno-podatkową opłaty za brak sieci. Zgodnie z art. 55 ustawy o recyklingu, poniesione
opłaty, o których mowa w art. 14 ustawy o recyklingu, stanowią koszt uzyskania przychodów w rozumieniu i na potrzeby ustawy
z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361, ze zm.). Zgodnie z art. 56 ustawy
o recyklingu, poniesione opłaty, o których mowa w art. 14 ustawy o recyklingu, stanowią także koszt uzyskania przychodów w
rozumieniu i na potrzeby ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 74, poz.
397, ze zm.). Poniesione opłaty mogą zostać wliczone w koszty uzyskania przychodów, pomniejszając zysk podlegający opodatkowaniu,
co jest korzystnym rozwiązaniem dla wprowadzających pojazdy.
8.7. Również dysfunkcje, jakie ujawniły się w związku ze stosowaniem art. 14 ust. 1-4 ustawy o recyklingu, nie mają bezpośredniego
przełożenia na wniosek o niekonstytucyjności wskazanego przepisu. Sam fakt nowelizacji ustawy w 2007 r. nie potwierdza automatycznie
zarzutu niezgodności jej pierwotnego brzmienia z Konstytucją. Jak słusznie podnosi Marszałek Sejmu, powody zmiany prawa mają
różne przesłanki, w tym także przesłanki całkowicie irrelewantne konstytucyjnie. Dysfunkcje stosowania art. 14 ust. 1-4 ustawy
o recyklingu, ujawnione w toku prac parlamentarnych nad nowelizacją ustawy o recyklingu w 2007 r., zawierają uzasadnienie
dla zmiany prawa na przyszłość, ale nie mogą przedstawiać wystarczającego argumentu na rzecz niekonstytucyjności dotychczasowych
regulacji.
8.8. W konkluzji, Trybunał Konstytucyjny nie podzielił zarzutów sądu pytającego. Domniemanie konstytucyjności art. 14 ustawy
o recyklingu w pierwotnym brzmieniu z punktu widzenia wskazanego wzorca kontroli art. 2 Konstytucji nie zostało obalone. Trybunał
Konstytucyjny uznał zatem, że instytucja opłaty za brak sieci wprowadzona w pierwotnym brzmieniu ustawy o recyklingu nie narusza
zasady proporcjonalności regulacji do jej zamierzonego celu.
9. Ocena dopuszczalności orzekania w zakresie art. 2 nowelizacji z 2007 r.
9.1. Trybunał Konstytucyjny w pierwszym rzędzie rozpoznał wniosek uczestników postępowania – Marszałka Sejmu i Prokuratora
Generalnego – o umorzenie postępowania. Wyrazili oni stanowisko, że w zakresie art. 2 nowelizacji z 2007 r. nie została spełniona
przesłanka relewantności pytania prawnego, a postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym powinno podlegać umorzeniu jako
niedopuszczalne na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK. Ich zdaniem nie ma zależności między odpowiedzią o konstytucyjność
art. 2 nowelizacji z 2007 r. a rozstrzygnięciem sprawy toczącej się przed sądem pytającym, skoro art. 2 nowelizacji z 2007
r. nie był podstawą wydania decyzji GIOŚ w sprawie ustalenia wysokości opłaty za brak sieci za 2006 r. Wynika to stąd, że
obowiązek wniesienia opłaty za brak sieci w swej konstrukcji prawnej powstaje z mocy prawa bez odrębnego aktu stosowania prawa.
Zgodnie z zasadą tempus regit actum podstawą naliczenia opłaty za brak sieci w 2006 r. był wyłącznie art. 14 ustawy o recyklingu w brzmieniu sprzed nowelizacji
z 2007 r.
9.2. Trybunał Konstytucyjny nie podziela poglądu o braku przesłanki relewantności orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie
zawisłej przed WSA w Warszawie.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przesłanka relewancji została spełniona. W obecnym stanie prawnym art. 2 nowelizacji z
2007 r. przesądza o tym, że przepisy art. 14 ust. 5 i 6 ustawy o recyklingu nie stanowią merytorycznej podstawy decyzji ustalających
wysokość zobowiązania z tytułu braku sieci za 2006 r. wydawanych przez GIOŚ po wejściu w życie nowelizacji z 2007 r. Jednak
przesłanka relewantności jest spełniona, gdyż w razie ewentualnego uznania niekonstytucyjności art. 2 nowelizacji z 2007 r.
powstałby obowiązek uwzględnienia przepisów art. 14 ust. 5 i 6 ustawy o recyklingu dodanych w 2007 r. do obliczania opłaty
za brak sieci za 2006 r., co wyklucza kwestionowana regulacja dotychczasowa. W zależności od rozstrzygnięcia Trybunału sąd
pytający utrzyma w mocy zaskarżone decyzje GIOŚ lub je uchyli.
Zgodnie z art. 193 Konstytucji i wskazaną tam przesłanką relewancji pytania prawnego, od odpowiedzi na przedstawione pytanie
prawne musi zależeć rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy zawisłej przed sądem pytającym. Rozstrzygnięcie Trybunału w niniejszej
sprawie co do zgodności z art. 2 Konstytucji art. 2 nowelizacji z 2007 r. ma oczywisty wpływ na kierunek rozstrzygnięcia WSA
w Warszawie oraz na sposób ponownego ustalenia przez GIOŚ wysokości zobowiązania spółki za brak sieci w 2006 r.
9.3. Wpływ ewentualnego uznania niekonstytucyjności kwestionowanego przepisu potwierdzają kierunki orzeczeń sądów administracyjnych
w podobnych sprawach, w których sądy administracyjne dokonały prokonstytucyjnej wykładni art. 2 nowelizacji z 2007 r., opartej
na ujawnionych w toku prac parlamentarnych powodach zmiany prawa w 2007 r., dającej pierwszeństwo wykładni celowościowej i
funkcjonalnej tego przepisu nad jego wykładnią literalną. Skutkiem odmowy zastosowania normy intertemporalnej wynikającej
z art. 2 nowelizacji z 2007 r. było uchylenie decyzji GIOŚ ustalających wysokość opłaty za brak sieci za 2006 r. (zob. wyroki
WSA w Warszawie: z 20 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 103/09, Lex nr 557228, z 20 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 192/09,
Lex nr 547760, z 20 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 225/09, Lex nr 547770, z 27 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa
1185/09, Lex nr 574130).
Z kolei wynik postępowania sądowoadministracyjnego był odmienny w tych sprawach, w których wykluczono możliwość przełamania
normy intertemporalnej wyrażonej w art. 2 nowelizacji z 2007 r. (por. wyroki WSA w Warszawie: z 27 maja 2009 r., sygn. akt
IV SA/Wa 213/09, Lex nr 557904, z 23 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1295/09, Lex nr 574144). W tych sprawach utrzymywane
były decyzje GIOŚ w mocy, a skargi na te decyzje oddalane. Sądy stanęły wówczas na stanowisku, że sama krytyczna ocena przez
prawodawcę poprzedniego rozwiązania nie oznacza, że było ono niezgodne z Konstytucją, tym bardziej, że ustawodawca w art.
2 nowelizacji z 2007 r. zajął bardzo wyraźne stanowisko, by dotychczasowe przepisy znalazły zastosowanie do naliczania opłaty
za 2006 r. Ponadto brak było podstaw do uznania, że sposób transpozycji dyrektywy przez wprowadzenie opłaty za brak sieci
narusza zasadę proporcjonalności. Ustawodawca wybrał rozwiązanie, w którym system zbierania pojazdów może być w kraju zapewniony
także przez redystrybucję, przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, środków publicznych uzyskanych uprzednio
od przedsiębiorców w postaci opłat za brak sieci, którzy samodzielnie nie utworzyli sieci w wymaganym zakresie.
10. Ocena zgodności z Konstytucją art. 2 nowelizacji z 2007 r.
10.1. Art. 2 nowelizacji z 2007 r. jest kwestionowany przez sąd pytający ze względu na to, że nie nakazuje stosowania nowych
reguł miarkowania wysokości opłaty za brak sieci z mocą wsteczną także do pierwszego roku obowiązywania ustawy o recyklingu,
tj. do 2006 r.
10.2. Analiza toku prac parlamentarnych nad ustawą wskazuje, że przepis intertemporalny art. 2 nowelizacji z 2007 r. został
wprowadzony w celu wyeliminowania ewentualnych wątpliwości, czy mimo wejścia w życie nowych przepisów przed powstaniem na
31 grudnia 2007 r. obowiązku samonaliczenia i wniesienia opłaty za 2007 r. powinny one znaleźć zastosowanie także do opłaty
za brak sieci za 2007 r., skoro nowa ustawa nie obowiązywała przez przeważającą cześć tego roku. Wyraźnie nie odniesiono zastosowania
nowych przepisów do 2006 r., aby nie doprowadzać do zwrotu opłat wniesionych już na konto NFOŚiGW. Opłaty za 2006 r. powinny
być obliczone na dzień 31 grudnia 2006 r. i wniesione na konto Funduszu do 31 marca 2007 r.
10.3. Zdaniem sądu pytającego, ustawodawca błędnie zrezygnował z retroaktywnego skutku nowych przepisów art. 14 ust. 5 i 6
ustawy o recyklingu dodanych przez art. 1 nowelizacji z 2007 r. W efekcie ustawodawca nakazał dalsze stosowanie pierwotnego
brzmienia art. 14 ust. 1-4 ustawy o recyklingu do opłaty należnej za 2006 r., a nie nowych łagodniejszych zasad miarkowania
opłaty za brak sieci. Wniosek o naruszeniu zasady adekwatności rozwiązań ustawodawczych do zakładanego celu regulacji (art.
2 Konstytucji) sąd sformułował jednak w sposób warunkowy. Jeżeli bowiem art. 14 ust. 1-4 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy
o recyklingu we wskazanym zakresie są niezgodne z zasadą proporcjonalności sankcji do celu regulacji, to tym bardziej wykluczenie
w art. 2 nowelizacji z 2007 r. stosowania do dotychczasowych opłat nowych, łagodniejszych zasad miarkowania opłaty za brak
sieci jest niezgodne z zasadą proporcjonalności sankcji do celu regulacji (art. 2 Konstytucji).
10.4. Trybunał Konstytucyjny zauważa, że zarzut niezgodności art. 2 nowelizacji z 2007 r. z art. 2 Konstytucji został sformułowany
przez WSA w Warszawie w sposób warunkowy. Skoro jednak Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 14 ust. 1-4 ustawy o recyklingu
w pierwotnym brzmieniu nie narusza art. 2 Konstytucji i wyrażonej w nim zasady adekwatności (proporcjonalności) rozwiązań
ustawodawczych do zakładanego celu regulacji, trudno uznać, by za niezgodny z tym samym wzorcem kontroli kwalifikować brak
retroaktywnego stosowania art. 14 ust. 5 i 6 ustawy o recyklingu. Nowelizacja z 2007 r. nie miała bowiem co „naprawiać”, skoro
sam art. 14 ust. 1-4 ustawy o recyklingu nie narusza zasady proporcjonalności regulacji opłaty za brak sieci do celów ustawy
(art. 2 Konstytucji).
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.