1. W skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego wniosku z 29 września 2001 r. Federacja Związków Zawodowych Pracowników Skarbowych, dalej: Federacja, domagała się stwierdzenia niezgodności art. 7 ust. 2 ustawy z 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych z art. 87 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Art. 7 ustawy o urzędach i izbach skarbowych w ustępie pierwszym stanowi, że środki finansowe w wysokości 20% dodatkowych wpływów podatkowych i niepodatkowych należności budżetowych przeznacza się na usprawnienie funkcjonowania jednostek organizacyjnych resortu finansów oraz na premie dla pracowników podległych Ministrowi Finansów, w szczególności dla pracowników, którzy przyczynili się bezpośrednio do uzyskania dodatkowych wpływów. Zaskarżony przepis ustawy, art. 7 ust. 2, upoważnia Ministra Finansów do określenia w drodze zarządzenia rodzaju wpływów budżetowych, które uznaje się za dodatkowe, a także sposobu ich rozdysponowania oraz zasad przyznawania premii. Przepis ten został uchwalony pod rządem tzw. Małej Konstytucji z 1992 r., która w art. 56 ust. 3 przewidywała możliwość upoważnienia ministra do wydawania zarządzeń mających na celu wykonanie ustaw. Wnioskodawca zwraca uwagę, iż art. 87 ust. 1 obowiązującej Konstytucji nie przewiduje wśród źródeł prawa zarządzeń ministra. Rozporządzenia wydawane w celu wykonania ustawy muszą odpowiadać wymaganiom z art. 92 Konstytucji. Na mocy przepisu przejściowego, jakim jest art. 241 ust. 6 Konstytucji, Rada Ministrów została zobowiązana do dostosowania aktów wykonawczych do obowiązującego systemu źródeł prawa, w tym do zaprezentowania Sejmowi listy zarządzeń, które powinny być zastąpione rozporządzeniami.

W przekonaniu wnioskodawcy, pozostawiony w mocy, kwestionowany art. 7 ust. 2 ustawy o urzędach i izbach skarbowych, jest niezgodny z art. 87 ust. 1 w związku z art. 92 Konstytucji. Uprawnia bowiem naczelny organ administracji rządowej do swobodnego określenia zasad wynagradzania pracowników skarbowych. Wnioskodawca zwraca uwagę, iż nakaz wprowadzania regulacji płacowych w drodze rozporządzenia wynika także z art. 773 kodeksu pracy.

Wymaganie zamieszczania regulacji płacowych w aktach prawa powszechnie obowiązującego, w ocenie wnioskodawcy, chroni pracowników przed niekorzystnymi dla nich zmianami i ogranicza władzę uznaniową organu stanowiącego akt. Wytyczne, jakim – zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji – powinno odpowiadać rozporządzenie, pochodzą od ustawodawcy, który ma szczegółowo określić zawartość aktu wydawanego wyłącznie w celu wykonania ustawy, nie zaś jej uzupełnienia. Ponadto, zamieszczanie regulacji płacowych w rozporządzeniu stanowi gwarancję zachowania vacatio legis.

Zdaniem wnioskodawcy, w świetle art. 24 Konstytucji, zgodnie z którym praca znajduje się pod szczególną ochroną Rzeczypospolitej, nie jest dopuszczalne, by sposób rozdysponowania oraz zasady podziału środków przeznaczonych na płace były regulowane aktem prawa wewnętrznego organu administracji. Tymczasem taka właśnie sytuacja występuje pod rządem kwestionowanego przepisu, decydującego o środkach na premię kwartalną, która stanowi znaczącą część wynagrodzenia pracowniczego.

Wnioskodawca na zakończenie jeszcze raz podkreśla, że art. 7 ust. 2 ustawy o urzędach i izbach skarbowych narusza obowiązujący z mocy Konstytucji system źródeł prawa, co decyduje o powadze tego naruszenia.

2. Sędzia Trybunału Konstytucyjnego, zarządzeniem z 16 października 2001 r., wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku, przez dołączenie statutu Federacji Związków Zawodowych Pracowników Skarbowych oraz uchwały właściwego organu Federacji w sprawie wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego. Braki te zostały uzupełnione we wskazanym terminie w ten sposób, iż do Trybunału wpłynął statut Federacji oraz uchwała nr 3 jej Zarządu z 28 września 2001 r. Po wstępnym rozpoznaniu wniosku tak uzupełnionego wniosku, zarządzeniem z 13 lutego 2002 r. sędzia Trybunału Konstytucyjnego nadał wnioskowi dalszy bieg.

3. Prokurator Generalny w piśmie z 18 kwietnia 2002 r. wyraził stanowisko, iż postępowanie w sprawie powinno ulec umorzeniu, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia.

W uzasadnieniu Prokurator zwrócił uwagę, iż wniosek Federacji Związków Zawodowych Pracowników Skarbowych nie spełnia wymogów formalnych stawianych pismom inicjującym kontrolę konstytucyjną. Skierowanie wniosku musi być bowiem poprzedzone uchwałą uprawnionego organu kolegialnego. Wniosek Federacji, z datą 21 września 2001 r., został podpisany przez wiceprzewodniczącego Zarządu Federacji. W wykonaniu zarządzenia sędziego Trybunału Konstytucyjnego została nadesłana uchwała nr 3 Zarządu Federacji Związków Zawodowych Pracowników Skarbowych, w której Zarząd “akceptuje wystąpienie” do Trybunału i “potwierdza czynność” dokonaną w tej mierze przez wiceprzewodniczącego. Te sformułowania, w ocenie Prokuratora Generalnego, dowodzą, iż wniosek pochodzi od nieuprawnionego podmiotu. Postępowanie zostało bowiem wszczęte przez wiceprzewodniczącego Federacji, który nie ma legitymacji do domagania się kontroli konstytucyjnej. Prokurator Generalny podkreśla, iż niedopuszczalne jest konwalidowanie nieważnych czynności prawnych podjętych przez osobę prawną.

W konsekwencji, w ocenie Prokuratora, uzasadniony jest wniosek o umorzenie postępowania.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji ogólnokrajowe organy związków zawodowych oraz ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców i organizacji zawodowych mogą występować do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami o zbadanie zgodności przepisów aktów prawnych niższej rangi z przepisami aktów mających wyższą rangę w konstytucyjnej hierarchii aktów normatywnych. Legitymacja tych podmiotów, podobnie jak innych enumeratywnie wyliczonych w art. 191 ust. 1 pkt 2-5 Konstytucji, ma jednak charakter ograniczony, gdyż mogą one wystąpić z wnioskiem “jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania”. Ustalona linia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego nakazuje ścisłą wykładnię zarówno art. 191 ust. 1 pkt 3-5, jak i art. 191 ust. 2 Konstytucji.

Nie ulega wątpliwości, że poza warunkami, od których Konstytucja uzależnia legitymację czynną organizacji zawodowych, konieczne jest spełnienie warunków wynikających z ogólnych zasad, odnoszących się do osób prawnych. Osoby prawne działają poprzez swoje organy (art. 38 k.c.). Także w Konstytucji ustawodawca określa, iż uprawnionymi do wszczęcia postępowania są “ogólnokrajowe organy związków zawodowych...”. Statut konkretnej organizacji powinien wskazywać jej organy. Jak wynika z § 15 przedstawionego Trybunałowi Statutu Federacji Związków Zawodowych Pracowników Skarbowych, organami tejże Federacji są: Walny Zjazd Delegatów, Zarząd Federacji i Komisja Rewizyjna. W świetle postanowień statutu jest oczywiste, że ani przewodniczący, ani wiceprzewodniczący, nie są organami. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, konsekwencje płynące z analizy statutu są jednoznaczne: legitymację do inicjowania kontroli konstytucyjnej posiadają Walny Zjazd Delegatów i Zarząd Federacji; nie posiadają jej natomiast poszczególni członkowie tych organów kolegialnych, nawet ich przewodniczący.

Wniosek w niniejszej sprawie, jaki wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego, został sporządzony 21 września 2001 r. i podpisany przez wiceprzewodniczącego Zarządu Federacji, Andrzeja Soczyńskiego. Na skutek wezwania przez sędziego Trybunału do usunięcia braków formalnych wniosku, Federacja przesłała uchwałę Zarządu w sprawie wystąpienia do Trybunału. Bliższa lektura dokumentów przedstawionych Trybunałowi wskazuje, że w istocie podjęto dwie uchwały Zarządu noszące nr 3, obie opatrzone datą 28 września 2001 r. Według jednej z nich, Zarząd Federacji liczy 7 osób; druga uchwała wspomina o 9-osobowym Zarządzie. Z treści obu uchwał wynika w sposób niewątpliwy, że podjęto je dopiero po skierowaniu wniosku do Trybunału, z tym, że każda z uchwał dotyczy wniosku z innej daty. Trybunał Konstytucyjny zwraca też uwagę, iż szczególny jest sposób podpisania uchwały, która odnosi się do wniosku z 21 września. Na egzemplarzu uchwały brak podpisów członków Zarządu. Znajdują się one na kilku dołączonych kartkach, jednak – co wymaga podkreślenia – wszystkie figurują pod fragmentem innej uchwały, a mianowicie – w sprawie wystąpienia do Trybunału o zbadanie konstytucyjności zarządzenia Ministra Finansów. W konsekwencji istnieją poważne wątpliwości, czy w ogóle została podjęta uchwała w sprawie wystąpienia z wnioskiem o kontrolę konstytucyjną art. 7 ust. 2 ustawy o urzędach i izbach skarbowych. Uchwała, zredagowana 28 września, zapewne nie została podpisana tego samego dnia przez wymaganą ilość członków Zarządu; ich podpisy – jeśli w ogóle zostały złożone – zbierano później, sukcesywnie.

Trybunał Konstytucyjny nie przypisuje jednak zasadniczego znaczenia do wskazanych wątpliwości formalnych, związanych z podejmowaniem uchwały. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego decydujący jest fakt, iż wniosek w niniejszej sprawie został złożony zanim przystąpiono do podejmowania uchwały zarządu. Porównanie dat tych zdarzeń (21 września – 28 września) dowodzi w sposób niewątpliwy, iż wniosek został złożony przez podmiot nieuprawniony. W istocie pochodzi on bowiem od osoby fizycznej, która go sporządziła. Brak podstawy prawnej, by pismo to przypisać Federacji Związków Zawodowych Pracowników Skarbowych. Taki “wniosek” nie może wywołać skutku w postaci wszczęcia konstytucyjnej kontroli aktu normatywnego.

W związku z powyższą, niepodważalną konstatacją nasuwają się dwa pytania. Po pierwsze, może powstać wątpliwość co do ewentualnej konwalidacji czynności procesowej dokonanej przez osobę fizyczną, wiceprzewodniczącego Zarządu Federacji, w drodze później podjętej uchwały Zarządu, której celem była zresztą “akceptacja wystąpienia z dnia 1 sierpnia 2001 r. z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego...”. Po drugie, jeśli nawet konwalidacja nie doszła do skutku, można zapytać, czy fakt nadania wnioskowi przez sędziego dalszego biegu nie wyklucza badania, na obecnym etapie postępowania, ewentualnych braków formalnych. W dalszej części rozważań Trybunał Konstytucyjny poddał analizie wskazane kwestie.

2. Ustosunkowując się do pierwszej kwestii, a mianowicie – ewentualnej konwalidacji czynności dokonanej przez osobę fizyczną w drodze późniejszej uchwały odpowiedniego organu, Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że odpowiedź negatywna na tak postawione pytanie została już kilkakrotnie wyrażona we wcześniejszych orzeczeniach Trybunału.

W ocenie Trybunału, podjęcie uchwały akceptującej wcześniejszą próbę zainicjowania kontroli konstytucyjnej nie zmienia faktu, że wniosek został sformułowany przez podmiot nieuprawniony. O ile możliwe jest konwalidowanie czynności pełnomocnika zdziałanych z przekroczeniem umocowania poprzez oświadczenie woli mocodawcy (art. 103 k.c.), o tyle nie jest dopuszczalne konwalidowanie czynności dokonanych przez “rzekomy organ” osoby prawnej; czynności takie są po prostu nieważne (art. 39 k.c.). Niedopuszczalność analogicznego stosowania art. 103 k.c. do osób prawnych, potwierdzona przez SN w wyroku z 12 grudnia 1996 r. (I CKN 22/96, OSN 1997, nr 6-7, poz. 75) wynika przede wszystkim z faktu, iż zakres uprawnień pełnomocnika jest określony przez wolę mocodawcy, który może zatem swobodnie, także post factum, akceptować działania swego reprezentanta, natomiast kompetencje organów osoby prawnej są określone ustawowo i – co do zasady – nie mogą być przenoszone na inne podmioty. W konkretnej sprawie chodzi o konstytucyjnie określoną, niewątpliwie wyłączną kompetencję organu osoby prawnej do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego. Nie jest dopuszczalne, by organ – Zarząd Federacji, w jakikolwiek sposób, przeniósł prawo do podjęcia decyzji w tej kwestii na inny podmiot, w tym na wiceprzewodniczącego Zarządu. Tak jak nie jest możliwe przeniesienie kompetencji do wystąpienia z wnioskiem, tak nie jest możliwe sanowanie wniosku złożonego przez wiceprzewodniczącego Zarządu w drodze później podjętej uchwały o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego.

Na zakończenie rozważań poświęconych ewentualnej konwalidacji czynności polegającej na wystąpieniu z wnioskiem, który miałby zainicjować kontrolę konstytucyjną, Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że już kilkakrotnie miał okazję wypowiadać się w tej kwestii. W kilku postanowieniach, konsekwentnie odrzucił dopuszczalność konwalidacji (por. post. sygn. akt T. 35/01). W niniejszej sprawie nie występują żadne okoliczności, które uzasadniałyby odstąpienie od dotychczasowej linii orzecznictwa.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza więc, że na skutek zarządzenia sędziego, wzywającego do usunięcia braków formalnych, przedstawiono uchwałę Zarządu Federacji, która to uchwała nie usunęła jednak braku. Brak występujący w niniejszej sprawie ma bowiem w istocie charakter merytoryczny. Chodzi o podstawowy brak merytoryczny, wyrażający się w nieistnieniu wymaganej przez art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji decyzji organu osoby prawnej o wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, a nie – o brak formalny. Uchwała Zarządu, podjęta już po wystąpieniu z wnioskiem, nie usuwa braku legitymacji czynnej podmiotu kierującego “wniosek” do Trybunału, nie jest też w stanie sanować nieważności wcześniejszych od daty jej podjęcia działań.

3. Przechodząc do drugiej z zarysowanych wątpliwości, Trybunał Konstytucyjny rozważył, czy wstępne badanie wniosku przez sędziego Trybunału i nadanie wnioskowi dalszego biegu nie wyklucza późniejszej analizy spełnienia warunków formalnoprawnych.

Wniosek pochodzący od organu lub organizacji, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, prezes Trybunału Konstytucyjnego kieruje do wyznaczonego sędziego w celu wstępnego rozpoznania na posiedzeniu niejawnym (art. 36 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Celem rozpoznania wstępnego – zgodnie z przepisami ustawy o Trybunale Konstytucyjnym – jest przeciwdziałanie nadawaniu dalszego biegu wnioskom, które nie odpowiadają warunkom formalnym, są oczywiście bezzasadne oraz pochodzą od podmiotów nieuprawnionych. W tych wszystkich przypadkach wszczęcie postępowania jest bowiem niedopuszczalne. W konsekwencji – gdyby doszło do merytorycznego rozpoznania sprawy – niedopuszczalne jest również wydanie orzeczenia. Jeśli jednak wnioskowi został nadany dalszy bieg, mimo niedopuszczalności wszczęcia postępowania, postępowanie powinno być umorzone w kolejnej jego fazie. Wydanie przez sędziego zarządzenia o nadaniu wnioskowi dalszego biegu nie usuwa ani braku legitymacji czynnej, ani braków formalnych, ani oczywistej bezzasadności wniosku.

Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie zwrócił uwagę, iż przepisy nie określają terminu ograniczającego możliwość badania przez Trybunał warunków dopuszczalności wniosku. W szczególności brak formalnych przeszkód do jej stwierdzenia na etapie rozpoznania merytorycznego. Nie występuje tu związanie Trybunału wcześniejszym orzeczeniem, gdyż zarządzenie “sędziego Trybunału” nie jest orzeczeniem “Trybunału”. Konieczne jest zwrócenie uwagi na fakt, iż w przypadku wydania zarządzenia odmawiającego nadania wnioskowi dalszego biegu, wnioskodawcy służy zażalenie do “Trybunału” (art. 36 ust. 4 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym), który rozpoznaje je w trzyosobowym składzie. Skoro ustawodawca przewiduje kontrolę zarządzenia sędziego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu przez Trybunał, uzasadniona wydaje się teza, iż Trybunał może też ocenić zarządzenie nadające wnioskowi dalszy bieg. Ocena ta dokonywana jest z urzędu przez skład orzekający powołany do merytorycznego rozpoznania wniosku. Akceptacja odmiennego zapatrywania, odmawiającego składowi orzekającemu prawa skontrolowania warunków formalnych dopuszczalności wniosku, oznaczałaby, iż czynności faktyczne podejmowane na etapie wstępnego rozpoznania mają moc wiążącą wobec składu orzekającego.

W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie w pełni podziela stanowisko Trybunału wyrażone w innych orzeczeniach, iż na każdym etapie postępowania konieczne jest kontrolowanie, czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek wydania wyroku, skutkujących obligatoryjnym umorzeniem postępowania, w tym brak legitymacji wnioskodawcy do inicjowania kontroli konstytucyjnej konkretnego przepisu (aktu prawnego) (por. postanowienie TK z 21 listopada 2001 r., K. 31/00).

Jednym z warunków wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia rozstrzygającego sprawę merytorycznie, czyli wyroku, jest spełnienie wszystkich przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania. Jedną z nich stanowi istnienie po stronie podmiotu inicjującego to postępowanie stosownego uprawnienia, które może wynikać wyłącznie z art. 191 Konstytucji.

Wobec ustalenia, iż wnioskodawca nie posiada legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o dokonanie kontroli konstytucyjnej kwestionowanego przepisu, Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym postanowił jak w sentencji.