1. Rada Miasta i Gminy Margonin w skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego wniosku z 29 grudnia 1997 r. wystąpiła o stwierdzenie
niezgodności z konstytucją ustawy z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom
fizycznym w prawo własności (zwanej dalej ustawą). Wniosek obejmuje całą ustawę, a jako wzorce kontroli zostały wskazane art.
2, art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 2, oraz art. 167 ust. 1 konstytucji. Wnioskodawca w uzasadnieniu wskazał, iż przewidziane
w zaskarżonej ustawie przekształcenie prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na gruntach gminnych w prawo własności oznacza
ich wywłaszczenie. Ustawa wprowadzając preferencyjne zasady nabycia własności przez dotychczasowych użytkowników wieczystych
nie przewidziała odpowiedniej rekompensaty finansowej dla dotychczasowych właścicieli. Odjęcie własności gminom nastąpiło
więc bez słusznego odszkodowania, co jest jednoznaczne z naruszeniem art. 21 ust. 2 konstytucji. Środki finansowe, jakie wpływały
do gmin z tytułu rocznych opłat za użytkowanie wieczyste, zgodnie z ustawą o finansowaniu gmin, stanowiły część dochodów własnych
jednostek samorządu terytorialnego. Pozbawienie gmin tych wpływów oznacza zmniejszenie ich dochodów w sposób sprzeczny z art.
167 konstytucji, gdyż nie towarzyszyło mu ani zmniejszenie zadań ani zwiększenie finansowania z innych źródeł. Naruszenia
art. 64 ust. 2 konstytucji, statuującego zasadę równej dla wszystkich ochrony własności, wnioskodawca dopatruje się w źle
skonstruowanym mechanizmie wyliczania należności gmin, co dodatkowo pogłębia niekorzystne dla nich skutki finansowe. Ustawa
podważa też zaufanie obywateli do Państwa i stanowionego prawa; osoby, które wcześniej, przed jej wejściem w życie, wykupiły
użytkowane grunty “mają podstawy czuć się oszukane”. Jednocześnie ustawa podważyła zaufanie do organów samorządu terytorialnego,
które zachęcały użytkowników wieczystych do wykupywania gruntów na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, co w świetle
przepisów kwestionowanej ustawy “jawi się jako zachęta do podejmowania niekorzystnych decyzji ekonomicznych”.
27 lutego 1998 r. z wnioskiem o stwierdzenie sprzeczności z konstytucją ustawy wystąpiła Rada Miejska w Cieszynie. Wniosek
także dotyczy całej ustawy, a zakres kontroli konstytucyjnej został rozszerzony o art. 165 ust. 1 konstytucji. Wnioskodawca
w uzasadnieniu podnosi, że poprzez przyznanie użytkownikom wieczystym roszczenia o przekształcenie ich prawa w prawo własności
nastąpiło wywłaszczenie gmin bez słusznego odszkodowania, a nawet, w przypadkach określonych w art. 6 ustawy – bez jakiegokolwiek
odszkodowania.
Prezes Trybunału Konstytucyjnego zarządzeniem z 12 marca 1998 r. zdecydował o łącznym rozpoznaniu obu wniosków. Następnie
do tej samej sprawy został dołączony wniosek z 17 sierpnia 1998 r., skierowany do Trybunału Konstytucyjnego przez Radę Miejską
w Knurowie. Jego przedmiotem jest także ustawa z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego
osobom fizycznym w prawo własności. Zarzut dotyczy naruszenia art. 21 w związku z art. 165 ust. 1 konstytucji.
2. Prokurator Generalny w piśmie z 10 kwietnia 1998 r. wyraził stanowisko, iż zaskarżona ustawa nie jest niezgodna z przepisami
konstytucji wskazanymi przez wnioskodawców jako wzorce kontroli. Zdaniem Prokuratora Generalnego, ani art. 21 ust. 2, ani
art. 64 ust. 2 konstytucji nie mają zastosowania do własności przysługującej gminom. Pierwszy z powołanych przepisów odnosi
się do wywłaszczenia, które może być dokonane tylko na cele publiczne i tylko na rzecz Skarbu Państwa lub gmin. Nie jest możliwe
wywłaszczenie gmin. Ingerencja ustawodawcy w sferę własności publicznej jest bowiem dopuszczalna i nie stanowi ona wywłaszczenia
w rozumieniu art. 21 ust. 2 konstytucji. Na nieprawidłowy wybór drugiego spośród wzorców kontroli, art. 64 ust. 2 konstytucji,
wskazuje sama systematyka ustawy zasadniczej. Przepis ten mieści się w rozdziale II, zatytułowanym “Wolności, prawa i obowiązki
człowieka i obywatela”. Nie ma zatem możliwości stosowania tego wzorca kontroli do oceny sytuacji prawnej gminy.
Mimo zakwestionowania wzorca kontroli konstytucyjnej wskazanego przez wnioskodawców, Prokurator Generalny dostrzega fakt,
że w wyniku zaskarżonej ustawy gminy zostały pozbawione własności części ich majątku. Dostrzega również, że warunki finansowe
przekształcenia są dla gmin mniej korzystne, niż te, które wynikają z ogólnych zasad sprzedaży gruntów gminnych, ustalonych
w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Tej ingerencji w sferę własności komunalnej nie można jednak, zdaniem Prokuratora
Generalnego, uznać za niekonstytucyjną. Dla uzasadnienia swego stanowiska Prokurator Generalny odwołał się do wcześniejszych
rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego. W orzeczeniu (sygn. K. 10/95, OTK ZU Nr 2/1995, poz. 10) Trybunał uznał, że ingerencja ustawodawcy w sferę uprawnień samorządu terytorialnego jest możliwa
w zakresie szerszym i na innych zasadach, aniżeli w odniesieniu do podmiotów pozostających poza układem administracji publicznej.
Konieczne jest jednak zachowanie zasady proporcjonalności. Ingerencję tę Trybunał Konstytucyjny wiąże z koniecznością kontynuowania
procesu legislacyjnego, którego celem jest dostosowanie stosunków cywilnoprawnych do zmian, jakie niosą ze sobą przeobrażenia
ustrojowe. Zaskarżona ustawa mieści się w ramach tego procesu. Prokurator Generalny argumentuje bowiem dalej, że instytucja
użytkowania wieczystego, “jako zastępcza forma własności w poprzednim ustroju” nie przystaje do zmienionych warunków ustrojowych,
w których podstawą gospodarki rynkowej jest własność prywatna. Oprócz porządkowania stosunków własnościowych ważnym uzasadnieniem
dla uchwalenia ustawy była także potrzeba pozytywnego przesądzenia o trwałości praw użytkowników wieczystych – osób fizycznych
jeszcze przed przystąpieniem Polski do rokowań o członkostwo w Unii Europejskiej. W konsekwencji unormowanie ustawy, choć
prowadzi do uszczuplenia majątku gmin, jest uzasadnione ważnym interesem publicznym.
Przez pryzmat interesu społecznego trzeba także ocenić system opłat za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, cel ustawy będzie osiągnięty dopiero wówczas, gdy możliwie największa grupa osób zainteresowanych
będzie mogła skorzystać z ustawy. Osiągnięcie celu jest więc możliwe tylko przez stworzenie przystępnych warunków nabycia.
System opłat przewidziany w ustawie, bardzo korzystny dla osób ubiegających się o przekształcenie, nie podważa – wbrew twierdzeniom
wnioskodawców – zaufania do Państwa i stanowionego prawa tych obywateli, którzy wcześniej, na zasadach ogólnych, wykupili
użytkowane wieczyście nieruchomości. Ustawa nie narusza bowiem praw osób, które nabyły na własność nieruchomość oddaną im
w użytkowanie wieczyste.
Wszystkie te względy, zdaniem Prokuratora Generalnego, sprawiają, że zaskarżonej ustawy nie można uznać za sprzeczną z zasadą
demokratycznego państwa prawnego (art. 2 konstytucji), czy też naruszającą art. 165 ust. 1 konstytucji.
W ocenie Prokuratora Generalnego nieuzasadniony jest też zarzut sprzeczności z art. 167 ust. 1 i 2 konstytucji. Nie ma bowiem
podstaw do twierdzenia, że na skutek wejścia w życie ustawy dochody gmin ulegną natychmiastowemu uszczupleniu. Przewidziana
w ustawie opłata za przekształcenie będzie wpływać do budżetów gmin, niemal w dotychczasowej wysokości, przez co najmniej
5 lat. Przekształcenie dokonywać się będzie sukcesywnie, co także łagodzi ewentualne skutki finansowe. Wreszcie, Prokurator
Generalny zwraca uwagę na mechanizmy pozwalające na dofinansowanie gmin. Należy też oczekiwać, że podatek katastralny, który
ma być wprowadzony w niezbyt odległym czasie, poprawi sytuację finansową gmin.
W stanowisku z 22 grudnia 1998 r., będącym odpowiedzią na wniosek złożony przez Radę Miejską w Knurowie, Prokurator Generalny
podtrzymał wcześniej wyrażone zapatrywanie.
3. Minister Skarbu Państwa w piśmie z 8 czerwca 1998 r. wyraził stanowisko, iż ustawa nie narusza konstytucji. Uzasadniając
je przedstawił przede wszystkim ratio legis zaskarżonej ustawy. Przyczyną jej uchwalenia było dążenie do zabezpieczenia interesów użytkowników wieczystych, przede wszystkim
na “Ziemiach Odzyskanych”, “w związku z przewidywanym przyjęciem obowiązujących w Unii Europejskiej standardów obrotu nieruchomościami”,
które zakładają “swobodę obrotu ziemią także w stosunku do cudzoziemców”. Inny motyw uchwalenia ustawy, to dążenie do zaspokojenia
roszczeń “reprywatyzacyjnych” i poprawa sytuacji osób poszkodowanych w wyniku nacjonalizacji i tych, które utraciły majątek
wskutek wojny 1939-1945. Minister Skarbu Państwa podnosi też “postulat likwidacji instytucji użytkowania wieczystego jako
instytucji nieprzystającej do wymogów wolnego rynku”. Argumenty te uzasadniają twierdzenie, że ustawa czyni zadość konstytucyjnym
zasadom sprawiedliwości społecznej oraz ochrony własności.
Podjęcia przez ustawodawcę realizacji wskazanych celów nie można kwestionować. Należy tylko ustalić, czy ustawodawca nie przekroczył
zakresu dopuszczalnej ingerencji w prawo własności gmin. Minister Skarbu Państwa, nie kwestionując ochrony własności komunalnej,
zwraca uwagę, że ochrona ta jest zmodyfikowana w zestawieniu z ochroną stosowaną wobec podmiotów prawa prywatnego. Mienie
komunalne może być narażone na ograniczenia, jednak pod warunkiem, że służą one realizacji dobra o charakterze ogólnym. W
dalszym ciągu uzasadnienia Minister przyznaje, że ustawa oznacza “daleko idącą ingerencję ustawodawcy w swobodę dysponowania
przez gminy ich majątkiem”. W ocenie Ministra interes gminy został jednak zabezpieczony przez przyznanie jej opłat, które
mają pełnić funkcję odszkodowania dla dotychczasowego właściciela. Nieodpłatne przekształcenia prawa użytkowania wieczystego
w prawo własności jest przewidziane wyłącznie w stosunku do tych osób, wobec których na Państwie Polskim ciąży “dług zadośćuczynienia”
za szkody doznane w latach 1939-1945. Okoliczność, iż zadośćuczynienie to realizowane jest kosztem majątku komunalnego, a
nie majątku Skarbu Państwa, nie ma – zdaniem Ministra – istotnego znaczenia, gdyż gminy zostały wyposażone w część majątku
Państwa.
W konsekwencji Minister Skarbu Państwa uznał, iż ustawa nie narusza zasady proporcjonalności, przyjętej w orzecznictwie Trybunału
Konstytucyjnego jako miara dopuszczalnej ingerencji w sferę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Nie została
wiec naruszona zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.
4. W związku z tym, że już po złożeniu wniosków w niniejszej sprawie ustawa będąca przedmiotem zaskarżenia została częściowo
zmieniona (Dz.U. z 1998 r. Nr 156, poz. 1020), a także ze względu na potrzebę uściślenia zakresu kontroli, Trybunał Konstytucyjny
zwrócił się do wnioskodawców o zajęcie stanowiska wobec zmian wprowadzonych do ustawy i precyzyjne wskazanie kwestionowanych
przepisów.
Odpowiadając pismem z 14 lipca 1999 r. Prezydent Miasta Knurowa wyjaśnił, że uchwała Rady Miejskiej będąca podstawą wniosku
złożonego do Trybunału, dotyczyła całej ustawy i dlatego, “zdaniem Gminy nie ma potrzeby podejmowania nowej uchwały w związku
z nowelizacją zaskarżonej ustawy tym bardziej że (...) nowelizacja ustawy pogarsza sytuację Gminy jako właściciela”. W piśmie
wyrażono też pogląd, że szczególnym przykładem niezgodności z konstytucją są art. 1 i art. 3 zaskarżonej ustawy. Pogląd ten
nie został wsparty uchwałą Rady Miejskiej.
W piśmie z 16 sierpnia 1999 r. Przewodniczący Rady Miasta i Gminy w Margoninie wyjaśnił, że zmiany zaskarżonej ustawy, które
“miały głównie na celu dalszą, znaczną poprawę potencjalnych możliwości ubiegania się przez osoby fizyczne o przekształcenie
prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nie wpłynęły na stanowisko wyrażone we wniosku do Trybunału Konstytucyjnego”.
Zasadniczy sprzeciw wnioskodawców budzą art. 5 i art. 5 a, ustalające opłaty za przekształcenie. Wyjaśnieniom Przewodniczącego
nie towarzyszyła jednak uchwała Rady, która zawęziłaby zakres kontroli do tych przepisów.
Rada Miejska w Cieszynie odpowiedziała pismem z 23 sierpnia 1999 r. Dołączono do niego uchwałę Rady z 19 sierpnia 1999 r.
rozszerzającą zakres pierwotnego wniosku do Trybunału Konstytucyjnego “o zmianę ustawy z 3 grudnia 1998 r.”. Uchwała nie precyzuje
zakresu kontroli konstytucyjnej, choć w piśmie przewodnim do niej jako sprzeczne z konstytucją wskazano na art. 1, art. 4,
art. 5, art. 5a oraz art. 6 ustawy.
5. Trybunał Konstytucyjny zwrócił się do Ministra Finansów z pytaniem o skutki, jakie zaskarżona ustawa może wywołać w finansach
gmin. W odpowiedzi do Trybunału wpłynęło pismo Ministra Finansów z 15 marca 1999 r. wraz z analizą szacunkową skutków finansowych
ustawy, opracowaną przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast na podstawie konsultacji ze Związkiem Miast Polskich.
Z analizy tej wynika wielkość strat w budżetach gmin, przewidywanych w związku z realizacją ustawy. Następnie, pismem z 28
września 1999 r., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przedstawił swoje stanowisko w sprawie przekształcenia prawa
użytkowania wieczystego w prawo własności. Nie kwestionując prawa ustawodawcy do racjonalnego kształtowania mienia komunalnego,
także do jego redystrybucji na rzecz podmiotów spoza układu administracji publicznej, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju
Miast wyraził pogląd, że przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności za symboliczne kwoty narusza konstytucyjną
zasadę słusznego odszkodowania, które powinno odpowiadać rynkowej wartości utraconego prawa. Zdaniem Prezesa, zasady odpłatności
przyjęte w zaskarżonej ustawie nie tylko godzą w słuszne interesy gmin, ale także różnicują sytuację obywateli wobec prawa.
Ze względu na zasięg przedmiotowy zaskarżonej ustawy, a w konsekwencji jej społeczne i gospodarcze znaczenie Trybunał Konstytucyjny
uznał za konieczne, przed przystąpieniem do zbadania jej zgodności z konstytucją, poddać analizie naturę prawną użytkowania
wieczystego i jego miejsce w systemie praw rzeczowych.
Użytkowanie wieczyste zostało wprowadzone do systemu prawa polskiego ustawą z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami
w miastach i osiedlach (tekst jednolity z 1969 r. Dz.U. Nr 22, poz. 159). Ustawa ta zniosła jednocześnie instytucję własności
czasowej przewidzianą w dekrecie z 11 października 1946 – Prawo rzeczowe. W dniu jej wejścia w życie, tj. 21 lipca 1961 r.
zarówno własność czasowa, jak i inne prawa do gruntu ustanowione na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów (prawo zabudowy,
prawo wieloletniej dzierżawy lub użytkowania gruntu jako prawa wieczystego, zarząd i użytkowanie gruntu ustanowione na rzecz
innych jednostek niż państwowe) przekształciły się w prawo użytkowania wieczystego. Użytkowanie wieczyste zostało następnie
wprowadzone do kodeksu cywilnego, jako prawo rzeczowe usytuowane między własnością a ograniczonymi prawami rzeczowymi. Mimo
uregulowania w kodeksie cywilnym (art. 232-243), ustawodawca utrzymał w mocy także odnoszące się do użytkowania wieczystego
przepisy ustawy o gospodarce gruntami w miastach i osiedlach. Ta dwutorowość regulacji użytkowania wieczystego została zachowana,
choć ustawy szczególne zmieniały się: ustawę z 1961 r. zastąpiła ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości (tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. Nr 30, poz. 127 ze zm.), tę z kolei – ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce
nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.). Ewoluowała także koncepcja użytkowania wieczystego. Początkowo prawo to
powstawało w drodze decyzji administracyjnej o przeznaczeniu określonego gruntu do oddania w użytkowanie wieczyste. Osoba,
na rzecz której decyzja została wydana uzyskiwała tzw. promesę użytkowania wieczystego i mogła się ubiegać o zawarcie z nią
umowy w formie aktu notarialnego o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Nowelizacja ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości z 1990 r. zniosła wymóg decyzji administracyjnej; użytkowanie wieczyste powstaje więc w sposób właściwy wszystkim
prawom rzeczowym, tj. przez umowę między właścicielem nieruchomości i nabywcą użytkowania wieczystego. Wybór kontrahenta następuje
co do zasady w trybie przetargu. Wpis do księgi wieczystej był od początku (art. 12 ust. 4 ustawy z 1961 r. o gospodarce terenami
w miastach i osiedlach), i nadal pozostaje (art. 27 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), warunkiem konstytutywnym
powstania użytkowania wieczystego. Użytkowanie wieczyste zostało skonstruowane jako prawo celowe; było ustanawiane w celu
budowy mieszkań. Cel ten znajdował bezpośredni wyraz w określeniu kręgu podmiotów, na rzecz których prawo mogło powstać. Były
to mianowicie osoby fizyczne i spółdzielnie mieszkaniowe. Obecnie, może być ono wykorzystywane także do innych celów, zwłaszcza
inwestycyjnych. Tym samym ustawodawca zrezygnował z limitowania kręgu podmiotów, które mogą być potencjalnymi użytkownikami
wieczystymi.
Mimo wskazanych wyżej zmian, przez cały okres funkcjonowania użytkowania wieczystego w naszym systemie prawnym nie zmieniona
pozostaje jego treść, a tym samym – wartość gospodarcza. Zgodnie z art. 233 kc, użytkownik wieczysty z wyłączeniem innych
osób może korzystać z gruntu oraz może swym prawem rozporządzać. W tym zakresie jego uprawnienia są identyczne z uprawnieniami
właściciela gruntu (art. 140 kc). Różnica tkwi w wyznaczeniu granic wykonywania tych uprawnień. O ile właścicielowi służą
one w granicach ustaw i zasad współżycia społecznego, o tyle użytkownika wieczystego limituje: ustawa, zasady współżycia społecznego
i umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Z umowy wynikają granice czasowe prawa (40-99 lat), obowiązek uiszczania
opłaty rocznej i sposób zagospodarowania gruntu. Użytkownik wieczysty jest jednocześnie właścicielem budynków i urządzeń wzniesionych
na gruncie. Przyznanie użytkownikowi wieczystemu tak szerokich uprawnień decyduje o pozycji tego prawa w systematyce praw
rzeczowych i o jego znaczeniu rynkowym. W okresie trwania użytkowania wieczystego uprawniony korzysta ze wszystkich atrybutów
własności, a przede wszystkim może swobodnie swym prawem rozporządzać, także na wypadek śmierci. Wyłączone są jakiekolwiek
uprawnienia do gruntu innych osób, w tym – co należy szczególnie podkreślić – uprawnienia właściciela, tj. jednostki samorządu
terytorialnego lub państwa. Póki trwa użytkowanie wieczyste, póty właściciel nie może podejmować działań, które zagrażałyby
użytkownikowi wieczystemu. Najlepszą, ustawową gwarancją takiego stanu rzeczy jest art. 32 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami,
zgodnie z którym: “Nieruchomość gruntowa oddana w użytkowanie wieczyste może być sprzedana wyłącznie użytkownikowi wieczystemu”.
Trybunał Konstytucyjny nie kwestionuje faktu, iż użytkowanie wieczyste zostało wprowadzone do systemu prawa polskiego w okresie,
gdy nie była możliwa sprzedaż gruntów państwowych. Nie kwestionuje też oceny, że w tamtym okresie było ono wykorzystywane
jako jedna z form uprzywilejowywania osób zasłużonych dla reżimu. Trybunał zwraca jednak uwagę, że ewolucja rozwiązań normatywnych
doprowadziła do tego, że dziś prawo to, oczyszczone z elementów administracyjnego nacisku, jest sprawnym narzędziem gospodarki
rynkowej, dostępnym dla wszystkich podmiotów na równych zasadach, konkurującym w obrocie z prawem własności. Słusznie podnosi
się w doktrynie walory ekonomiczne tego prawa, które dla inwestora ma tę zasadniczą zaletę, że pozwala mu wejść we władanie
nieruchomością bez konieczności ponoszenia pełnych kosztów jej nabycia. Jednocześnie nabywane prawo, ze względu na czas trwania,
gwarantuje inwestorowi opłacalność czynienia nawet bardzo znacznych nakładów. Z drugiej strony właściciel, którym jest podmiot
wykonujący zadania publiczne, poprzez wskazanie w umowie w sposób wiążący celu użytkowania wieczystego, ma wpływ na sposób
zagospodarowania terenu (por. E. Gniewek, O przyszłości użytkowania wieczystego, Rejent 2/99, s. 14, 15). Istotne funkcje użytkowania wieczystego w gospodarce rynkowej podkreślono w stanowisku Rządu Polskiego
wobec poselskich projektów ustaw przewidujących przekształcenie użytkowania wieczystego i uwłaszczenie użytkowników wieczystych
(pismo z 27 maja 1997 r.).
Konkludując należy podkreślić, iż prawo polskie uformowało użytkowanie wieczyste jako prawo rzeczowe o charakterze pośrednim,
usytuowane między własnością jako najsilniejszym prawem rzeczowym a klasycznymi prawami rzeczowymi ograniczonymi (użytkowanie,
służebności i inne), zbliżone w swej treści do własności. Podkreślenie silnej pozycji prawnej użytkownika wieczystego nie
oznacza jednak, że po stronie właściciela gruntu (Skarb Państwa, gmina) pozostaje nic nie znaczące nudum ius. Wprawdzie w okresie trwania użytkowania użytkownik wieczysty jest jedynym dysponentem przedmiotu użytkowania, jednakże właścicielowi
gruntu przysługuje cywilnoprawne roszczenie o opłaty, kontrola sposobu wykorzystywania gruntu co do jego zgodności z umową,
a wreszcie – swoboda decyzji co do przedłużenia lub nieprzedłużenia użytkowania wieczystego po upływie okresu, na jaki je
ustanowiono.
Trzeba zwrócić uwagę, że istnienie silnego prawa do gruntu, które jest – obok własności – prawem umożliwiającym podejmowanie
i realizację inwestycji, w tym budownictwa mieszkaniowego, to cecha wspólna wielu porządków prawnych, zarówno w aspekcie historycznym,
jak i prawnoporównawczym. Pierwotnym wzorcem jest znana prawu rzymskiemu emfiteuza, dziedziczne i zbywalne prawo trwałego (wieczystego) użytkowania cudzego gruntu za zapłatą daniny (por. W. Osuchowski, Rzymskie prawo prywatne, Warszawa 1981, s. 292). Współcześnie prawa tego rodzaju funkcjonują, rzecz jasna w zróżnicowanej postaci normatywnej, w
państwach zachodnich. Jako przykład można wskazać dzierżawę wieczystą oraz dzierżawę w celu zabudowy przyjętą w prawie francuskim
i dziedziczne prawo zabudowy regulowane w prawie niemieckim.
Dzierżawa wieczysta (bail emphytéootique) początkowo funkcjonowała w prawie francuskim jako prawo umożliwiające oddanie gruntu rolnego do eksploatacji innej osobie.
Ustawowa regulacja z 25 czerwca 1902 r. pozwoliła na rozszerzenie zakresu zastosowania dzierżawy wieczystej. Ze względu na
długi okres trwania (18-99 lat) oraz uprawnienia prawnorzeczowe z nią związane (dopuszczalność zbycia i obciążenia hipoteką),
daje ona możliwość dokonywania poważnych inwestycji i zabudowy gruntu. Podkreśla się, że prawo to jest wykorzystywane przez
społeczności lokalne, gdyż ułatwia im – przy zachowaniu własności ziemi – kierowanie procesem zabudowy i urbanizacji, co ma
doniosłe znaczenie zwłaszcza w miastach. Ważne jest też umożliwienie inwestycji podmiotom gospodarczym bez konieczności ponoszenia
nakładów na zakup gruntu (F. Collart Dutilleul, Ph. Delbecque, Contrats civils et commerciaux, Paryż 1991, s. 274). Dzierżawa w celu zabudowy (bail a construction), wprowadzona do prawa francuskiego ustawą z 16 października 1964 r., wyrosła – jak się podkreśla – z niedostatków dzierżawy
wieczystej, pozostającej domeną gospodarki rolnej. Według ustawy, na osobie uprawnionej ciąży zobowiązanie do wzniesienia
na oddanym jej terenie określonej konstrukcji i do jej utrzymywania przez czas trwania umowy (18-99 lat). Przysługuje mu prawo
rzeczowe do nieruchomości, prawo, które ma charakter zbywalny i może być obciążone hipoteką. Uprawniony wnosi opłatę, podlegającą
co 3 lata waloryzacji, albo może być zobowiązany do udostępnienia właścicielowi gruntu korzystania (w różny sposób) z części
nieruchomości.
W prawie niemieckim prawo zabudowy (Erdbaurecht) początkowo było uregulowane w kodeksie cywilnym w § 1012-1017. Jednak przepisy te, już 15 stycznia 1919 r., zostały zastąpione
regulacją szczególną poświęconą tej instytucji. Zgodnie z § 1, nieruchomość gruntową można obciążyć zbywalnym i dziedzicznym
prawem, na podstawie którego uprawniony może wznieść na powierzchni lub pod powierzchnią budowlę. Umowa powinna określać bliżej
prawa i obowiązki stron; może przyznawać właścicielowi prawo żądania zwrotu nieruchomości przy spełnieniu pewnych przesłanek,
a także uzależniać prawo rozporządzania od zgody właściciela nieruchomości. Przez czas trwania prawa właściciel otrzymuje
opłatę za korzystanie ze swojego gruntu. Po wygaśnięciu prawa uprawnionemu należy się odszkodowanie (całkowite lub częściowe)
za budowle wzniesione na gruncie. Podkreśla się gospodarcze znaczenie prawa zabudowy, które umożliwia wznoszenie budynków
bez zakupu gruntu (por. J. Schapp, Sachenrecht, Monachium 1989, s. 20, H. Schwab, H. Prutting, Sachenrecht, Monachium 1991, s. 350).
Przedstawione wyżej uwagi uzasadniają twierdzenie, że użytkowanie wieczyste, mimo swego szczególnego rodowodu i traktowania
go jako sui generis substytutu prawa własności, nie jest reliktem epoki socjalistycznej, lecz – w swym obecnym kształcie – stanowi instytucję
prawną odpowiadającą standardom europejskim. Jest jedną z form prawnych władania gruntem, która wzbogaca wachlarz możliwości
obrotu nieruchomościami. Pozostawiona obok własności i kilku innych form korzystania z nieruchomości (prawnorzeczowych – użytkowania,
obligacyjnych – najem, dzierżawa, użyczenie), pozwala osobom zainteresowanym na dokonanie wyboru takiego stosunku prawnego,
który najbardziej odpowiada ich zamierzeniom gospodarczym i możliwościom finansowym (por. J. Ignatowicz, Użytkowanie wieczyste de lege ferenda [w:] Studia Iuridica, Księga Pamiątkowa ku czci Prof. T. Dybowskiego, Warszawa 1994, zwł. s. 123).
Trybunał Konstytucyjny uznał za konieczne poczynienie tych uwag wstępnych, gdyż stanowią one właściwe tło dla oceny wniosków
złożonych w niniejszej sprawie.
1. Przystępując do oceny zasadności wniosków złożonych przez rady gmin w niniejszej sprawie, Trybunał Konstytucyjny w pierwszej
kolejności badał ich zakres. Ustalenia wymaga przede wszystkim, czy przedmiotem zaskarżenia jest ustawa w kształcie sprzed
nowelizacji, czy też – po zmianach wprowadzonych 3 grudnia 1998 r. Ponadto konieczne jest wyjaśnienie, które przepisy ustawy,
czy też ustawa w całości, stanowią przedmiot kontroli.
Odnosząc się do pierwszej kwestii trzeba odnotować, że wszystkie uchwały rad gmin podjęte były przed nowelizacją i z natury
rzeczy dotyczą ustawy w jej pierwotnym kształcie. Tylko Rada Miejska Cieszyna uchwałą z 19 sierpnia 1999 r. rozszerzyła zakres
swego wniosku obejmując nim także zmianę kwestionowanej ustawy. Istnieją zatem formalnoprawne podstawy do objęcia kontrolą
ustawy w kształcie nadanym jej ustawą z 3 grudnia 1998 r. Trybunał zwraca uwagę, że pozostałe gminy – choć formalnie nie zaskarżyły
znowelizowanej ustawy – w nadesłanych pismach podtrzymują twierdzenie o sprzeczności jej przepisów z konstytucją.
Ustalając zakres kontroli konstytucyjnej, Trybunał stwierdza, iż żaden z wnioskodawców nie wskazała konkretnych przepisów
zaskarżonej ustawy naruszających, jego zdaniem, konstytucję. Z wniosków sformułowanych w oparciu o uchwały rad gmin wynika,
że kwestionują one ustawę jako całość. Gminy bowiem zarzut niezgodności z konstytucją kierują przeciwko wprowadzonemu ustawą
mechanizmowi przekształcania użytkowania wieczystego we własność, którego skutkiem jest odjęcie im własności bez ich zgody
a nadto – bez odpowiedniej rekompensaty finansowej. Jednocześnie jednak wydaje się, że wnioski nie trafiłyby do Trybunału,
gdyby gminy w zamian za utracone prawo własności otrzymały odpowiednią rekompensatę finansową.
Zdaniem Trybunału, w istocie trudno jest wyłuskać z tekstu ustawy poszczególne przepisy i poddać je ocenie w oderwaniu od
pozostałych. Ustawa jest bowiem aktem incydentalnym, kompleksowo regulującym określoną procedurę, której zastosowanie dotyczy
zamkniętego kręgu podmiotów i określonego z góry przedziału czasu. W ustawie są oczywiście normy decydujące o charakterze
prawnym samego przekształcenia i takie, które mają znaczenie techniczne, służą jedynie wykonaniu jej podstawowych postanowień.
Przymusowy – z punktu widzenia wnioskodawców – charakter przekształcenia prawa wynika z zestawienia art. 1, art. 2 i art.
3 ustawy. Art. 1 decyduje o samym wprowadzeniu nowej instytucji do polskiego porządku prawnego oraz określa jej zakres podmiotowy
i czasowy, art. 3 przewiduje obligatoryjność wydania – na wniosek zainteresowanego – decyzji o przekształceniu. Z kolei określenie
zasad finansowych przekształcenia, mające istotne znaczenie dla oceny konstytucyjności całej instytucji, zawarte jest w art.
5, art. 5a i art. 6 ustawy. Gdyby jednak ewentualne orzeczenie stwierdzające sprzeczność z konstytucją objęło wszystkie zasadnicze
przepisy, pozostałe straciłyby rację bytu.
Dlatego Trybunał – stosownie do zakresu wniosków – przyjął, że przedmiotem zaskarżenia są wszystkie przepisy ustawy. Założenie
to nie przesądza oczywiście wniosku końcowego. Poddanie analizie całego aktu normatywnego z punktu widzenia jego konstytucyjności,
nie oznacza przyjęcia alternatywy: całość zgodna albo całość niezgodna z konstytucją. Zmusza natomiast do zbadania z punktu
widzenia zgodności z konstytucją wszystkich przepisów aktu i prześledzenia poszczególnych przepisów w ich wzajemnym powiązaniu.
Dodajmy, że tylko badanie całości pozwala na ocenę skutków społecznych ustawy.
2. Zakres kontroli konstytucyjnej w niniejszej sprawie ma jeszcze jeden aspekt. Oceniane przekształcenie prawa użytkowania
wieczystego w prawo własności dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego,
a zatem gmin, powiatów i samorządu województw. Ze względu na datę powstania jednostek samorządu na szczeblu wyższym od gminnego
(1 stycznia 1999 r.), praktycznie ustawa ma zastosowanie do majątku Skarbu Państwa i gmin. Tymczasem wnioski o zbadanie zgodności
z konstytucją złożyły tylko gminy. Jak wynika z art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2 tego przepisu konstytucji, organy stanowiące
jednostek samorządu terytorialnego mają prawo występować do Trybunału o zbadanie aktów normatywnych, które dotyczą spraw objętych
ich zakresem działania. W związku z tym może powstać wątpliwość, czy kontrola prowadzona przez Trybunał w niniejszej sprawie
powinna ograniczyć się do badania konstytucyjności zaskarżonej ustawy w zakresie, w jakim dotyczy ona mienia gmin, czy też
kontrolą należy objąć przepisy ustawy in abstracto, w oderwaniu od tego, komu (gminom bądź państwu) przysługuje własność nieruchomości podlegających mechanizmowi przekształcenia
prawa.
Będące skutkiem zaskarżonej ustawy przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gminnych w prawo własności,
niewątpliwie dotyczy spraw objętych działaniem gmin, gdyż wpływa na stan przysługującego im mienia. Interes prawny gmin w
orzeczeniu sprzeczności z konstytucją jest oczywisty. W konsekwencji, poza sporem pozostaje stwierdzenie legitymacji czynnej
przysługującej gminom do zaskarżenia ustawy regulującej przekształcenie. Na tym jednak kończy się treść normatywna art. 191
ust. 2 konstytucji. Przepis ten nie może być odczytywany jako ograniczający kognicję Trybunału do rozpatrywania kwestii zgodności
z konstytucją zaskarżonego przepisu tylko w odniesieniu do wnioskodawcy. Wniosek pochodzący od uprawnionego podmiotu wszczyna
bowiem kontrolę konstytucyjną o charakterze abstrakcyjnym i prowadzi do wydania orzeczenia Trybunału, które skutkuje erga omnes, a zatem wobec wszystkich, nie tylko podmiotu (klasy podmiotów) będącego inicjatorem postępowania. Postępowanie przed Trybunałem
Konstytucyjnym, inaczej niż postępowanie cywilne, ma doprowadzić nie tylko do oceny interesu prawnego podmiotów inicjujących
procedurę, ale służyć ochronie interesu publicznoprawnego. Wprawdzie legitymacja służy podmiotom wskazanym w art. 191 ust.
1 konstytucji, jednak nie występują one do Trybunału o rozstrzygnięcie swej własnej sytuacji prawnej. W ocenie doktryny “legitymacja
szczególna uruchamia ocenę danej normy (przepisu) w trybie kontroli abstrakcyjnej, której celem nie jest rozstrzygnięcie konkretnego
stosunku spornego, ale doprowadzenie do rozstrzygnięcia kwestii konstytucyjnej” (A. Jasiński, Pojęcie legitymacji szczególnej w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym, Biuletyn TK 1999, Nr 1, s. 73 i powołana literatura).
Istotę badania konstytucyjności stanowi ocena, czy norma niższego rzędu (przedmiot kontroli) jest zgodna z normą wyższego
rzędu (podstawą kontroli, wzorcem kontroli), zaś podstawową dyrektywą tej oceny jest zasada hierarchiczności źródeł prawa.
Tak określone kryterium oceny zgodności z konstytucją nie pozwala na to, by analizując konkretną normę uwzględniać relacje
podmiotowe. Zdarza się, że ustawodawca w kilku przepisach tej samej ustawy statuuje normy odnoszące się do różnych adresatów.
Wówczas istnieje możliwość, a nawet potrzeba, badania konstytucyjności każdej z norm. Może się okazać, że dyspozycja i sankcja
tej samej treści adresowana do określonego podmiotu pozostaje w zgodzie z konstytucją, zaś zastosowana do innego podmiotu
jest niekonstytucyjna. Ustawa podlegająca ocenie w niniejszej sprawie reguluje jednak mechanizm przekształcenia prawa użytkowania
wieczystego w prawo własności w oderwaniu od tego, kto jest właścicielem przedmiotowych nieruchomości. Ustawodawca nie wyodrębnił
w niej norm adresowanych do gmin i takich, których adresatem jest Skarb Państwa. Te same przepisy regulują przekształcenie
prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gminnych i państwowych. W konsekwencji, w rozpatrywanej sprawie ocena musi obejmować
całą ustawę, a nie tylko skutki, jakie wywołuje ona w odniesieniu do gmin.
Za poprawnością tego stanowiska przemawia też fakt, że – według powszechnego mniemania – celem kontroli konstytucyjnej jest
wyeliminowanie z porządku prawnego aktu niezgodnego z konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą. Akt normatywny uznany
za sprzeczny z ustawą zasadniczą nie może funkcjonować w systemie prawnym; “eliminacja” oznacza, że wykluczone jest pozostawienie
go w mocy w odniesieniu do niektórych tylko podmiotów.
Analizując kwestię zakresu kontroli z innego punktu widzenia wypada podkreślić, że jedną z zasad obowiązujących w postępowaniu
przed Trybunałem Konstytucyjnym jest zasada dyspozycyjności statuuowana w art. 66 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, który
stanowi: “Trybunał orzekając jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi”. Przepis ten wyznacza niewątpliwie
przedmiotowe granice kontroli konstytucyjnej. Jej ramy, zarówno gdy chodzi o oceniane przepisy, jak i wzorce kontroli, wynikać
powinny z treści wniosku złożonego do Trybunału przez uprawniony podmiot. “W tych warunkach trybunał, generalnie związany
regułami postępowania określonymi przez ustawodawcę – w tym również granicami wniosku – “orzekając” nie może samodzielnie
kształtować przedmiotu i zakresu zaskarżenia” (Z. Czeszejko-Sochacki, Trójaspektowa kontrola konstytucyjności w ujęciu art. 42 ustawy o TK z 1997 r. [w:] Konstytucja, ustrój, system finansowy państwa. Księga pamiątkowa ku czci prof. Natalii Gajl, Warszawa 1999, s. 257). Z powyższego nie wynika jednak, by złożenie wniosku przez określonego uprawnionego pociągało za
sobą podmiotowe ograniczenie zakresu orzekania; granice orzekania wynikające z zasady dyspozycyjności mają wyłącznie przedmiotowy
charakter.
W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny uznał, że fakt wystąpienia z wnioskiem wyłącznie przez gminy nie pociąga za sobą ograniczenia
kontroli konstytucyjności ustawy do oceny skutków, jakie wywołuje ona w odniesieniu do mienia gminnego. Kontroli podlega wprowadzony
przez zaskarżoną ustawę mechanizm przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w oderwaniu od tego, czyje
mienie mu podlega.
Po ustaleniu zakresu zaskarżenia możliwe jest przejście do oceny zarzutów.
1. We wnioskach złożonych w niniejszej sprawie na plan pierwszy wysuwa się zarzut naruszenia gwarancji prawa własności. Trybunał
Konstytucyjny rozpatrywał ten zarzut z uwzględnieniem wszystkich powołanych we wnioskach wzorców kontroli, tj. art. 21 ust.
1, art. 64 ust. 2 i art. 165 ust. 1 konstytucji. Od razu jednak nasuwa się spostrzeżenie, że w niniejszej sprawie niewątpliwie
najważniejsze znaczenie ma wzorzec kontroli powołany przez gminę Cieszyn, a mianowicie – art. 165 ust. 1 konstytucji, wyznaczający
wprost konstytucyjną sytuację gmin. Przepis ten przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego osobowość prawną i jednocześnie
stanowi, że “przysługują im własność i inne prawa majątkowe”. Przepis wyraźnie rozróżnia prawo własności i inne prawa podmiotowe
o charakterze majątkowym; wszystkim tym prawom przyznaje ochronę konstytucyjną.
Badanie zgodności zaskarżonej ustawy z art. 165 ust. 1 konstytucji wymaga w pierwszej kolejności przedstawienia sytuacji majątkowej
gminy na tle prawa polskiego. Ogół przysługujących gminie praw majątkowych stanowi mienie komunalne (art. 43 ustawy o samorządzie
gminnym). Według powszechnie przyjętego zapatrywania, prawo własności przysługujące samorządowi terytorialnemu jest prawem
podmiotowym własności w znaczeniu technicznym, a jego treść wynika z art. 140 kodeksu cywilnego (tak T. Dybowski, Mienie komunalne, Samorząd Terytorialny 1991, Nr 1-2, s. 13, W. Pańko, Własność komunalna a funkcje samorządu terytorialnego, tamże, s. 18). Rezygnacja ze zróżnicowania typów i form własności ze względu na podmiot, któremu prawo to przysługuje, jest
niewątpliwą cechą współczesnego ujęcia własności w prawie polskim (por. J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe, Warszawa 1994, s. 54, E. Gniewek, Prawo rzeczowe, Warszawa 1997, s. 31, 32). Te ogólne sformułowania odnoszą się także do gmin. Odnotować jednak należy zróżnicowanie pozycji
prawnej poszczególnych składników mienia gminy ze względu na funkcje, które ma ono do spełnienia. Zasadnicza linia podziału
przebiega między prawami majątkowymi stanowiącymi tzw. mienie publiczne, które służy funkcjonowaniu organów administracji
lub bezpośredniemu zaspokajaniu zbiorowych potrzeb publicznych (np. drogi, budynki urzędów, szkół itp.), a majątkiem służącym
celom gospodarczym (np. nieruchomości, hale targowe itp.). O ile w zakresie pierwszym gmina z natury rzeczy poddana jest szczególnym
ograniczeniom o charakterze publicznoprawnym, o tyle gospodarowanie pozostałymi składnikami mienia podlega w całości regułom
prawa cywilnego. Gdy chodzi o prawa do tej części majątku, gmina musi być traktowana w sposób zbliżony do podmiotów prawa
prywatnego. Nie ulega jednak wątpliwości, że także ta część majątku, która nie służy bezpośrednio użytkowi powszechnemu, nie
może być wykorzystana na dowolne cele (tak bardzo wyraźnie T. Dybowski, Własność w przepisach konstytucyjnych wedle stanu obowiązywania w 1996 r. [w:] Konstytucja i gwarancje jej przestrzegania, Warszawa 1996, s. 311). Dochody czerpane przez gminy z ich majątku są obracane na finansowanie zadań własnych samorządu. Jest
rzeczą charakterystyczną, że w prawie polskim na osoby zarządzające mieniem komunalnym ustawodawca nałożył obowiązek zachowania
szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu “zgodnie z przeznaczeniem tego mienia” (art. 50 ustawy o samorządzie gminnym).
Dopiero na tle dokonanej prezentacji możliwa jest ocena zaskarżonej ustawy z punktu widzenia chroniących własność przepisów
konstytucji. Trybunał podkreśla podwójną rolę, jaką ma do spełnienia kategoria mienia komunalnego. Przede wszystkim, w literaturze
słusznie zwrócono uwagę na powiązanie osobowości prawnej gmin z przysługującą im własnością i innymi prawami podmiotowymi.
Własność komunalna stanowi gwarancję podmiotowości prawnej gmin. Dzięki niej, zachowując samodzielność, gmina może być partnerem
władzy rządowej (por. Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny w warunkach współczesnego państwa kapitalistycznego, Warszawa 1988, s. 34 i 92; A. Agopszowicz, Zarys prawa samorządu terytorialnego, Katowice 1994, s. 75; W. Miemiec [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej..., op.cit., s. 259). Własność przysługująca gminom odgrywa więc szczególną, konstytucyjną rolę. W pewnym sensie decyduje bowiem o realności
systemu samorządowego w państwie. Istnienie zależności, którą wyraża art. 165 ust. 1 konstytucji, wiąże niewątpliwie ustawodawcę
zwykłego; oznacza ograniczenie w stanowieniu prawa w taki sposób, aby zamierzone regulacje nie naruszały konstytucyjnego zakresu
samodzielności gmin. Już z tych ustaleń wynika, że ewentualne uszczuplenie w drodze ustawy stanu majątku samorządowego wymaga
szczególnie wnikliwej kontroli. Nawet jeśli odrzuci się pozostałe wzorce kontroli (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 konstytucji),
to podstawa konstytucyjnej ochrony własności komunalnej wynika z art. 165 ust.1 i jest tym silniejsza, że przepis ten traktuje
własność komunalną jako gwarancję osobowości prawnej samorządu terytorialnego, jednego z istotnych elementów demokratycznego
państwa.
Analizując zakres ochrony własności komunalnej nie można jednak ograniczyć się do roli, jaką odgrywa ona będąc gwarancją odrębnej
od państwa osobowości prawnej gmin. Trzeba uwzględnić społeczno-gospodarcze przeznaczenie praw przysługujących gminie; nie
może budzić wątpliwości, że służą one realizacji zadań ciążących na niej z mocy ustawy gminnej (tak. A. Agopszowicz, op.cit., s. 90). Wykonaniu tych zadań służą zarówno te składniki majątku, które są konieczne do funkcjonowania organów gminy i zakładów
świadczących usługi publiczne, jak i ta część majątku, z którego dochody gmina przeznacza na finansowanie zadań własnych.
Wśród składników tej właśnie części majątku gminnego znajdują się z całą pewnością roszczenia cywilnoprawne o terminowe uiszczanie
opłat, służące gminom przeciwko użytkownikom wieczystym. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że roszczenia te – jako “inne prawa
majątkowe” – także są gwarantowane przez art. 165 ust. 1 konstytucji. Konieczne jest zwrócenie uwagi, że kwestionowana ustawa
dotyczy niewątpliwie składników mienia komunalnego (nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste) nie przeznaczonych do
bezpośredniego zaspokajania potrzeb publicznych, lecz stanowiących majątek gminy, z którego dochód przeznacza się na realizację
zadań własnych samorządu.
Podsumowując ten fragment rozważań Trybunał stwierdza, że zaskarżona ustawa niewątpliwie narusza konstytucyjną gwarancję mienia
komunalnego (prawa własności i innych praw majątkowych) wyrażoną w art. 165 ust. 1 konstytucji. Wyjaśnienia wymaga, czy ingerencja
ustawodawcy w prawa gmin znajduje usprawiedliwienie w innych, konstytucyjnych wartościach. Zanim jednak zostanie udzielona
odpowiedź na to pytanie, niezbędna jest analiza zaskarżonej ustawy z punktu widzenia pozostałych, związanych z ochroną własności,
wzorców kontroli.
2. Art. 21 ust. 1 konstytucji został powołany jako wzorzec kontroli we wniosku gminy Knurów, która domagała się zbadania zgodności
zaskarżonej ustawy z art. 21 konstytucji bez wskazania konkretnego ustępu.
Art. 21 ust. 1 wyraża podstawową zasadę ustrojową głosząc, iż “Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia”.
W odróżnieniu od art. 7 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych (art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992
r. – Mała Konstytucja), art. 21 ust. 1 konstytucji nie różnicuje form własności. Tezę o jednolitej ochronie własności, bez
względu na jej podmiot, sformułowano w licznych wypowiedziach przedstawicieli doktryny, zarówno cywilistów jak i konstytucjonalistów
(por. przykł. G. Bieniek, W sprawie reformy przepisów kodeksu cywilnego o podmiotowych prawach rzeczowych, Przegląd Legislacyjny 3/97, s. 211, B. Banaszak, Prawo Konstytucyjne, Warszawa 1999, s. 195). Pogląd ten został sformułowany także wprost w odniesieniu do własności komunalnej. “W tej płaszczyźnie
bardzo istotne jest przyznanie jednostce samorządu terytorialnego samodzielnej dyspozycji swoim mieniem (a więc przyznanie
prawa własności i innych praw majątkowych), które podlega takiej samej ochronie, jak mienie obywateli” (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 1998, s. 273). Uzupełniając przedstawione stanowisko Trybunał zwraca uwagę, iż tezy o równej ochronie własności
przysługującej gminom bynajmniej nie osłabia wyrażona w art. 20 konstytucji zasada oparcia gospodarki rynkowej na własności
prywatnej. Własności prywatnej nie można bowiem utożsamiać z własnością przysługującą osobom fizycznym. Jednostki samorządu
terytorialnego w zakresie mienia, które nie służy bezpośrednio użytkowi publicznemu i – rzecz jasna – w zakresie, w jakim
pozwalają na to obowiązujące przepisy (w szczególności ustawa o gospodarce komunalnej) uczestniczą w obrocie na zasadach powszechnie
obowiązujących, tak jak osoby fizyczne i osoby prawne prawa prywatnego.
Trybunał stoi zatem na stanowisku, iż art. 21 ust. 1 konstytucji, jako przepis wyrażający podstawową wartość ustrojową, chroni
własność niezależnie od jej podmiotu. W niniejszej sprawie jednak, wobec szczególnej ochrony mienia komunalnego, jaką gwarantuje
art. 165 konstytucji, nie jest konieczne odwoływanie się do ogólnej formuły zawartej w art. 21 ust. 1 ustawy zasadniczej.
3. Podobnie można odnieść się do art. 64 ust. 2 konstytucji, powołanego jako wzorzec kontroli we wniosku gminy Margonin. Przepis
ten stanowi, że “własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej”.
W ocenie Prokuratora Generalnego przepis ten nie jest właściwym wzorcem kontroli w niniejszej sprawie, gdyż gminy, jako osoby
prawne nie korzystają z ochrony własności przewidzianej w dziale traktującym o “wolnościach i prawach człowieka i obywatela”.
Trybunał Konstytucyjny w zasadzie podziela stanowisko Prokuratora Generalnego w tej kwestii, zwraca jednak uwagę, że pewne
prawa, np. prawo własności czy swoboda działalności gospodarczej, muszą – z istoty systemu gospodarczego – przysługiwać nie
tylko osobom fizycznym, ale też innym podmiotom z osób fizycznych złożonym. Przyjęcie przez doktrynę takiego stanowiska podyktowane
jest nie tyle zamiarem wzmocnienia pozycji osób prawnych, co dążeniem do intensyfikacji ochrony jednostek, które bądź to tworzą
osobę prawną, bądź to korzystają z jej działalności. Wprawdzie – według definicji ustawowej – gminy są wspólnotami mieszkańców
danego terytorium (art. 1 ustawy o samorządzie gminnym), co wskazuje na pewien związek między prawami gminy jako osoby prawnej,
a sytuacją osób fizycznych składających się na nią; jednakże zależność ta nie jest tak wyraźna i bezpośrednia, jak w przypadku
innych osób prawnych (np. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i jej wspólników). W konsekwencji Trybunał uznał, że między
sytuacją majątkową gminy i obywatela brak relacji, która uzasadniałaby odwołanie się do art. 64 ust. 2 konstytucji. Przepis
ten, zasadniczo gwarantujący prawa obywateli, nie stanowi więc właściwego wzorca kontroli w niniejszej sprawie.
Podsumowując ten fragment rozważań Trybunał stwierdza, że dotychczasowe orzecznictwo Trybunału (por. przykł. K. 18/95, OTK ZU Nr 1/1996, poz. 1, K. 27/95, OTK ZU Nr 6/1996, poz. 50; K. 23/98, OTK ZU Nr 2/1999, poz. 25) oraz przepisy obowiązującej konstytucji dostarczają nadmiaru argumentów za przyjęciem tezy, iż
konstytucyjna ochrona własności odnosi się także do gmin. Decydujące znaczenie ma w tym względzie art. 165 ust. 1 konstytucji.
Własność przyznana gminom w tym przepisie jest na pewno prawem podmiotowym, własnością w sensie cywilnoprawnym (technicznym)
i dlatego korzysta przynajmniej z “ogólnej” ochrony, jaką konstytucja gwarantuje temu prawu podmiotowemu. Powołanie wzorca
kontroli w postaci art. 165 ust. 1 akcentuje dodatkowo konstytucyjną gwarancję podmiotowości prawnej gmin, ich odrębności
od państwa. Własność jako gwarant samodzielności gmin ma znaczenie ustrojowe. Ingerencja ustawodawcy w sferę władztwa majątkowego
gmin oznacza zawsze nie tylko naruszenie przysługujących im praw, ale jest jednocześnie ograniczeniem ich samodzielności.
4. Kwestionowana ustawa jest bardzo daleko idącą ingerencją ustawodawcy w prawo własności gmin; w istocie oznacza ona odjęcie
gminom własności pewnej kategorii dóbr. Stąd powołanie przez wnioskodawców kolejnego wzorca kontroli, art. 21 ust. 2 konstytucji,
który stanowi, że “wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem”.
Prokurator Generalny, odwołując się do definicji wywłaszczenia zawartej w ustawie o gospodarce nieruchomościami (art. 112,
113), dowodzi, że w przypadku gdy gmina jest pozbawiana własności na rzecz osób fizycznych (a zatem nie na rzecz gminy czy
Skarbu Państwa) i pozbawienie własności nie służy celom publicznym, nie mamy do czynienia z wywłaszczeniem, o którym stanowi
konstytucja. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, ustalenie zakresu stosowania art. 21 ust. 2 jest skomplikowanym problemem,
którego na pewno nie rozwiązuje odwołanie się do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można bowiem przyjąć,
że definicje pewnych pojęć zawarte w ustawach zwykłych są wiążące przy nadawaniu znaczenia przepisom konstytucji. Proces interpretacji
musi przebiegać w przeciwnym kierunku: to normy konstytucyjne narzucają kierunek wykładni przepisów innych ustaw (por. wyrok TK z 14 marca 2000 r., sygn. P. 5/99, OTK ZU Nr 2/2000, poz. 60). Dlatego zakres art. 21 ust. 2 trzeba ustalić opierając się na wykładni przepisów konstytucji,
a nie ograniczać się do określeń z ustaw szczególnych. Trybunał zwraca więc uwagę, że art. 21 ust. 2 konstytucji nie zawiera
definicji legalnej wywłaszczenia. Wykładnia językowa przepisu wskazuje wyraźnie, że cel publiczny jest warunkiem dopuszczalności
wywłaszczenia, nie zaś – jego cechą konstytutywną. Wywłaszczenie w znaczeniu konstytucyjnym powinno być ujmowane szeroko,
przynajmniej jako “wszelkie pozbawienie własności (...) bez względu na formę” (por. B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999, s. 196 i tam cyt. orzeczenie TK), czy też – jako “wszelkie ograniczenie bądź pozbawienie przysługującego podmiotowi
prawa przez władzę publiczną” (F. Zoll, Prawo własności w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka z perspektywy polskiej, PS 5/98, s. 31). Szerokie ujęcie wywłaszczenia znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Strasburskiego na tle art.
1 protokołu dodatkowego Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz w prawie porównawczym (por. przykł. F. Zoll, op.cit., s. 29. Orzecznictwo Strasburskie; Toruń 1998, s. 884, H.P. Westermann, BGB – Sachenrecht, Heidelberg 1990, s. 16 i tam powołane orzeczenia BverfGe).
W świetle tych uwag trzeba ocenić kwestionowaną ustawę. Trybunał stwierdza, że poprzez jej postanowienia ustawodawca stworzył
bezprecedensowy mechanizm, polegający na tym, że gminy mają obowiązek wydawania rażąco niekorzystnych dla siebie decyzji administracyjnych.
Ta szczególna konstrukcja prawna, choć zaciera związek między ustawą a pozbawieniem własności komunalnej, nie może jednak
całkowicie przesłonić skutku ustawy, jakim jest odjęcie własności wbrew woli uprawnionego.
Ograniczenie substancji majątku komunalnego samo w sobie nie przesądza jednak o naruszeniu art. 21 ust. 2 konstytucji. Zdaniem
Trybunału Konstytucyjnego, mimo iż wywłaszczenie na tle tego przepisu musi być ujmowane szeroko, trudno traktować art. 21
ust. 2 jako wzorzec kontroli wszystkich aktów normatywnych skutkujących odjęciem gminom określonych składników ich majątku.
Nie można zapominać, że okres zasadniczej przebudowy stosunków własnościowych w Polsce nie uległ jeszcze zakończeniu; trwają
prace legislacyjne nad projektami ustaw, które mogą doprowadzić do istotnych zmian stanu własności (reprywatyzacja i powszechne
uwłaszczenie). Ponadto, warto podkreślić, część finansowo-prawna reformy administracji publicznej, zwłaszcza finansowanie
zadań powiatów i samorządów województw, jest dopiero w toku realizacji. Można zatem powiedzieć, że ostateczny kształt majątkowo-finansowy
samorządu stanowi pewną niewiadomą. Nie sposób wykluczyć, że udziały poszczególnych rodzajów dochodów w budżetach jednostek
samorządu, przede wszystkim gmin, ulegną zasadniczym zmianom; miejsce dochodów z majątku własnego zajmie udział w podatkach.
W tym stanie rzeczy, zmiany stanu własności komunalnej wynikające z norm o charakterze generalnym nie powinny być kwalifikowane
jako wywłaszczenie w rozumieniu art. 21 ust. 2 konstytucji. Właściwą podstawę oceny stanowi w tym wypadku art. 165 i art.
167 konstytucji, który – ujmując w uproszczeniu – gwarantuje gminom zachowanie dochodów na poziomie niezbędnym do wykonania
przypadających im zadań. Zarzut naruszenia tego ostatniego przepisu stanowi przedmiot rozważań w dalszej części uzasadnienia.
W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 21 ust. 2 konstytucji nie stanowi w tym wypadku właściwego wzorca kontroli
konstytucyjnej.
1. Dopuszczalność uszczuplenia praw majątkowych przysługujących jednostkom samorządu terytorialnego była już kilkakrotnie
przedmiotem uwagi Trybunału. Wychodząc z założenia, że własność nie jest prawem absolutnym, Trybunał nie negował nigdy możliwości
ingerowania przez ustawodawcę w sferę prawa przysługującego gminom, w tym – odjęcia własności. Ze względu na specyficzny status
mienia komunalnego, jego ochrona podlega swoistej modyfikacji, stąd gminy “muszą się liczyć z ograniczaniem przyznanych im
praw majątkowych, ilekroć wymaga tego porządkowanie nie przystającej do nowych warunków ustrojowych spuścizny z okresu PRL”
(K. 18/95, s. 21). Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie potwierdza ten kierunek interpretacji norm konstytucyjnych gwarantujących
własność jednostek samorządu terytorialnego. Nie można tracić z pola widzenia faktu, że jednostki te zostały wyposażone w
majątek na skutek rozbicia jednolitego funduszu własności państwowej; ich własność wywodzi się z własności państwowej, która
stanowi pokrycie finansowe dla ogółu reform, nie tylko reformy administracji publicznej. Chronologia wydarzeń: komunalizacja
mienia państwowego, uwłaszczenie przedsiębiorstw państwowych, uwłaszczenie spółdzielni, reprywatyzacja, itd., w pewnym sensie
stanowi efekt zdarzeń pozaprawnych, takich jak ścieranie się koncepcji ekonomicznych, czy politycznych. Wszystkich tych przemian
nie można odrzucić tylko z tego powodu, że reforma administracyjna, której skutkiem było “rozparcelowanie” mienia państwowego,
wyprzedziła w czasie inne reformy. Jednostki samorządu terytorialnego muszą więc liczyć się z koniecznością ponoszenia części
kosztu tych reform, choć – jak podkreślono w uzasadnieniu powołanego orzeczenia Trybunału – “im dalej od granicznej daty 27
maja 1990 r., tym ostrożniejsza powinna być ingerencja w przyznane gminom uprawnienia majątkowe” (K. 18/95, op.cit,. s. 21).
Uznając dopuszczalność ingerencji ustawodawcy w przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego prawo własności, Trybunał
Konstytucyjny – w nawiązaniu do swych poprzednich wypowiedzi – zwraca uwagę, że ingerencja ustawodawcy nie może być sprzeczna
z założeniami aksjologicznymi leżącymi u podstaw przepisów i zasad konstytucyjnych. Jest dopuszczalna, gdy odpowiada zasadzie
proporcjonalności, która zakłada adekwatność środka i celu. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, rozstrzygnięcie w niniejszej
sprawie także zależy od oceny naruszeń z tego punktu widzenia. Dlatego Trybunał przede wszystkim zajął się badaniem, czy zakwestionowana
ustawa jest konieczna dla ochrony interesu publicznego, ewentualnie dla realizacji przemian ustrojowych. Trybunał Konstytucyjny
stwierdza, że dość przypadkowe określenie ram czasowych działania zaskarżonej ustawy, w sposób istotny utrudniają wskazanie
jej ratio legis. Ustawy nie można traktować jako podstawy prawnej dla procesów przekształceń własnościowych, gdyż nie jest ona aktem generalnym
prywatyzacji czy denacjonalizacji. Wbrew stanowisku Ministra Skarbu Państwa, zaskarżona ustawa nie czyni też zadość “niezaspokojonym
roszczeniom reprywatyzacyjnym”, bowiem nadaje własność także takim osobom, które nigdy nie były właścicielami nabywanych gruntów,
a przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności nie jest uzależnione od udowodnienia, że zainteresowani kiedykolwiek
zostali pozbawieni własności na rzecz państwa czy samorządu terytorialnego. Oceniana ingerencja ustawodawcy w sferę własności
państwowej i komunalnej nie została więc podyktowana potrzebami wynikającymi z przemian ustrojowych państwa.
2. Wobec trudności z jednoznacznym określeniem celu zaskarżonej ustawy Trybunał Konstytucyjny sięgnął do stenogramów prac
legislacyjnych. Poseł sprawozdawca prezentując projekt ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego
osobom fizycznym w prawo własności wskazał kilka przyczyn, dla których uchwalenie ustawy – w jego ocenie – stało się niezbędne.
Po pierwsze, podkreślił, iż projekt został zainicjowany przez rzesze użytkowników wieczystych niespokojnych o losy swego prawa.
Niepokój ten dotyczy przede wszystkim polskich obywateli zamieszkałych na ziemiach dawniej nazywanych ziemiami odzyskanymi
(Stenogram 105 posiedzenia Sejmu z 24 kwietnia 1997 r., s. 202, 203). Po drugie, celem ustawy – ważnym ze względu na podstawy ustrojowe III Rzeczypospolitej – jest “możliwie pełne
uregulowanie stosunków własnościowych”. Użytkowanie wieczyste, prawo “ułomne”, nie jest “pełnym prawem własności” (jak wyżej).
Inni posłowie podnosili, że użytkowanie wieczyste nie jest znane “prawu światowemu” i w związku z tym powinno być usunięte
z naszego porządku prawnego. (Stenogram 113 posiedzenia Sejmu z 20 sierpnia 1997 r., s. 33). Po trzecie, ustawa czyni zadość wymaganiom sprawiedliwości historycznej, gdyż daje możliwość naprawienia krzywd
osobom pozbawionym mienia w wyniku wojny, czy też wywłaszczonym po roku 1945 (Stenogram 105 posiedzenia Sejmu, op.cit., s. 203).
Cele, jakie stawiano ocenianej regulacji ustawowej, znalazły wyraz także w uzasadnieniu projektu i są na ogół znane. Ich zestawienie
z treścią ustawy i – w konsekwencji – z bezpośrednim skutkiem, jaki ona wywołała, budzi zasadnicze wątpliwości co do tego,
czy ustawodawca wybrał odpowiednie narzędzie do realizacji własnych założeń.
Gdy chodzi o ochronę osób, które w okresie powojennym otrzymały od państwa nieruchomości położone na ziemiach zachodnich i
północnych, to – w ocenie Trybunału – ustawa nie była konieczna do ustabilizowania ich praw. Stwierdzenie to opiera się na
dwóch zasadniczych argumentach: pierwszy płynie z pogłębionej analizy sytuacji prawnej użytkownika wieczystego w ogóle, drugi
zaś – z wnikliwej analizy wcześniej wydanych aktów prawnych i ich skutków. Trybunał odwołuje się do wyżej poczynionych ustaleń
dotyczących sytuacji prawnej użytkownika wieczystego (patrz p. III uzasadnienia), z których wynika, że jego pozycja jest chroniona
dostatecznie przez ustawę zasadniczą, przepisy kodeksu cywilnego i ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Analizując przydatność ocenianej ustawy do realizacji celu, jakim miało być wzmocnienie praw do nieruchomości położonych na
Ziemiach Odzyskanych, ważniejsze jest jednak stwierdzenie, że ustawodawca znacznie wcześniej podjął starania o ustabilizowanie
ich sytuacji prawnej. W ocenie Trybunału, twórcy ustawy nie zawsze uświadamiali sobie fakt obowiązywania aktów prawnych normujących
kwestie będące przedmiotem ich wysiłku legislacyjnego. Najlepszym dowodem może być objęcie znowelizowaną ustawą osób, które
nabyły gospodarstwo rolne na podstawie aktu nadania (art. 1 ust. 4). Przede wszystkim zachodzi poważna trudność w ustaleniu,
kogo przepis dotyczy. Analiza szeregu aktów prawnych prowadzi do wniosku, że powołany przepis odnosi się do osób, które zostały
uwłaszczone ex lege na podstawie dekretu z 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze
Ziem Odzyskanych (por. S. Rudnicki, Zmiany w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, PS Nr 2, 1999, s. 23, a także G. Bieniek, Z. Marmaj, Użytkowanie wieczyste w praktyce, Warszawa – Zielona Góra 1999, s. 180). To ewidentne “przeoczenie” ustawodawcy dotyczy jednego tylko aktu prawnego. Warto jednak
wskazać inne, obowiązujące regulacje, które dotyczą ziem odzyskanych. Chodzi w szczególności o dekret z dnia 6 września 1946
r. o ustroju rolnym na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska (Dz.U. Nr 49, poz. 279), dekret z dnia 6 grudnia
1946 r. o przekazywaniu przez Państwo mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska (Dz.U.
Nr 71, poz. 389), dekret z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich
na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr 46, poz. 340), dekret z dnia 10 grudnia 1952 r. o odstępowaniu przez Państwo nieruchomego
mienia nierolniczego na cele mieszkaniowe oraz na cele budownictwa indywidualnych domów jednorodzinnych (Dz.U. Nr 49, poz.
326), dekret z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem
rolnym (Dz.U. Nr 14, poz. 78), ustawę z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr
27, poz. 250). Mocą tych aktów prawnych ustawodawca uregulował stan prawny tysięcy nieruchomości, przewidując najczęściej
uwłaszczenie ex lege. Zdaniem Trybunału, powołane akty normatywne spowodowały, że zasięg problemu Ziem Odzyskanych jest znacznie mniejszy, niż wskazują
na to zwolennicy zaskarżonej ustawy. Nawet jeśli część osób zainteresowanych nie otrzymała formalnego aktu uwłaszczenia, brak
ten ciągle można uzupełnić. Podsumowując wypada stwierdzić, że problem użytkowania wieczystego na Ziemiach Odzyskanych kształtuje
się podobnie, jak w pozostałych regionach kraju. Co do terenów położonych na tych ziemiach chodzi także o przekształcenie
prawa powstałego po 1961 r. na podstawie ustawy o gospodarce gruntami w miastach i osiedlach.
Trybunał Konstytucyjny ocenia, że kwestionowana ustawa nie jest też odpowiednim narzędziem do usunięcia z polskiego porządku
prawnego “ułomnego prawa własności”. Trybunał nie jest powołany do tego, by wskazywać właściwy kierunek reformy prawa rzeczowego
w Polsce. Jest jednak w stanie stwierdzić, że jeśli nawet zakładamy konieczność wyeliminowania z naszego porządku prawnego
instytucji użytkowania wieczystego, to zakwestionowana ustawa w żadnym razie nie jest odpowiednim narzędziem do osiągnięcia
tego celu i – oczywiście – do takiego skutku nie doprowadziła i nie może doprowadzić. Prawo użytkowania wieczystego nadal
jest regulowane w kodeksie cywilnym oraz ustawie o gospodarce gruntami, i – co więcej – w praktyce nadal jest ustanawiane,
także dla osób fizycznych. Ze względu na wysokość pierwszej opłaty, wynoszącą zaledwie 15-25 % ceny nieruchomości (art. 72
ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), nadal istnieje duże zainteresowania tą formą korzystania z gruntów.
Odnosząc się do kolejnego celu, jakiemu miała służyć oceniana ustawa, a mianowicie – rekompensaty szkód poniesionych przez
obywateli polskich w wyniku II wojny światowej i przemian, które po niej nastąpiły, Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na
brak adekwatności między tym dążeniem a treścią kwestionowanej ustawy. Uczynienie zadość wymaganiom sprawiedliwości historycznej
narzuca w sposób jednoznaczny zasięg podmiotowy ustawy; powinien być ograniczony do kręgu osób, które w wyniku minionych wydarzeń
(czy to na skutek przesiedlenia, czy wywłaszczenia, czy z innych przyczyn) utraciły majątek.
Dotychczasowe rozważania uzasadniają tezę, iż kwestionowana ustawa nie była niezbędna do osiągnięcia zamierzeń legislacyjnych,
dla których ją stanowiono. Skutkiem ustawy jest uwłaszczenie kręgu osób fizycznych posiadających tę tylko jedną wspólną cechę,
iż nabyły użytkowanie wieczyste (w aktualnej wersji ustawy – zawarły umowę o jego ustanowienie) przed okazjonalnie wybraną
datą 31 października 1998 r. Ta przypadkowa okoliczność, która połączyła wszystkich uwłaszczanych, nie stanowi wartości uzasadniającej
naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności. Fakt nabycia użytkowania wieczystego przed datą wskazaną w ustawie
nie stanowi także cechy prawnie doniosłej, która uzasadniałaby uprzywilejowanie określonego kręgu podmiotów. W konsekwencji,
zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, cel, który osiągnięto dzięki zaskarżonej ustawie, nie może być uznany za cel publiczny,
ani w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani w rozumieniu, jakie nadawał temu pojęciu Trybunał Konstytucyjny
w dotychczasowym orzecznictwie. Cel (interes) publiczny należy rozumieć wyłącznie jako dobro ogółu, tzn. całego społeczeństwa
lub społeczności regionalnej (por. K. 18/95, op.cit., s. 20; T. Dybowski, Własność..., op.cit., s. 326). Wzbogacenie tylko niektórych członków społeczności lokalnej kosztem wspólnoty stanowi raczej przykład naruszenia
zasady sprawiediwości społecznej, aniżeli realizacji dobra ogółu.
1. We wszystkich wnioskach, które wpłynęły do Trybunału w niniejszej sprawie znalazł się zarzut naruszenia art. 167 ust. 1
i ust. 2 konstytucji. Naruszenia tego wnioskodawczynie dopatrują się w częściowym pozbawieniu ich dochodów własnych. Na dochody
własne, o których stanowi art. 167 ust. 2, składają się, m. in., dochody czerpane z majątku gmin, w tym opłaty za użytkowanie
wieczyste. Pozbawienie gmin tych opłat oznacza uszczuplenie środków, które – stosownie do art. 167 ust. 1 – konstytucja zapewnia
jednostkom samorządu terytorialnego na realizację ich zadań.
Dla funkcjonowania samorządu terytorialnego gwarancje finansowe płynące z art. 167 konstytucji są przynajmniej tak samo doniosłe,
jak gwarancja własności komunalnej wyrażona w art. 165 ust. 1. Istotnym elementem składającym się na publicznoprawną samodzielność
gmin jest bowiem także ich samodzielność finansowa (K. 13/97, OTK Nr 5-6/1997, poz. 69, s. 493). Trybunał Konstytucyjny miał już okazję podkreślić, że gwarancje konstytucyjne dochodów
gmin w obowiązującej konstytucji są sformułowane bardziej kategorycznie, niż miało to miejsce w dawnych przepisach (K. 40/97, OTK ZU Nr 2/1998, poz. 12, s. 70). Poza sporem pozostaje również teza, że realizacja zadań samorządu terytorialnego możliwa
jest tylko pod warunkiem dysponowania odpowiednimi środkami finansowymi. Ogólnie można zatem powiedzieć, że chodzi o stworzenie
ustrojowych warunków prawidłowego funkcjonowania mechanizmu finansów publicznych i wykonywania podstawowych usług publicznych
o charakterze zbiorowym (H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna, zagadnienia ogólne, Warszawa 1998, s. 207).
Art. 167 ust. 2 konstytucji wśród dochodów jednostek samorządu terytorialnego wskazuje dochody własne oraz subwencje ogólne
i dotacje celowe z budżetu państwa. Z przepisu tego nie wynika, co oczywiste, gwarancja osiągania przez jednostki samorządu
terytorialnego określonego poziomu dochodów z ich własnego majątku, gdyż dochód ten jest bardzo zróżnicowany i w jakiejś mierze
zależy od sposobu zarządzania i gospodarności poszczególnych jednostek. Jednak, jest także rzeczą oczywistą, że “poziom i
struktura dochodów z majątku gminy w największym stopniu zależą od skali majątkowego wyposażenia gmin” (Z. Gilowska, System ekonomiczny samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 1998, s. 100). Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że tej prostej zależności między stanem majątkowym gmin
a ich kondycją finansową nie można pomijać przy ocenie zaskarżonej ustawy.
2. Będące skutkiem zaskarżonej ustawy zmuszenie gmin do wyzbycia się znacznej części nieruchomości, w sposób niewątpliwy doprowadziło
do uszczuplenia ich bazy majątkowej w dalszej konsekwencji powodując zmniejszenie dochodów własnych. Jak wiadomo, użytkownik
wieczysty przez cały czas trwania jego prawa uiszcza roczną opłatę (art. 238 kc, art. 71 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami).
Jest ona określona w umowie, jednak ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje możliwość aktualizacji opłat w miarę wzrostu
wartości nieruchomości, nie częściej niż raz w roku (art. 77 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Normalnie umowy
zawierane są na 99 lat, z możliwością ich przedłużenia. Z każdej zawartej umowy wypływa roszczenie cywilnoprawne aktualizujące
się z nadejściem terminu opłaty. Umowa jest zatem źródłem roszczenia, z kolei świadczenie pieniężne płacone w celu zadośćuczynienia
temu roszczeniu jest pożytkiem cywilnym z rzeczy a zarazem, z punktu widzenia budżetu, dochodem własnym gminy. Wynika stąd,
że na podstawie zawartych umów użytkowania wieczystego gminy jeszcze przez długie lata mogły liczyć na osiąganie dochodów.
Nawet pierwsze umowy, z 1961 r., przynosiłyby im pożytki aż do 2059 r. Tymczasem przewidziane w art. 5 zaskarżonej ustawy
opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wynoszą zaledwie:
– 15 opłat rocznych, jeżeli użytkowanie trwało 5 lat i krócej,
– 10 opłat rocznych, jeżeli użytkowanie trwało od 5 do 20 lat
– 5 opłat rocznych, jeżeli użytkowanie trwało 20 lat i dłużej.
Należność ta może być wnoszona nadal w formie opłat rocznych albo może być uiszczona jednorazowo, ewentualnie w ratach stanowiących
wielokrotność opłaty rocznej (art. 5 ust. 5 ustawy). Na tle tej regulacji zupełnie oczywiste jest stwierdzenie, że w przypadku
użytkowania wieczystego trwającego 5 lat i krócej, gminy tracą opłaty roczne za okres około 70 lat, w pozostałych przypadkach
– za okres od 83 do 58 lat. Rzecz jasna są to okresy przybliżone. Wartość utraconych opłat trudno przeliczyć na złotówki nie
tylko ze względu na brak pewności co do czasu wnoszenia opłat, ale przede wszystkim ze względu na ciągły proces ich aktualizacji.
Trudno dziś przewidzieć poziom opłat np. w 2030 roku. Dodatkowy uszczerbek gmin wiąże się z zawartym w ustawie rozstrzygnięciem,
iż podstawą do obliczenia należności za przekształcenie jest wysokość opłaty rocznej uiszczonej w 1997 r. (art. 5 ust. 2 ustawy),
a w stosunku do osób, które nabyły prawo użytkowania wieczystego po 31 grudnia 1997 r. – opłata za 1998 r. Ustawodawca nie
przewidział specjalnego mechanizmu aktualizacji opłat na potrzeby samego przekształcenia. W literaturze zwrócono uwagę, że
to rozwiązanie byłoby słuszne, gdyby opłaty za wszystkie grunty oddane w użytkowanie wieczyste zostały zaktualizowanie na
te lata (1997, 1998). Sytuacja wygląda jednak odmiennie (por. J. Kremis, Uwłaszczenie użytkowników wieczystych [zagadnienia dyskusyjne], Rejent 1999, Nr 2, s. 52). Trzeba podkreślić, że proces aktualizacji opiera się o kryteria rynkowe; o aktualizacji decyduje
wzrost wartości nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami daje wprawdzie gminom możliwość corocznej aktualizacji
opłat (art. 77 i n.), jednak – wobec braku ustalonej wartości katastralnej, która stanowiłaby podstawę uruchomienia generalnego
mechanizmu waloryzacji – aktualizacja wymaga ciągłego zatrudniania biegłych od wyceny nieruchomości. Jest więc oczywiste,
że proces aktualizacji, ze względu na swą masowość, postępuje stopniowo. Z tego powodu użytkownicy wieczyści uiszczają opłaty
ustalone w różnych latach, także w odległej przeszłości, co oczywiście wpływa zasadniczo na ich wysokość. Konsekwencją tego
jest nie tylko znaczne, nieusprawiedliwione, zróżnicowanie należności za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we
własność, ale także – istotne obniżenie wpływów, na które mogłyby liczyć gminy, gdyby we wszystkich wypadkach podstawą ustalenia
tej należności była opłata zaktualizowana na 1997 r. Dodatkowo trzeba podkreślić, że jeśli należność za przekształcenie jest
uiszczana jednorazowo, odpada możliwość aktualizacji nawet za te lata, za które – według przepisów ustawy – opłata jeszcze
się należy (5, 10, 15 lat w zależności od czasu trwania użytkowania wieczystego). W ustawie brak jakiegokolwiek mechanizmu,
który miałby zrekompensować uszczerbek finansowy spowodowany realizacją jej postanowień.
Powyższe uwagi odnoszą się także do zasad odpłatności przewidzianych w art. 5a ustawy. Ma on zastosowanie do osób, które –
zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi – wniosły jednorazową opłatę za część ustalonego okresu użytkowania wieczystego.
Osoby te mogą skorzystać z przekształcenia; “nadwyżka” opłaty za użytkowanie wieczyste, czyli uiszczona jednorazowo opłata
za niewykorzystany okres użytkowania wieczystego, jest zaliczana na poczet należności za przekształcenie. W przypadkach uregulowanych
w tym przepisie gminy także tracą opłaty przyszłe, które należałyby się im po “wyczerpaniu” przez użytkownika kwoty wpłaconej
jednorazowo. Poniesiony przez nie uszczerbek jest tym większy, że na poczet opłaty za przekształcenie zalicza się, w stosunku
1:1, opłaty ustalone w przeszłości i od dawna nie waloryzowane. Trzeba bowiem wyjaśnić, że możliwość jednorazowej opłaty za
część użytkowania wieczystego istniała tylko pod rządami ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach,
na podstawie uchwały nr 105 Rady Ministrów z dnia 22 marca 1962 r. w sprawie wytycznych dla ustalania opłat z tytułu korzystania
z terenów w miastach i osiedlach (MP z 1969 r., Nr 3, poz. 33). Możliwość jednorazowego uiszczenia opłat za część użytkowania
wieczystego ustała 31 grudnia 1985 r., po wejściu w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości (por. A. Cisek, J. Kremis, Kometarz do ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, Kraków 1999, Zakamycze, s. 46). Art. 5a kwestionowanej ustawy odnosi się więc do stanów faktycznych sprzed co najmniej 15
lat, co rzutuje w sposób oczywisty na “cenę” przekształcenia, która ma być zastosowana.
Trybunał zwraca też uwagę, że koszty przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dotykają poszczególne
gminy w różnym stopniu. Największym obciążeniem są niewątpliwie dla miast, zwłaszcza tych, w których użytkowanie wieczyste
obejmowało znaczne obszary. Zaskarżona ustawa nie przewidując żadnych rekompensat dla gmin z budżetu państwa, nie zawiera
też możliwości wyrównania strat gminom najbardziej dotkniętym jej skutkami. Oznacza to nie tylko naruszenie samodzielności
finansowej gmin, ale – dodatkowo – zróżnicowanie gmin pod względem nakładanych na nie ciężarów związanych z realizacją celów
założonych przez ustawodawcę.
Rzecz jasna, jeszcze dalej idące ograniczenie dochodów własnych gmin następuje na skutek nieodpłatnego przekształcenia prawa
użytkowania wieczystego w prawo własności. Kwestię tę, ze względu na jej doniosłość i zróżnicowanie poszczególnych przypadków
zwolnienia użytkowników wieczystych z opłat, Trybunał rozważał odrębnie.
3. Już w toku debaty sejmowej przedstawiciel Rządu, a także niektórzy posłowie, zwracali uwagę na koszty ustawy. Zostało sformułowane
trafne spostrzeżenie, że “Każde uwłaszczenie oznacza wywłaszczenie kogoś – albo samorządu albo byłych właścicieli” (Podsekretarz
Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości, Stenogram 113 posiedzenia Sejmu z 20 sierpnia 1997 r., s. 37). Z drugiej strony, zwolennicy ustawy nie ukrywali, że ustawa “to ma być prezent ze strony skarbu państwa dla użytkowników
wieczystych” (Stenogram 105 posiedzenia Sejmu z 24 kwietnia 1997 r., s. 213). Uzupełniając swą wypowiedź mówca dodał, iż trzeba złagodzić ból gminom. W toku prac legislacyjnych nad ustawą panowała
zatem pełna świadomość ceny uwłaszczenia użytkowników wieczystych. Posłowie wiedzieli, że “cenę” uchwalenia ustawy będą musiały
zapłacić gminy. Nie podjęli jednak prac legislacyjnych w kierunku zrekompensowania gminom uszczerbku w dochodach. Zarówno
w toku dyskusji sejmowej, jak i w stanowisku Prokuratora Generalnego, uszczerbek ten został zlekceważony. Podkreślano, że
dochody z opłat i tak nie stanowią istotnej części dochodów własnych gmin, a poza tym – gminy jednorazowo otrzymają jednak
pewną kwotę z tytułu przekształcenia prawa.
Trybunał ocenia, że łatwość, z jaką posłowie i Prokurator Generalny przeszli do porządku dziennego nad okrojeniem dochodów
gmin, częściowo wynika zapewne z braku informacji, częściowo – wynika z niezrozumienia istoty uszczerbku. Tymczasem z analizy
szacunkowej skutków finansowych kwestionowanej ustawy, którą przedstawił Trybunałowi Minister Finansów można wnioskować o
realności ubytku w dochodach gmin. W zaprezentowanych obliczeniach uwzględniono ilość działek budowlanych oddanych w użytkowanie
wieczyste, w rozbiciu na działki pod budownictwo mieszkaniowe i inne, co ma zasadniczy wpływ na wysokość rocznej opłaty. Wzięto
pod uwagę średnią powierzchnię nieruchomości, na których ustanowiono użytkowanie wieczyste oraz fakt, że w przypadku jednorazowego
uiszczenia opłat za cały okres trwania prawa, gminy nie mogły już liczyć na opłaty roczne. Uwzględniając wszystkie te dane
Ministerstwo Finansów oszacowało, że kwota, o którą będą pomniejszone budżety gmin ze względu na przekształcenie prawa użytkowania
wieczystego w prawo własności, to – średniorocznie – 749.008.990 zł. Kwota ta została pomnożona przez okres, w którym – ze
względu na czas średni trwania użytkowania wieczystego – opłaty byłyby uiszczane, gdyby ustawa o przekształceniu nie weszła
w życie. Wynik mnożenia daje obraz ogólny dochodów należnych gminom zgodnie z zawartymi przez nie umowami. Gdyby do budżetów
wpływały nadal opłaty za użytkowanie wieczyste na podstawie tychże umów, to – według przedstawionych szacunków – gminy z tego
tytułu mogłyby liczyć na łączny dochód wysokości 51.223.281.120 złotych. Tymczasem opłaty za przekształcenie prawa, wnoszone
do kas gminnych zgodnie z treścią zaskarżonej ustawy, wyniosą 8.230.176.000 złotych. Różnica między dochodem, na który gminy
mogły liczyć, gdyby ustawa nie weszła w życie, a tym, który wpłynie na skutek jej realizacji, obrazuje ogólny uszczerbek finansowy.
Okazuje się, że dochody gmin z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności będą ponad sześciokrotnie
niższe od dochodów należnych gminom jako właścicielom nieruchomości z tytułu oddania gruntu w użytkowanie wieczyste (51.223.281.120
: 8.230.176.000). Konieczne jest zwrócenie uwagi, że – ze względu na powszechne stosowanie na rynku nieruchomości przelicznika
walutowego – dane dotyczące skutków finansowych ustawy zostały opracowane przez Urząd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w dolarach
USA. W załączniku do pisma Ministra Finansów wielkość strat poniesionych przez gminy została przeliczona na złote polskie
(PLN) według kursu NBP z 11 marca 1999 r. Jest zatem oczywiste, że uszczerbek budżetów gminnych wyrażony w złotych już w chwili
obecnej jest wyższy niż to wynika z szacunkowych obliczeń zaprezentowanych przez Ministra Finansów.
Ponadto Trybunał wyraża przekonanie, że informacje przekazane przez Ministra Finansów nie odzwierciedlają istoty uszczerbku
w dochodach gmin. Strat, jakie poniosą jednostki samorządu terytorialnego w wyniku realizacji zaskarżonej ustawy, nie można
bowiem ustalać przez porównanie wysokości opłat rocznych za użytkowanie wieczyste z kwotami uzyskiwanymi z tytułu przekształcenia.
Dane bliższe rzeczywistym stratom gmin ujawniłyby się dopiero wówczas, gdyby dokonano porównania kwot, jakie przysługiwałyby
gminom w razie sprzedaży nieruchomości użytkownikom wieczystym według zasad obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami
z kwotami, jakie otrzymują na podstawie zaskarżonej ustawy. Obliczeń takich w ogóle nie przeprowadzono. Wyobrażenie o skali
zjawiska dają jednak informacje pochodzące z zainteresowanych gmin. Cieszyn, powołując się na konkretną sprawę, podaje przykładowo,
że opłata za przekształcenie prawa do działki o powierzchni 573 m2, wyliczona na podstawie kwestionowanej ustawy, wyniosła cztery złote pięćdziesiąt groszy (4,50 zł) za całą działkę, podczas
gdy cena 1m2 gruntu w Cieszynie waha się od 12 do 50 złotych. Konkretne dane na temat strat finansowych gminy podał też w toku rozprawy
przedstawiciel Miasta i Gminy Margonin.
Powyższe informacje, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, dostatecznie uzasadniają tezę o pozbawieniu gmin znacznego dochodu.
Ujmując zagadnienie w szerszej perspektywie trzeba jednak zauważyć, iż rzeczywisty sens naruszenia polega na trwałym pozbawieniu
gmin istotnej części majątku, z którego dochody stanowią jedno z przewidzianych w ustawie źródeł finansowania ich zadań własnych.
Zdaniem Trybunału, rozważając uszczerbek w dochodach gmin nie należy abstrahować od faktu, że zaskarżona ustawa pozbawia gminy
substancji prawa własności. Wartości tego prawa nie można utożsamiać z samymi tylko opłatami z tytułu użytkowania wieczystego.
Jednocześnie przebieg debaty sejmowej nad zaskarżoną ustawą, a także treść stanowiska Prokuratora Generalnego i Ministra Skarbu
Państwa w niniejszej sprawie, dowodzą, że nie podjęto żadnych kroków legislacyjnych dla zrekompensowania uszczerbku w dochodach
gmin. Z całą pewnością zaskarżonej ustawie nie towarzyszyło też ograniczenie nałożonych na gminy zadań. Jeśli zatem przyjmujemy,
że w punkcie wyjściowym, tzn. w chwili stanowienia ustawy, gminy dysponowały środkami na realizację swych zadań, stosownie
do art. 167 ust. 1 konstytucji, to umniejszenie majątku będącego źródłem dochodów własnych, przy braku rekompensaty i niezmienionym
poziomie zadań, oznacza naruszenie konstytucji. Wynikająca z art. 167 ust. 1 równowaga między dochodami a zadaniami gmin została
zachwiana.
4. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego odrębnego rozważenia wymaga sprawa nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego
we własność. Przypadki te wyliczone są enumeratywnie w art. 6 ustawy. Od razu trzeba jednak zaznaczyć, że przepis obejmuje
zróżnicowane stany faktyczne o całkowicie odmiennym uzasadnieniu. Do jednej grupy należy zaliczyć przypadki wyliczone w art.
6 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 6. W wymienionych przepisach chodzi – generalnie – o osoby dotknięte skutkami wojny, przesiedlenia,
wywłaszczenia bez odpowiedniego ekwiwalentu, które było prawnie dopuszczalne do chwili wejścia w życie ustawy o gospodarce
gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (1 sierpnia 1985 r.). Wspólną cechą charakterystyczną tych podmiotów jest to, że utraciły
one niegdyś przysługujące im prawo własności. Przyznanie im obecnie nieodpłatnie prawa własności stanowi więc niejako przywrócenie
ich pierwotnego statusu prawnego, utraconego wbrew ich woli, na skutek określonych wydarzeń historycznych i aktów podejmowanych
przez władze.
Drugą grupę stanowią przypadki wyliczone w art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5. Chodzi tu o osoby, które uzyskały użytkowanie wieczyste
nieodpłatnie oraz te, które wniosły jednorazową opłatę za cały okres użytkowania wieczystego. Możliwości takie były przewidziane
przez powołaną wyżej uchwałę nr 105 Rady Ministrów z 1962 r. i istniały do 31 grudnia 1985 r. W obu przypadkach osoby zainteresowane
uzyskawszy użytkowanie wieczyste nie miały już żadnych zobowiązań finansowych wobec gminy. Trudno więc mówić o utracie dochodów
z tytułu użytkowania wieczystego; gmina nie mogła wszak liczyć na jakiekolwiek dalsze opłaty. Świadczenie, które spełnili
użytkownicy wieczyści było jednak ekwiwalentem za ustanowienie użytkowania wieczystego, a nie – za przeniesienie własności.
Tymczasem różnica między statusem prawnym właściciela a użytkownika wieczystego jest istotna. Użytkowanie wieczyste, choć
treścią bardzo zbliżone do własności (uprawnienie do korzystania i rozporządzania rzeczą) jest jednak prawem czasowym. Po
upływie 99 lat, na które jest ono zwykle ustanawiane, do właściciela należy decyzja o ewentualnym przedłużeniu stosunku prawnego.
Własność nie jest ograniczona w czasie, określa się ją jako prawo wieczne. Daje więc uprawnionemu pozycję samodzielną, niemal
całkowicie niezależną od decyzji innych podmiotów. Użytkownicy wieczyści, którzy uzyskali swe prawo nieodpłatnie albo też
uiścili opłatę jednorazowo, dzięki przekształceniu prawa we własność uzyskali więc pewną wartość, za którą wcześniej nie zapłacili.
Pełna stabilizacja sytuacji prawnej i pełna niezależność od innych podmiotów, to te walory, które dzięki przekształceniu wzbogaciły
ich majątek. Różnica wartości prawa dotychczas posiadanego i prawa nabytego jest oczywista. Gdyby osoby te chciały wykupić
oddane im nieruchomości w zwykłym trybie, przewidzianym w ustawie o gospodarce nieruchomościami, byłyby zobowiązane do zapłaty
nadwyżki wartości prawa własności nad wartością użytkowania wieczystego. Kwestionowana ustawa przekazując własność, zwalnia
je z tego obowiązku. Pozbawia tym samym gminy jakiejkolwiek rekompensaty z tytułu utraty własności. Patrząc na sytuację tych
osób z innego punktu widzenia można powiedzieć, że przyznanie im w przeszłości użytkowania wieczystego nie stanowiło rekompensaty
za utraconą własność; użytkowanie wieczyste powstało na skutek przekształcenia innego prawa rzeczowego i – według ustawodawcy
– stanowiło ekwiwalent tego prawa. W przypadku tych osób brak tytułu do przyznania im nieodpłatnie prawa mocniejszego w postaci
własności. W odróżnieniu od podmiotów wskazanych w pkt. 1, 2, 3, 6 osoby, których dotyczą pkt. 4 i 5, nie utraciły własności
w wyniku wojny czy wywłaszczenia. Nie ma zatem podstaw, by obecnie przyznawać im własność nieodpłatnie. Oznaczałoby to ich
podwójne uprzywilejowanie.
5. Samodzielności finansowej gmin, podobnie jak przysługującego im prawa własności, nie można absolutyzować. Trybunał Konstytucyjny
w swym orzecznictwie dopuszcza jej ograniczenie w drodze ustaw, jednak “pod warunkiem, że owe ograniczenia znajdują uzasadnienie
w konstytucyjnie określonych celach i konstytucyjnie chronionych wartościach” (K. 13/97, op.cit., s. 494). Przesłanką konstytucyjności ingerencji legislacyjnej jest nie tylko jej poprawność pod względem formalno-proceduralnym,
ale także to, by pod względem materialnym odpowiadała ona wymaganiom konstytucyjnym (jak wyżej). Oceniając ograniczenie samodzielności
finansowej gmin, które dokonało się na skutek zaskarżonej ustawy wystarczy odwołać się do wcześniejszych wywodów, dotyczących
celu uszczuplenia własności komunalnej. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że doprowadziły one do wniosku, że zaskarżona
ustawa nie realizuje interesu publicznego; nie była też konieczna ze względu na przemiany ustrojowe w Polsce. Argumenty te
zachowują swą aktualność przy ocenie ingerencji ustawodawcy w samodzielność finansową gmin. Przyznanie prawa własności na
preferencyjnych warunkach, związane z naruszeniem prawa gmin, tylko w wąskim zakresie znajduje usprawiedliwienie w wartościach
konstytucyjnych. Dzieje się tak w odniesieniu do osób, które straciły swe mienie w wyniku działań wojennych, przesiedlenia
i wywłaszczenia. Uprzywilejowanie tej grupy podmiotów stanowi rekompensatę doznanego w przeszłości uszczerbku, często związanego
ze szczególnym poświęceniem w walce o wolność i suwerenność narodu. Wynagrodzenie krzywd czyni zadość zasadom sprawiedliwości
społecznej, realizuje postulaty sprawiedliwości wyrównawczej. Dlatego utrata dochodów gmin w zakresie, w jakim stanowi ona
cenę realizacji tego celu, nie narusza konstytucji. Strata finansowa związana z przewidzianym w art. 6 ust. 1 pkt 1, 2, 3,
6 ustawy nieodpłatnym przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, choć jest realnym ubytkiem dochodów
gmin, musi być przez nie zaakceptowana.
W pozostałym zakresie uszczuplenie praw jednostek samorządu terytorialnego nie służyło realizacji wartości konstytucyjnych.
Dlatego uzasadniony jest wniosek, że art. 5, art. 5a oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 zaskarżonej ustawy naruszają art. 167 ust.
1 i ust. 2 konstytucji.
6. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, wynikające z powołanych wyżej przepisów pozbawienie gmin należnych im opłat za użytkowanie
wieczyste stanowi jednocześnie naruszenie przysługujących im praw majątkowych. Zgodnie z art. 71 ust. 4 ustawy o gospodarce
nieruchomościami, opłaty roczne “wnosi się przez cały okres użytkowania wieczystego, w terminie do 31 marca każdego roku,
z góry za dany rok”. W razie opóźnienia, gminie należą się odsetki.
Art. 5, art. 5a oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 kwestionowanej ustawy, które w sferze budżetowej ograniczają dochody własne gmin,
w sferze cywilnoprawnej oznaczają odebranie lub bardzo daleko idące ograniczenie przysługujących gminom praw majątkowych.
Ustawowe zredukowanie ilości opłat rocznych należnych od użytkowników wieczystych, a tym bardziej całkowite zwolnienie ich
z tego obowiązku, z punktu widzenia właściciela jest bowiem równoznaczne z pozbawieniem go roszczeń cywilnoprawnych, przysługujących
mu na podstawie umów zawartych z użytkownikami wieczystymi.
Możliwość żądania przez gminę spełnienia wynikającego z umowy świadczenia niewątpliwie stanowi majątkowe prawo podmiotowe,
chronione przez art. 165 ust. 1 konstytucji. W konsekwencji, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, art. 5, art. 5a, art. 6 ust.
1 pkt 4 i 5 kwestionowanej ustawy, pozbawiające lub w znacznym stopniu ograniczające roszczenia gmin, są niezgodne z wyrażoną
w art. 165 ust. 1 konstytucji gwarancją własności i innych praw majątkowych przysługujących jednostkom samorządu terytorialnego.
Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że utrata roszczenia o świadczenie należne z tytułu przekształcenia prawa użytkowania
wieczystego w prawo własności, jaka wiąże się z nieodpłatnym przekształceniem przewidzianym w art. 6 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i
6 ustawy, znajduje swe usprawiedliwienie w zasadach konstytucyjnych, o których była mowa wyżej. Dlatego, choć zwolnienie osób uwłaszczanych z odpłatności na rzecz gminy stanowi uszczerbek w jej prawach majątkowych, przewidujące je przepisy
art. 6 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy nie naruszają konstytucji.
1. Najszerszy zarzut podniesiony pod adresem ocenianej ustawy dotyczy jej sprzeczności z art. 2 konstytucji.
Analiza zaskarżonej ustawy z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawnego nakazuje nie tylko zbadanie wszystkich
jej przepisów lecz także zmusza do oceny tych jej skutków, które już wystąpiły. Oceniając ustawę co do jej zgodności z art.
2 konstytucji Trybunał musiał zatem wziąć pod uwagę cały kontekst systemowy, tzn. oceniać również, jak sytuuje się ona w porządku
konstytucyjnym oraz systemie wartości, które on wyraża.
2. Po wejściu w życie konstytucji zmienił się zakres treściowy zasady państwa prawa, wyrażonej wcześniej w art. 1 pozostawionych
w mocy przepisów konstytucyjnych. Wiele zasad, dawniej objętych treścią art. 1, znalazło swój wyraz w odrębnych przepisach
ustawy zasadniczej z 2 kwietnia 1997 r. Dlatego art. 2 konstytucji, statuujący zasadę państwa prawa, przestał odgrywać rolę
“uniwersalnego punktu odniesienia przy badaniu konstytucyjności” (L. Garlicki, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, PS 1999 r., Nr 6, s. 122). Nadal jednak istotną część treści normatywnej art. 2 stanowi zasada zaufania obywateli do państwa
i stanowionego przez nie prawa. Na tę z kolei zasadę składają się liczne, bardziej szczegółowe reguły, nazywane przez Trybunał
Konstytucyjny w jego orzecznictwie “zasadami przyzwoitej legislacji”, które zawierają m.in. zakaz działania prawa wstecz,
nakaz dochowania vacatio legis i stanowienia prawa “w taki sposób, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela” (por. L. Garlicki, jak wyżej, s.
123, 124 i tam powołane orzeczenia). Trybunał Konstytucyjny miał też okazję podkreślić, że w państwie prawa rozstrzygnięcia
organów państwa, w tym także rozstrzygnięcia prawodawcy, nie mogą być zaskakujące i nieprzewidywalne (przykł. K. 27/95, op.cit., s. 444). Kwestionowana ustawa stanowi przykład takiego właśnie rozstrzygnięcia legislacyjnego. Dla udowodnienia tej tezy
konieczne jest prześledzenie zmian legislacyjnych.
21 sierpnia 1997 r. została uchwalona ustawa o gospodarce nieruchomościami zawierająca – między innymi – regulację użytkowania
wieczystego. Ustawa ta utrwaliła zasady gospodarki nieruchomościami wprowadzone w 1990 r., a więc przede wszystkim odrzucenie
środków administracyjno-prawnych na rzecz cywilnoprawnych form gospodarowania nieruchomościami tak komunalnymi, jak i stanowiącymi
własność Skarbu Państwa, w tym umowny tryb rozporządzania nimi (taki właśnie sens nowelizacji z 1990 r. podkreślił SN w uzasadnieniu
do uchwały 7 sędziów z 7 kwietnia 1993 r., OSN 1993, nr 10, poz. 174). Jako regułę ustawa przyjęła, iż sprzedaż i oddawanie w użytkowanie wieczyste następuje w drodze
przetargu. Podstawą określania tak cen, jak i opłat, jest według ustawy wartość rynkowa nieruchomości ustalana przez specjalnie
w tym celu powołanych rzeczoznawców. Ponadto ustawa przyznała użytkownikom wieczystym możliwość wykupienia użytkowanych nieruchomości,
gwarantując jednocześnie wyłączność ich uprawnienia w tym zakresie (art. 32 ust. 1). Cena wykupu powinna być ustalona w wysokości
nie niższej niż wartość rynkowa nieruchomości określona przez rzeczoznawcę i pomniejszona o wartość użytkowania wieczystego
(art. 67 ust. 1 i art. 69). Wszystko to stwarzało – jak mogło się wydawać – stabilne podstawy gospodarki rynkowej. Tworzyło
jednocześnie gwarancje równowagi sytuacji prawnej obu stron użytkowania wieczystego. Użytkownik wieczysty mógł oczekiwać,
że – przy należytym wykonywaniu umowy – będzie miał prawo korzystać z nieruchomości i rozporządzać nią przez czas wskazany
w umowie (zwykle 99 lat), a po jego upływie będzie mógł się ubiegać o ewentualne przedłużenie trwania stosunku prawnego. Z
kolei właściciel, zyskując gwarancję odpowiedniego zagospodarowania gruntu i zapewniając sobie czerpanie pożytków w postaci
opłat, wiedział, że po zakończeniu stosunku prawnego będzie mógł podjąć decyzję co do dalszych losów przysługującego mu prawa
własności. Ani użytkownicy wieczyści, ani właściciele nieruchomości (Skarb Państwa i gminy), nie mogli się spodziewać nagłego,
niemal darmowego uwłaszczenia. Tymczasem, zaskarżona ustawa, uchwalona zaledwie w dwa tygodnie po ustawie o gospodarce nieruchomościami
(21 sierpnia, 4 września), zburzyła zasady odbudowywane przez ustawodawcę od 1990 r. Przekreśliła reguły cywilnoprawnego obrotu
wprowadzając uwłaszczenie w trybie decyzji administracyjnej, wydawanej nawet wbrew woli właściciela. Odrzuciła ceny rynkowe
jako podstawę zbywania nieruchomości. W znacznej mierze podważyła celowość – uchwalonego dwa tygodnie wcześniej – art. 32
ustawy o gospodarce nieruchomościami, przewidującego możliwość wykupienia nieruchomości przez użytkownika wieczystego. Zaskarżona
ustawa zaskoczyła wszystkich tych, którzy uwierzyli, że w naszym ustawodawstwie przywilejów nie będzie się już przyznawać.
Zaskoczenie wywołane ustawą dotyczyło też gmin, które mogły oczekiwać, że ustawodawca będzie szanował zasady gospodarki nieruchomościami,
wprowadzone w 1990 r. ustawą zmieniającą ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a utrwalone następnie
w 1997 r. ustawą o gospodarce nieruchomościami. Przede wszystkim ustawodawca odrzucił regułę kształtowania stosunków własnościowych
w drodze umów i nałożył na gminy obowiązek niekorzystnego dla nich rozporządzenia mieniem.
Zaskarżona ustawa nie pozostaje, zdaniem Trybunału, w zgodzie z zasadą państwa prawa, również dlatego, że poprzez regulację
w niej przyjętą ustawodawca ingeruje w istniejące stosunki umowne, wiążące właścicieli nieruchomości (Skarb Państwa i gminy)
z użytkownikami wieczystymi. To umowa, zawarta miedzy stronami, określa okres użytkowania wieczystego, wysokość opłat, obowiązki
użytkownika, itd. Trybunał miał już okazję wyrazić pogląd, iż tylko wyjątkowo istotne względy mogą zadecydować o dopuszczalności
ingerencji ustawodawcy w stosunki prawne ukształtowane przez strony. W analizowanym przypadku, w ocenie Trybunału, nadzwyczajne
okoliczności usprawiedliwiające wkroczenie ustawodawcy nie wystąpiły.
Podsumowując uwagi dotyczące zaskoczenia wśród uczestników obrotu (właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości),
a także nieuzasadnionej ingerencji ustawodawcy w istniejące stosunki umowne, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zaskarżona
ustawa jest przykładem aktu normatywnego podważającego zasadę bezpieczeństwa prawnego, która – zwłaszcza z perspektywy podmiotów
prawa – stanowi istotny element państwa prawnego (por. B. Banaszak, op.cit, s. 174). Przewidywalność rozwiązań legislacyjnych, poszanowanie przez ustawodawcę istniejących, zwłaszcza umownych, stosunków
prawnych, ich stabilność, to podstawowe cechy bezpieczeństwa prawnego. Dokonywanie w procesie stanowienia prawa gwałtownych
zwrotów, przekreślających wcześniejszy kierunek zmian legislacyjnych i nieusprawiedliwionych żadnymi okolicznościami obiektywnymi,
musi się spotkać z oceną krytyczną, dokonaną na płaszczyźnie art. 2 konstytucji.
3. Analiza ustawy z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawnego byłaby niepełna gdyby poprzestać na dotychczasowych
uwagach. Jeżeli art. 2 konstytucji nie ma pozostać tylko pustą deklaracją, to trzeba brać pod uwagę powszechnie przyjęte standardy
państwa prawnego a także rozważyć, jaki kształt (model) państwa prawnego konstytucja polska przyjęła. Nawet bowiem nienaganne
z punktu widzenia techniki legislacyjnej stanowienie norm nie wyczerpuje istoty państwa prawnego. Normy te muszą realizować
podstawowe założenia leżące u podstaw porządku konstytucyjnego w Polsce oraz realizować i strzec tego zespołu wartości, który
konstytucja wyraża. W konsekwencji nie sposób oceniać zachowania zasad państwa prawnego bez uwzględnienia wartości wskazanych
w preambule konstytucji oraz z pominięciem sprecyzowanej w art. 1 konstytucji zasady, że Polska jest dobrem wspólnym wszystkich
obywateli.
Trybunał Konstytucyjny przyjmował, że art. 2 konstytucji wyraża dwie zasady, a mianowicie zasadę zaufania do państwa i stanowionego
przezeń prawa oraz zasadę sprawiedliwości społecznej. Z tego stwierdzenia wszakże nie wynika, by należało je sobie przeciwstawiać
i traktować jako dwa zupełnie niezależne wzorce konstytucyjne. W ujęciu polskiej ustawy zasadniczej sprawiedliwość społeczna
jest też celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. Taki właśnie model demokratycznego państwa prawnego
przyjęła Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Nie jest demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei
sprawiedliwości, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania równowagi w stosunkach społecznych i powstrzymywanie się
od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów dla wybranych grup obywateli.
Wysłowiona w preambule sprawiedliwość stała się obok innych tamże powołanych wartości jedną z zasad, które wszyscy mają mieć
“za niewzruszoną podstawę Rzeczypospolitej Polskiej”. Poszanowanie tych zasad i wartości jest również obowiązkiem legislatywy.
W tym kontekście (w zestawieniu art. 1 i art. 2 konstytucji) chodzi przede wszystkim o zasadę sprawiedliwości pojmowaną jako
czynnik prowadzący do słusznego lub inaczej sprawiedliwego wyważenia interesu ogółu (dobra wspólnego) i interesów jednostki.
Analiza z tego punktu widzenia wymaga badania zarówno skutków, jakie ustawa wywołała po stronie osób, które uzyskały na jej
podstawie uprawnienia, jak i następstw ustawy w sferze innych podmiotów, a szerzej – w sferze dobra wspólnego. Trybunał dokonał
oceny ustawy we wszystkich tych aspektach. Jej celem jest zbadanie konsekwencji przewidzianej ustawą operacji tak gdy chodzi
o rozkład korzyści, jak i związanych z nią ciężarów. Trybunał stwierdza więc, że uzyskanie prawa własności na warunkach określonych
w ustawie stanowi dobro pożądane przez każdego użytkownika wieczystego. Naruszenie reguł sprawiedliwości leży już w samym
nieuzasadnionym zróżnicowaniu sytuacji użytkowników wieczystych. Trybunał Konstytucyjny akcentuje szczególnie fakt, że grupa
osób uprzywilejowanych dzięki zaskarżonej ustawie nie odznacza się żadną cechą, która to wyróżnienie by uzasadniała, ani też
nie została wyodrębniona według zobiektywizowanych kryteriów, które by to wyróżnienie usprawiedliwiały. Trybunał nie potrafi
bowiem odnaleźć obiektywnych okoliczności, leżących czy to w sferze prawnej, czy gospodarczej, które uzasadniałyby wybór dat
ograniczających możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie zakwestionowanej ustawy.
Trudno wskazać racjonalne kryterium, które legło u podstaw wytyczenia cezury czasowej, najpierw – 9 października 1997 r.,
później, po nowelizacji – 31 października 1998 r. W konsekwencji ustawa zaskoczyła tych, którzy nie wiedząc nic o planowanej
zmianie trybu nabycia własności, nabyli od gminy użytkowane nieruchomości płacąc ich rynkową cenę. Osoby te słusznie mogą
czuć się poszkodowane; nieprzewidywalność decyzji ustawodawczych naraziła je na poważne straty majątkowe. Jako niesprawiedliwa
może być także odbierana przez tych, którzy dziś ubiegają się o użytkowanie wieczyste, gdyż na zakup nieruchomości ich nie
stać. Oni również, choć świadomi są sytuacji swych szczęśliwych poprzedników, którym udało się zawrzeć umowę przed 31 października
1998 r., z przywileju skorzystać już nie mogą.
Trybunał zwrócił uwagę na inną płaszczyzną zróżnicowania podmiotów. Otóż w rezultacie zmian przepisów dotyczących użytkowania
wieczystego, prawo to straciło cechę celowości, która początkowo je charakteryzowała. Począwszy od 1990 r. użytkowanie wieczyste
może być ustanawiane nie tylko na cele budownictwa mieszkaniowego; w praktyce często służy jako podstawa funkcjonowania przedsiębiorstwa.
Na tle tego spostrzeżenia ujawnia się jeszcze jeden negatywny skutek zaskarżonej ustawy. Oceniając ją nie można bowiem pominąć
podniesionego ostatnio w literaturze zarzutu, iż różnicuje ona w sposób zasadniczy podmioty gospodarcze “dzieląc je na podlegające
ustawie przekształceniowo-uwłaszczeniowej (np. spółki cywilne, jawne i komandytowe, których wspólnicy mogą się uwłaszczyć
na użytkowanych wieczyście gruntach) oraz takie, które nie będą mogły skorzystać z roszczenia przekształceniowo-uwłaszczeniowego;
np. spółki z o.o., spółki akcyjne” (A. Cisek, J. Kremis, op.cit., s. 10). Zarzut ten opiera się na słusznym spostrzeżeniu, że ustawa – obejmując osoby fizyczne – abstrahuje całkowicie od
społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości. Na skutek zastosowania wyłącznie podmiotowego kryterium wynikający z
niej przywilej dotyczy także nieruchomości przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej. To z kolei pociąga za
sobą wskazane wyżej zróżnicowanie podmiotów gospodarczych w zakresie przyznania im uprawnienia do nabycia własności na wyjątkowo
korzystnych warunkach.
Analizując skutki, jakie ustawa wywołała w sferze prawnej innych podmiotów, Trybunał nawiązał do wcześniejszych ustaleń dotyczących
utraty prawa własności oraz roszczeń o zapłatę rocznej należności z tytułu użytkowania wieczystego. Jedno i drugie pociąga
za sobą zarówno realne (wzrost ciężarów), jak i hipotetyczne (niezaspokojenie potrzeb) pogorszenie sytuacji członków wspólnoty
(lokalnej i ogólnonarodowej). Zdaję się oczywiste, że podmioty publicznoprawne, państwo i gminy, utraciwszy dochody z tytułu
użytkowania wieczystego poszukiwać będą innych źródeł finansowania swych niezmienionych zadań. Pierwszym skutkiem staje się
podnoszenie opłat należnych od tych użytkowników wieczystych, którzy nie mogli skorzystać z uprawnień przyznanych ustawą (np.
nie mieszczą się w datach określonych w ustawie, albo są współużytkownikami wieczystymi gruntu pod budynkiem z wyodrębnioną
własnością lokali) jak również od spółdzielni mieszkaniowych. Fakt skokowego niejednokrotnie wzrostu opłat za użytkowanie
wieczyste, jaki dokonał się na przełomie lat 1999/2000 jest powszechnie znany. Stanowi on dowód, iż ciężar finansowy operacji
przeprowadzonej na podstawie zaskarżonej ustawy przerzucany jest na barki innych obywateli. Na tym jednak nie kończą się jej
negatywne następstwa.
Skutki ustawy trzeba ocenić w nieco szerszej perspektywie. Punkt wyjścia to stwierdzenie, że bezpośrednim skutkiem ustawy
jest przejście prawa własności przysługującego Państwu i gminom w ręce ograniczonego kręgu osób fizycznych. Jednocześnie nastąpiło
uszczuplenie dochodów przeznaczonych na realizację zadań publicznych. Dysponowanie odpowiednimi środkami majątkowymi jest
warunkiem umożliwiającym wypełnianie przez państwo zadań, jakie stawia mu społeczeństwo obywatelskie. Także własność komunalna
nie została przyznana gminom dla ich dowolnego użytku, lecz z przeznaczeniem wykorzystywania jej na cele publiczne, w szczególności
zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Uszczuplenie własności komunalnej oznacza więc zawsze ograniczenie możliwości gminy
w tym zakresie. Zaskarżona ustawa prowadzi do wzbogacenia wąskiego kręgu obywateli kosztem majątku państwowego i samorządowego.
Trybunał Konstytucyjny w sprawie K. 18/95 stwierdził, że “nie ma żadnego uzasadnienia, aby kosztem uszczuplenia władztwa i
korzyści czerpanych przez gminy z przysługującego im mienia, mającego służyć celom publicznym, “uwłaszczać” podmioty o celach
ściśle prywatnych (...) i to na warunkach preferencyjnych w stosunku do ogólnych zasad dysponowania nieruchomościami komunalnymi”
(op.cit., s. 22). Tego rodzaju, “nieekwiwalentne przesunięcia majątkowe od osoby prawnej służącej celom publicznym do osoby prawnej
służącej prywatnemu interesowi tylko jednej osoby fizycznej jest rażąco niesprawiedliwe” (jak wyżej). Trybunał Konstytucyjny
w obecnym składzie podziela to stanowisko i wyraża pogląd, że może być ono wykorzystane do oceny ustawy o przekształceniu
użytkowania wieczystego we własność. Preferencyjne, nieusprawiedliwione żadnymi obiektywnymi kryteriami, uwłaszczenie grupy
osób fizycznych kosztem mienia państwowego i komunalnego oraz przerzucenie ciężaru tego uwłaszczenia na pozostałe podmioty,
także będące beneficjentami dobra publicznego, pozostaje w sprzeczności z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Trybunał
Konstytucyjny krytycznie ocenia nieprzemyślane “rozdawnictwo” dobra wspólnego, które powinno być przeznaczone na zaspokojenie
potrzeb wspólnoty ogólnonarodowej lub lokalnej i zabezpieczenie funkcjonowania państwa.
Trybunał Konstytucyjny podkreśla zdecydowanie, że wszystkie przedstawione argumenty, uzasadniające zarzut naruszenia zasad
demokratycznego państwa prawnego, są aktualne zarówno w odniesieniu do mienia komunalnego, jak i państwowego.
4. Mimo wyraźnych wad mechanizmu przekształcenia prawa, jaki wprowadziła kwestionowana ustawa, rozstrzygając w niniejszej
sprawie Trybunał Konstytucyjny nie mógł abstrahować od skutków jej wejścia w życie, które wystąpiły do chwili wydawania wyroku.
Niezależnie bowiem od konstytucyjnoprawnej oceny ustawy, w okresie jej obowiązywania wydano tysiące decyzji przekształceniowych,
na podstawie których dotychczasowi użytkownicy wieczyści nabyli prawo własności. “Uwłaszczenie” to objęło liczną grupę osób
o bardzo zróżnicowanej sytuacji faktycznej i prawnej. Są wśród nich wieloletni użytkownicy wieczyści, którzy uzyskali prawo
jeszcze w oparciu o decyzję administracyjną i dawno wypełnili obowiązek zabudowania gruntu, są osoby, których prawo powstało
niedługo przed wejściem w życie ustawy i które nie zdążyły jeszcze uczynić nakładów, są wreszcie posiadacze garaży, którzy
uzyskali prawo użytkowania wieczystego po 5 grudnia 1990 r. Nie ulega wątpliwości, że wszystkie te osoby występując do właściwych
organów z wnioskami w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działały w oparciu o obowiązujące
przepisy, a wydawane decyzje miały swą podstawę prawną. Z kolei dokonanie wpisów do ksiąg wieczystych umożliwiło dalszy obrót
uwłaszczonymi nieruchomościami.
Można założyć, że nabywając prawo własności na podstawie kwestionowanej ustawy obywatele działali w zaufaniu do państwa i
stanowionego przez nie prawa. Trzeba bowiem pamiętać, że obywatele nie są władni badać konstytucyjności ustaw, lecz mają prawo
swobodnego korzystania w pełnym zakresie z uprawnień, jakie przyznają im obowiązujące akty normatywne. Nie należy także zapominać
o tym, że przywrócenie użytkowania wieczystego nie byłoby możliwe wówczas, gdy uwłaszczony dokonał następnie przeniesienia
własności na osobę trzecią. Ta ostatnia bowiem korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych; w stosunku do niej skutek
nabycia jest nieodwracalny. Tym samym zbywca własności, który wcześniej skorzystał z uprzywilejowanego “uwłaszczenia” na podstawie
kwestionowanej ustawy, zatrzymałby korzyść uzyskaną w wyniku transakcji (cenę sprzedaży). W konsekwencji doszłoby do zróżnicowania
sytuacji prawnej podmiotów; wobec pewnej ich grupy skutki ustawy okazałyby się nieodwracalne.
Oceniając zaskarżoną ustawę trzeba pamiętać, że w okresie obowiązywania zasady jedności własności państwowej, brak było możliwości
nabywania gruntów państwowych na własność. Jedyną drogę nabycia działki budowlanej stanowiło użytkowanie wieczyste. Potencjalni
nabywcy, nawet jeśli dysponowali odpowiednią gotówką, pozbawieni byli wyboru formy władania gruntem, byli “skazani” na użytkowanie
wieczyste. Ta sytuacja uległa zmianie w zasadzie dopiero w chwili wejścia w życie ustawy zmieniającej ustawę o gospodarce
gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. 5 grudnia 1990 r. Z tą chwilą państwo i gminy zaczęły także sprzedawać grunty
i w zasadzie od woli zainteresowanego nabyciem zależy, czy nieruchomość zostanie mu sprzedana, czy też będzie dla niego ustanowione
użytkowanie wieczyste. Można zatem powiedzieć, że – przynajmniej w odniesieniu do użytkowników wieczystych, których prawo
powstało przed 5 grudnia 1990 r. – kwestionowana ustawa przywraca nieistniejące przez długie lata prawo decydowania o formie
prawnej władania nieruchomością. Użytkownik wieczysty, składając wniosek o przekształcenie przysługującego mu prawa we własność,
daje wyraz swej preferencji dla prawa własności.
Konieczne jest wzięcie pod uwagę faktu, iż w większości przypadków użytkownicy wieczyści, którzy skorzystali z możliwości
przekształcenia prawa, władali nieruchomościami przez długi okres. Zazwyczaj wywiązywali się z obowiązków nałożonych w umowie
o ustanowieniu użytkowania wieczystego, w szczególności wznieśli budynki czy inne urządzenia. Wartość tych naniesień, stanowiących
zresztą własność użytkowników wieczystych, niejednokrotnie przewyższa wartość zajętej przez nie działki. W konsekwencji, zastosowanie
szczególnego trybu przekształcenia prawa w stosunku do osób, które nabyły je i wywiązały się z obowiązku zagospodarowania
terenu zgodnie z umową przed dniem opublikowania ustawy z 4 września 1997 r., nie stanowi szczególnie rażącego naruszenia
zasad państwa prawnego. Wprawdzie, działając przez zaskoczenie, w 2 tygodnie po ustanowieniu zasad obrotu nieruchomościami,
ustawodawca wprowadził zupełnie nowy mechanizm, przekreślający wcześniej przyjęte reguły, jednak sam fakt ustawowego zobligowania
gmin do przenoszenia własności na wnioskujących o to użytkowników wieczystych trudno kwalifikować jako sprzeczny z zasadami
państwa prawnego. Pomijając bowiem konstrukcję prawną przejścia własności i skupiając się wyłącznie na skutku prawnym w postaci
jej nabycia, można uznać, że w porównaniu z art. 32 ustawy o gospodarce nieruchomościami zaskarżona ustawa przewiduje bardziej
restrykcyjny dla właściciela tryb zbywania nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste; obok zbycia fakultatywnego ustawodawca
wprowadził obligatoryjny tryb “nadania” własności. W oparciu o ustawę o gospodarce nieruchomościami państwo lub gmina mogą
przenieść na zainteresowanego użytkownika wieczystego własność oddanej mu nieruchomości (art. 32 ustawy o gospodarce nieruchomościami).
W tym przypadku decyzję podejmuje jednak sam właściciel (państwo lub gmina), który daje wyraz swej woli poprzez stosowne oświadczenie.
Natomiast w oparciu o zaskarżoną ustawę właściciel ma obowiązek przekształcenia prawa na wniosek zainteresowanego. W obu przypadkach
dochodzi do nabycia własności przez dotychczasowego użytkownika wieczystego. Gdyby także świadczenie nabywcy własności spełniało
warunek ekwiwalentności i – podobnie jak w ustawie o gospodarce nieruchomościami – ustalane było na podstawie wartości rynkowej
nieruchomości, samo pominięcie woli właściciela przy zbywaniu prawa nie stanowiłoby wystarczającej podstawy do stwierdzenia
sprzeczności z konstytucją.
5. Ważąc przedstawione wyżej argumenty – z jednej strony, dość wyraźną sprzeczność ocenianej ustawy z art. 2 konstytucji,
z drugiej strony, konsekwencje ewentualnego uchylenia ustawy – Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, iż podważenie tytułów
własności wydanych na jej podstawie nie byłoby usprawiedliwione. Nie leży w interesie porządku konstytucyjnego wprowadzanie
kolejnego zamieszania w sferze stosunków własnościowych. Natomiast w interesie porządku konstytucyjnego leży niewątpliwie
przywrócenie równowagi w sytuacji prawnej członków wspólnoty. Oceniając ustawę z tego punktu widzenia należy podkreślić, co
następuje.
Na mechanizm przez nią wprowadzony składają się wyraźnie dwa człony: 1) zmiany w strukturze stosunków własnościowych (art.
1-3 ustawy) oraz 2) zmiany w dochodach Skarbu Państwa i samorządu terytorialnego (art. 4-6 ustawy). Skutki ustawy polegają
na odjęciu Państwu i gminom własności oraz na ograniczeniu ich dochodów. Wskazane wyżej względy społeczno-prawne przemawiają
za utrzymaniem pierwszego rodzaju skutków, tj. przekształceń w sferze własnościowej, które pociągnęła za sobą ustawa. Nie
można natomiast pominąć faktu, że wartość prawa własności, zarówno w chwili przekształcania na podstawie ustawy, jak i na
przyszłość, przewyższa wartość użytkowania wieczystego. Przerzucenie kosztów tej operacji na pozostałych, nie objętych ustawą
członków społeczeństwa nie znajduje żadnego konstytucyjnoprawnego usprawiedliwienia. Niemniej jednak, biorąc pod uwagę ochronę
osób, które zostały “uwłaszczone” na podstawie zaskarżonych przepisów, Trybunał przyjął ostatecznie, że choć ustawa stanowi
integralną całość, wynikiem balansowania wartości konstytucyjnych musi być zróżnicowana ocena poszczególnych jej postanowień.
Poprzez wyeliminowanie niektórych jej przepisów można doprowadzić do stanu zgodności z konstytucją, bez wzruszania tytułów
własności.
Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że o sprzeczności z konstytucją ustawy nie decyduje sam fakt przekształcenia
prawa użytkowania wieczystego we własność, lecz warunki, na jakich to przekształcenie się dokonuje. Zarówno przywileje użytkowników
wieczystych, jak i uszczerbek dobra wspólnego, które decydują o naruszeniu zasad demokratycznego państwa prawnego, wynikają
ze szczególnie korzystnych – w zestawieniu z zasadami ogólnymi – warunków finansowych przekształcenia. Usunięcie przepisów
decydujących o uprzywilejowanym charakterze nabycia własności osłabia zarzut sprzeczności z art. 2 konstytucji i prowadzi
do zrównania w prawach wszystkich użytkowników wieczystych, którzy korzystają z możliwości przekształcenia swego prawa we
własność.
W tym miejscu konieczne jest odwołanie się do rozważań zawartych w punkcie VIII uzasadnienia po to, by ustalić zakres przepisów
dotyczących odpłatności, które są sprzeczne z art. 2 konstytucji. Zdaniem Trybunału bowiem, te same względy, które decydują
o zgodności niektórych zwolnień od opłat z art. 165 i art. 167 konstytucji, nakazują też uznać dopuszczalność zwolnienia na
gruncie art. 2 konstytucji. Jako zgodne z zasadą państwa prawnego a także odpowiadające wymaganiom sprawiedliwości wyrównawczej
należy zakwalifikować przypadki nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego przysługującego osobom, które były zmuszone
opuścić swe nieruchomości w wyniku działań wojennych, czy też decyzji wywłaszczeniowych. Tak więc w świetle art. 2 konstytucji
za usprawiedliwione trzeba uznać zwolnienie z opłat tzw. Zabużan, których dotyczy art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy oraz osób
wywłaszczonych, do których odnosi się art. 6 ust. 1 pkt 3 i 6 ustawy. Podmioty te były w przeszłości właścicielami majątku
nieruchomego; własność uzyskana w wykonaniu kwestionowanej ustawy stanowić ma ekwiwalent prawa utraconego w przeszłości. W
pozostałych przypadkach, ze względów, o których była już mowa, nieodpłatny charakter przekształcenia jest bezpodstawny.
W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny uznał, że sprzeczność z art. 2 konstytucji dotyczy przepisów przewidujących preferencyjne
warunki finansowe przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność, a zatem art. 5, art. 5a oraz art. 6 ust. 1 pkt
4 i 5 ustawy.
6. Przedstawione wyżej argumenty, które – w ocenie Trybunału Konstytucyjnego – nakazują uwzględnienie skutków, jakie ustawa
wywołała w sferze prawnej uwłaszczonych użytkowników wieczystych, a w konsekwencji usprawiedliwiają utrzymanie w mocy tytułów
własności, w żadnym razie nie odnoszą się do osób, legitymujących się wyłącznie umową notarialną zawartą z gminą lub Skarbem
Państwa. “Uwłaszczenie” tych osób zostało wprowadzone do ustawy w wyniku jej nowelizacji z 1998 r.; przewidziane jest w art.
1 ust. 2a ustawy. Już samo zamieszczenie takiej możliwości w ustawie poświęconej przekształceniu prawa użytkowania wieczystego
w prawo własności stanowi istotne nadużycie. Osoby, które zawarły umowę nie są bowiem użytkownikami wieczystymi; w myśl przepisów
kodeksu cywilnego i ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku użytkowania wieczystego ujawnienie prawa w księdze wieczystej
stanowi materialnoprawny warunek jego powstania. Zgodnie z obowiązującymi przepisami osoby, które zawarły samą umowę notarialną
o ustanowienie prawa, nie są jeszcze użytkownikami wieczystymi. Tymczasem kwestionowana ustawa pozwala już tym osobom wnioskować
o przekształcenie prawa, które jeszcze nie powstało. Wypada zauważyć, że wniosek taki jest po prostu bezprzedmiotowy, a dopuszczenie
do składania takich wniosków oznacza przełamanie reguł wprowadzonych przez samą zaskarżoną ustawę. W sytuacji przewidzianej
w art. 1 ust. 2a na pewno nie mamy bowiem do czynienia przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności; w
tym przypadku należy mówić o niemal darmowym uwłaszczeniu lub nadaniu własności. Na marginesie należy dodać, że wadliwość
rozwiązań prawa materialnego nie może być usprawiedliwiana przez niewydolność wymiaru sprawiedliwości, która sprawia, że okres
oczekiwania na ujawnienie prawa w księdze wieczystej jest długi. Powoływany przez przedstawiciela Sejmu fakt długotrwałości
postępowania sądowego w sprawie wpisu w księdze wieczystej nie uzasadnia w żadnym razie wprowadzania do ustawodawstwa rozwiązań
niespójnych, pozostających w sprzeczności z obowiązującymi już przepisami, w analizowanym przypadku – z zasadą, że prawo użytkowania
wieczystego powstaje dopiero w momencie ujawnienia go w księdze wieczystej (wpis konstytutywny).
Względy formalne, związane z konstrukcją prawną nie mają jednak rozstrzygającego znaczenia. Decydujące o sprzeczności z konstytucją
art. 1 ust. 2a ustawy jest to, że za uwłaszczeniem nie przemawiają w tym wypadku żadne względy, o których była mowa wyżej.
Trybunał, zwracając uwagę na niekonstytucyjny charakter całego mechanizmu przekształcenia prawa przewidzianego w zaskarżonej
ustawie, z przyczyn przedstawionych we wcześniejszej części uzasadnienia uznał jednak za konieczne utrzymanie tytułów własności
nadanych użytkownikom wieczystym w wyniku realizacji ustawy. Trybunał podkreśla, że w przypadku osób, które nie są użytkownikami
wieczystymi a jedynie zawarły umowę o ustanowienie tego prawa, nie tylko nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające utrzymanie
prawa własności nadanego im na podstawie ustawy, ale wręcz w całym kontekście normatywnym trudno wskazać jakiekolwiek względy
uzasadniające utrzymanie tego prawa. Po pierwsze, osoby, które w ostatnim okresie przed nowelizacją zdecydowały się na nabycie
użytkowania wieczystego dysponowały prawem wyboru formy prawnej nabycia; mogły kupić nieruchomości. Nie wchodzi więc w grę
przywrócenie im możliwość wyboru. Po drugie, w przypadku tych osób całkowicie odpada argument długoletniego posiadania. Po
trzecie, z całą pewnością nie poczyniły one nakładów, które usprawiedliwiałyby przeniesienie na nie własności. Dla tej grupy
osób znowelizowana ustawa stała się więc źródłem podwójnego uprzywilejowania. Żadne względy, nawet status użytkownika wieczystego,
nie uzasadniają ich uwłaszczenia. W świetle obowiązujących przepisów uwłaszczenie tych osób nie znajduje żadnej podstawy i
jest w sposób oczywisty nieracjonalne.
W przypadku grupy podmiotów, objętych hipotezą art. 1 ust. 2a zaskarżonej ustawy, teza o “przekształceniu prawa użytkowania
wieczystego w prawo własności” jest pewną fikcją; w rzeczywistości zawarcie umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego przed
31 października 1998 r. stało się drogą do nabycia własności gruntu na wyjątkowo preferencyjnych warunkach finansowych, z
całkowitym pominięciem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i wszystkich zasad obrotu nieruchomościami. Innymi słowy,
wprowadzenie do nowelizowanej ustawy art. 1 ust. 2a stanowi narzędzie do obejścia obowiązujących przepisów dotyczących przeniesienia
własności nieruchomości należących do państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Dla uzyskania pełnej jasności obrazu należy
przedstawić sytuację, w której znajduje zastosowanie art. 1 ust. 2 a ustawy. Otóż strony, dysponując możliwością wyboru formy
prawnej władania nieruchomością, zawierają w pełni dobrowolnie umowę użytkowania wieczystego, umowę, która służy określonym
celom. Niemal natychmiast po jej zawarciu następuje przymusowe pozbawienie własności i uwłaszczenie użytkownika wieczystego.
Skoro w odniesieniu do osób wymienionych w art. 1 ust. 2a ustawy nie wchodzą w grę argumenty, które w ocenie Trybunału niejako
równoważą uchybienia ustawy, z całą wyrazistością rysuje się sprzeczność jej z konstytucją w tym zakresie.
Przyznanie prawa żądania przekształcenia przyrzeczonego użytkowania wieczystego we własność, natychmiast po zawarciu umowy
o jego ustanowienie, pozostaje w sprzeczności z podstawowymi standardami państwa prawnego również dlatego że oznacza zgodę
ustawodawcy na jednostronne i niepoparte racjonalnym powodem złamanie przez uczestnika obrotu zaciągniętego przez niego dobrowolnie
zobowiązania. W rozważanej bowiem sytuacji nabywca na mocy art. 1 ust. 2a ustawy uzyskuje szczególnego rodzaju przywilej a
mianowicie 1) niewykonania umowy i 2) zmuszenia kontrahenta (gmina, Skarb Państwa) do odmiennego, niż wynikałoby to z treści
umowy, rozporządzenia służącym mu prawem. Przyjęte rozwiązanie prowadzi nie tylko do obejścia przepisów o sprzedaży, lecz
także odczytane być może jako wyraz aprobaty dla zachowań w istocie nielojalnych, tym bardziej, że druga strona umowy została
pozbawiona jakiegokolwiek środka obrony swoich praw.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego analiza “uwłaszczenia” przewidzianego w art. 1 ust. 2a ustawy w sposób nieuchronny kieruje
myśl w stronę zasady równego traktowania obywateli. Wystarczy wyobrazić sobie, że w tym samym czasie kilka podmiotów prowadziło
z gminą negocjacje co do oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, oczekiwało na wyznaczenie terminu przetargu, czy też nawet
– już po wygraniu przetargu – oczekiwało na termin sporządzenia aktu notarialnego. Osoba, która zdążyła zawrzeć umowę przed
31 października 1998 r., uzyskała przywilej o wymiernej wartości majątkowej; ta, co do której procedura zawierania umowy zakończyła
się dzień później, podlega ogólnym zasadom przewidzianym w ustawie o gospodarce nieruchomościami i z przywileju “uwłaszczenia”
nie może już skorzystać. Przy tej okazji Trybunał zwraca uwagę na możliwość znacznych nadużyć związanych z samym faktem wyznaczenia
daty zawarcia umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego; daty, która wszak ma decydować o osiągnięciu przez kontrahenta
istotnej korzyści majątkowej.
Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że wprowadzenie do ustawy ocenianego teraz przepisu jest przywilejem skierowanym do bardzo
wąskiego kręgu adresatów, stanowi niemal indywidualny akt uwłaszczenia grupy osób, które zawarły umowy notarialne w określonym
czasie, przy czym brak jakichkolwiek względów, które usprawiedliwiałyby wybór dat ograniczających przywilej (9 października
1997 r. - 31 października 1998 r.). Nadanie takiego przywileju bez jakiegokolwiek uzasadnienia lekceważy wszelkie obowiązujące
przepisy dotyczące obrotu nieruchomościami i stanowi rażące naruszenie art. 2 konstytucji. Nie ma przy tym żadnych podstaw,
by w odniesieniu do osób, o których stanowi art. 1 ust. 2a ustawy, utrzymać pierwszy człon mechanizmu przez nią wprowadzonego.
W tym przypadku bowiem sam fakt nadania własności osobom zainteresowanym jest rażącym pogwałceniem zasady państwa prawnego;
nawet nałożenie na nie obowiązku zapłaty ceny rynkowej nadanego prawa nie uchyla powagi tego naruszenia.
W konsekwencji uzasadniona jest teza o sprzeczności art. 1 ust 2a kwestionowanej ustawy z art. 2 konstytucji.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął jak w sentencji.