1. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 25 maja 1994 roku wniósł o zbadanie zgodności art. 36 ustawy budżetowej na rok 1994 z dnia 25 marca 1994 roku z zasadami wyrażonymi w art. 1 i art. 52 ust. 2 pkt 5 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (określanej dalej jako “Mała Konstytucja”) oraz z art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 tejże Ustawy Konstytucyjnej. Zdaniem Wnioskodawcy, Sejm, ustalając wysokości i przeznaczenie części wydatków określonych w ustawie budżetowej na finansowanie zadania “obrona narodowa”, stał się dysponentem części budżetowej.

Wnioskodawca podnosi, iż zasada podziału władz (art. 1 Małej Konstytucji) zakłada wyłączność kompetencyjną każdej z nich w zakresie przewidzianym prawem. Natomiast z art. 21 ust. 1 i 4 Małej Konstytucji wynika szczególna pozycja ustawy – Prawo budżetowe w odniesieniu do corocznych ustaw budżetowych. Z kolei art. 52 ust. 1 pkt 5 Małej Konstytucji określa kompetencję Rady Ministrów do opracowywania projektu i wykonywania budżetu. Zestawienie tych norm konstytucyjnych pozwala na wyodrębnienie granic kompetencji władzy ustawodawczej w zakresie uchwalania budżetu państwa. Dyspozycje ustawy budżetowej nie mogą kolidować z zasadami ustalonymi przez prawo budżetowe, a tym samym ustawa budżetowa nie może stanowić w przedmiocie i zakresie pozostającym poza art. 34 Prawa budżetowego. Nie może ona też dokonywać konkretnego przeznaczania kwot wydatków; bo to – zgodnie z Prawem budżetowym – należy do właściwości ministrów jako dysponentów części budżetowych.

Wnioskodawca dodaje, że Minister Obrony Narodowej – jako dysponent tej części budżetu, której dotyczy art. 36 ustawy budżetowej – jest zobowiązany do kierowania m. in. sprawami zaspokajania potrzeb materiałowo-technicznych Sił Zbrojnych (art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej). Art. 36 ustawy budżetowej ograniczył możliwości realizacji tego zadania. Ustawodawca, rozstrzygając arbitralnie i bezwarunkowo o wysokości kwot, strukturze i asortymencie zakupów oraz kontrahencie zamówień przekroczył zakres konstytucyjnych kompetencji władzy ustawodawczej, czym naruszył zasadę podziału władz.

Wnioskodawca stwierdza, że niezgodność art. 36 ustawy budżetowej z postanowieniami Prawa budżetowego narusza także zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 1 przepisów konstytucyjnych).

2. Stanowisko w sprawie przedstawił Minister Obrony Narodowej, stwierdzając w piśmie z dnia 27 czerwca 1994 roku, iż w pełni podziela stanowisko Wnioskodawcy. Minister wskazał m. in., że wątpliwości wobec obecnego art. 36 ustawy budżetowej podnosił już w toku prac parlamentarnych, zwracając uwagę na nietrafność przyjętych w nim rozwiązań.

3. Do wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej ustosunkował się Prokurator Generalny, uznając iż wniosek ogranicza się jedynie do tej części art. 36, który dotyczy kwoty 300.000 mln zł na zakup samolotów “Iryda”. W piśmie z dnia 11 lipca 1994 roku Prokurator Generalny uznał, że przepis art. 36 ustawy budżetowej “nie wydaje się być sprzeczny” z przepisami konstytucyjnymi wskazanymi przez Wnioskodawcę.

W uzasadnieniu tego poglądu Prokurator Generalny podniósł, iż konstytucyjne przepisy o trójpodziale władz mają charakter ogólny, nie zakreślają wyraźnie granic uprawnień każdej z władz. Dopiero praktyka działania organów konstytucyjnych i stosowane procedury (niekiedy zwyczajowe) doprowadzą do ustalenia treści i zakresu tych uprawnień. Już teraz jednak można przyjąć, że na gruncie Małej Konstytucji parlament nadal ma dominującą rolę wśród najwyższych organów państwowych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia samodzielności wykonywania budżetu przez organy rządowe Prokurator Generalny wskazuje, że żaden przepis obowiązującego prawa nie określa stopnia samodzielności dysponenta części budżetu, a praktyka ustawodawcza Sejmu wskazuje na szerokie korzystanie przez Sejm i jego organy z uprawnień do precyzowania celów, na które przeznacza się budżet. Rozwiązanie przyjęte w art. 36 ustawy budżetowej, być może nie jest optymalne, ale trudno byłoby mu przypisać cechy niekonstytucyjności.

Prokurator Generalny zwrócił też uwagę na rozbieżności poglądów co do tego, czy i w jakim zakresie ustawa budżetowa podlega kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Dodatkowo wskazywać ma to na delikatność materii objętej wnioskiem.

Na rozprawie w dniu 21 listopada 1994 roku przedstawiciele Wnioskodawcy i przedstawiciele Prokuratora Generalnego podtrzymali swoje uprzednie pisemne stanowiska, doprecyzowując jej stosownie do pytań ze strony Trybunału. Stanowisko w sprawie zajął też przedstawiciel Sejmu ostatecznie uznając, że przepis art. 36 kwestionowanej ustawy jest sprzeczny z Konstytucją, ale tylko w zakresie, w jakim dotyczy wyasygnowania kwoty 300 mld. zł na zakup samolotów “Iryda”. W pozostałej natomiast części przepis ten charakteryzuje się ogólnością wymaganą konstytucyjnie dla formułowania postanowień ustawy budżetowej.

We wstępie rozważań mających na celu wydanie orzeczenia w sprawie, Trybunał Konstytucyjny dokonał ustaleń co do genezy i treści kwestionowanego przepisu art. 36 ustawy budżetowej na 1994 rok. Dochody i wydatki Ministerstwa Obrony Narodowej zamieszczane są – gdy chodzi o klasyfikację resortową – w części 30 (Ministerstwo Obrony Narodowej), a gdy chodzi o klasyfikację działów – m. in. w dziale 98 (Obrona narodowa). Na ten dział przewidziano w budżecie Państwa na 1994 rok sumę ogólną 38. 318. 783 mln zł, wyodrębniając w niej jedynie “Wydatki bieżące jednostek budżetowych” w kwocie 34. 016. 428 mln zł. Natomiast ustawa budżetowa – stosownie do zasad klasyfikacji dochodów i wydatków – nie określiła dalszego, bardziej szczegółowego rozbicia tych kwot.

Niemniej, już w rządowym projekcie ustawy budżetowej na 1994 r. (druk sejmowy nr 203) zawarto przepis art. 32 o następującej treści: “Kwota 3.718.900 mln, ujęta w budżecie Ministerstwa Obrony Narodowej i przeznaczona na zakupy sprzętu i wyposażenia produkcji krajowej, może być wykorzystana wyłącznie na sfinansowanie tych wydatków”. Tym samym już projekt rządowy wprowadził do części tekstowej ustawy budżetowej szczegółową kwotę wydatków na zakupy sprzętu i wyposażenia produkcji krajowej, choć kwota taka nie została wyspecyfikowana w samym budżecie.

W trakcie prac parlamentarnych nad projektem Ministerstwo Obrony Narodowej udostępniło posłom i senatorom obu Komisji Obrony Narodowej “Informację w sprawie założeń budżetu MON na 1994 r. “. W “Informacji” wskazano m. in. kwotę 3. 718. 900 mln zł jako przeznaczoną na dostawę uzbrojenia krajowego. W treści “Informacji” nie było mowy o samolocie “Iryda”, natomiast w “Planie rzeczowo – finansowym resortu MON na r. 1994”, wyodrębniono – w ramach podgrupy “Uzbrojenie, sprzęt, wyposażenie – kraj” (kwota 3. 718. 900 mln zł) – pozycje dotyczące “samolotu szkolno-bojowego I-22 Iryda” w łącznej kwocie 110. 939,8 mln zł. Należy przyjąć, że analogicznymi dokumentami dysponowała Rada Ministrów uchwalając projekt ustawy budżetowej.

Prace parlamentarne doprowadziły do przeformułowania oraz uzupełnienia pierwotnej treści art. 32 projektu. Przeformułowanie polegało na zastąpieniu sformułowania “sprzętu i wyposażenia produkcji krajowej” sformułowaniem “sprzętu i wyposażenia krajowej produkcji zbrojeniowej”, co jednak – jak wskazali na rozprawie przedstawiciele Wnioskodawcy – rozumiane było w praktyce w szeroki sposób. Uzupełnienie polegało na dalszym uszczegółowieniu sposobu wydatkowania omawianej kwoty 3. 718. 900 mln zł., poprzez wyraźne wskazanie kwoty 300.000 mln zł, jako przeznaczonej na zakup samolotów “Iryda”. W rezultacie, ostateczny tekst omawianego przepisu (oznaczonego jako art. 36) brzmiał:

“Kwota 3.718.900 mln zł, ujęta w budżecie Ministerstwa Obrony Narodowej i przeznaczona na zakupy sprzętu i wyposażenia krajowej produkcji zbrojeniowej, w tym kwota 300.000 mln zł na zakup samolotów “Iryda” w Wytwórni Sprzętu Komunikacyjnego “PZL-Mielec” w Mielcu, może być wykorzystana wyłącznie na sfinansowanie tych wydatków”.

Sensem art. 36 było więc przede wszystkim “usztywnienie” propozycji samego MON w tym sensie, że powtarzając ogólną kwotę i sposób jej przeznaczenia przewidywaną przez Ministerstwo, wyłączono możliwość, by w toku wykonywania budżetu została ona wydatkowana w inny sposób. Gdyby bowiem nie było normy art. 36 ustawy budżetowej, to Minister Obrony Narodowej – stosownie do art. 41 i art. 45 Prawa budżetowego – zachowałby swobodę realizacji wydatków budżetowych przeznaczonych na zakupy sprzętu i wyposażenia. Minister mógłby więc inaczej rozdzielić kwoty przeznaczone na zakupy w kraju i za granicą. Zarazem art. 36 ustawy budżetowej wprowadził dodatkową, znacznie bardziej szczegółową regulację dotyczącą samolotu “Iryda”. Nie tylko dokonano tu “usztywnienia” kwoty przewidywanej przez Ministerstwo na jego zakup, ale też znacznie podniesiono wysokość tej kwoty.

Art. 36 ustawy budżetowej nie ustanowił obowiązku MON-u do wydatkowania wskazanych w nim kwot na wskazane w nim cele. Treścią tego przepisu było ustanowienie zakazu wydatkowania tych kwot w inny sposób. Ministerstwu pozostawiono w ten sposób wybór pomiędzy dokonaniem wydatków w sposób ściśle zgodny z planami przedstawionymi rządowi i parlamentowi (ogólna kwota 3. 718. 900 mln zł) bądź w sposób wskazany przez sam parlament (kwota 300.000 mln zł na zakup “Iryda”), a niewydatkowaniem kwot, o których mowa.

Należy podkreślić, że generalne intencje rządu i parlamentu okazały się tu zbieżne, bo już projekt rządowy wyrażał koncepcję owego usztywnienia wydatków. Parlament przyjął – co do zasady – tą koncepcję, jednak uszczegółowiając i uzupełniając przedłożenie rządowe, bo ustalając także kwoty przewidywane na zakupy samolotu “Iryda”.

Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:

1. W pierwszej kolejności wymaga rozważenia zakres kognicji Trybunału Konstytucyjnego do badania ustawy budżetowej. Wprawdzie przepisy części tekstowej ustawy budżetowej były już przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego i nie nasuwało to wątpliwości (zob. orzeczenia z dnia 22 czerwca 1993 r., K. 1/93, OTK w 1993 r. t. II, s. 243 i n. i z dnia 8 listopada 1994, P. 1/94, niepubl.), skoro jednak Prokurator Generalny podniósł obecnie tę kwestię, to należy zająć wobec niej stanowisko.

Zgodnie z art. 33a ust. 1 przepisów konstytucyjnych, przedmiotem kontroli są “ustawy i inne akty normatywne...”. Zastosowano tu więc podwójne kryterium: formalne (kognicji Trybunału podlegają wszelkie akty pod nazwą “ustawa”) oraz materialne (kognicji Trybunału podlegają wszelkie inne akty, o ile posiadają charakter normatywny). Skoro ustawa budżetowa jest “ustawą” w rozumieniu przepisów konstytucyjnych, to już z tego względu nie może nie podlegać kontroli Trybunału.

Konstytucyjne określenie “i inne akty normatywne...” można też rozumieć jako stwierdzenie (nakaz konstytucyjny), że ustawy muszą zawsze mieć charakter aktów normatywnych. Każda ustawa musi być sformułowana jako akt normatywny, to znaczy może zawierać tylko normy prawne, a więc postanowienia o generalnym i abstrakcyjnym charakterze. Natomiast wprowadzanie do ustawy treści o konkretno-indywidualnym charakterze jest niedopuszczalne i sprzeczne z Konstytucją.

Także jednak z tego punktu widzenia trudno byłoby twierdzić, że tekstowa część ustawy budżetowej pozbawiona jest normatywnego charakteru. Jeżeli bowiem za kryterium normatywności przyjąć “generalność i abstrakcyjność” (zob. np. orzeczenie TK z 19 czerwca 1992 r. U. 6/92, OTK w 1992 r., cz. I, s. 201), to kwestionowany przepis art. 36 jest adresowany abstrakcyjnie do organu państwowego, a więc do wszelkich osób sprawujących urząd Ministra Obrony Narodowej i do zespołu ludzi tworzących ministerstwo. Poza tym przepisy ustawy budżetowej muszą – z natury rzeczy – wykazywać się znacznie silniejszym powiązaniem z konkretnymi sytuacjami niż to ma miejsce przy ustawach zwykłych. Może to utrudniać poszukiwanie standardów konstytucyjnych dla oceny przepisów ustawy budżetowej, nie może jednak uzasadniać ograniczania samej właściwości Trybunału. Na podstawie tej argumentacji Trybunał Konstytucyjny uznaje swoją kognicję do badania, czy przepis art. 36 ustawy budżetowej na 1994 rok jest zgodny z Konstytucją.

2. Trybunał Konstytucyjny rozważył następnie związek kwestionowanego przepisu z konstytucyjnym rozumieniem ustawy budżetowej jako ustawy “określającej dochody i wydatki Państwa na rok kalendarzowy” (art. 20 zd. 1 Małej Konstytucji). Jest niesporne, iż art. 36 ustawy budżetowej odnosi się do wydatków Państwa, a okres jego działania ograniczony jest do roku budżetowego. Nie zachodzi tym samym przypadek włączenia do ustawy budżetowej przepisów wykraczających poza konstytucyjnie ustalony zakres tej ustawy, co – jak już zauważył Trybunał Konstytucyjny (orzeczenie z dnia 8 listopada 1994 r. P. 1/94) – stanowiłoby naruszenie art. art. 20 – 22 Małej Konstytucji.

3. Trybunał Konstytucyjny rozważył z kolei stosunek ustawy budżetowej do ustawy – Prawo budżetowe. Wnioskodawca twierdzi bowiem, że art. 36 ustawy budżetowej na 1994 r. narusza szereg postanowień ustawy – Prawo budżetowe, a ta niezgodność oznacza z kolei naruszenie art. 1 przepisów konstytucyjnych. Wnioskodawca powołuje się też na art. 21 ust. 1 i 4 Małej Konstytucji.

Polskie prawo konstytucyjne nie zna – poza ustawami konstytucyjnymi – żadnej innej kategorii ustaw, usytuowanych w hierarchii źródeł prawa ponad ustawami zwykłymi. Nie zna ono w szczególności kategorii “ustaw organicznych”, występujących w systemach prawnych innych krajów. Takie, jednolite, rozumienie pojęcia ustawy uważano za oczywiste zarówno pod rządem Konstytucji Marcowej, jak w całym okresie powojennym, można więc przyjąć, iż Mała Konstytucja potraktowała je jako “pojęcie zastane”. Uznać zatem należy, że w polskim systemie prawa wszystkie ustawy mają tę samą rangę prawną, a więc ustawa późniejsza może zarówno uchylać ustawę wcześniejszą jak też ustanawiać trwałe bądź czasowe wyjątki od jej postanowień. Wszelkie inne usytuowanie poszczególnych typów ustaw wymagałoby wyraźnej podstawy konstytucyjnej (zob. np. orzeczenie z dnia 18 października 1994 r. K. 2/94, niepublikowane).

Takiej podstawy konstytucyjnej nie stanowi art. 21 ust. 1 i 4 Małej Konstytucji. Określa on bowiem obowiązek Rady Ministrów do dorocznego przedstawiania projektu ustawy budżetowej, sporządzonego stosownie do warunków określonych przez “ustawę” (tzn. ustawę – Prawo budżetowe) oraz uzależnia dopuszczalność rozwiązania Sejmu przez Prezydenta m. in. od tego, by przedstawiony projekt budżetu “odpowiadał wymaganiom prawa budżetowego”. Niesporne jest więc, że na Radzie Ministrów ciąży konstytucyjny obowiązek stosowania się do przepisów prawa budżetowego przy przygotowywaniu projektu budżetu. Nawet zresztą gdyby Konstytucja nie zawierała takiego uregulowania, to obowiązek ten także istniałby, tyle że z mocy samej ustawy – Prawo budżetowe, która – jak każda ustawa – jest dla Rady Ministrów prawem bezwzględnie obowiązującym.

Ustawa o Prawie budżetowym nie jest natomiast bezwzględnie wiążąca dla parlamentu w tym sensie, że parlament może od niej odstępować w innych uchwalanych przez siebie ustawach, a więc także w ustawie budżetowej (a – w każdym razie – w tekstowej części tej ustawy). Skoro bowiem ustawa o Prawie budżetowym jest ustawą zwykłą, to inne ustawy zwykłe mogą zmieniać, uchylać a także zawieszać unormowania w niej zawarte. Zakaz takich modyfikacji mógłby wynikać tylko z normy o randze konstytucyjnej. Ponieważ jednak przedmiotem tego zakazu byłoby ograniczenie funkcji ustawodawczej parlamentu, a więc podstawowej funkcji, jaką zasada podziału władz wyznacza temu organowi, to owa norma konstytucyjna musiałaby być sformułowana w sposób wyraźny i precyzyjny. Ograniczenia zakresu ustawodawstwa traktować należy jako wyjątek i w żadnym razie nie można ich domniemywać. Skoro adresatem obowiązków wynikających z art. 21 ust. 1 i 4 Małej Konstytucji są organy władzy wykonawczej, to nie można – w drodze analogii – odnosić ich także do parlamentu jako organu władzy ustawodawczej.

Rzeczywisty sens obu tych przepisów jest zresztą zupełnie inny. Art. 21 ust. 1 zastrzega określenie “warunków, jakim powinien odpowiadać projekt budżetu” do wyłączności ustawy, czyli wyklucza samoistne normowanie tych kwestii przez rząd. Art. 21 ust. 4 jest normą kompetencyjną adresowaną do Prezydenta i dopuszcza rozwiązanie Sejmu tylko pod dwoma warunkami. Po pierwsze, złożony przez rząd projekt budżetu musi odpowiadać wymaganiom ustawy – Prawo budżetowe. Wyklucza to zaistnienie sytuacji gdy Rada Ministrów przedstawi projekt nie nadający się do uchwalenia, Sejm nie będzie w stanie go przepracować i zostanie po 3 miesiącach rozwiązany. Po drugie, w ciągu 3 miesięcy od wniesienia takiego projektu musi dojść do jego uchwalenia przez Sejm. Pojęcie “uchwalenia” należy przy tym rozumieć stosownie do art. 17 ust. 1 Małej Konstytucji który odróżnia uchwalenie ustawy od jej przyjęcia (art. 18 ust. 1) i podpisania (art. 18 ust. 2-4).

Rozwiązanie Sejmu dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy nie wywiąże się on z obowiązku uchwalenia budżetu w sytuacji, gdy dana mu była taka możliwość, bo złożony projekt budżetu odpowiadał wymaganiom stawianym przez prawo. Należy zresztą zauważyć, że termin 3-miesięczny, ustanowiony w art. 21 ust. 4 nie jest terminem zawitym w sensie wykluczającym uchwalenie budżetu przez Sejm po upływie tego terminu. Upływ 3 miesięcy otwiera jedynie Prezydentowi możliwość rozwiązania Sejmu, ale ani nie stwarza po stronie Prezydenta obowiązku natychmiastowego podjęcia decyzji o rozwiązaniu, ani nie zakazuje Sejmowi uchwalenia budżetu, jeżeli nie doszło jeszcze do jego rozwiązania. Zarówno art. 21 ust. 1 jak i art. 21 ust. 4 Małej Konstytucji służą więc ochronie praw parlamentu i nie można w nich odnajdować podstawy dla ograniczenia tych praw.

Obowiązująca Konstytucja nie zakazuje parlamentowi odstępowania w ustawie budżetowej od ogólnych reguł i zasad ustanowionych w ustawie – Prawo budżetowe. Można oczywiście zastanawiać się nad poprawnością takiego postępowania z punktu widzenia potrzeb dobrej legislacji, ale ta kwestia pozostaje poza zasięgiem kontroli sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny. Należy zresztą podkreślić, że ustanawianie takich odstępstw jest znane praktyce i przedmiotem postanowień dorocznych ustaw budżetowych bywa wyraźne wskazanie, iż przepisy Prawa budżetowego (bądź też innych ustaw) nie znajdują w pewnych kwestiach zastosowania (zob. np. art. 6 ust. 5 i 6, art. 32 ust. 2, art. 37, art. 48 ust. 2 ustawy budżetowej na 1994 rok). Skoro zaś dopuszczalne są normy explicite ustanawiające odstępstwa od postanowień Prawa budżetowego, to nie ma też konstytucyjnego zakazu, by ustanawiać normy formułujące takie odstępstwa w sposób dorozumiany. Taki charakter ma norma zawarta w art. 36 ustawy budżetowej na 1994 rok.

Z tych samych powodów należy odmówić relewantności zarzutowi Wnioskodawcy, iż art. 36 ustawy budżetowej pozostaje w sprzeczności z zakresem działania Ministra Obrony Narodowej, ustalonym zwłaszcza w art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony RP (Dz. U. z 1992 r. Nr 4, poz. 16). Zarówno ustawa budżetowa na 1994 r. jak i ustawa o powszechnym obowiązku obrony RP są ustawami zwykłymi i Konstytucja nie zakazuje, by pierwsza z tych ustaw zawierała postanowienia odstępujące od unormowań zawartej w drugiej z nich. Mamy tu do czynienia z kolizją dwóch ustaw zwykłych, a Trybunał Konstytucyjny nie jest właściwy do badania sprzeczności pomiędzy ustawami zwykłymi (tak ostatnio orzeczenia: z dnia 18 października 1994 r. K. 2/94 oraz z dnia 8 listopada 1994 r. P. 1 /94).

4. Podstawowy zarzut Wnioskodawcy odwołuje się do zasady podziału władz, wyrażonej expressis verbis w art. 1 Małej Konstytucji, a szczegółowo realizowanej przez cały szereg innych przepisów konstytucyjnych. Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się już o ogólnej treści tej zasady, wskazując iż wynika z niej, że “władze ustawodawcza, wykonawcza i sądownicza muszą być rozdzielone a nadto, że musi panować między nimi równowaga oraz że muszą one ze sobą współpracować” (orzeczenie z dnia 9 listopada 1993 r. K. 11/93, OTK w 1993 r., t. II. s. 358).

Wymóg “rozdzielenia” władz oznacza m. in., iż każdej z trzech władz powinny przypadać kompetencje materialnie odpowiadające ich istocie, a co więcej – każda z trzech władz powinna zachowywać pewne minimum wyłączności kompetencyjnej stanowiącej o zachowaniu tej istoty. Tylko jednak wobec władzy sądowniczej “rozdzielenie” oznacza zarazem “separację”, gdyż do istoty wymiaru sprawiedliwości należy, by sprawowany on był wyłącznie przez sądy, a pozostałe władze nie mogły ingerować w te działania czy w nich uczestniczyć. Wynika to ze szczególnego powiązania władzy sądowniczej z ochroną praw i wolności jednostki i znajduje potwierdzenie zarówno w szczegółowych normach Konstytucji (zwłaszcza art. 56 ust. 1 przepisów konstytucyjnych), jak i w konwencjach międzynarodowych (zwłaszcza art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności).

Obraz stosunków między władzą ustawodawczą i wykonawczą jest natomiast odmienny. Także dla każdej z tych władz konieczne jest ustalenie i utrzymanie pewnego minimum kompetencyjnego, stanowiącego ojej “istocie”. W odniesieniu do parlamentu minimum tym jest wyłączność stanowienia ustaw o nieograniczonym, w zasadzie, zakresie przedmiotowym. Zjawiskiem typowym – i to zarówno w systemie parlamentarnym, jak i w systemie prezydenckim – jest też jednak pewne przecinanie się czy nakładanie kompetencji, sięgające nawet w dziedziny należące do “istoty” ustawodawstwa (np. ustawodawstwo delegowane – art. 23 Małej Konstytucji) czy działalności wykonawczej. Kompetencje budżetowe należą właśnie do tej kategorii, bo budżet choć uchwalany zawsze w formie ustawy – zbliża się swą treścią do konkretnego ustalania zadań poszczególnych organów rządowych. W odniesieniu do spraw budżetowych zasada podziału władz nie przybiera takiej ostrości jak w innych dziedzinach, gdzie przeciwstawienie “stanowienia” i “wykonywania” prawa może być dokonane w bardziej wyrazisty sposób. O specyfice budżetu stanowi też jego charakter, jako politycznego kompromisu między legislatywą i egzekutywą. Nakazuje to traktowanie budżetu jako pewnej całości i dyktuje powściągliwość w dokonywaniu kontroli poszczególnych jego postanowień.

Tradycja walki parlamentów o wyłączność kompetencji do stanowienia budżetu (dość przypomnieć konflikt Bismarcka o budżet wojskowy z pruskim parlamentem w połowie XIX w.) pozwala przyjąć, że elementem państwa demokratycznego (art. 1 przepisów konstytucyjnych) jest przyznanie legislatywie pełnej możliwości ustawodawczego kształtowania dochodów i wydatków państwa, tak jak stanowi to art. 20 zd. 1 Małej Konstytucji. Rolą władzy wykonawczej (a przede wszystkim rządu) pozostaje natomiast wykonywanie budżetu uchwalonego przez parlament.

Z jednej strony oznacza to wyłączność rządu w decydowaniu o sposobie i zakresie realizacji ustawy budżetowej, która już została przyjęta przez parlament i weszła w życie. Wszędzie tam, gdzie prawo pozostawia rządowi (jego agendom) wybór sposobu realizacji budżetu, parlament (jego organy) nie może, po uchwaleniu budżetu, ingerować czy współdecydować o jego wykonywaniu. Zatarłoby to rozróżnienie między stanowieniem a wykonywaniem budżetu i byłoby sprzeczne z tymi normami konstytucyjnymi, które powierzają rządowi kierowanie wykonywaniem budżetu (art. 52 ust. 2 pkt 5 Małej Konstytucji) i obciążają rząd odpowiedzialnością za jego wykonanie (art. 22 Małej Konstytucji).

Wykonywanie budżetu nie może mieć czysto mechanicznego charakteru – sam fakt, że art. 52 ust. 2 pkt 5 Małej Konstytucji wyodrębnia kompetencję do “kierowania” tym procesem zakłada, iż musi istnieć pewien zakres decyzji budżetowych pozostających w wyłącznej gestii egzekutywy. Za szczególnie istotną z tego punktu widzenia należy uznać zasadę upoważniającego charakteru budżetu, pozostawiającą dysponentom kredytów budżetowych swobodę ich wydatkowania bądź “zaoszczędzenia”. Normy i limity ustalone w budżecie wyznaczają w zasadzie górną (nieprzekraczalną) granicę wydatków, ustalenie rzeczywistego zakresu dokonania tych wydatków następuje natomiast w toku wykonywania budżetu, jest więc jednym z podstawowych elementów owego “wykonywania”. Za nader wątpliwe, w świetle powołanych wyżej przepisów Małej Konstytucji, należałoby np. uznać przepisy ustawy budżetowej bezwzględnie nakazujące organom rządowym dokonanie określonych wydatków, w określonej wysokości i na określony konkretnie cel.

Z drugiej jednak strony, wykonywanie budżetu jest czymś innym niż determinowanie jego treści, czy – mówiąc ściślej – wykonywanie budżetu może determinować jego treści tylko w tych ramach, które nie zostały już zdeterminowane w ustawie budżetowej przez sam parlament. Jeżeli więc mamy do czynienia z ustalaniem – w ustawie budżetowej – dochodów i wydatków państwa, a nie ze współdziałaniem parlamentu w realizowaniu norm już uchwalonej ustawy budżetowej, to pozostajemy jeszcze w sferze przypisanej legislatywie. Prawda, że ustawa – Prawo budżetowe przyznaje egzekutywie daleko posuniętą swobodę także w determinowaniu (konkretyzowaniu) treści budżetu, ale – jak wskazano już wyżej – doroczne ustawy budżetowe mogą (choć nie powinny) ustanawiać odstępstwa od tej zasady. Art. 20 Małej Konstytucji nie wprowadza żadnych ograniczeń szczegółowości ustawy budżetowej, a – zgodnie z ogólnymi zasadami wykładni Konstytucji – ograniczenia uprawnień prawodawczych parlamentu zawsze muszą znajdować wyraźną podstawę w przepisach konstytucyjnych.

Trybunał Konstytucyjny nie podziela tym samym stanowiska Wnioskodawcy, iż uprawnienie Rady Ministrów do kierowania wykonywaniem budżetu (art. 52 ust. 1 pkt 5 Małej Konstytucji) zacieśnia kompetencje władzy ustawodawczej tylko do materii określonych w art. 34 Prawa budżetowego. Ocena, czy postanowienia ustawy budżetowej pozostawiają Radzie Ministrów odpowiedni – na tle wymagań stawianych przez art. 52 ust. 2 pkt 5 Małej Konstytucji – zakres własnych decyzji wykonawczych musi być dokonywana odrębnie w odniesieniu do każdego konkretnego przypadku i nie da się jej przyporządkować żadnemu abstrakcyjnemu i wiążącemu wzorowi. W szczególności wzorca takiego nie może dostarczać ustawa – Prawo budżetowe, bo nie przysługuje jej nadrzędna ranga prawna wobec dorocznych ustaw budżetowych.

5. Powyższe wywody pozwalają Trybunałowi Konstytucyjnemu zająć stanowisko wobec art. 36 ustawy budżetowej na 1994 rok.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, po pierwsze, że treścią tego przepisu jest ustalenie pewnej normy ustalającej cel i wysokość wydatków budżetowych. Nie przyznaje on natomiast parlamentowi (jego organom) żadnych uprawnień do ingerowania czy współdecydowania w procesie wykonywania owej normy, nie przyznaje on więc parlamentowi kompetencji przynależnych władzy wykonawczej.

Po drugie, art. 36 nie ustanawia nakazu wydatkowania określonych kwot na określone cele, co – jak wskazano wyżej – nie dałoby się w każdym razie pogodzić z konstytucyjną kompetencją władzy wykonawczej do wykonywania budżetu (art. 52 ust. 2 pkt 5 Małej Konstytucji). Treścią art. 36 jest jedynie “usztywnienie” określonych w nim kwot, a więc ustanowienie zakazu wydatkowania ich na inne cele niż w nim wskazane. Minister Obrony Narodowej nie musi jednak wydać tych kwot w całości, może też nie wydać ich w ogóle. Nie wolno mu jedynie przeznaczyć tych kwot na inne cele, a to jest co innego niż bezwzględny nakaz ich wydatkowania.

Art. 36 ustawy budżetowej nie wkroczył więc w dziedzinę wykonywania budżetu w sposób a limine wskazujący na jego sprzeczność z Konstytucją. Pozostaje wobec tego pytanie, czy jego szczegółowe postanowienia pozostawiają Radzie Ministrów wystarczający zakres własnych kompetencji wykonawczych, co też jest wymagane przez art. 52 ust. 2 pkt 5 Małej Konstytucji.

“Usztywnianie” kwot składających się na budżety poszczególnych ministerstw, ogranicza swobodę wykonywania budżetu, zarazem jednak – jako że dokonywane jest w samej ustawie budżetowej – może być uznawane za determinowanie budżetu, a więc działalność przynależną parlamentowi. Zachodzi tu zjawisko przecinania się kompetencji, typowe dla spraw budżetowych. Konieczne jest tym samym harmonizowanie dwu przeciwstawnych wartości: zachowania wykonawczych kompetencji egzekutywy i ochrony prawodawczych kompetencji parlamentu. Proces owego harmonizowania nie może być realizowany abstrakcyjnie, każda konkretna regulacja ustawy budżetowej służy określonym celom i realizuje określone wartości. Ocena zgodności z Konstytucją w poważnej mierze zależy od wskazania, czy te cele i wartości mają konstytucyjnie legitymowany charakter.

6. Art. 36 ustawy budżetowej na 1994 rok formułuje dwie odrębne normy. Pierwsza z nich “usztywnia” kwotę 3. 718. 900 mln zł, dopuszczając jej wydatkowanie jedynie na “zakupy sprzętu i wyposażenia krajowej produkcji zbrojeniowej”. Trybunał Konstytucyjny jest zdania, iż regulacja ta znajduje oparcie w dążeniu do zapewnienia równowagi budżetowej, czy – ujmując problem w szerszej perspektywie – w dążeniu do zapewnienia równowagi gospodarczej w państwie. Zapewnienie tej równowagi stanowi również wartość konstytucyjną (zob. orzeczenie z dnia 30 listopada 1993 r., K. 18/92, OTK w 1993 r. cz. II, s. 403-404), bo od tego zależy nie tylko ogólna zdolność Państwa do działania ale też możność sprostania przez Państwo konstytucyjnemu nakazowi realizowania socjalnych praw obywateli. Zapewnienie tej równowagi jest więc konstytucyjnym obowiązkiem wszystkich organów państwowych, spoczywa więc w szczególności na parlamencie jako organie odpowiedzialnym za nadanie budżetowi ostatecznego kształtu normatywnego. Odpowiedzialność ta polega m. in. na wyrażaniu różnokierunkowych interesów i potrzeb Państwa.

Zakaz wydatkowania pewnych kwot na zakupy zagraniczne służy promowaniu produkcji krajowej, a tym samym utrzymaniu poziomu zatrudnienia i zarobków w krajowych zakładach pracy. Efektem jest nie tylko zwiększenie wpływów podatkowych, ale także zmniejszenie wydatków na pomoc społeczną, zwłaszcza zasiłki dla bezrobotnych. Ma to bezpośredni związek z ukształtowaniem się stanu budżetu Państwa i tym samym przedsięwzięcia ustawodawcze idące w tym kierunku można uznać za cieszące się konstytucyjną legitymacją. Trybunał Konstytucyjny ogranicza się do skonstatowania istnienia owego związku, nie wdaje się natomiast w rozważania, czy przyjęte rozwiązania są celowe i uzasadnione. Te oceny pozostają bowiem poza domeną sądu konstytucyjnego i przynależą parlamentowi jako organowi reprezentacji Narodu (art. 2 przepisów konstytucyjnych). Jeżeli kontrolowany przepis ustanowiony został w ramach konstytucyjnie ustalonych kompetencji parlamentu, to parlament zachowuje pełnię swobody w wyborze najwłaściwszych rozwiązań i kształtowaniu konkretnych ich treści.

Granice dla tych działań parlamentu mogą wyznaczać tylko normy, zasady i wartości konstytucyjne, np. – szczególnie dla tej sprawy relewantna – konieczność zapewnienia Państwu należytego potencjału obronnego (art. 8 przepisów konstytucyjnych), co należy do szczególnej odpowiedzialności Prezydenta (art. 28 ust. 2 i art. art. 34-35 Małej Konstytucji) oraz Rady Ministrów (art. 52 ust. 2 pkt 8 Małej Konstytucji). Wnioskodawca nie podniósł jednak zarzutu, iż unormowania art. 36 ustawy budżetowej na 1994 r. mogą stworzyć zagrożenie dla zdolności obronnej Państwa, co pozwala Trybunałowi Konstytucyjnemu na powstrzymanie się od dalszych rozważań w tym zakresie.

Trybunał Konstytucyjny za uzasadnione uważa też w tym miejscu odwołanie się do praktyki. Omawiana tu norma art. 36 ustawy budżetowej znalazła się już w podobnym kontekście rządowym projekcie tej ustawy co świadczy o tym, że nie tylko parlament, ale i rząd uważały ją za połączalną z zasadą podziału władz i kompetencjami budżetowymi egzekutywy. Jednolitość praktyk organów państwowych nie przesądza oczywiście o zgodności takiej praktyki z Konstytucją, może być jednak istotnym wskazaniem, jak Konstytucja jest rozumiana i stosowana przez poszczególne władze. Trybunał Konstytucyjny nie przypisuje sobie monopolu ustalania interpretacji Konstytucji. O ile nie zachodzi sytuacja oczywistego naruszenia norm, zasad czy wartości konstytucyjnych, to Trybunał Konstytucyjny nie ma powodu kwestionować praktyki jednolitego stosowania Konstytucji przez wykonujące ją organy konstytucyjne. Omawiana norma art. 36 ustawy budżetowej pozostawia też Radzie Ministrów i innym organom rządowym dostateczny zakres własnych decyzji wykonawczych. Choć w swoim ostatecznym kształcie zawęziła ona sformułowanie proponowane w projekcie rządowym, to jednak – jak wskazał na rozprawie przedstawiciel Wnioskodawcy – w praktyce rozumiana ona była szeroko, jako upoważnienie do dokonywania zakupów zbrojeniowych u wszystkich krajowych producentów, a nie tylko w zakładach formalnie zaliczanych do przemysłu obronnego. W procesie wykonywania tego przepisu pozostawiono więc organom rządowym swobodę wyboru asortymentu, określenia wielkości zakupu i wyboru zakładu, w którym dokona się zakupu.

7. Odmiennie natomiast ujęta została druga norma zawarta w art. 36 ustawy budżetowej. “Usztywniła” ona kwotę 300.000 mln zł, dopuszczając jej wydatkowanie jedynie na zakup określonego typu samolotu w konkretnie wskazanym zakładzie produkcyjnym. Uregulowała więc niemal w całości sposób gospodarowania kwotą owych 300.000 mln zł i nie pozostawiła organom rządowym niemal żadnego luzu decyzyjnego w procesie jej wydatkowania. Wprowadzenie tego przepisu do ustawy budżetowej nie nastąpiło też z inicjatywy rządu.

Nietrudno zauważyć, że rozbudowywanie tego typu przepisów w ustawach budżetowych mogłoby sprowadzić rolę rządu (ministrów) do mechanicznego wykonywania szczegółowych klauzul budżetowych. Mogłoby to doprowadzić do sytuacji, gdy dokonywanie każdego wydatku budżetowego wymagałoby ustawodawczej autoryzacji ze strony parlamentu. Byłoby to zdecydowanym odejściem od obecnego rozumienia pojęcia “wykonywanie budżetu”, tak jak je należy rozumieć na tle art. 52 ust. 2 pkt 5 Małej Konstytucji. Nie musiałoby to natomiast zawsze naruszać także ogólnych treści zasady podziału władz. System szczegółowej autoryzacji wydatków budżetowych (tzw. ustaw apriopriacyjnych) występuje np. w Stanach Zjednoczonych i nie kwestionuje się jego połączalności z zasadą podziału władz. Zasada ta stanowi pewne pojęcie zbiorcze, wynikające z niej nakazy rozdzielenia, równowagi i współpracy są w świecie stosowane w praktyce konstytucyjnej. Nie można odmawiać parlamentowi prawa do samodzielnego kształtowania tej praktyki, zwłaszcza gdy dokonuje on tego w sferze stanowienia ustaw, a więc w zakresie kompetencji bezspornie i wyłącznie jemu przysługujących. Granicę swobody parlamentu stanowią jednak inne, bardziej szczegółowe normy konstytucyjne. Do takich norm należy m. in. art. 52 ust. 2 pkt 5 Małej Konstytucji nakazujący pozostawienie Radzie Ministrów możliwości “kierowania wykonywaniem” budżetu. Omawiana tu norma art. 36 ustawy budżetowej nie pozostawiła żadnego zakresu własnych decyzji wykonawczych dla organów ją realizujących.

Naruszono w ten sposób art. 52 ust. 2 pkt 5 Małej Konstytucji. Nie wnikając głębiej w ogólne treści zasady podziału władzy, której szczegółową manifestacją jest właśnie art. 52 ust. 2 pkt 5 Małej Konstytucji (o czym była mowa wyżej), należy stwierdzić, iż ustalone przez ten przepis granice zostały przekroczone, a to stanowi wystarczającą przesłankę dla uznania niekonstytucyjności art. 36 ustawy budżetowej na 1994 w części dotyczącej kwoty 300.000 mln zł przeznaczonych na zakup samolotów “Iryda”.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.