1. W dniu 9 czerwca 1994 r. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art. 18 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym odmówił podpisania ustawy z dnia 22 kwietnia 1994 r. o zmianie ustawy o obowiązkach i prawach posłów i skierował do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej wniosek o ponowne jej rozpatrzenie. W uzasadnieniu powyższego wniosku Prezydent stwierdził, że analiza treści art. 1 pkt 2 ustawy uzasadnia twierdzenie, że przepis ten narusza konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa, wyrażoną w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym. Naruszenie zasady równości, zdaniem Prezydenta RP, polega na stworzeniu uprzywilejowanej sytuacji grupie posłów i senatorów poprzedniej kadencji Sejmu i Senatu na okres prowadzenia kampanii wyborczej przez zapewnienie wypłacania im ryczałtu poselskiego lub senatorskiego. Prezydent zakwestionował również zasadność twierdzenia podniesionego w uzasadnieniu do ustawy, że zapewnić ma ona ciągłość w opłacaniu składki na ubezpieczenie społeczne ZUS dla byłych posłów i senatorów, podnosząc, że cel ten można osiągnąć również na gruncie obecnie obowiązującej ustawy. Zdaniem Prezydenta wprowadzenie przepisu przyznającego prawo do pobierania ryczałtu przez cały okres przerwy międzykadencyjnej jest społecznie nieuzasadnioną i zbyt daleko idącą preferencją dla określonej grupy byłych posłów i senatorów.

Po zapoznaniu się ze stanowiskiem Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich oraz Komisji Ustawodawczej Sejm Rzeczypospolitej Polskiej kwalifikowaną większością głosów przyjął ustawę z dnia 22 kwietnia 1994 r. o zmianie ustawy o obowiązkach i prawach posłów w pierwotnej wersji.

2. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej wystąpił dnia 14 lipca 1994 r. do Trybunałů Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 1994 r. o zmianie ustawy o obowiązkach i prawach posłów i senatorów z art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1992 r. Nr 84, poz. 426).

Uzasadniając wniosek Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej podniósł, że zaskarżona ustawa w art. 1 pkt 2 przyznaje posłom i senatorom poprzedniej kadencji, którzy zostaną zarejestrowani jako kandydaci do Sejmu i Senatu kolejnej kadencji, prawo do pobierania ryczałtu poselskiego lub senatorskiego przez cały okres przerwy międzykadencyjnej, podczas gdy osoby zarejestrowane jako kandydaci do Sejmu i Senatu, nie będący parlamentarzystami poprzedniej kadencji, muszą godzić obowiązki wynikające z ich pracy zawodowej z prowadzeniem kampanii wyborczej. Przyjęte w ustawie rozwiązanie stwarza, zdaniem Wnioskodawcy, dodatkowy przywilej dla określonej grupy byłych posłów i senatorów, który narusza konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa, wyrażoną w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. Kwestionowany przez Prezydenta przepis wprowadza podział kandydatów do parlamentu na dwie grupy w oparciu o kryterium sprawowania mandatu posła lub senatora w poprzedniej kadencji. W rezultacie przyjętego rozwiązania została wyodrębniona grupa posłów i senatorów poprzedniej kadencji Sejmu i Senatu którym, na okres prowadzenia kampanii wyborczej, zapewnia się wypłacanie ryczałtu poselskiego i senatorskiego. W ten sposób część kandydatów do parlamentu będzie miała znacznie korzystniejsze warunki do prowadzenia kampanii wyborczej, co może mieć wpływ na wynik wyborów. Dokonany przez art. 1 pkt 2 omawianej ustawy podział kandydatów do parlamentu na podstawie kryterium o charakterze politycznym, jakim jest fakt sprawowania mandatu w poprzedniej kadencji, godzi w konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa.

Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej powołał się na utrwalony w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego pogląd, według którego “zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, tj. bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących” (orzeczenie TK z dnia 6.04.1993 r. – OTK w 1993 r., cz. I, str. 81-82). W omawianym przypadku cechą istotną osób ubiegających się o mandat poselski lub senatorski jest to, że są one formalnie zarejestrowanymi kandydatami, którzy mają równe prawa w zakresie prowadzenia kampanii wyborczej. Przyznanie części tych osób przywileju wyrażającego się w przedłużeniu okresu pobierania ryczałtu poselskiego bądź senatorskiego na cały okres prowadzenia kampanii wyborczej oznacza ich faworyzowanie pozostające w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości i sprawiedliwości. Odwołując się raz jeszcze do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego Prezydent Rzeczypospolitej stwierdził, że sprawiedliwość rozdzielcza oznacza, iż równych należy traktować równo, a podobnych należy traktować podobnie. Zróżnicowanie wobec prawa jest zgodne z konstytucyjną zasadą równości, jeżeli kryterium w oparciu o które dokonano zróżnicowania jest merytorycznie usprawiedliwione i ostatecznie – jest sprawiedliwe. Zdaniem Wnioskodawcy, przyjęte przez ustawodawcę kryterium “statusu” posła bądź senatora poprzedniej kadencji, mające charakter czysto polityczny, nie może być uznane za kryterium merytorycznie zasadne, a więc sprawiedliwe. W tym stanie rzeczy, zdaniem Prezydenta, przyjęte przez parlament rozwiązanie jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych.

3. Prokurator Generalny w piśmie z dnia 5 września 1994 r. stwierdził, że przepis art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 1994 r. o zmianie ustawy o obowiązkach i prawach posłów i senatorów nie jest niezgodny z art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych.

W uzasadnieniu przedstawionego stanowiska Prokurator Generalny podniósł, że przepis art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o obowiązkach i prawach posłów i senatorów (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 18, poz. 79) stanowił, iż “poseł lub senator korzystający z urlopu o którym mowa w ust. 1 (bezpłatny urlop z zakładu pracy) otrzymuje miesięczny ryczałt poselski lub senatorski”. W dniu 22 kwietnia 1994 r. Sejm uchwalił ustawę o zmianie ustawy o obowiązkach i prawach posłów i senatorów, w której do cytowanego wyżej art. 24 ust. 3 dodano zdanie drugie w brzmieniu: “do czasu podjęcia pracy zawodowej, nie dłużej jednak niż przez okres 3 miesięcy; ryczałt ten przysługuje również w okresie między kadencjami Sejmu i Senatu” oraz ustęp 3a w brzmieniu: “ryczałt, o którym mowa w ust. 3 przysługuje w okresie przerw między kadencjami posłom i senatorom poprzedniej kadencji, jeżeli zostali zarejestrowani jako kandydaci do Sejmu lub Senatu kolejnej kadencji”. Takie brzmienie znowelizowanych przepisów nie daje, zdaniem Prokuratora Generalnego, podstaw do uznania, iż jest ono sprzeczne z zasadą równości zagwarantowaną w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych. Prokurator Generalny stwierdził, że wykładnia zasady równości przyjęta w szeregu orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego – na którą powołuje się Wnioskodawca – polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. Jednakże równość oznacza także akceptację różnego traktowania przez prawo określonych grup (klas) podmiotów, z tym jednak, że to różne traktowanie powinno być uzasadnione. W omawianym przypadku, takim kryterium zróżnicowania zarejestrowanych kandydatów do Sejmu bądź Senatu jest fakt sprawowania mandatu poselskiego lub senatorskiego w poprzedniej kadencji Sejmu lub Senatu. Prokurator Generalny wyraził pogląd, że intencją ustawodawcy – przyznającego zawodowym posłom i senatorom poprzedniej kadencji, którzy zostaną zarejestrowani jako kandydaci do Sejmu lub Senatu, prawa do pobierania ryczałtu poselskiego bądź senatorskiego przez cały okres przerwy międzykadencyjnej – było między innymi zapewnienie tej grupie osób bezpieczeństwa socjalnego oraz utrzymanie ciągłości opłacania składki ZUS.

Prokurator Generalny uznał za przekonywającą argumentację Sejmu, w myśl której przedstawiona wyżej regulacja jest zasadna, gdyż odnosi się do tych członków parlamentu, którzy służbie publicznej w Sejmie lub Senacie poświęcili się w pełni, rezygnując ze swojej zawodowej pracy. W uzasadnieniu Prokurator podniósł ponadto, że obowiązujące do wejścia w życie Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. przepisy stanowiły, iż kadencja Sejmu trwa do czasu zebrania się posłów na pierwszym posiedzeniu Sejmu następnej kadencji. Stawiało to, zdaniem Prokuratora Generalnego, w “uprzywilejowanej sytuacji” posłów i senatorów poprzedniej kadencji ubiegających się o ponowny wybór do Sejmu lub Senatu.

Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności Prokurator Generalny wyraził pogląd, że zaskarżony przez Prezydenta przepis nie jest sprzeczny z zasadą równości wyrażoną w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych.

Na rozprawie w dniu 20 grudnia 1994 r. przedstawiciel Wnioskodawcy – Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w pełni podtrzymał swoje stanowisko o niezgodności przepisu art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 1994 r. o zmianie ustawy o obowiązkach i prawach posłów i senatorów z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 17 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.

Przedstawiciel Sejmu przedstawił argumenty przemawiające za przyjętym w kwestionowanej ustawie rozwiązaniem. Zdaniem Przedstawiciela Sejmu nie jest ono przywilejem, lecz zapewnieniem ciągłości uprawnień socjalnych w czasie kampanii wyborczej do parlamentu. Przedstawiciel Senatu podzielił w pełni argumenty przedstawione przez Przedstawiciela Sejmu. Również Przedstawiciel Prokuratora Generalnego podtrzymał wyrażone na piśmie stanowisko, iż w przyjętym w kwestionowanej ustawie z dnia 22 kwietnia 1994 r. rozwiązaniu nie zachodzi naruszenie zasad konstytucyjnych.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje.

Przystępując do rozpatrzenia wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny przypomniał swoją ocenę art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym, (Dz. U. Nr 84, poz. 426), który ustanawia w polskim porządku prawnym zasadę równości obywateli wobec prawa. Treść tej zasady poddana została analizie już w jednym z pierwszych orzeczeń Trybunału (U. 1/86), a następnie Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie rozwijał wyrażony w nim pogląd stwierdzając, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa (równość w prawie) w ujęciu najszerszym polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu mają być traktowane równo. To znaczy według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych wymienia podstawowe, lecz nie wyłączne cechy ze względu na które nie wolno różnicować obywateli pod względem prawnym. Określone w tym artykule kryteria: płeć, urodzenie, wykształcenie, zawód, narodowość, rasa, wyznanie oraz pochodzenie i położenie społeczne mają charakter jedynie przykładowy. Istnieje wiele innych kryteriów, nie wymienionych w cytowanym przepisie konstytucyjnym, z punktu widzenia których zasada równości winna być przestrzegana. Aby zatem stwierdzić, czy mamy do czynienia z przełamaniem zasady równości, w odniesieniu do innych niż wymienione w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych kryteriów, należy określić krąg adresatów do których odnosi się zasada równości oraz ich sytuację faktyczną. Jeżeli w przyznawaniu praw występują nieusprawiedliwione różnice, wówczas mamy do czynienia z sytuacją nierówności. Sprawiedliwość wymaga, aby zróżnicowanie prawne podmiotów (ich kategorii) pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej. Wyrażona w ten sposób sprawiedliwość rozdzielcza oznacza, że równych traktować należy równo, a podobnych należy traktować podobnie (zob. orzeczenia Trybunału: K. 7/90; K. 12/92; U. 1/93, K. 10/93). Zasada równości daje się zatem wyrazić w formule, w myśl której nie wolno tworzyć takiego prawa które różnicowałoby sytuację prawną podmiotów, których sytuacja faktyczna jest taka sama.

Rozpatrując wniosek Prezydenta Trybunał Konstytucyjny zapoznał się następnie z pracami parlamentarnymi nad zmianą ustawy o prawach i obowiązkach posłów. Prace te prowadzone były dwutorowo. Przygotowany został 26 sierpnia 1994 r. wstępny projekt ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, który nie wszedł jednak do dnia dzisiejszego (tj. do 20 grudnia 1994 r.) pod obrady Sejmu oraz dokonana została zmiana w obowiązującej ustawie o obowiązkach i prawach posłów i senatorów (tekst jednolity Dz. U. z 28 lutego 1991 r. Nr 18, poz. 79), która to zmiana stanowi przedmiot wniosku skierowanego przez Prezydenta Rzeczypospolitej do Trybunału Konstytucyjnego.

Motywy, jakimi kierował się ustawodawca proponując nowelizację ustawy o obowiązkach i prawach posłów i senatorów, dotyczyły dwóch grup zagadnień. Pierwsza związana była z ubezpieczeniem społecznym posłów i senatorów (składki ZUS), druga przez stworzenie preferencji dla posłów zawodowych dwu kolejnych kadencji służyć miała polepszeniu pracy ustawodawczej. Motywy te zostały wyraźnie sformułowane w dyskusji parlamentarnej.

Intencją ustawodawcy przyznającego byłym posłom i senatorom prawo do pobierania ryczałtu przez cały okres przerwy międzykadencyjnej było m. in. zapewnienie tej grupie osób bezpieczeństwa socjalnego oraz utrzymanie ciągłości opłacania składki ZUS.

W uzasadnieniu do projektu ustawy podkreślono, że jej nowelizacja jest konieczna dla wypełnienia luki w prawie. Luka ta miałaby polegać na tym, że w przypadku rozwiązania Sejmu przestaje być odprowadzana do ZUS składka z tytułu ubezpieczenia, nie odprowadzają jej również te zakłady pracy, w których posłowie korzystają z urlopu bezpłatnego. Rozwiązanie takie zostało uznane przez posłów za niesprawiedliwe (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o obowiązkach i prawach posłów i senatorów – druk sejmowy m 331 oraz dyskusja przeprowadzona na 25 posiedzeniu Sejmu w dniu 6 lipca 1994 r. nad wnioskiem Prezydenta o ponowne rozpatrzenie ustawy). Wyrównaniu owej niesprawiedliwości służyć miała dokonana nowelizacja ustawy o prawach i obowiązkach posłów, w szczególności przez wprowadzenie zasady, w myśl której w okresie między kadencjami, jednakże nie dłużej niż przez trzy miesiące, byli parlamentarzyści mogą pobierać ryczałt poselski i senatorski. Nadanie ustawie mocy wstecznej pozwala, zdaniem ustawodawcy, na zrekompensowanie wskazanych wyżej świadczeń posłom pierwszej kadencji, którzy byli ich pozbawieni po rozwiązaniu Sejmu w maju 1993 r.

Już w trakcie pierwszego czytania projektu ustawy podnoszono, że działanie wsteczne ustawy narusza zasadę lex retro non agit, posłowie uznali to jednak za dopuszczalne, gdyż ich zdaniem ustawa nie nakłada obowiązków lecz przyznaje jedynie uprawnienia. Z kolei wydłużenie możliwości pobierania ryczałtu na cały okres międzykadencyjny w stosunku do byłych posłów i senatorów, którzy ponownie biorą udział w wyborach, uzasadniane było dodatkowymi względami. W trakcie pierwszego czytania projektu ustawy wskazano, iż chodzi o to, by w stosunku do grupy byłych parlamentarzystów udział w kampanii wyborczej nie wpływał negatywnie na zachowanie ciągłości w opłacaniu składki na ubezpieczenie społeczne (por. dyskusja w trakcie pierwszego czytania projektu ustawy na 18 posiedzeniu Sejmu w dniu 21 kwietnia 1994 r.). Ponadto celem przyjętego rozwiązania było, jak wynika ze stenogramu dyskusji poselskiej, stworzenie grupie zawodowych posłów i senatorów warunków dla wieloletniego funkcjonowania w strukturach parlamentu. Ustawodawca uznał, że “stawianie wobec posłów i senatorów poprzedniej kadencji warunku powrotu do macierzystego zakładu pracy w okresie kampanii wyborczej byłoby niesprawiedliwe, grupa ta bowiem stanowi w ustabilizowanych demokracjach zachodnich trzon parlamentu i w wielkiej mierze decyduje o jakości procesu legislacyjnego” (stenogram z dyskusji poselskiej w dniu 21 kwietnia 1994 r.). Zatem przyjęta regulacja służyć miała, zdaniem Wnioskodawców, także stworzeniu warunków zapewniających wysoką jakość procesów legislacyjnych.

Rozpatrując przedstawioną wyżej argumentację ustawodawcy Trybunał Konstytucyjny nie podzielił zawartych w niej wywodów.

Gdy chodzi o problem ubezpieczeń społecznych, to Trybunał uznał, że przyjęte w art. 1 pkt 2 zaskarżonej ustawy rozwiązanie nie jest konieczne dla utrzymania ciągłości w opłacaniu składek ZUS. Należy podkreślić, że w obowiązującym stanie prawnym nie mamy do czynienia z przerwaniem ciągłości w opłacaniu składki ZUS. W okresie pobierania przez posła lub senatora ryczałtu, składka ta jest bowiem obligatoryjnie odprowadzana przez Kancelarię Sejmu lub Kancelarię Senatu (art. 24 ust. 5 ustawy o obowiązkach posłów i senatorów). Natomiast po zakończeniu kadencji, wraz z realizacją obowiązku zatrudnienia, obowiązek opłaty składki przechodzi na zakład pracy (art. 24 ust: 7 tej ustawy). Realizacja tego obowiązku, a co się z tym wiąże, utrzymanie ciągłości opłaty składki ZUS, uzależniona jest od woli posła lub senatora. Jeśli były poseł lub senator w terminie 3 miesięcy od chwili wygaśnięcia kadencji nie zdecyduje się na powrót do macierzystego zakładu pracy, to wówczas nastąpi przerwanie ciągłości w opłacaniu składki ZUS. Będzie to jednak konsekwencja podjętej przez byłego parlamentarzystę decyzji o nie podjęciu zagwarantowanego mu przez ustawę o obowiązkach i prawach posłów i senatorów zatrudnienia w macierzystym zakładzie pracy. Gdyby natomiast podjęcie zatrudnienia we wskazanym wyżej terminie nie nastąpiło z przyczyn od posła niezależnych, wówczas po podjęciu przez niego zatrudnienia i wznowieniu opłacania składki ZUS ciągłość nie zostanie przerwana, a okres jej niepłacenia zostanie zaliczony do okresów płatności na zasadach ogólnych. Tak więc, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, dotychczasowa regulacja prawna stwarza wystarczające gwarancje ciągłości ubezpieczenia społecznego.

Drugim argumentem przemawiającym za nowelizacją ustawy miała być chęć ułatwienia kandydowania do parlamentu tym posłom i senatorom, którzy dla pracy parlamentarnej zrezygnowali z pracy zawodowej. Mają wyrażać proponowany ust. 3a: “Ryczałt, o którym mowa w ust. 3, przysługuje w okresie przerwy między kadencjami posłom oraz senatorom poprzedniej kadencji, jeżeli zostali zarejestrowani jako kandydaci do Sejmu lub Senatu kolejnej kadencji”.

Problem uprzywilejowania w okresie kampanii wyborczej kandydatów na parlamentarzystów, którzy zasiadali w parlamencie poprzedniej kadencji należało rozważyć na tle samej istoty aktu wyborczego w którym, bez względu nawet na sformułowania ordynacji wyborczej, główną rolę odgrywają partie polityczne. Prawu wyborczemu znane są postanowienia przyznające pewne ułatwienia w kampanii wyborczej niektórym ugrupowaniom, np. tym które posiadały już w parlamencie swoich przedstawicieli, bądź tym, które uzyskały określoną w ordynacji liczbę głosów.

Przykładowo wskazać można na fakt, iż prawo kupowania czasu antenowego przysługuje w Wielkiej Brytanii tylko partiom politycznym, nie zaś samym kandydatom (P. Silk, R. Walters: Jak działa parlament brytyjski, s. 22), podobnie rzecz się ma we Francji (“Trudno sobie nawet wyobrazić przyznawanie subwencji osobom fizycznym” J. C. Mascelet: Les partis politiques, Revue Français de droit constitutionnel 1993 m 4). Regulamin parlamentu Hiszpanii (Kongresu Deputowanych) zawiera postanowienie o przekazywaniu z budżetu państwa funduszy na rzecz klubów parlamentarnych, będących “dotacją stałą, jednakową dla wszystkich i dotacją zmienną uzależnioną od liczby członków klubu” (art. 28 regulaminu). Problem rekompensaty (odpowiednika polskiego “ryczałtu”, w nowym projekcie ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora mowa jest o “uposażeniu”) zajmuje sporo miejsca w prawie i orzecznictwie Federalnego Trybunału Konstytucyjnego Republiki Federalnej Niemiec. O ile partie polityczne korzystają zarówno z klauzuli zaporowej jak i zasady “wyrównywania szans”, o tyle wobec indywidualnego deputowanego podkreśla się zasadę równości. Również w zakresie świadczeń pieniężnych jakie deputowani otrzymują w okresie międzykadencyjnym (zob. orzeczenia Trybunału z 5 listopada 1975 r. i z 14 stycznia 1986 r.).

Jak więc widać wszelkie ewentualne uprzywilejowania dotyczą partii, nie zaś osoby, w stosunku do której zachowana zostaje równość biernego prawa wyborczego.

W odniesieniu do konsekwencji jakie przyniesie zaskarżona nowela do ustawy o obowiązkach i prawach posłów i senatorów, Trybunał uznał za konieczne rozważenie warunków od których ustawodawca uzależnił przyznanie pewnej grupie byłych posłów lub senatorów prawa do przedłużonego pobierania ryczałtu poselskiego lub senatorskiego.

Projekt przyjętej przez ustawodawcę regulacji różnicuje kandydatów na posłów i senatorów w okresie kampanii wyborczej, poprzez wyróżnienie parlamentarzystów poprzedniej kadencji, którym przyznane zostało prawo do otrzymania ryczałtu poselskiego lub senatorskiego i kandydatów nie sprawujących mandatu w poprzedniej kadencji, którzy prawa do pobierania ryczałtu nie będą posiadać. Tak więc kryterium, na którym oparte jest dokonane przez ustawodawcę zróżnicowanie kandydatów do Sejmu i Senatu, jest fakt zarejestrowania na listach kandydatów do parlamentu posłów i senatorów piastujących mandat w poprzedniej kadencji. Wskazuje na to treść zaskarżonego przepisu art. 1 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy o obowiązkach i prawach posłów i senatorów (różne traktowanie kandydatów poprzez fakt zarejestrowania na listach kandydatów do parlamentu posłów i senatorów kolejnej kadencji). Ubiegający się o ponowny wybór kandydaci będą mieli znacznie korzystniejsze warunki prowadzenia kampanii wyborczej przez zapewnienie im na czas trwania kampanii wyborczej środków finansowych wypłacanych z budżetu państwa.

Fakt zarejestrowania na listach kandydatów do parlamentu jest jedynym elementem sytuacji faktycznej, prawnie relewantnym, w oparciu o który przeprowadzone zostało zróżnicowanie kandydatów uczestniczących w kampanii wyborczej. Fakt zarejestrowania na listach kandydatów ma pewne znaczenie prawne, np. uzależnione jest od niego przyznanie czasu antenowego dla partii politycznych do prowadzenia kampanii wyborczej w radiu i telewizji – jednak przy spełnieniu pewnych dodatkowych warunków (art. 142 i art. 143 ordynacji wyborczej do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej). Jednak nie pozostaje on w żadnym związku z wykonywaniem mandatu posła lub senatora poprzedniej kadencji oraz nie jest uprawnieniem jednostki, lecz partii lub komitetu wyborczego. W świetle proponowanej nowelizacji ustawy o obowiązkach i prawach posłów okoliczność ta stanowić będzie podstawę do przedłużenia prawa do pobierania ryczałtu poselskiego lub senatorskiego w okresie prowadzenia kampanii wyborczej przez kandydatów, którzy w poprzedniej kadencji piastowali mandat poselski lub senatorski. A więc pozostawać będzie w ścisłym związku z biernym prawem wyborczym. Dlatego też, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, należało rozważyć: w jakiej relacji do zasady równości wyborów (w danym wypadku do równości biernego prawa wyborczego) pozostaje przyjęte przez ustawodawcę, a zaskarżone przez Prezydenta rozwiązanie.

Zasada równości wyborów wyrażona jest w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 28 maja 1993 r. ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej. Ordynacja powtarza sformułowania dotyczące zasady równości wyborów zawarte w art. 3 Małej Konstytucji: każdy obywatel Rzeczypospolitej, spełniający określone przez prawo kryteria, ma prawo wybierać i być wybieranym do parlamentu na równych zasadach.

Z zasady równości biernego prawa wyborczego płynie dyrektywa dla ustawodawcy, w myśl której osoby ubiegające się o mandat parlamentarny mają mieć takie same prawa i obowiązki w trakcie całego procesu wyborczego. Zadaniem ustawodawcy jest więc takie ukształtowanie poszczególnych instytucji prawa wyborczego, by spełniały powyższy wymóg. Jedyną okolicznością prawnie relewantną na gruncie biernego prawa wyborczego jest fakt zgłoszenia kandydatury na posła lub senatora. Dla uprawnień kandydata, na gruncie zasady równości, nie powinny mieć znaczenia żadne dodatkowe jego cechy jak np. płeć, zawód itp. (art. 67 ust. 2, art. 96, art. 97 i art. 98 przepisów konstytucyjnych). Dopuszczalne odstępstwa od wskazanej wyżej dyrektywy (np. rejestracja listy kandydatów bez potrzeby zbierania 3000 podpisów) nie są odstępstwami od równych praw jednostki i stanowią jedynie fragment zasad prawa wyborczego, które to prawo wyraża różne zasady konstytucyjne (np. zasadę równości i zasadę demokracji).

Zaskarżona regulacja prawna odstępując od konstytucyjnej zasady równości przez przyznanie posłom i senatorom prawa do ryczałtu w całym okresie międzykadencyjnym, nie służy jednakże żadnej innej zasadzie konstytucyjnej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego należy podzielić argumentację ustawodawcy o celowości wprowadzania takich rozwiązań prawnych, które lepiej zapewnią profesjonalny charakter funkcjonowania parlamentu. Nakaz wprowadzania takich regulacji wynika tak z zasady państwa demokratycznego jak i z kompetencji przyznanych parlamentowi na gruncie obowiązujących przepisów konstytucyjnych. Jednakże rozwiązanie prawne przyjęte w kwestionowanej ustawie nie spełnia wymogu posłużenia się najbardziej adekwatnym środkiem dla realizacji wskazanego wyżej celu. Z art. 4 i art. 100 przepisów konstytucyjnych wynika, iż realizacja biernego prawa wyborczego jest konstytucyjnie powiązana z działalnością partii politycznych, organizacji społecznych, grup wyborców. Należy stąd wyprowadzić wniosek, iż wszelkie regulacje biernego prawa wyborczego, w tym dążenie do nadania parlamentowi bardziej profesjonalnego charakteru, powinny uwzględniać wskazane powiązania. Odstępstwo od zasady równości biernego prawa wyborczego dla usprawnienia konstytucyjnych funkcji parlamentu jest dopuszczalne tylko przy zachowaniu istoty równości prawa wyborczego jednostki, dlatego ewentualne preferencje nie mogą odbywać się bezpośrednio (byli posłowie i senatorowie), lecz za pośrednictwem podmiotów o których mowa w art. 4 i art. 100 przepisów konstytucyjnych. Tak jak to wskazał wyżej Trybunał Konstytucyjny, przytaczając różne praktyki wyborcze państw demokratycznych, wsparcie materialne mogłoby być przekazywane np. partiom politycznym, które spełniają określone przesłanki.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego zasada równości w odniesieniu do biernego prawa wyborczego oznacza, że wszyscy ubiegający się o mandat parlamentarny kandydaci powinni brać udział w kampanii wyborczej na równych zasadach, żadna kategoria kandydatów nie może znajdować się w uprzywilejowanej w stosunku do pozostałych kandydatów pozycji, zwłaszcza jeżeli sytuacja faktyczna kręgu podmiotów wśród których następuje zróżnicowanie jest taka sama. Gdy zaś chodzi o postanowienia rozpatrywanej ustawy, to przyznanie uprzywilejowanej, w stosunku do innych kandydatów, pozycji indywidualnie byłym posłom i senatorom stanowi odstępstwo od zasady równości. Wszyscy bowiem ubiegający się o mandat parlamentarny kandydaci spełniają warunek polegający na zarejestrowaniu się na liście kandydatów, wszyscy też muszą spełniać określone przez prawo wyborcze przesłanki warunkujące realizację, na tym etapie, biernego prawa wyborczego. Zatem z punktu widzenia elementów sytuacji faktycznej kandydatów na parlamentarzystów, prawnie relewantnych, brak jest jakichkolwiek przesłanek uzasadniających zróżnicowanie ich sytuacji w okresie kampanii wyborczej. Właśnie dlatego Trybunał Konstytucyjny na początku rozważań przypomniał swoje rozumienie zasady równości, aby móc raz jeszcze podkreślić, że interpretacja tej zasady dozwala na zróżnicowanie podmiotów, lecz tylko takie, które pozostaje w odpowiedniej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej. Jeśli zatem przyjąć, że sytuacja faktyczna wszystkich kandydatów do parlamentu charakteryzuje się tymi samymi elementami, to przyznanie pewnej grupie szczególnych uprawnień jest faktycznym jej uprzywilejowaniem, nie powiązanym w żaden sposób z wymaganymi przez prawo warunkami.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego należy podkreślić, że uprzywilejowanie pewnej kategorii kandydatów do parlamentu (nie zaś partii politycznych jako prawnego podmiotu) nie może być wynikiem wspierania ich w jakiejkolwiek formie przez państwo. Przyjęte art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 1994 r. o zmianie ustawy o obowiązkach i prawach posłów i senatorów rozwiązanie, stwarzające korzystniejsze warunki do prowadzenia kampanii wyborczej pewnej kategorii kandydatów statuuje przywileje jednostkowe, wyróżniając w sposób szczególny grupę byłych posłów i senatorów. Nie jest to zatem konstrukcja, której celem byłoby finansowanie partii politycznych reprezentowanych w parlamencie lecz finansowanie jednostek (indywidualnych kandydatów) w okresie kampanii wyborczej. O ile finansowanie partii politycznych przez budżet państwa może być usprawiedliwione i prawnie dopuszczalne – partie są bowiem zgodnie z przyjętym w Polsce modelem prawnym składnikiem systemu parlamentarnego i zgodnie z art. 4 ust. 1 przepisów konstytucyjnych mają na celu wpływanie na kształtowanie polityki państwa, o tyle nie ma żadnych podstaw prawnych do finansowania z budżetu państwa poszczególnych parlamentarzystów i to jeszcze w okresie przerwy międzykadencyjnej. Z punktu widzenia kwestionowanych przez Prezydenta przepisów ustawy o zmianie ustawy o obowiązkach i prawach posłów, należy przypomnieć, że funkcjonujące w polskim prawie wyborczym rozwiązanie dopuszczające wspieranie finansowe partii politycznych stwarza podstawę do uzyskania przez poszczególne partie pewnych sum z budżetu państwa przy kumulatywnym spełnianiu dwóch warunków: wprowadzenia do parlamentu swoich przedstawicieli oraz podania do publicznej wiadomości sprawozdania finansowego komitetu wyborczego (art. 154 ust. 4 i art. 155 ust. 1 ordynacji wyborczej do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej). Dotację podmiotową otrzymać może jedynie komitet wyborczy, a więc prawna reprezentacja partii politycznej lub grupy wyborców w okresie kampanii wyborczej dopiero po jej zakończeniu i wprowadzeniu określonej liczby kandydatów do parlamentu. W tym kontekście w czasie kampanii żaden kandydat nie znajduje się w uprzywilejowanej pozycji. Przyjęcie konstrukcji przyznającej prawo do pobierania ryczałtu pewnej kategorii kandydatów, stwarzając niczym nie uzasadnione przywileje jednostkowe, prowadziłoby do dyskryminacji tych kandydatów, którzy nie sprawowali mandatu posła lub senatora w poprzedniej kadencji, a również pośrednio do dyskryminacji partii politycznych (i polityków) pozostających poza parlamentem.

Obok zarejestrowania na liście kandydatów niezbędnym warunkiem dla uzyskania kwestionowanego przez Wnioskodawcę ryczałtu jest sprawowanie mandatu poselskiego lub senatorskiego poprzedniej kadencji. Odnosząc się do kryterium sprawowania mandatu posła lub senatora poprzedniej kadencji Trybunał Konstytucyjny pragnie przypomnieć, że ryczałt związany jest z działalnością na forum parlamentu i stanowi substytut wynagrodzenia za pracę posła lub senatora. Stanowi o tym expressis verbis art. 24 ust. 5 ustawy o obowiązkach i prawach posłów i senatorów: “Ryczałt poselski i ryczałt senatorski (...) jest traktowany jako wynagrodzenie za pracę”. W tym okresie “zawodowi parlamentarzyści” korzystają z urlopu bezpłatnego w macierzystym zakładzie pracy. Należy on, obok immunitetu poselskiego lub senatorskiego i zasady incompatibilitas, do triady zapewniającej niezależność i swobodę w wykonywaniu mandatu przedstawicielskiego. Te trzy instytucje stanowią nieodłączny składnik mandatu przedstawicielskiego, stanowiąc gwarancję niezależności poselskiej i senatorskiej. Są one jednak nierozerwalnie z tym mandatem złączone. W okresie kadencji parlamentu parlamentarzyści, którzy korzystają z urlopu bezpłatnego w macierzystych zakładach pracy, otrzymują za działalność na forum parlamentu miesięczny ryczałt poselski lub senatorski. Urlop bezpłatny, udzielony posłowi bądź senatorowi w celu wykonywania mandatu, kończy się wraz z upływem kadencji (lub też z chwilą złożenia przez posła lub senatora mandatu). W tym też momencie poseł (senator) traci prawo do ryczałtu. Po zakończeniu kadencji ustaje podstawa prawna uzasadniająca wypłacanie ryczałtu. Źródłem uprawnień określonych w art. 24 ustawy o obowiązkach i prawach posłów i senatorów jest mandat, powierzony przez wyborców, który poseł lub senator sprawuje przez okres kadencji parlamentu. Przywileje związane z mandatem tracą swoją moc wraz z jego wygaśnięciem, bowiem ich istotą jest stworzenie warunków dla jego wykonywania. Sprawowanie mandatu w poprzedniej kadencji nie pozostaje w żadnym bezpośrednim związku z ubieganiem się o ponowny wybór. Tak jak akt uczestniczenia w kampanii wyborczej do parlamentu kolejnej kadencji, będący wynikiem zarejestrowania na listach kandydatów, nie pozostaje w żadnej bezpośredniej relacji z wykonywaniem mandatu w poprzedniej kadencji.

Ustawa z dnia 22 kwietnia 1994 r. o zmianie ustawy o obowiązkach i prawach posłów i senatorów wprowadza w art. 1 pkt 1 wyjątek od zasady wygasania prawa do ryczałtu w chwili zakończenia kadencji. Przepis ten stanowi, że “do czasu podjęcia pracy zawodowej, nie dłużej jednak niż przez okres 3 miesięcy, ryczałt przysługuje również w okresie między kadencjami Sejmu i Senatu”. Regulacja ta stanowi prawną podstawę do przedłużenia okresu za który wypłacany jest ryczałt o 3 miesiące po zakończeniu kadencji. Intencją tego rozwiązania, nie kwestionowanego przez Prezydenta, jest stworzenie posłom i senatorom, którzy korzystali z urlopu możliwości powrotu do poprzedniego miejsca pracy. Pozostając w ścisłym związku z wykonywaniem mandatu w poprzedniej kadencji regulacja ta ma odmienny, od zakwestionowanej przez Prezydenta Rzeczypospolitej konstrukcji, cel i charakter. Stanowi jedynie dopełnienie systemu uprawnień posłów i senatorów jakie przysługuje im po wygaśnięciu kadencji. Do czasu zaproponowania rozwiązań określonych w art. 1 pkt 1 ustawy o zmianie ustawy o obowiązkach i prawach posłów i senatorów, w okresie między wygaśnięciem kadencji (zakończeniem urlopu bezpłatnego) a podjęciem pracy przez byłego posła bądź senatora, byli parlamentarzyści korzystali z urlopu bezpłatnego. W tym czasie mieli oni prawo korzystania ze wszystkich uprawnień przysługujących pracownikom (tj. prawo do świadczeń zakładów społecznych służby zdrowia, ulg taryfowych, mieszkania zakładowego, funduszu mieszkaniowego i socjalnego) z wyjątkiem prawa do wynagrodzenia za pracę. Proponowane przez ustawodawcę w art. 1 pkt 1 zaskarżonej ustawy rozwiązanie jest zatem uzupełnieniem kategorii praw byłych parlamentarzystów o prawo do pobierania przez 3 miesiące wynagrodzenia (ryczałtu). W istocie stanowi ono prawne przedłużenie, poza okres kadencji parlamentu, uprawnień wynikających z pełnienia funkcji zawodowego parlamentarzysty i jest wyjątkiem od zasady wygasania tych uprawnień w chwili wygaśnięcia kadencji Sejmu i Senatu. Nieco zbliżone w charakterze rozwiązania przewidziane są i w obowiązującej ustawie o obowiązkach i prawach posłów i senatorów. Zaliczyć można do nich nałożony na zakład pracy parlamentarzysty obowiązek zatrudnienia posła lub senatora po zakończeniu urlopu bezpłatnego na równorzędnym lub tym samym stanowisku (art. 24 ust. 7), czy zakaz rozwiązywania stosunku pracy z posłem lub senatorem oraz zakaz zmiany warunków pracy i płacy bez zgody Prezydium Sejmu lub Senatu w ciągu dwóch lat po upływie kadencji (art. 26). Wymienione wyżej regulacje są uzasadnione koniecznością ochrony uprawnień pracowniczych parlamentarzystów oraz zapewnienia im bezpieczeństwa socjalnego w okresie między zakończeniem kadencji a powrotem do normalnego życia zawodowego. Pozostają one ponadto w bezpośrednim związku ze sprawowaniem w poprzedniej kadencji mandatu parlamentarnego. Z tego też względu Trybunał Konstytucyjny nie podzielił argumentacji Prokuratora Generalnego, który uważa, że skoro dopuszczalne jest przyznanie posłom ryczałtu na okres 3 miesięcy od upływu kadencji, tym samym dopuszczalne powinno być przyznanie tegoż ryczałtu na następne być może – jak pisze Prokurator – “tylko kilka tygodni do czasu rozpoczęcia nowej kadencji parlamentu”. Analogia powyższa jest nieuzasadniona, gdyż przyznanie ryczałtu po upływie trzech miesięcy dotyczy odmiennej sytuacji, inne też są przesłanki jego przyznania. Tym samym zgodność z postanowieniami konstytucyjnymi art. 24 ust. 3 nie może być argumentem przemawiającym za przyjęciem konstytucyjności art. 24 ust. 3a ustawy o zmianie ustawy o obowiązkach i prawach posłów i senatorów.

Gdy chodzi o uprawnienia przyznane parlamentarzystom w okresie między kadencjami parlamentu ze względu na wykonywane obowiązki, Trybunał Konstytucyjny pragnie przypomnieć, że Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. wymienia tylko jedną kategorię parlamentarzystów, której uprawnienie do pobierania ryczałtu przysługuje przez cały okres między kadencjami parlamentu: są to członkowie Prezydium Sejmu i Prezydium Senatu. Zgodnie z art. 10 ust. 3 w zw. z art. 26 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. “kadencja Marszałka Sejmu i wicemarszałków Sejmu wygasa z chwilą zebrania się Sejmu nowej kadencji”. Na mocy art. 26 Ustawy Konstytucyjnej rozwiązanie to stosuje się odpowiednio do Marszałka i wicemarszałków Senatu. W tym więc przypadku mamy do czynienia ze sprawowaniem mandatu poselskiego i senatorskiego w okresie przerwy międzykadencyjnej i w związku z tym z zachowaniem przez tę grupę parlamentarzystów prawa do pobierania przez cały czas trwania kampanii wyborczej, aż do momentu zebrania nowego Sejmu i Senatu, ryczałtu poselskiego lub senatorskiego. Rozwiązanie to jest zrozumiałe ze względu na pełnione przez marszałków i wicemarszałków funkcje, jak również ze względu na potrzebę zapewnienia ciągłości w realizacji pewnych kompetencji Prezydiów Sejmu i Senatu, nie związanych bezpośrednio z pracą izb, a wynikających z ustaw zwykłych (np. art. 26 ust. 1 ustawy o prawach i obowiązkach posłów i senatorów, art. 11 ustawy o NIK).

W trakcie prac parlamentarnych podnoszony był przez posłów również problem działania mocy wstecznej przedmiotowej ustawy. W rezultacie art. 3 sformułowany został następująco: “Ustawa wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, z tym, że art. 2 z mocą od 1 czerwca 1993 r. “ Trybunał Konstytucyjny miał już okazję wielokrotnie wypowiadać się krytycznie o tego rodzaju postanowieniach. Gdy zaś chodzi o samą zasadę wstecznego działania ustawy o zmianie ustawy o prawach i obowiązkach posłów i senatorów, to jak Trybunał miał już okazję stwierdzić, zasada nie nadawania prawu mocy wstecznej wynika z wyrażonej w art. 1 przepisów konstytucyjnych zasady państwa prawa. Zasada ta nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego, jednak w kontekście rozpatrywanych uregulowań, zdaniem Trybunału, brak jest dostatecznych racji uzasadniających jej naruszenie.

Trybunał Konstytucyjny pragnie ponadto zauważyć, że kwestionowany art. 24 ust. 3a został sformułowany w sposób pozwalający na różne rozumienie jego zakresu. Wykładnia językowa nie daje jednoznacznej odpowiedzi czy chodzi tu o węższy zakres podmiotowy – posłów i senatorów, o których mowa w art. 24 ust. 3, a więc tak zwanych parlamentarzystów zawodowych, czy też o wszystkich posłów i senatorów poprzedniej kadencji zarejestrowanych w charakterze kandydatów do Sejmu i Senatu. Przy każdym wszakże odczytaniu art. 24 ust. 3a ustawy, krytyczna ocena jego postanowień dokonana przez Trybunał Konstytucyjny pozostaje nie zmieniona.

Podsumowując przedstawione wyżej rozważania należy podkreślić, iż mandat sprawowany przez posłów i senatorów jest mandatem jednej kadencji. Ponowna rejestracja na listach kandydatów nie pozostaje w żadnym związku z wykonywaniem mandatu posła lub senatora w poprzedniej kadencji. Przedłużenie prawa do pobierania ryczałtu poselskiego i senatorskiego w oparciu o kryterium zarejestrowania na listach kandydatów w powiązaniu z okolicznością piastowania w poprzedniej kadencji mandatu posła lub senatora jest, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, odstępstwem od zasady równości, a tym samym oznacza naruszenie jej konstytucyjnej zasady wyrażonej w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych.

Z tych wszystkich względów Trybunał Konstytucyjny orzekł, jak w sentencji.