Rada Gminy Miejskiej w Starogardzie Gdańskim wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie zgodności art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych z art. 1 i art. 67 ust. 2 utrzymanych w mocy przepisów konstytucyjnych.

Wnioskodawca zarzuca, iż zaskarżony przepis ustalając prawo sądu do przyznania lokalu socjalnego najemcy, w stosunku do którego sąd wydał wyrok nakazujący opróżnienie lokalu, oznacza jednocześnie, że osobie zobowiązanej do opróżnienia lokalu służy pierwszeństwo w uzyskaniu lokalu socjalnego. Wskazuje także klauzulę generalną zawartą w przepisie art. 4 tej ustawy, zgodnie z którą do zadań własnych gminy należy zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej. Jego zdaniem rada gminy na mocy przepisu art. 30 omawianej ustawy określa osoby, z którymi umowy najmu mają zostać zawarte w pierwszej kolejności – z uwzględnieniem kryteriów określonych w art. 28 ustawy.

W tym zderzeniu uprawnień sądu i gminy, w zakresie rozstrzygania o pierwszeństwie przydzielenia lokalu socjalnego, wnioskodawca dostrzega uszczuplenie prawa gminy do decydowania o pierwszeństwie przydzielania lokali socjalnych, zwłaszcza w kontekście jej obowiązku wynagrodzenia szkody poniesionej przez wynajmującego w związku z niewykonaniem wyroku orzekającego eksmisję najemcy.

Prawo gminy do ustalania osób, z którymi umowy najmu lokalu socjalnego mają być zawierane w pierwszej kolejności – wynikające wprost z art. 30 ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych – nie może być, zdaniem wnioskodawcy, ograniczone przez jednoczesne przyznanie innym podmiotom prawa do ustalania pierwszeństwa w tym zakresie.

Wnioskodawca zarzuca, iż prowadzi to do nieusprawiedliwionego uprzywilejowania osób zobowiązanych do opróżnienia zajmowanego dotychczas lokalu z szerszej grupy wszystkich osób legitymowanych do uzyskania lokalu socjalnego. uniemożliwia to ponadto wykonanie umów, których kolejność, w tym określone pierwszeństwo zostało już przez gminę ustalone, bowiem treść przepisu art. 36 ust. 2 stanowi ustawową gwarancję otrzymania lokalu socjalnego w pierwszej kolejności, jeżeli zostało to orzeczone wyrokiem sądowym.

Zdaniem wnioskodawcy została naruszona zasada równości wyrażona w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy, bowiem zaskarżony przepis art. 36 ust. 2 ustawy o najmie lokali pozwala na różnicowanie osób w obrębie tej samej kategorii, co jest niezgodne także z zasadą sprawiedliwości wyrażoną w art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy.

Prokurator Generalny uznał, że zaskarżone przepisy art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych nie są niezgodne z art. 1 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy. W jego ocenie z uregulowania art. 28 ustawy wynika jasno, że umowę o najem lokalu socjalnego zawiera się także w wypadku, gdy ustawa nakłada na gminę taki obowiązek. Uprawnienia gmin do ustalenia kolejności zawierania umów o najem lokalu socjalnego ustawodawca określił w tym samym akcie prawnym, w którym ustalił prawo sądu do orzekania o pierwszeństwie przydzielenia takiego lokalu. W ten sposób ustawodawca wyraźnie przesądził, że spod oceny gminy wyłączone zostają osoby, których uprawnienia do lokalu socjalnego zostały ustalone wyrokiem sądu.

Prokurator Generalny podkreśla, że prawomocne wyroki sądów orzekających w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby. Właśnie w demokratycznym państwie prawnym powaga wymiaru sprawiedliwości wymaga gwarancji wykonalności orzeczeń sądu. Konstytucyjnie umocowane prawo obywateli do sądu obejmuje bowiem również gwarancje wykonalności prawomocnych orzeczeń sądów.

W szczegółowym wywodzie Prokurator Generalny wskazuje, że podstawowym sposobem zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych osób, które nie są w stanie same ich zaspokoić, jest najem lokalu na zasadach ogólnych. Lokale stanowiące zasób mieszkaniowy gminy, zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy, są przeznaczone głównie na zaspokojenie potrzeb rodzin o niskich dochodach, przy czym istotnie zasady gospodarowania zasobem mieszkaniowym gmin oraz kryteria wyboru osób, z którymi umowy najmu powinny być zawierane w pierwszej kolejności, określa wówczas gmina. Natomiast odrębnym obowiązkiem gminy jest zapewnienie – w wypadkach przewidzianych w ustawie – lokali socjalnych. Analizowany przepis dotyczy obowiązku zawarcia przez gminę umowy o najem lokalu socjalnego z osobą, której sąd na podstawie art. 36 ustawy przyznał prawo do takiego lokalu. Z tego względu, konstatuje Prokurator Generalny, uprawnienia gmin, o których mowa w art. 5 ust. 3 ustawy nie mogą odnosić się do lokali socjalnych, zaś kwestionowany przepis art. 36 ustawy nie wprowadza dyskryminujących różnic w zakresie uprawnień do lokalu socjalnego, bowiem w konsekwencji zmierza do zapewnienia wykonalności prawomocnego orzeczenia sądu, tym samym nie jest sprzeczny z przytoczonymi przepisami konstytucyjnymi.

Trybunał Konstytucyjny badając zgodność z konstytucją art. 36 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych stwierdził, że występują tu dwa różne problemy, wymagające odrębnego potraktowania. Pierwszy – dotyczy prawa sądu do orzekania w wyroku eksmisyjnym o uprawnieniu najemcy do otrzymania lokalu socjalnego, przy nałożeniu na gminy obowiązku zapewnienia takiego lokalu. Wynika to z art. 36 ust. 1 wymienionej ustawy. Drugi – powstał w związku z treścią art. 36 ust. 2 powłanej ustawy. Ustawodawca stanowi w nim, że uprawniony, o którym mowa w ust. 1 ma pierwszeństwo w uzyskaniu lokalu socjalnego.

1. Rozpatrywanie pierwszego problemu należało rozpocząć od odpowiedzi na pytanie, czy przyznanie sądowi prawa do orzekania w wyroku eksmisyjnym o uprawnieniu najemcy do otrzymania lokalu socjalnego, jest zgodne z trójpodziałem władz określonym w art. 1 Małej Konstytucji. Zwłaszcza chodziło o wyjaśnienie, czy decydowanie o lokalach socjalnych będących w dyspozycji gmin, należy do kompetencji sądu w zakresie wymiaru sprawiedliwości. Brak ścisłego, ustawowego kryterium wyznaczającego zakres pojęciowy wymiaru sprawiedliwości, pozwala na uznanie, że w pojęciu tym mieści się także troska sądu o los ludzi, wobec których należało wydać wyrok nakazujący opróżnienie lokalu, ale którzy ze względu na dotychczasowy sposób korzystania z lokalu oraz szczególną sytuację materialną i rodzinną zasługują na przyznanie im uprawnień do otrzymania lokalu socjalnego. Wyrazem sprawiedliwości, o której mowa w art. 1 przepisów konstytucyjnych jest między innymi zachowanie właściwej proporcji pomiędzy zdarzeniem wywołującym powstanie, z mocy prawa, niekorzystnej dla człowieka sytuacji, a intensywnością związanej z tą sytuacją dolegliwości. W rozpatrywanej sprawie sąd, zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, obowiązany jest dbać o zachowanie harmonii pomiędzy przyczynami, które doprowadziły do wydania wyroku eksmisyjnego, a skutkami tego wyroku wywołującymi poważne zmiany w życiu nie tylko osoby samego najemcy, lecz również jego rodziny, która często nie miała żadnego wpływu na powody wywołujące konieczność orzeczenia eksmisji. Przekazanie sądowi przez ustawodawcę dbałości o zachowanie tej harmonii nie narusza więc zasad wynikających z art. 1 Małej Konstytucji i z art. 1 przepisów konstytucyjnych, a w szczególności zasady sprawiedliwości.

Natomiast jeśli chodzi o zarzut naruszenia przez powyższe rozwiązanie ustawowe zasady równości określonej w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych, Trybunał Konstytucyjny nie tylko nie dopatrzył się w tym zakresie naruszenia tej zasady, ale nawet nie dostrzegł związku pomiędzy ową zasadą, a zakwestionowanym art. 36 ust. 1 ustawy z 2 lipca 1994 roku.

Dbałość o losy człowieka, który przez pozbawienie mieszkania znalazł się w niezwykle trudnej sytuacji życiowej, często – tak, jak w przypadku rodziny najemcy – bez przyczynienia się do powstania tej sytuacji, nie ma nic wspólnego z zasadą równości wyrażoną w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych. Co więcej można by nawet twierdzić, że wspomniana wyżej dbałość powinna stanowić pożądaną, aczkolwiek mało realną, cechę charakteryzującą stosunek do wszystkich obywateli i to nie tylko ze strony ustawodawcy państwowego, lecz przede wszystkim – w zgodzie z zasadą pomocniczości – ze strony całego społeczeństwa. sformułować można byłoby zatem wniosek, że to nie troska o osoby wobec których sąd orzekł eksmisję, ale brak podobnej troski wobec innych obywateli, którzy znajdują się w podobnej sytuacji, stanowić mogłoby podstawę dla ewentualnego zarzutu naruszenia zasady równości z art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych.

Innym zagadnieniem wymagającym rozważenia przez Trybunał Konstytucyjny jest nałożenie na gminę obowiązku zapewnienia lokalu socjalnego w przypadku, gdy w wyroku eksmisyjnym sąd orzeknie o uprawnieniu najemcy do otrzymania takiego lokalu.

Powyższe zagadnienie należy rozpatrzyć na tle znaczenia, jakie w demokratycznym państwie prawnym powinny mieć wyroki sądów. Powaga orzeczeń sądów wymaga, aby wydane w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej wyroki były możliwe do wykonania. Skoro ustawodawca postanowił, że sąd w wyroku eksmisyjnym może przyznać najemcy prawo do otrzymania lokalu socjalnego, jest rzeczą oczywistą, że powinien również stworzyć możliwość realizacji takiego orzeczenia. Dlatego wskazał gminę, jako podmiot zobowiązany do zapewnienia lokalu socjalnego. Gdyby tego nie zrobił, doprowadziłby do sytuacji, w których wykonalność prawomocnych orzeczeń sądu byłaby nierealna. Inną sprawą jest to, czy gmina jest najlepszym adresatem wspomnianego wyżej obowiązku. Możliwe bowiem byłoby nałożenie tego obowiązku na organy państwa. Wybór jednej z tych możliwości należy jednak do ustawodawcy i Trybunał Konstytucyjny nie ma w tym zakresie tytułu do ingerowania.

W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny także w tym rozwiązaniu, (tj. w nałożeniu na gminy obowiązku zapewnienia lokalu socjalnego, o którym mowa w wyroku eksmisyjnym) nie dopatrzył się naruszenia wskazanych przez wnioskodawcę przepisów konstytucyjnych.

2. Oceniając zarzuty wnioskodawcy podniesione wobec art. 36 ust. 2 ustawy z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że należy go rozpatrywać w oparciu o wykładnię systemową.

Zgodnie z tym przepisem osoba, której na podstawie wyroku eksmisyjnego, przyznano prawo do otrzymania lokalu socjalnego, ma pierwszeństwo w uzyskaniu takiego lokalu. Chodzi tu więc nie o zasadę przyznawania prawa do mieszkania socjalnego osobie, wobec której sąd wydał wyrok nakazujący opróżnienie dotychczas zajmowanego lokalu (reguluje to art. 36 ust. 1 ustawy), lecz o ustanowienie dla takiej osoby pierwszeństwa w uzyskaniu lokalu socjalnego. Ponieważ obowiązek zapewnienia lokalu ustawa nałożyła na gminę, art. 36 ust. 2 ustawy z 2 lipca 1994 r. należało rozpatrzyć najpierw w kontekście innych postanowień tej ustawy dotyczących kompetencji gmin z tego zakresu, a następnie ocenić, czy wymieniony wyżej przepis jest zgodny z art. 1 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych.

Rozpatrując powyższy problem Trybunał Konstytucyjny uwzględnił przede wszystkim treść art. 28 ust. 1 oraz art. 30 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych.

Pierwszy z wymienionych przepisów określa przesłanki pozwalające gminie zawrzeć umowę o najem lokalu socjalnego. Umowa taka może być zawarta z osobą, która nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i znalazła się w niedostatku, wskutek czego jej dochód miesięczny nie pozwala na wynajęcie lokalu na zasadach ogólnych. powołany przepis stanowi ponadto, że umowę o najem lokalu socjalnego zawiera się również w wypadku, gdy ustawa nakłada na gminę taki obowiązek. To ostatnie stwierdzenie odnosi się do przypadku będącego przedmiotem niniejszej sprawy, gdyż ustawa w art. 36 ust. 1 właśnie taki obowiązek nałożyła na gminę.

Art. 30 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych postanawia m.in., że rada gminy określa, z jakimi osobami z wymienionych w powołanym art. 28 ust. 1, umowy najmu powinny być zawierane w pierwszej kolejności. Wynika z tego, że rada gminy decyduje o kolejności zawierania umów także w przypadkach, gdy sam obowiązek zawarcia umowy został na gminę nałożony przez ustawę. O takich bowiem przypadkach jest również mowa w art. 28 ust. 1.

Porównanie obydwu omawianych wyżej przepisów prowadzi ponadto do wniosku, że określona przez radę gminy kolejność zawierania umów najmu powinna uwzględniać intensywność przesłanek określonych w art. 28 ust. 1 ustawy. Oznacza to, że osoby znajdujące się w sytuacji najtrudniejszej powinny znaleźć się na początku listy uprawnionych do uzyskania lokalu socjalnego. Inna interpretacja obydwu przepisów musiałaby prowadzić do rozstrzygnięć niesprawiedliwych. Wniosek ten dotyczy zarówno przypadków, w których o celowości zawarcia umowy najmu decyduje samodzielnie rada gminy, jak i przypadków, kiedy ustawa nakłada na gminę obowiązek zawarcia takiej umowy. Art. 30 ustawy nie przewiduje bowiem z tego powodu żadnych różnic. Jest to więc konstrukcja prawna logiczna i odpowiadająca zasadzie sprawiedliwości, o której mowa w art. 1 przepisów konstytucyjnych.

Powstaje pytanie, czy powyższa konstrukcja nie została zakłócona przez art. 36 ust. 2 ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych, przyznając stosowne uprawnienie sądowi orzekającemu eksmisję.

Należy w szczególności rozważyć, czy przyznanie pierwszeństwa na liście oczekujących na lokale socjalne osobie, której sąd w wyroku eksmisyjnym przyznał uprawnienie do otrzymania takiego lokalu nie doprowadzi do naruszenia zasady sprawiedliwości. Wyjaśnienia tej wątpliwości trzeba szukać w omówionym wyżej art. 36 ust. 1 ustawy. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że sąd stosując ten przepis zobowiązany jest brać pod uwagę przesłankę “szczególnej sytuacji materialnej i rodzinnej” najemcy tylko wobec osób, które “znalazły się w niedostatku”, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy. A zatem wyrok sądu w części stwierdzającej uprawnienie do otrzymania mieszkania socjalnego może dotyczyć tylko osób znajdujących się w trudnych warunkach porównywalnych z warunkami innych osób oczekujących na mieszkania socjalne, wobec których nie zapadły wyroki eksmisyjne. Jest to warunek sprawiedliwego ustalenia kolejności zawierania umów o najem mieszkań socjalnych. Tylko tak rozumiany przepis art. 36 ust. 1 ustawy powoduje, że ust. 2 tego artykułu nie narusza zasady sprawiedliwości.

Analiza art. 36 ust. 2 przeprowadzona w kontekście art. 36 ust. 1 zakwestionowanej ustawy prowadzi do wniosku, że przepis ten jest również zgodny z zasadą równości. Nie ma potrzeby ponownie przytaczać objaśnień dotyczących tej zasady. Trybunał Konstytucyjny robił to bowiem już wielokrotnie w bogatym orzecznictwie na ten temat. Wystarczy jedynie przypomnieć, że fundamentalnym wymogiem zasady równości jest to, aby osoby znajdujące się w takiej samej sytuacji, charakteryzujące się wspólną cechą istotną, były traktowane równo. W rozpatrywanej sprawie oznacza to, że osoby, które z punktu widzenia kryteriów określonych w art. 28 ust. 1 ustawy znajdują się w jednakowo trudnej sytuacji życiowej powinny mieć takie same szanse znalezienia się na liście określającej kolejność uzyskania mieszkań socjalnych. Wynika z tego także wniosek, że osoby znajdujące się w trudniejszej sytuacji powinny znaleźć się na tej liście przed tymi, których sytuacja życiowa jest lepsza. Zakwestionowany przez wnioskodawcę art. 36 ust. 2 wprawdzie na pierwsze miejsce wysuwa osoby, wobec których sąd wydał wyrok eksmisyjny, jednak decydując o ich uprawnieniach sąd nie może pomijać przesłanki “niedostatku”, o której mowa w art. 28 ust. 1 ustawy. Przesłanka ta pozwala na ustalenie osób znajdujących się rzeczywiście w najtrudniejszej sytuacji i odnosi się nie tylko do tych, wobec których sąd orzekł eksmisję. Regulacja przewidziana w art. 36 ust. 2 ustawy jest dlatego zgodna nie tylko z art. 1, ale również z art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.