1. Grupa posłów (dalej: wnioskodawca) we wniosku z 23 lutego 2009 r., który do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął 24 lutego
2009 r., wniosła o stwierdzenie niezgodności ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym
żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa
Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego,
Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 24, poz.
145; dalej: ustawa z 23 stycznia 2009 r.) z art. 2, art. 10, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji.
1.1. Uchwalona przez Sejm ustawa z 23 stycznia 2009 r. zmieniła ustawę z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy
zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66, ze zm.; dalej: ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych)
oraz ustawę z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego,
Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej,
Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.;
dalej: ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy). Nowelizacja obu ustaw polegała na obniżeniu świadczeń emerytalnych
członków Wojskowej Rady Ocalenia Narodowego (dalej: Wojskowa Rada) oraz funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa wymienionych
w art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat
1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 425, ze zm.; dalej: ustawa o ujawnianiu informacji), tj.
funkcjonariuszy zatrudnionych w następujących służbach i organach:
1) Resort Bezpieczeństwa Publicznego Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego;
2) Ministerstwo Bezpieczeństwa Publicznego;
3) Komitet do Spraw Bezpieczeństwa Publicznego;
4) jednostki organizacyjne podległe organom, o których mowa w pkt 1-3, a w szczególności jednostki Milicji Obywatelskiej w
okresie do dnia 14 grudnia 1954 r.;
5) instytucje centralne Służby Bezpieczeństwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz podległe im jednostki terenowe w wojewódzkich,
powiatowych i równorzędnych komendach Milicji Obywatelskiej oraz w wojewódzkich, rejonowych i równorzędnych urzędach spraw
wewnętrznych;
6) Akademia Spraw Wewnętrznych;
7) Zwiad Wojsk Ochrony Pogranicza;
8) Zarząd Główny Służby Wewnętrznej jednostek wojskowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz podległe mu komórki;
10) Wojskowa Służba Wewnętrzna;
11) Zarząd II Sztabu Generalnego Wojska Polskiego;
12) inne służby Sił Zbrojnych prowadzące działania operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze, w tym w rodzajach broni
oraz w okręgach wojskowych.
W ocenie wnioskodawcy, ustawa z 23 stycznia 2009 r. ma na celu obniżenie wysokości świadczeń emerytalnych i rentowych osobom,
które były funkcjonariuszami organów bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1990, oraz członkom Wojskowej Rady, a także wysokości
renty rodzinnej członkom rodzin tych osób. Istota wprowadzonych ustawą zmian sprowadza się do drastycznego obniżenia podstawy
wymiaru emerytury za każdy rok służby przepracowany w okresie od 1944 r. do 1990 r. z 2,6% do 0,7%, czyli o 1,9%.
Zdaniem wnioskodawcy, z uzasadnienia projektu ustawy (druk sejmowy nr 1140 VI kadencja Sejmu) oraz z samej preambuły ustawy
z 23 stycznia 2009 r. wynika, że celem ustawy jest likwidacja przywilejów emerytalnych dla członków Wojskowej Rady oraz funkcjonariuszy
niektórych organów bezpieczeństwa z okresu PRL w myśl zasady sprawiedliwości społecznej wykluczającej tolerowanie i nagradzanie
bezprawia. Tymczasem obowiązujące przed nowelizacją z 23 stycznia 2009 r. przepisy nie przewidywały ani dla członków Wojskowej
Rady, ani dla funkcjonariuszy inkryminowanych organów bezpieczeństwa żadnych przywilejów emerytalnych.
O przywilejach emerytalnych dla członków Wojskowej Rady oraz funkcjonariuszy wyliczonych organów bezpieczeństwa można by mówić
wówczas, gdyby te dwie kategorie osób korzystały z emerytur określanych na innych zasadach, niż jest to przyjęte w odniesieniu
do reszty emerytów wojskowych i mundurowych. Tak jednak nie było. Zasady określania wysokości emerytur członków Wojskowej
Rady oraz funkcjonariuszy wymienionych organów bezpieczeństwa oraz emerytur innych żołnierzy i funkcjonariuszy mundurowych
mających odpowiedni staż służby były identyczne. Sama zaś kwestia odmiennych zasad obliczania wysokości emerytur policyjnych,
wojskowych i innych służb mundurowych nie jest przy tym podważana. Za niezgodne z prawdą historyczną uznali wnioskodawcy twierdzenie
z preambuły, że „funkcjonariusze organów bezpieczeństwa pełnili swoje funkcje bez ponoszenia ryzyka utraty zdrowia lub życia”.
Uchwalona przez Sejm ustawa z 23 stycznia 2009 r. nie odbiera członkom Wojskowej Rady oraz funkcjonariuszom niektórych organów
bezpieczeństwa przywilejów, lecz pozbawia te osoby prawa do emerytury w wysokości ustalonej zgodnie z ogólnymi zasadami dotyczącymi
emerytur wojskowych i mundurowych.
1.2. Zdaniem wnioskodawcy, ustawa z 23 stycznia 2009 r. narusza zasadę ochrony praw nabytych wyrażoną w art. 2 Konstytucji.
Uzasadniając ten zarzut, wnioskodawca podniósł, że wszyscy byli funkcjonariusze organów bezpieczeństwa państwa, którzy zostali
ponownie w nich zatrudnieni po 1990 r., musieli przejść postępowanie weryfikacyjne określone w uchwale nr 69 Rady Ministrów
z dnia 21 maja 1990 r. w sprawie trybu i warunków przyjmowania byłych funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa do służby w Urzędzie
Ochrony Państwa i w innych jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych oraz zatrudniania ich w Ministerstwie
Spraw Wewnętrznych (M. P. Nr 20, poz. 159; dalej: uchwała nr 69), w trakcie którego zostali zakwalifikowani przez wojewódzkie
komisje kwalifikacyjne oraz Centralną Komisję Kwalifikacyjną jako osoby zdolne do służby w Rzeczypospolitej Polskiej.
W ocenie wnioskodawcy, byli funkcjonariusze organów bezpieczeństwa państwa, pozytywnie zweryfikowani i następnie ponownie
zatrudnieni, przechodząc na emeryturę po 1994 r., nabyli prawo do świadczenia emerytalnego na podstawie przepisów ustawy o
zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, ustanowionych przez niepodległe władze Rzeczypospolitej Polskiej. Niedopuszczalne
jest zatem stwierdzenie, że którakolwiek z tych osób otrzymała świadczenie będące bezprawnym przywilejem otrzymanym od władz
PRL i związanym z pracą w aparacie bezpieczeństwa. W konsekwencji, zdaniem wnioskodawcy, ustawa z 23 stycznia 2009 r. jest
niezgodna z zasadą ochrony praw nabytych wyrażoną w art. 2 Konstytucji, albowiem arbitralnie, bez uzasadnienia, pozbawia świadczeń
osoby, które uzyskały je w sposób przewidziany przepisami prawa ustanowionymi po 1990 r. w niepodległej Polsce.
Według wnioskodawcy, władze Rzeczypospolitej Polskiej, zatrudniając po 1990 r. byłych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa,
uznały, że osoby te poprzez pryzmat przebiegu całej służby, kwalifikacje i postawę moralną zasługują na zaufanie i są przydatne
dla budowania bezpieczeństwa w Polsce po 1990 r. Niektóre te osoby, po wcieleniu do służby w niepodległej Polsce, były wielokrotnie
nagradzane, wyróżniane, odznaczane oraz awansowane. Przepisy kwestionowanej ustawy całkowicie niweczą te ustalenia i fakty
oraz prowadzą do wniosku, że były one nieuzasadnione i bezpodstawne.
1.3. W ocenie wnioskodawcy, ustawa z 23 stycznia 2009 r. narusza zasadę zaufania obywatela do państwa wyrażoną w art. 2 Konstytucji.
Uzasadniając ten zarzut, wnioskodawca stwierdził, że zweryfikowanie, a następnie ponowne zatrudnienie byłych funkcjonariuszy
organów bezpieczeństwa państwa stanowiło swoiste oświadczenie wydane w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej przez organy władzy
publicznej, iż będą oni traktowani w identyczny sposób jak pozostali funkcjonariusze służb powstałych po 1990 r. Z kolei byli
funkcjonariusze organów bezpieczeństwa państwa zobowiązali się „służyć wiernie Narodowi, chronić ustanowiony Konstytucją Rzeczypospolitej
Polskiej porządek prawny, strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli” (fragment roty przysięgi – por. art. 17 ustawy z
dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa, Dz. U. z 1999 r. Nr 51, poz. 526, ze zm.; dalej: ustawa o UOP; art. 27
ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277, ze zm.; art. 33 ustawy z dnia 12 października
1990 r. o Straży Granicznej, Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997, ze zm.; czy art. 22 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze
Ochrony Rządu, Dz. U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712, ze zm.). Funkcjonariusze, którzy przeszli na emeryturę, wywiązali się w
pełni ze swoich obowiązków, w przeciwnym razie nie uzyskaliby prawa do tego świadczenia.
Zdaniem wnioskodawcy, kwestionowana ustawa z 23 stycznia 2009 r., po blisko dwudziestu latach, narusza postanowienia tej szczególnej
umowy, albowiem prowadzi do nieuzasadnionego wniosku, że zweryfikowani funkcjonariusze organów bezpieczeństwa państwa byli
nieprzydatni państwu polskiemu, że ze swoich obowiązków wywiązywali się nierzetelnie i niegodnie oraz przede wszystkim, że
ich działalność przed 1990 r. godziła w dążenia niepodległościowe, była sprzeczna z prawem i naruszała prawa oraz wolności
innych osób. W konsekwencji państwo polskie wycofuje się z obietnicy pełnego, uzasadnionego i sprawiedliwego zabezpieczenia
emerytalnego w stosunku do funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa, którzy przed 1990 r. pełnili służbę w tych strukturach.
1.4. Według wnioskodawcy, ustawa z 23 stycznia 2009 r. narusza również zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji).
Uzasadniając ten zarzut, wnioskodawca podniósł, że ustawodawca w ustawie z 23 stycznia 2009 r. zastosował odpowiedzialność
zbiorową i domniemanie winy byłych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa.
Zdaniem wnioskodawcy, pozytywnie zweryfikowani funkcjonariusze organów bezpieczeństwa państwa, którzy następnie zostali ponownie
zatrudnieni, zostali zrównani w statusie prawnym z funkcjonariuszami, którzy nie poddali się weryfikacji bądź jej nie przeszli.
Równocześnie, przysługujące im świadczenia emerytalne uległy ograniczeniu w porównaniu z uprawnieniami funkcjonariuszy, którzy
rozpoczęli służbę po 1990 r.
W ocenie wnioskodawcy, ustawa nowelizująca wprowadza domniemanie winy, które skutkuje automatycznym ograniczeniem praw emerytalnych
byłym funkcjonariuszom organów bezpieczeństwa państwa. Ustawodawca wprost bowiem założył, że wszyscy funkcjonariusze odbywający
służbę przed 1990 r. byli przestępcami i że nie należą im się żadne uprawnienia. Domniemanie to może być obalone tylko w przypadku,
gdy funkcjonariusz udowodni, że działał na rzecz niepodległości państwa.
Ustawa z 23 stycznia 2009 r. stanowi formę nieuzasadnionych i nieusprawiedliwionych represji w stosunku do zweryfikowanych,
a następnie zatrudnionych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa, gdyż drastycznie obniża wymiar podstawy emerytury
byłym funkcjonariuszom bezpieczeństwa państwa z 2,6% do 0,7%. Jest to równoznaczne z zakwalifikowaniem okresu służby w organach
bezpieczeństwa państwa przed rokiem 1990 jako okresu nieskładkowego. Ustawodawca potraktował zatem wszystkich byłych funkcjonariuszy
organów bezpieczeństwa państwa tak, jakby przed 1990 r. nie świadczyli oni jakiejkolwiek pracy. Wnioskodawca zwrócił przy
tym uwagę, że ustawodawca nie zrównał byłych funkcjonariuszy z innymi podmiotami, korzystającymi z powszechnego systemu emerytalnego,
dla których stosuje się przelicznik 1,3% podstawy wymiaru, co mogłoby zachowywać pozory „cofnięcia przywilejów”, ale spycha
ich do pozycji zdecydowanie poniżej powszechnego systemu emerytalnego, co jest już jawną represją.
1.5. Zdaniem wnioskodawcy, ustawa z 23 stycznia 2009 r. narusza art. 10 Konstytucji, gdyż za jej pomocą ustawodawca wymierzył
zbiorową karę wszystkim osobom, które były funkcjonariuszami organów bezpieczeństwa przed 1990 r. Przesądzający charakter
ma przy tym sam fakt służby, bez względu na wykonywane zadania w legalnych organach państwa, uznanego powszechnie na arenie
międzynarodowej. W ten sposób ustawodawca wkroczył w sferę władztwa publicznego konstytucyjnie zastrzeżoną dla organów władzy
sądowniczej. Zostało to uczynione bez przeprowadzonego postępowania sprawdzającego i weryfikującego zasadność, adekwatność,
legalność, słuszność oraz proporcjonalność wymierzonej sankcji. W konsekwencji ustawodawca, opierając się na zasadzie odpowiedzialności
zbiorowej, wymierzył wszystkim byłym funkcjonariuszom sankcję, niezależnie od tego, czy są oni odpowiedzialni za popełnienie
jakichkolwiek czynów sprzecznych z prawem, naruszających godność człowieka lub nagannych moralnie.
Występek lub zbrodnia mogą być popełnione przez osoby, a nie przez organy władzy, czy też przez określone służby. Fakt przynależności
do legalnie działających w PRL służb nie przesądza automatycznie o tym, że określona osoba popełniła przestępstwo i że należy
zastosować wobec niej jakiekolwiek środki odwetowe. W systemach demokratycznych wymierzanie sprawiedliwości i w konsekwencji
wymierzanie kar i sankcji zastrzeżone jest tylko i wyłącznie dla niezawisłych i niezależnych organów władzy sądowniczej.
W ocenie wnioskodawcy, preambuła kwestionowanej ustawy świadczy o jej odwetowym charakterze. Wynika z niej, że ustawodawca
samodzielnie i ostatecznie przesądził o przestępczym charakterze działalności funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa.
Ustawa z 23 stycznia 2009 r. jest więc bezprawnym i nieuzasadnionym narzędziem represji skierowanym przeciwko zweryfikowanym
funkcjonariuszom organów bezpieczeństwa państwa, którzy pełnili w tych organach ponownie należycie służbę.
Wnioskodawca wskazał ponadto, że część twierdzeń zawartych w preambule ustawy z 23 stycznia 2009 r. przesądza to, co jest
dopiero przedmiotem rozpoznawania przez Sąd Okręgowy w Warszawie w sprawie o sygn. akt II K 323/07. Z kolei przepisy ustawy
z 23 stycznia 2009 r. wymierzają, przed rozstrzygnięciem niezawisłego sądu, karę wszystkim członkom Wojskowej Rady oraz wdowom
po jej zmarłych członkach. Tymczasem Wojskowa Rada podjęła działalność już po wprowadzeniu stanu wojennego i nie miała wpływu
na jego przygotowanie oraz przeprowadzenie. Komisja Odpowiedzialności Konstytucyjnej Sejmu RP przez 5 lat prowadziła w tej
sprawie dochodzenie, zakończone wystąpieniem do Sejmu z propozycją jej umorzenia. W dniu 23 października 1996 r. Sejm przyjął
wniosek Komisji i podjął uchwałę o umorzeniu postępowania.
1.6. W ocenie wnioskodawcy, ustawa z 23 stycznia 2009 r. narusza art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Wnioskodawca podniósł, że kwestionowana ustawa stanowi bardzo poważne ograniczenie uprawnień emerytalnych zweryfikowanych
funkcjonariuszy i następnie ponownie zatrudnionych. Działania ustawodawcy w tym przypadku są niezrozumiale intensywne i nadmiernie
uciążliwe dla części adresatów nowelizowanych przepisów.
Wprowadzone zmiany stanowią wygórowaną sankcję w stosunku do osób, którym nie sposób zarzucić jakiekolwiek przewinienia, z
wyjątkiem tego, że byli funkcjonariuszami organów bezpieczeństwa państwa przed 1990 r. Jednakże, co trzeba podkreślić, w trakcie
pełnienia służby nie dopuścili się jakiegokolwiek występku, zbrodni, deliktu czy innego czynu zasługującego na potępienie,
co zostało potwierdzone pozytywnymi opiniami komisji kwalifikacyjnych. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia i celowości obniżenia
emerytur zweryfikowanym i ponownie zatrudnionym funkcjonariuszom przesądza o rażącym naruszeniu zasady proporcjonalności.
Wnioskodawca zauważył ponadto, że przepisy ustawy z 23 stycznia 2009 r. są w rażącej sprzeczności z dyrektywą wynikającą z
rezolucji nr 1096 (1996) Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy w sprawie środków demontażu dziedzictwa po byłych totalitarnych
ustrojach komunistycznych, przyjętej 27 czerwca 1996 r. (dalej: rezolucja nr 1096) oraz ze związanymi z tym dokumentem „wytycznymi
mającymi zapewnić zgodność ustaw lustracyjnych i podobnych środków administracyjnych z wymogami państwa opartego na rządach
prawa”, zalecającymi zakończenie rozliczeń z okresem komunistycznym w ciągu 10 lat po obaleniu komunistycznej dyktatury.
1.7. Zdaniem wnioskodawcy, ustawa z 23 stycznia 2009 r. jest niezgodna z art. 32 Konstytucji, ponieważ różnicuje status funkcjonariuszy,
którzy zostali pozytywnie zweryfikowani, a następnie ponownie zatrudnieni, i tych, którzy nie pełnili służby w organach ochrony
państwa przed rokiem 1990. Tego typu dywersyfikacja statusu prawnego emerytów nie znajduje uzasadnienia, albowiem obie grupy
funkcjonariuszy charakteryzują się tymi samymi cechami i nie ma żadnych istotnych przesłanek rozróżnienia tych grup.
Zróżnicowanie statusu prawnego w zakresie świadczeń emerytalnych polega na tym, że dla tych pierwszych emerytura wynosi 0,7%
podstawy – za każdy rok służby w organach bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1990 (art. 15b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy po nowelizacji), a dla funkcjonariuszy zatrudnionych po raz pierwszy w służbach po 1990 r. podstawa wymiaru
emerytury wynosi 40% podstawy jej wymiaru za 15 lat służby i wzrasta o 2,6% podstawy wymiaru – za każdy dalszy rok tej służby
(art. 15 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy).
W konsekwencji po wysłużeniu równego okresu przez zweryfikowanego funkcjonariusza, następnie ponownie zatrudnionego, i funkcjonariusza
zatrudnionego po raz pierwszy w służbach po roku 1990 – emerytura tego pierwszego będzie znacznie niższa. Nie ma podstaw i
uzasadnienia takiego rozróżnienia statusu prawnego osób zatrudnionych w organach bezpieczeństwa państwa.
W ocenie wnioskodawcy, ustawa z 23 stycznia 2009 r. narusza art. 32 Konstytucji również z tego powodu, że identycznie traktuje
podmioty istotnie różniące się od siebie. Ustawodawca potraktował bowiem w identyczny sposób wszystkich funkcjonariuszy dawnych
organów bezpieczeństwa niezależnie od tego, czy zostali oni zweryfikowani, czy też nie poddali się weryfikacji albo weryfikacji
nie przeszli oraz tych, którzy przeszli na emeryturę przed i po 1990 r.
2. Marszałek Sejmu w piśmie z 3 kwietnia 2009 r. przedstawił w imieniu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej stanowisko w sprawie,
wnosząc o stwierdzenie, że:
1) preambuła (wstęp) do ustawy z 23 stycznia 2009 r. jest zgodna z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji,
a także nie jest niezgodna z art. 10 Konstytucji;
2) art. 13 ust. 1 pkt 1-1b, art. 13a, art. 15b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym przez
ustawę z 23 stycznia 2009 r., są zgodne z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji, a także nie są niezgodne
z art. 10 Konstytucji;
3) art. 15b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych, w brzmieniu nadanym przez ustawę z 23 stycznia 2009 r.,
nie jest niezgodny z art. 10 Konstytucji;
4) art. 3 ustawy z 23 stycznia 2009 r. jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji, a także nie jest
niezgodny z art. 10 Konstytucji.
2.1. Uzasadniając stanowisko, Marszałek Sejmu zauważył, że wnioskodawca nie przywołał żadnych argumentów na poparcie zawartego
w petitum wniosku zarzutu niezgodności regulacji kwestionowanej ustawy w zakresie świadczeń emerytalnych członków Wojskowej Rady z art.
2, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji. Zdaniem Marszałka Sejmu, wnioskodawca ograniczył się tylko do „skonfrontowania”
kwestionowanych zmian w systemie świadczeń emerytalnych członków Wojskowej Rady z art. 10 Konstytucji, a więc analiza konstytucyjności
zaskarżonych regulacji może zostać przeprowadzona wyłącznie co do tego aspektu.
2.2. Zdaniem Marszałka Sejmu, kwestionowana ustawa nie wyklucza funkcjonariuszy bezpieczeństwa PRL ze specjalnego systemu
zabezpieczenia emerytalnego „służb mundurowych”, niemniej jej przepisy przewidują obniżenie wysokości podstawy wymiaru ich
emerytur (za każdy rok służby w organach bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1990), co niewątpliwe przełoży się na niższe
świadczenia emerytalne, niż te, które zostałyby im wypłacone zgodnie z ogólnymi zasadami dotyczącymi służb mundurowych (z
zastosowaniem wyższej podstawy wymiaru). Zmiany wprowadzone ustawą z 23 stycznia 2009 r. de facto dotyczą więc byłych funkcjonariuszy bezpieczeństwa państwa, którzy przeszli na emeryturę przed 1990 r. albo po roku 1990,
a ich świadczenia emerytalne ustala się w całości lub części z uwzględnieniem okresu służby (pracy) w organach bezpieczeństwa
państwa w latach 1944-1990.
Marszałek Sejmu stwierdził, że moment, kiedy jednostkowe uprawnienie zostało nabyte, a także moment, kiedy został ustanowiony
przepis będący źródłem jego nabycia, nie powinny stanowić – same w sobie – kryterium zróżnicowania standardu ochrony praw
nabytych. W tym sensie – z punktu widzenia sądu konstytucyjnego orzekającego na podstawie Konstytucji z 1997 r. – zasada ochrony
praw nabytych w równym stopniu odnosi się do praw nabytych przed rozpoczęciem transformacji ustrojowej, jak i praw nabytych
w czasie dokonywania przemian demokratycznych po 1990 r. Nie wynika z tego oczywiście, że historyczny kontekst przyznania
uprawnień i ich normatywny charakter są bez znaczenia dla rozstrzygnięcia, czy dalej powinny one być honorowane w warunkach
demokratycznego państwa prawnego.
Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Marszałek Sejmu wyraził pogląd, że aktualny ustawodawca jest legitymowany,
aby przewartościować dotychczasowy sposób myślenia o prawach nabytych w okresie PRL (lub do nabycia których istotne znaczenia
miała działalność prowadzona w tym okresie) i – kierując się normami obowiązującej ustawy zasadniczej – ograniczyć ich zakres
albo znieść uprzywilejowujący charakter. Uzgodnienie systemu świadczeń emerytalnych przysługujących byłym funkcjonariuszom
bezpieczeństwa PRL z założeniami demokratycznego państwa prawnego należy zatem uznać za cel usprawiedliwiony konstytucyjnie,
który powinien uzyskać pierwszeństwo przed zasadami ochrony praw nabytych.
Kwestionowana ustawa, zdaniem Marszałka Sejmu, stanowi jeden z przejawów dokonanej przez ustawodawcę negatywnej oceny łamania
praw człowieka, tłumienia dążeń niepodległościowych i innych przejawów działania organów bezpieczeństwa PRL, de facto pełniących rolę policji politycznej, a de iure – „strażników” systemu totalitarnego. Ustawa z 23 stycznia 2009 r. nie odnosi się do konkretnych czynów popełnionych w przeszłości
przez funkcjonariuszy bezpieczeństwa PRL. Dla jej konstrukcji prawnej okoliczność ta pozostaje bez znaczenia. Jeśli indywidualni
funkcjonariusze dopuścili się czynów zabronionych ściganych przez normy szeroko pojętego prawa represyjnego, ich odpowiedzialność
będzie realizowana w ramach odrębnych regulacji, z zastosowaniem norm gwarantujących im prawo do obrony i sądowego wymiaru
sprawiedliwości. W szczególności ustawa nie przypisuje funkcjonariuszom winy, w rozumieniu art. 42 ust. 3 Konstytucji. Czymś
zgoła odmiennym jest natomiast konstatacja odnosząca się do specyfiki instytucjonalnej organów, na rzecz których funkcjonariusze
pracowali (służyli) i których cele realizowali. Marszałek Sejmu wskazał, że każdy funkcjonariusz zatrudniony w organie bezpieczeństwa
państwa PRL, w zależności od czasu pełnienia służby, ślubował: „(...) dążyć ze wszystkich sił do ugruntowania ładu wewnętrznego,
opartego na społecznych, gospodarczych i politycznych zasadach ustrojowych Polski Ludowej i z całą stanowczością, nie szczędząc
swych sił, zwalczać jego wrogów” (dekret z dnia 6 października 1948 r. o rocie ślubowania ministrów, funkcjonariuszów państwowych,
sędziów i prokuratorów oraz funkcjonariuszów służby bezpieczeństwa publicznego; Dz. U. Nr 49, poz. 370, ze zm.), a także wskazał
dotyczące funkcjonariuszy wymagania: „(...) na podstawie prawa ludowego organy bezpieczeństwa publicznego prowadzą nieugiętą
walkę z agentami imperializmu, szpiegami, dywersantami, sabotażystami i innymi elementami godzącymi w ustrój demokracji ludowej
oraz z wszelką wrogą działalnością wymierzoną przeciw budownictwu socjalistycznemu w Polsce” (dekret z dnia 20 lipca 1954
r. o służbie w organach bezpieczeństwa publicznego; Dz. U. Nr 34, poz. 142); „Funkcjonariuszem Służby Bezpieczeństwa (...)
może być obywatel polski o nieskazitelnej postawie etyczno-moralnej, którego cechuje obywatelska i patriotyczna świadomość
oraz wysoka socjalistyczna ideowość (...)” (ustawa z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa
i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej; Dz. U. Nr 38, poz. 181, ze zm.).
W ocenie Marszałka Sejmu, ustawa z 23 stycznia 2009 r. (w tym jej wstęp) dotyczy zatem nie indywidualnych osób, które stosowały
„bezprawne metody”, lecz wspomina o organach, strukturach, jednostkach organizacyjnych związanych ze stosowaniem takich metod.
Tym samym nie sposób dowodzić, że ustawa tworzy konsekwencje prawne w związku z oceną konkretnych czynów funkcjonariuszy.
Przeciwnie, przyjmuje instytucjonalną perspektywę naruszania praw człowieka przez organy bezpieczeństwa państwa, uznając ich
praktykę i cele de iure za istotne komponenty ochrony i utrwalania systemu totalitarnego, na który pod rządami Konstytucji z 1997 r. nie ma przyzwolenia
(por. wstęp i art. 13 Konstytucji).
Ustosunkowując się do zarzutu wnioskodawcy o „penalnym charakterze” kwestionowanej regulacji, „zastosowania odpowiedzialności
zbiorowej”, „naruszenia zasady domniemania niewinności” i „użycia środków represyjnych (karania)” przez ustawodawcę, Marszałek
Sejmu stwierdził, że przedmiotem ustawy jest modyfikacja systemu zabezpieczenia społecznego tzw. służb mundurowych, polegająca
na obniżeniu świadczeń emerytalnych funkcjonariuszom służb bezpieczeństwa PRL. Przepisy dotyczące ubezpieczeń społecznych
nie mogą być traktowane jak regulacje represyjne, dla których wzorcem konstytucyjności jest m.in. art. 42 Konstytucji. W szczególności
o penalnym charakterze ustawy nie przesądza jej wstęp, będący przede wszystkim opisem podstaw systemu komunistycznego i roli
funkcjonujących w nim organów aparatu represji (instytucji), które podejmowały czynności przeciwko dążeniom niepodległościowym
i prawom człowieka. Wstęp nie ustanawia też samodzielnych norm prawnych adresowanych do funkcjonariuszy bezpieczeństwa PRL,
a jedynie może służyć jako dodatkowe źródło interpretacyjne, przedstawiające cele i intencje ustawodawcy. Ponadto Marszałek
Sejmu podkreślił, że kwestionowana ustawa nie wprowadza zakazu sprawowania funkcji publicznych, nie posiłkuje się procedurą
karną ani nie „wyrokuje” o indywidualnych przewinach funkcjonariuszy.
Zdaniem Marszałka Sejmu, argumenty wnioskodawcy odwołujące się do naruszenia przez ustawodawcę typowych dla prawa karnego
zakazów („odpowiedzialności zbiorowej” i „uchylenia domniemania niewinności”) są nieadekwatne na gruncie rozpatrywanej sprawy,
a co za tym idzie nie zasługują na uwzględnienie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez ustawę z 23 stycznia 2009 r. zasady zaufania obywatela do państwa wyrażoną w art.
2 Konstytucji z uwagi na to, że dotyczy osób, które zostały „ponownie zatrudnione” w Urzędzie Ochrony Państwa i innych jednostkach
organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, po pozytywnym przejściu tzw. postępowania kwalifikacyjnego, Marszałek
Sejmu zauważył, że komisje kwalifikacyjne (wojewódzkie i centralna), były organami administracyjnymi, które oceniały przydatność
kandydatów do służby w instytucjach państwa tworzonych po 1990 r. (w tym w Urzędzie Ochrony Państwa). Pozytywna opinia takiej
komisji oznaczała, że dana osoba (np. funkcjonariusz Służby Bezpieczeństwa) spełniała kryteria ustawowe, aby pracować w jednostkach
organizacyjnych III RP, odpowiedzialnych za porządek i bezpieczeństwo publiczne. Ustalenia komisji, mimo że wydawane w imieniu
Rzeczypospolitej Polskiej, nie mogą być traktowane jak orzeczenia prawomocnych sądów z przymiotem powagi rzeczy osądzonej,
podejmowane z zachowaniem standardów demokratycznego państwa prawnego (prawa do sądu). Zarówno postępowanie przed komisją,
jak i jego finalny efekt w postaci opinii należy traktować instrumentalnie, tylko w kategoriach poświadczenia przydatności
do służby w organach III RP i spełnienia wymagań obowiązującej wówczas ustawy. Potwierdzenie w opinii właściwości osobistych
kandydatów dokonywane było jedynie na potrzeby przekształceń strukturalnych organów bezpieczeństwa państwa i w żadnym wypadku
nie chroni przed pociągnięciem do odpowiedzialności indywidualnej funkcjonariuszy za ujawnione w inny sposób naruszenia prawa
(choćby z okresu służby w PRL) ani nie wyłączyło w stosunku do nich kompetencji ustawodawcy w zakresie dopuszczalności modyfikacji
ustawowych zasad obliczania ich świadczeń emerytalnych.
W ocenie Marszałka Sejmu, z faktu, że dana osoba spełniła administracyjne kryteria dostępu do służby publicznej w III RP,
nie należy wyciągać wniosku, że jest to równoznaczne z „puszczeniem w niepamięć” przeszłości, kiedy wykonywała ona zadania
w organach bezpieczeństwa PRL, nastawionych na działania nieakceptowane w państwie demokratycznym. Ustawa z 23 stycznia 2009
r. wiąże konsekwencje prawne w postaci modyfikacji systemu emerytalnego funkcjonariuszy tylko z okresem ich służby w organach
bezpieczeństwa PRL. Nie ingeruje w prawa nabyte podczas służby po pozytywnym „zweryfikowaniu” przez komisje kwalifikacyjne.
Zdaniem Marszałka Sejmu, zasada ochrony praw nabytych oraz powiązana z nią zasada zaufania obywatela do państwa i tworzonego
przez nie prawa muszą ustąpić przed zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), która pozwala ograniczać prawa
nabyte niesłusznie bądź niegodziwie oraz prawa nieakceptowane w porządku aksjologicznym demokratycznego państwa prawnego.
Uchwalając skarżone przepisy, ustawodawca przyjął, że państwo polskie nie powinno gwarantować funkcjonariuszom bezpieczeństwa
państwa PRL świadczeń emerytalnych w pełnej wysokości (na zasadach ogólnych dla tzw. służb mundurowych), jeśli są one obliczane
z uwzględnieniem okresów służby w instytucjach de facto nastawionych na zwalczanie działalności niepodległościowej i łamanie praw człowieka.
2.3. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez ustawę z 23 stycznia 2009 r. art. 10 Konstytucji, Marszałek Sejmu stwierdził,
że kwestionowana ustawa nie feruje rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach, nie ustala odpowiedzialności i winy funkcjonariuszy.
Jej przedmiotem jest natomiast sformułowanie ogólnych i abstrakcyjnych kryteriów wyodrębniających grupę podmiotów, którym
zostaną obniżone świadczenia emerytalne. Przesłanki wyodrębnienia mają w tym przypadku związek ze stwierdzeniem faktu pracy
tych podmiotów w organach bezpieczeństwa PRL oraz wchodzeniem w skład Wojskowej Rady, jako instytucji systemu totalitarnego,
a nie oceną jednostkowych zachowań, czy właściwości osobistych konkretnych funkcjonariuszy. Dopiero na podstawie przepisów
ustawy z 23 stycznia 2009 r. odpowiednie organy administracji publicznej wydadzą akty stosowania prawa, które będą mogły być
– na zasadach ogólnych – zaskarżone do sądu. W sensie prawnym ustawa nie jest więc aktem z zakresu wymiaru sprawiedliwości,
tak jak nigdy nie były w ten sposób traktowane np. ustawy amnestyjne czy ustawa z dnia 23 lutego 1991 r. o uznaniu za nieważne
orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (Dz. U. Nr 34,
poz. 149, ze zm.).
Z tych względów, zdaniem Marszałka Sejmu, wskazany przez wnioskodawcę art. 10 Konstytucji (zasada podziału władz) nie jest
adekwatnym wzorcem kontroli w sprawie.
2.4. W związku z zarzutem wnioskodawcy o niezgodności kwestionowanej ustawy z art. 31 ust. 3 Konstytucji Marszałek Sejmu wskazał,
że skala obniżeń świadczeń emerytalnych funkcjonariuszy bezpieczeństwa PRL niewątpliwie będzie znacząca w stosunku do wysokości
emerytur pobieranych przed nowelizacją (na zasadach ogólnych ustalonych dla tzw. służb mundurowych), niemniej jednak redukcji
tych nie można określić jako „nadmiernych”, czy „nieproporcjonalnych”, w rozumieniu jakie tym pojęciom nadaje Konstytucja
i orzecznictwo Trybunału (zwłaszcza w kontekście najniższych świadczeń emerytalnych pobieranych w systemie powszechnym, w
tym przez osoby, które przez lata były represjonowane i nie mogły przyczynić się do wypracowania emerytury zgodnie ze swoim
wykształceniem lub wyuczonym zawodem). Ustawodawca dostrzegał złożoność możliwych sytuacji życiowych i inaczej potraktował
funkcjonariuszy, którzy pracując w strukturach aparatu bezpieczeństwa PRL, zdecydowali się niejawnie wspierać osoby i organizacje
działające na rzecz niepodległego bytu państwa polskiego.
W ocenie Marszałka Sejmu, cel ustawy jest konstytucyjnie legitymowany i w pełni zbieżny z porządkiem aksjologicznym ustawy
zasadniczej. Kwestionowane przepisy są konieczne w demokratycznym państwie prawa dla ochrony jego porządku oraz moralności
publicznej. Porządek i moralność publiczną można interpretować jako przejaw zaufania do państwa, które jest reprezentowane
i działa przez swoich funkcjonariuszy, ale także jako element zaufania do prawa, które powinno być stanowione z poszanowaniem
zasady sprawiedliwości społecznej i wiązać wszystkich obywateli bez względu na sprawowane przez nich funkcje. Chcąc pozostać
w zgodzie z aksjologią ustawy zasadniczej ustawodawca nie może zaniechać wyciągania następstw prawnych ze zdarzeń (współkształtujących
aktualne prawa podmiotowe funkcjonariuszy), które wiążą się z pracą (służbą) w instytucjach PRL nastawionych na zwalczanie
wartości leżących u podstaw demokratycznego państwa prawnego.
Z powyższych względów, zdaniem Marszałka Sejmu, kwestionowana ustawa jest zgodna z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
2.5. Ustosunkowując się do zarzutu wnioskodawcy o niezgodności ustawy z 23 stycznia 2009 r. z zasadą równości wobec prawa wyrażoną
w art. 32 Konstytucji, Marszałek Sejmu podniósł, że wprowadzone ustawą zróżnicowanie wysokości świadczeń emerytalnych opiera
się na założeniu, że funkcjonariusze bezpieczeństwa PRL stanowią odrębną klasę podmiotów, która – z prawnego punktu widzenia
– może być traktowana według odmiennych, aczkolwiek „wewnętrznie” jednolitych zasad (z wyłączeniem funkcjonariuszy wspierających
osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległego bytu państwa polskiego). Jednocześnie u podstaw regulacji leży przekonanie,
że funkcjonariusze bezpieczeństwa PRL pozytywnie zweryfikowani przez komisje kwalifikacyjne powinni zostać zrównani w swoich
prawach z „nowymi” funkcjonariuszami bezpieczeństwa państwa, którzy podjęli pracę po 1990 r., ale tylko w odniesieniu do tych
okresów, kiedy służyli już w instytucjach III RP.
Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Marszałek Sejmu sformułował pogląd, że zasada sprawiedliwości społecznej,
a także pryncypialne odrzucenie w ustawie zasadniczej odwołań do poprzedniego porządku ustrojowego, „gdy podstawowe wolności
i prawa człowieka były (...) łamane” (wstęp do Konstytucji), uzasadniają nadanie szczególnego waloru prawnego okoliczności
pracy w organach bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1990, kiedy organy te stanowiły istotne ogniwo systemu totalitarnego.
Szczególne (różne) potraktowanie osób, w postaci obniżenia ich świadczeń emerytalnych, stanowi konsekwencję posiadania przez
nie wspomnianej cechy istotnej – zatrudnienia (służby) w organach bezpieczeństwa PRL.
Podsumowując, Marszałek Sejmu uznał, że kwestionowana ustawa jest zgodna z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
3. Prokurator Generalny w piśmie z 7 kwietnia 2009 r. zajął stanowisko, że:
1) art. 1 ustawy z 23 stycznia 2009 r.,
2) art. 2 pkt 1 lit. b ustawy z 23 stycznia 2009 r. w zakresie, w jakim w art. 13 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy dodaje punkt 1b,
3) art. 2 pkt 3 ustawy z 23 stycznia 2009 r. w zakresie, w jakim w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy dodaje
art. 15b ust. 1,
4) art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z 23 stycznia 2009 r. – są zgodne z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji oraz nie są niezgodne
z art. 10 Konstytucji.
W pozostałym zakresie Prokurator Generalny wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia
1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) ze względu na niedopuszczalność orzekania.
3.1. Odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy wobec ustawy z 23 stycznia 2009 r., Prokurator Generalny wskazał, powołując się na orzecznictwo
Trybunału Konstytucyjnego, że Konstytucja wyraża w art. 67 ust. 1 prawo obywateli do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności
do pracy z powodu choroby lub inwalidztwa oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego i pozostawia ustawodawcy określenie zakresu
i form tego zabezpieczenia. Oznacza to, że ustawodawcy przysługuje swoboda regulacyjna kształtowania instrumentów owego zabezpieczenia
oraz rodzaju świadczeń służących zaspokojeniu potrzeb obywateli, którzy utracili zdolność do pracy w związku z powstaniem
okoliczności określonych w art. 67 ust. 1 Konstytucji. Swoboda ustawodawcy kształtowania tych praw socjalnych nie jest oczywiście
nieograniczona. Ustawodawca nie może bowiem naruszać ich istoty, a nadto regulacje systemowe muszą pozostawać w zgodzie z
innymi zasadami i wartościami konstytucyjnymi.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, dokonane ustawą z 23 stycznia 2009 r. zmiany zasad ustalania wysokości emerytur policyjnych
funkcjonariuszy służb mundurowych, pełniących służbę w organach bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1990, oraz emerytur wojskowych
członków Wojskowej Rady prowadzą do zmniejszenia wysokości świadczeń ustalonych w decyzjach organu emerytalnego, jak również
wysokości przyszłych świadczeń osób pozostających nadal w służbie.
W ocenie Prokuratora Generalnego, nie można jednak podzielić poglądu wnioskodawcy, że takie rozwiązania są niezgodne z zasadą
ochrony praw nabytych i zasadą ogólną zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wyrażonymi w art. 2 Konstytucji.
Zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa nie oznacza niemożności zmiany prawa przez ustawodawcę. Z kolei
zasada ochrony praw nabytych nie ma charakteru absolutnego i nie wyklucza możliwości znoszenia czy też ograniczenia praw podmiotowych.
Konstytucyjnie dopuszczalne jest odstąpienie od zasady ochrony praw nabytych w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia
za tym inna zasada konstytucyjna. W szczególności uzasadnienie dla ingerencji w nabyte prawa socjalne może stanowić zasada
sprawiedliwości społecznej.
Prokurator Generalny podniósł, że z punktu widzenia zasady słuszności trudno jest uznać, iż dla celów ustalania wysokości
emerytury według uprzywilejowanych zasad (korzystniejszych niż w systemie powszechnym) okres służby w organach bezpieczeństwa
państwa poprzedniego ustroju, także tych funkcjonariuszy aparatu bezpieczeństwa, którzy zostali pozytywnie zweryfikowani i
podjęli służbę po roku 1990, powinien być traktowany na równi ze służbą w organach państwa demokratycznego, zaś okresy służby
członków Wojskowej Rady według zasad przewidzianych dla żołnierzy zawodowych.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, systemy emerytalne, zmienione ustawą z 23 stycznia 2009 r., są systemami odrębnymi, opartymi
na innych zasadach niż powszechny system emerytalny. Prawo do świadczenia z systemu odrębnego związane bowiem zostało z wymaganym
co najmniej 15-letnim okresem służby w określonej formacji mundurowej (okresem równorzędnym), nie zaś z całym okresem aktywności
zawodowej i osiągnięciem określonego wieku biologicznego. Inne są też zasady obliczania wysokości świadczenia, w tym podstawa
wymiaru emerytury. Także wysokość wskaźnika określona jest na innym poziomie. W ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy
służb mundurowych wskaźnik ten wynosi 2,6% podstawy wymiaru za każdy rok służby (art. 15 ust. 1 pkt 1), zaś w systemie powszechnym
– 1,3% podstawy wymiaru emerytury (art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu
Ubezpieczeń Społecznych; Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227). Odmienne potraktowanie okresów służby w latach 1944-1990 w organach
bezpieczeństwa państwa na gruncie różnych systemów emerytalnych nie może przemawiać za niekonstytucyjnością rozwiązania wprowadzonego
na mocy ustawy z 23 stycznia 2009 r.
3.2. W ocenie Prokuratora Generalnego, zasada domniemania niewinności wyrażona w art. 42 ust. 3 Konstytucji nie stanowi adekwatnego
wzorca kontroli kwestionowanej ustawy. Zasada ta bowiem odnosi się do postępowań o charakterze represyjnym. Nie dotyczy natomiast
innych procedur ustawowych, których celem w ogóle nie jest ustalenie naganności zachowania ludzkiego i wymierzenie sankcji,
w tym regulacji dotyczących ustalania wysokości świadczeń emerytalnych.
3.3. Ustosunkowując się do zarzutu wnioskodawcy o niezgodności ustawy z 23 stycznia 2009 r. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, Prokurator
Generalny podniósł, że wnioskodawca nie wykazał, iż zmiana zasad obliczania emerytur wojskowych członków Wojskowej Rady oraz
emerytur policyjnych osób, które pełniły służbę w organach bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1990, prowadzi do naruszenia
istoty prawa do emerytury.
3.4. Ponadto Prokurator Generalny zauważył również, że przywoływane przez wnioskodawcę zalecenia, wynikające z Rezolucji nr 1096,
jako akty typu soft-law, nie tworzą samodzielnie wzorca kontroli, pozwalającego na dyskwalifikację aktu prawnego.
3.5. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez ustawodawcę art. 10 Konstytucji, Prokurator Generalny stwierdził, że przepis ten
nie jest adekwatnym wzorcem kontroli konstytucyjności ustawy z 23 stycznia 2009 r., ponieważ ustawa ta nie dotyczy odpowiedzialności
karnej i nie ma charakteru represyjnego. Ustawa z 23 stycznia 2009 r. dotyczy prawa do zabezpieczenia emerytalnego i wprowadza
jedynie inne zasady obliczania wysokości emerytur policyjnych i wojskowych osób, które były, odpowiednio, funkcjonariuszami
organów bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1990 i członkami Wojskowej Rady. W tym zakresie Konstytucja pozostawia ustawodawcy
znaczną swobodę.
3.6. Prokurator Generalny wskazał, że ustawodawca jako kryterium różnicujące sytuację prawną funkcjonariuszy służb mundurowych,
którzy służbę rozpoczęli przed 2 stycznia 1999 r., przyjął datę graniczną – rok 1990. Kryterium to związane zostało z okresem
przemian ustrojowych i zmianami dotyczącymi organów bezpieczeństwa poprzedniego ustroju, tj. rozwiązaniem Służby Bezpieczeństwa
i utworzeniem Urzędu Ochrony Państwa, bez względu na to, czy po rozwiązaniu Służby Bezpieczeństwa jej funkcjonariusze spełniali
wymagania przewidziane dla funkcjonariuszy nowo utworzonej służby. Kryterium to ustawodawca odniósł zatem do daty przemian
ustrojowych, bez względu na późniejszą sytuację prawną poszczególnych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa istniejących
przed rokiem 1990. Jednocześnie służba po roku 1990 także traktowana jest jednakowo, bez względu na to, czy dany funkcjonariusz
uprzednio pełnił służbę w organach bezpieczeństwa państwa, czy też nie. Kryterium to uznać należy za racjonalnie uzasadnione,
a tym samym wprowadzone zróżnicowanie za sprawiedliwe. Nie można zatem uznać, iż kwestionowane rozwiązania naruszają art.
32 ust. 1 Konstytucji.
3.7. Zdaniem Prokuratora Generalnego, wnioskodawca, zarzucając niekonstytucyjność całej ustawie z 23 stycznia 2009 r., skoncentrował
się jedynie na wykazaniu niezgodności zmiany zasad obliczania wysokości emerytur wojskowych członków Wojskowej Rady oraz emerytur
policyjnych osób, które pełniły służbę w organach bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1990. Wnioskodawca nie uzasadnił natomiast,
w czym upatruje niekonstytucyjność pozostałych rozwiązań ustawy z 23 stycznia z 23 stycznia 2009 r., i dlatego też Prokurator
Generalny wniósł o umorzenie postępowania w tym zakresie z uwagi na niedopuszczalność orzekania.
4. Wnioskodawca, w piśmie zatytułowanym „Odpowiedź wnioskodawców na pisma: (A). Marszałka Sejmu RP z dnia 3 kwietnia 2009
r. (B). Prokuratora Generalnego z dnia 7 kwietnia 2009 r.” datowanym na 30 sierpnia 2009 r., które do Trybunału Konstytucyjnego
wpłynęło 25 września 2009 r., sprecyzował „wnioski i zarzuty do tej pory podniesione w niniejszej sprawie” i wniósł o stwierdzenie,
że:
1) preambuła ustawy z 23 stycznia 2009 r. jest niezgodna z art. 2 Konstytucji, w szczególności z wynikającymi z niego zasadami
ochrony praw słusznie nabytych, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, sprawiedliwości społecznej, oraz z art.
10 Konstytucji i wynikającą z niego zasadą podziału i równoważenia się władz, a ponadto z art. 30, art. 32 i art. 45 Konstytucji;
2) art. 1 ustawy z 23 stycznia 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, w szczególności z wynikającymi z niego zasadami
ochrony praw słusznie nabytych, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, sprawiedliwości społecznej, oraz z art.
10 Konstytucji i wynikającą z niego zasadą podziału i równoważenia się władz, a ponadto z art. 30, art. 31 ust. 3, art. 32
i art. 45 Konstytucji;
3) art. 2 ustawy z 23 stycznia 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, w szczególności z wynikającymi z niego zasadami
ochrony praw słusznie nabytych, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, sprawiedliwości społecznej, z art. 10
Konstytucji i wynikającą z niego zasadą podziału i równoważenia się władz, z art. 18 Konstytucji i wynikającą z niego zasadą
ochrony rodziny, a ponadto z art. 30, art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 45 Konstytucji;
4) art. 3 ustawy z 23 stycznia 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, w szczególności z wynikającymi z niego zasadami
ochrony praw słusznie nabytych, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, sprawiedliwości społecznej oraz z art.
10 Konstytucji i wynikającą z niego zasadą podziału i równoważenia się władz, a ponadto z art. 30, art. 31 ust. 3 i art. 45
Konstytucji;
5) art. 4 ustawy z 23 stycznia 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji i wynikającą z niego zasadą racjonalnego prawodawcy.
W porównaniu zatem z pierwotnym wnioskiem wnioskodawca nie tylko sprecyzował wzorce kontroli poszczególnych przepisów ustawy
z 23 stycznia 2009 r., lecz dodatkowo wskazał nowe wzorce kontroli, tj. art. 30 i art. 45 Konstytucji w odniesieniu do preambuły,
art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z 23 stycznia 2009 r., a ponadto art. 18 Konstytucji w odniesieniu do art. 2 ustawy z 23 stycznia
2009 r.
4.1. W uzasadnieniu do pisma z 30 sierpnia 2009 r. wnioskodawca, polemizując ze stanowiskami Marszałka Sejmu i Prokuratora
Generalnego, podniósł, że polski prawodawca apriorycznie przyjął, że wszystkie osoby zatrudnione w organach, o których mowa
w art. 2 ustawy o ujawnianiu informacji, nabyły uprawnienia emerytalne w sposób niesłuszny, w szczególności dokonywały bezprawnych
czynności na rzecz utrwalenia systemu niedemokratycznego. Jest to przykład stosowania odpowiedzialności zbiorowej, która jest
nie do pogodzenia z demokratycznym porządkiem prawnym i prawami człowieka. Ustawodawca, pragnąc ograniczyć uprawnienia emerytalne
określonej kategorii osób, nie może czynić tego w ten sposób, że zasięgiem swoich regulacji obejmuje wszystkich funkcjonariuszy
wchodzących w skład danych służb, niezależnie od tego, jaką postawą wykazali się podczas wykonywania swoich obowiązków zawodowych.
Poza zakresem podmiotowym ustawy powinny się znaleźć osoby, które były członkami Wojskowej Rady lub służyły w organach bezpieczeństwa
państwa, ale które nie prowadziły działalności wskazanej w preambule kwestionowanej ustawy.
W ocenie wnioskodawcy, sam fakt, że ktoś był funkcjonariuszem organów bezpieczeństwa państwa, nie przesądza o tym, że działał
wbrew normom i zasadom prawnym, naruszał prawa, wolności i godność innych osób, zwalczał wolnościowe dążenia narodu polskiego.
Nie do przyjęcia jest również argument, że nawet nie prowadząc takiej działalności, ale służąc w organach bezpieczeństwa,
godził się na nią, co przesądza o zasadności wprowadzenia w życie ustawy z 23 stycznia 2009 r. Gdyby posłużyć się tym twierdzeniem,
należałoby ograniczyć prawa emerytalne wszystkim osobom, które żyły i pracowały przed rokiem 1990 i które aktywnie nie wspierały
wolnościowych dążeń narodu polskiego przyjmując, że bierność oznaczała zgodę, przyzwolenie i wsparcie dla systemu socjalistycznego.
W takiej sytuacji kolejnymi grupami podmiotów zagrożonych odebraniem praw emerytalnych mogliby być członkowie Polskiej Zjednoczonej
Partii Robotniczej i stronnictw sojuszniczych, funkcjonariusze Milicji Obywatelskiej i Ochotniczej Rezerwy Milicji Obywatelskiej,
oficerowie Ludowego Wojska Polskiego itp.
Trudno wytłumaczyć, z jakiego powodu ustawa zmieniająca objęła wyłącznie byłą kadrę mundurową różnych szczebli zatrudnioną
w cywilnych organach bezpieczeństwa państwa, a nie objęła pracującej w tych organach kadry cywilnej, a w szczególności dlaczego
w przypadku Akademii Spraw Wewnętrznych ustawa ta nie dotyka głównych pomysłodawców utworzenia i zarazem głównych „sprawców”
powstania Akademii Spraw Wewnętrznych, jakimi byli wysoko kwalifikowani, samodzielni pracownicy nauki polskiej, zwłaszcza
pracujący w tej uczelni znani profesorowie prawa.
Dla wnioskodawcy całkowicie nieuzasadnione i niezrozumiałe jest objęcie przepisami ustawy z 23 stycznia 2009 r. wszystkich
członków Wojskowej Rady. Prawodawca przyjął, że działalność tego organu była przestępcza i powinna być objęta sankcją. Ustawodawca
nie dywersyfikuje rzeczywistej roli i funkcji, jaką pełnili w Wojskowej Radzie poszczególni jej członkowie, i nie zadaje sobie
pytania, czy rzeczywista rola wszystkich członków Wojskowej Rady sprowadzała się do zwalczania wolnościowych dążeń Narodu
Polskiego. Wnioskodawca zwrócił uwagę, że istnieją dokumenty, decyzje, akty stanowienia i stosowania prawa wydane przez Wojskową
Radę, które obrazują faktyczną rolę poszczególnych osób. Jeżeli na ich podstawie możliwe jest stwierdzenie, że określone osoby
popełniały przestępstwa, to powinny one zostać, w przewidziany odpowiednimi przepisami sposób, indywidualnie, pociągnięte
do odpowiedzialności – przede wszystkim karnej.
4.2. Zdaniem wnioskodawcy, rażącym naruszeniem zasady sprawiedliwości społecznej jest przyjęcie założenia, że wszyscy niezweryfikowani
funkcjonariusze podejmowali działania i czynności, o których mowa w preambule ustawy z 23 stycznia 2009 r. Prawodawca pominął
to, że wśród funkcjonariuszy byłych służb bezpieczeństwa są i były osoby, które w szczególności:
1) uzyskały prawo do emerytury lub renty przed 1990 r. i nie potrzebowały poddawać się weryfikacji, co wcale nie znaczy, że
weryfikacji by nie przeszły;
2) były pracownikami biurowymi, administracyjnymi lub dydaktycznymi i nie realizowały czynności śledczych ani operacyjnych
(np. nauczyciele akademiccy, sekretarki, kierowcy);
3) zwalczały pospolitą przestępczość kryminalną lub gospodarczą i nie zajmowały się inwigilacją lub walką z opozycją.
W ocenie wnioskodawcy przepisy ustawy z 23 stycznia 2009 r. nie powinny w żaden sposób dotyczyć tych grup pracowniczych. Kwestionowana
ustawa nie dość, że objęła swoim zakresem podmiotowym te osoby, to jeszcze nie dała im szansy wykazania, że nie działały niezgodnie
z prawem. Co więcej, to odpowiednie organy władzy publicznej, a przede wszystkim sądy, powinny wykazać, że osoby te działały
w sposób opisany w preambule ustawy z 23 stycznia 2009 r. Zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa powinno to
się odbywać w ramach odpowiednich postępowań, opartych na zasadach prawa karnego. Dopiero orzeczenia niezależnych sądów mogą
stanowić podstawę do rozliczenia się z przeszłością poprzez obniżenie konkretnym, ściśle i indywidualnie określonym osobom
wysokości emerytur.
4.3. Kwestionowana ustawa jest niezgodna z art. 32 Konstytucji, ponieważ bezpodstawnie ujednoliciła status prawny szeregu grup
zawodowych funkcjonariuszy. W ocenie prawodawcy przed rokiem 1990 istniały grupy osób, które działały w sposób sprzeczny z
prawem, naruszały prawa, wolności i godność człowieka, działały na rzecz utrzymania systemu komunistycznego. Ustawodawca zastosował
więc odpowiedzialność zbiorową, niedopuszczalną w demokratycznym państwie prawnym. Tymczasem nie zwalczali opozycji i nie
działali na rzecz utrwalenia systemu komunistycznego funkcjonariusze służb bezpieczeństwa pozytywnie zweryfikowani, funkcjonariusze
Milicji Obywatelskiej do 1954 r., członkowie Wojskowej Rady, funkcjonariusze, którzy przeszli na emeryturę lub rentę przed
1990 r. i nie mieli możliwości poddać się weryfikacji.
Ustawa z 23 stycznia 2009 r. narusza również art. 2 Konstytucji i wynikającą z niego zasadę sprawiedliwości społecznej, ponieważ
prawodawca powinien konsekwentnie zdefiniować funkcjonariuszy objętych przepisami kwestionowanej ustawy w taki sposób, by
nie mogła ona objąć swoimi postanowieniami osób i funkcjonariuszy, którzy nie działali w sposób sprzeczny z prawem.
4.4. Wnioskodawca podkreślił, że świadomie i celowo zakwestionował przepisy ustawy z 23 stycznia 2009 r., ponieważ tego typu wniosek
może stanowić podstawę do wydania wyroku umożliwiającego tzw. odżycie norm. Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności
ustawy z 23 stycznia 2009 r. spowoduje, że utraci ona swoją moc prawną i nie wywoła skutków prawnych w niej przewidzianych,
a przepisy ustaw o zaopatrzeniu emerytalnym będą obowiązywały w brzmieniu sprzed terminu jej wejścia w życie.
4.5. Zdaniem wnioskodawcy, art. 3 i art. 4 ustawy z 23 stycznia 2009 r. zawierają postanowienia określające zasady i terminy wejścia
w życie oraz wywołania skutków prawnych norm zawartych w art. 1 i art. 2 ustawy. Tym samym stanowią one element składowy reguł
postępowania wyrażonych w art. 1 i art. 2 ustawy z 23 stycznia 2009 r. i składają się na ich istotę. W związku z tym pominięcie
we wniosku do Trybunału Konstytucyjnego art. 3 i art. 4 byłoby nielogiczne i całkowicie pozbawione uzasadnienia oraz prowadziłoby
do utrzymania w mocy przepisów pozbawionych samoistnego (samodzielnego) bytu, znaczenia i sensu prawnego.
4.6. Wnioskodawca podniósł, że w niniejszej sprawie niedopuszczalne jest odstąpienie od konstytucyjnej zasady ochrony praw słusznie
nabytych, albowiem ustawa z 23 stycznia 2009 r. w sposób arbitralny rażąco ogranicza uprawnienia emerytalne funkcjonariuszy
organów bezpieczeństwa państwa pełniących służbę przed 1990 r. oraz członków Wojskowej Rady. To ustawodawca, jako organ, który
ustanowił kwestionowany akt, jest zobowiązany wykazać, że prawa emerytalne osób objętych zmianami prawodawczymi były (i ewentualnie
są) niegodziwe i niesłusznie przyznane. Szczególnego znaczenia nabiera ten obowiązek w przypadku funkcjonariuszy pozytywnie
zweryfikowanych, których przebieg służby przed 1990 r. nie budził żadnych wątpliwości. Historyczne i polityczne stwierdzenie,
że organy bezpieczeństwa państwa były służbami działającymi w celu utrwalenia ustroju komunistycznego, nie stanowi uzasadnienia
grupowego objęcia wszystkich pracowników tych służb przepisami ustawy z 23 stycznia 2009 r. Zgodnie z zaświadczeniami wystawionymi
przez tzw. komisje kwalifikacyjne pełnili oni służbę przed 1990 r. w sposób nienaruszający praw i godności innych osób, nie
wykorzystywali stanowisk służbowych dla celów osobistych oraz w toku służby nie dopuszczali się naruszania prawa. Ponadto
potwierdzono, że mieli oni kwalifikacje moralne i odpowiednią postawę patriotyczną do pełnienia służby w organach państwa
po 1990 r. (por. § 8 uchwały nr 69).
Fakt uzyskania świadczeń emerytalnych przez członków Wojskowej Rady w sposób niegodziwy również nie został wykazany ponad
wszelką wątpliwość. Wojskowa Rada funkcjonowała przez 19 miesięcy, natomiast w ocenie ustawodawcy należy ograniczyć świadczenia
emerytalne w stosunku do członków Wojskowej Rady za cały okres pełnienia służby przed rokiem 1990. Uznanie przez prawodawcę,
że Wojskowa Rada była organizacją przestępczą może uzasadniać ograniczenie świadczeń emerytalnych uzyskanych co najwyżej w
okresie od 12 grudnia 1981 r. do 22 lipca 1983 r., tj. w czasie kiedy organ ten funkcjonował, i tylko w drodze indywidualnych
postępowań sądowych. Rozszerzenie ograniczeń na cały okres przed 1990 r. przesądza o odwetowym charakterze kwestionowanej
ustawy, co zresztą potwierdzone zostało w jej preambule. Członkostwo w Wojskowej Radzie nie stanowi dowodu na okoliczność,
że służba w innych okresach miała charakter przestępczy, a uzyskane na tej podstawie świadczenia miały charakter niegodziwy
lub niesłuszny.
W ocenie wnioskodawcy, nie istnieje żadna poważna przesłanka wyłączenia stosowania zasady ochrony praw nabytych w stosunku
do byłych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa i członków Wojskowej Rady.
Kwestionowana ustawa wprowadza odpowiedzialność zbiorową i swoim zakresem podmiotowym obejmuje, bez wyjątków, wszystkich byłych
funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa oraz członków Wojskowej Rady niezależnie od ich postawy patriotycznej, etycznej
i moralnej, rodzaju wykonywanych czynności czy zajmowanego stanowiska. W tym przypadku prawodawca posłużył się zasadą „cel
uświęca środki”, której stosowanie jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości
społecznej.
Wnioskodawca zauważył, że prawodawca, stanowiąc ustawę z 23 stycznia 2009 r., ujednolicił status wszystkich byłych funkcjonariuszy
organów bezpieczeństwa państwa niezależnie od tego, czy zostali oni pozytywnie zweryfikowani, czy też nie. Ponadto w stosunku
do członków Wojskowej Rady obniżono emerytury za cały okres służby przed rokiem 1990, mimo że Wojskowa Rada istniała zaledwie
kilkanaście miesięcy. Bez wątpienia tego typu regulacje ustawowe godzą w istotę zasady sprawiedliwości społecznej. Sprawiedliwe
traktowanie oznacza obowiązek władz publicznych traktowania osób w sposób adekwatny i proporcjonalny do ich postawy, zasług
i przewinień.
Zdaniem wnioskodawcy, zasada sprawiedliwości społecznej jako argument stanowiący podstawę odstąpienia od zasady ochrony praw
nabytych może mieć zastosowanie tylko w przypadkach indywidualnych, potwierdzonych prawomocnym orzeczeniem sądu. Natomiast
w stosunku do funkcjonariuszy pozytywnie zweryfikowanych stanowi ona argument przemawiający za niedopuszczalnością zmian w
ich statusie emerytalnym.
Wnioskodawca zauważył, że z zasady zaufania do państwa i prawa wynika zakaz nieuzasadnionego wycofywania się przez prawodawcę
z wcześniej przyjętych zobowiązań i oświadczeń wobec obywateli. Ustawa o UOP, uchwała nr 69 i wydane na ich podstawie opinie
przesądziły o tym, że grupa funkcjonariuszy byłych organów bezpieczeństwa państwa działała zgodnie z prawem i nie podejmowała
czynności skierowanych przeciwko wolnościowym dążeniom narodu polskiego.
Ustalenia i zaświadczenia komisji (mające formę aktu administracyjnego) nie wykluczają możliwości indywidualnego pociągnięcia
do odpowiedzialności funkcjonariusza, który popełniał przestępstwa i działał przeciwko wolnościowym dążeniom narodu polskiego.
Jednocześnie zaświadczenia stanowią dokumenty urzędowe, które potwierdzają, że określony funkcjonariusz nie prowadził działalności
zdefiniowanej w preambule ustawy z 23 stycznia 2009 r. Zaświadczenia nie dają swoistego immunitetu, ale poświadczają fakt,
ewentualnie tworzą domniemanie, że dany funkcjonariusz, pełniąc służbę przed 1990 r., nie popełniał przestępstw, nie naruszał
praw, wolności i godności innych osób. Domniemanie to może być oczywiście obalone, ale nie przez prawodawcę w formie ustawy,
tylko przez niezawisły sąd w drodze aktu stosowania prawa (orzeczenia), po przeprowadzeniu odpowiednich przeciwdowodów z zastosowaniem
właściwych procedur.
Niedopuszczalne jest jednak zastosowanie jakichkolwiek represji w stosunku do osób tylko za to, że pracowały lub służyły w
okresie poprzedzającym zmianę ustroju państwa polskiego, tj. przed rokiem 1989. Nawet uznanie, że niektóre instytucje funkcjonujące
przed tą zmianą działały w sposób budzący dziś poważne wątpliwości prawne i moralne, nie uprawnia prawodawcy do stwierdzenia,
że wszystkie osoby tam zatrudnione były przestępcami, a nawet zbrodniarzami. Istotą demokratycznego państwa prawa i związanej
z nim klauzuli sprawiedliwości społecznej jest to, że każdy zostaje potraktowany przez państwo i prawo sprawiedliwie, czyli
w sposób, który jest adekwatny do popełnionych przez niego czynów i jego postawy, którą przyjął w czasach PRL. W ustawie z
23 stycznia 2009 r. przyjęto, że wszyscy funkcjonariusze służb bezpieczeństwa oraz członkowie Wojskowej Rady reprezentowali
postawy godne potępienia z punktu widzenia wolnościowych dążeń narodu polskiego i aksjologii systemu politycznego przyjętego
po 1990 r. Takie rozwiązania sprzeczne są z zasadą demokratycznego państwa prawa, sprawiedliwości społecznej i równości wobec
prawa. Szczególnie istotne jest to w świetle uznania przez komisje weryfikacyjne funkcjonujące w 1990 r., że część funkcjonariuszy
nie działała w sposób godny potępienia opisany w preambule ustawy z 23 stycznia 2009 r.
4.7. W ocenie wnioskodawcy, preambuła ustawy z 23 stycznia 2009 r. w bardzo dużym stopniu odwołuje się do kategorii prawnych związanych
z odpowiedzialnością: „bezprawne metody”, „dopuszczano się zbrodni przy jednoczesnym wyjęciu sprawców spod odpowiedzialności” itp. Pojęcia takie jak „bezprawność, zbrodnia, odpowiedzialność”
są kategoriami prawnymi z zakresu prawa karnego. W świetle powyższego twierdzenie, że ustawa z 23 stycznia 2009 r. nie ma
charakteru odwetowego (sankcjonującego) nie jest prawdziwe. Instytucje, organy władzy publicznej nie mogły i nie mogą popełniać
przestępstw i zbrodni, gdyż mogą one zostać dokonane tylko i wyłącznie przez konkretnych funkcjonariuszy.
Przesłanką zastosowania ustawy jest przynależność do danych służb, natomiast sankcją – obniżenie wysokości świadczeń emerytalnych.
Powyższa konstrukcja jako działanie prawodawcze nie budzi wątpliwości do czasu stwierdzenia, że skutek następuje ex lege. Skutki normatywne o charakterze indywidualnym pewnych zdarzeń określane są na podstawie obowiązujących norm przez organy
stosujące prawo. W przypadku ustawy z 23 stycznia 2009 r. skutki te zostały określone w samej ustawie. Stosujące ją organy
emerytalne ograniczą się do wydania związanych decyzji deklaratoryjnych potwierdzających postanowienia ustawy. Ustalenie faktu
pracy w organach bezpieczeństwa lub członkostwa w Wojskowej Radzie będzie automatycznie skutkowało obniżeniem świadczeń. Organy
emerytalne i sądy nie będą uprawnione do badania, czy dany funkcjonariusz popełnił zbrodnię lub przestępstwo, tj. czy działał
przeciwko wolnościowym dążeniom Narodu Polskiego, ponieważ ten fakt został już arbitralnie ustalony przez ustawodawcę. Uznał
on bowiem, że wszyscy funkcjonariusze organów bezpieczeństwa państwa oraz wszyscy członkowie Wojskowej Rady ponoszą zbiorową
winę za bezprawne działania organów bezpieczeństwa podejmowane w celu utrzymania i utrwalenia systemu komunistycznego.
4.8. Zdaniem wnioskodawcy, zmiana ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych w stosunku do byłych członków Wojskowej
Rady nie ma charakteru generalnego i abstrakcyjnego. W przypadku ustawy z 23 stycznia 2009 r. zmiany skierowane są do konkretnej
grupy adresatów, którzy mogą zostać wyliczeni z imienia i nazwiska. Adresaci zmian są w rzeczywistości zindywidualizowani
i ich katalog nie może się zmienić (chyba że w razie śmierci). W związku z powyższym nie sposób przyjąć, że pomimo swojej
zewnętrznej i ogólnej formy przepisy ustawy zmieniającej mają w tym zakresie charakter generalny i abstrakcyjny. Ponadto normy
ustawy z 23 stycznia 2009 r. i znowelizowane na jej podstawie przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych
będą mogły być tylko raz zastosowane, po ich wykonaniu ich moc prawna się wyczerpie. Są to cechy, którymi charakteryzują się
akty stosowania prawa, a nie jego tworzenia. Powyższa argumentacja znajduje również zastosowanie w stosunku do członków byłych
organów bezpieczeństwa państwa i zmian w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.
Organy ustawodawcze nie są powołane do decydowania o indywidualnej odpowiedzialności osób. Jest to domena wyłącznej właściwości
organów stosujących prawo, w szczególności sądów. Przesądzenie o winie i odpowiedzialności na poziomie ustawy świadczy o tym,
że ustawodawca naruszył zasadę trójpodziału władzy wyrażoną w art. 10 Konstytucji i wkroczył w kompetencje organów stosujących
prawo. Nadanie postanowieniom ustawy charakteru generalnego i abstrakcyjnego przesądza ponadto o ustanowieniu odpowiedzialności
zbiorowej.
Wnioskodawca zauważył, że przepisy ustawy z 23 stycznia 2009 r. i znowelizowanych ustaw o zaopatrzeniu emerytalnym nie są
ustawami karnymi. Specyfika i cel regulacji kwestionowanej ustawy, swoista sankcja w postaci ograniczenia uprawnień przesądza
jednak o tym, że w stosunku do byłych funkcjonariuszy oraz członków Wojskowej Rady powinny mieć zastosowanie zasady prawnokarne,
tj. domniemania niewinności, prawo do odwołania się do sądu. Wspomniane ustawy tego typu uprawnień nie gwarantują, co jest
niedopuszczalne w świetle ich odwetowego i represyjnego charakteru. Tymczasem w orzecznictwie polskiego Trybunału Konstytucyjnego
oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dominuje pogląd, że przepisy związane z rozliczaniem się z przeszłością totalitarną
powinny być stanowione z uwzględnieniem zasad stanowiących fundament prawa karnego.
4.9. Według wnioskodawcy, głęboko niesprawiedliwe i nieadekwatne jest to, że funkcjonariusz, który przepracował całe życie
w organach bezpieczeństwa państwa na niskim stanowisku technicznym, nie naruszając przy tym praw i wolności innych osób, nie
zwalczając opozycji i nie działając na rzecz utrwalenia systemu komunistycznego, będzie otrzymywał emeryturę w wysokości 600
zł. Podobnie rzecz się ma z byłymi członkami Wojskowej Rady, którzy wskutek kilkunastomiesięcznego działania w Radzie pozbawieni
zostaną prawa do naliczania emerytury wojskowej za cały okres służby przed 1990 r.
W ocenie wnioskodawcy, istotą uprawnień wynikających z art. 67 Konstytucji jest gwarantowanie godnego poziomu życia osobom,
które osiągnęły wiek uniemożliwiający wykonywanie pracy zarobkowej, oraz to, że wysokość świadczeń, choć uzależniona od oceny
i woli prawodawcy zwykłego, uwarunkowana powinna być okresem i rodzajem pracy. Zdaniem wnioskodawcy, regulacje ustawy z 23
stycznia 2009 r. poprzez uniemożliwienie części jej adresatów godnej egzystencji godzą w zasadę poszanowania godności człowieka
zawartą w art. 30 Konstytucji i naruszają istotę prawa do zabezpieczenia społecznego zawartą w art. 67 Konstytucji.
1. Na rozprawę 13 stycznia 2010 r. stawili się przedstawiciele wnioskodawcy i pełnomocnik wnioskodawcy, przedstawiciel Sejmu
oraz Prokurator Generalny. Uczestnicy postępowania nie zgłosili wniosków formalnych.
1.1. Wnioskodawca podtrzymał stanowisko zajęte w pismach procesowych z 23 lutego i 30 sierpnia 2009 r., podkreślając, że ustawa
z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o
zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu
Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej
Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 24, poz. 145; dalej: ustawa z 23 stycznia 2009 r.) dotyczy
trzech kategorii osób: pierwsza kategoria to członkowie Wojskowej Rady Ocalenia Narodowego (dalej: Wojskowa Rada), druga kategoria
to funkcjonariusze części organów bezpieczeństwa PRL, którzy przeszli pomyślnie weryfikację w roku 1990, i trzecia kategoria
to funkcjonariusze części organów bezpieczeństwa PRL, którzy do weryfikacji nie przystąpili bądź jej nie przeszli. Są to trzy
zupełnie różne grupy żołnierzy bądź funkcjonariuszy. Wszystkim tym grupom ustawa w sposób drastyczny obniża świadczenia emerytalne.
Wszystkim tym grupom, a tym samym osobom do nich przynależnym, ustawa w preambule przypisuje działania polegające na utrwalaniu
nieludzkiego systemu władzy bądź utrwalaniu systemu komunistycznego. Wszystkim przypisuje, że pełnili swe funkcje bez ponoszenia
ryzyka utraty życia lub zdrowia, korzystając przy tym z licznych przywilejów. Ma to uzasadnić drastyczne obniżenie świadczeń
emerytalnych – drastyczne, bo znacznie poniżej powszechnego systemu emerytalnego.
Zdaniem wnioskodawcy, państwo demokratyczne, szczególnie takie, które rozlicza się ze swą niedemokratyczną przeszłością, które
likwiduje spuściznę komunistyczną, ma prawo lustrować, ma prawo zabierać nienależne przywileje. Jednak standard państwa prawnego
określony w Konstytucji, a także „standard europejski” pozwalają to czynić z zachowaniem pewnych rygorów. Przede wszystkim
rozliczenia nie mogą mieć charakteru kary. Mogą służyć jedynie odebraniu niesłusznie nabytych przywilejów. Nie mogą być formą
zapłaty za winy czy zemstą. Nie mogą opierać się na zasadzie odpowiedzialności zbiorowej. Nie mogą też opierać się na domniemaniu
winy. W ocenie wnioskodawcy, ustawa z 23 stycznia 2009 r. takim wymogom nie sprostała. Zasada indywidualizacji winy nie ma
zastosowania jedynie do prawa karnego. Zarówno rezolucja nr 1096 (1996) Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy w sprawie
środków demontażu dziedzictwa po byłych totalitarnych ustrojach komunistycznych, przyjęta 27 czerwca 1996 r. (dalej: rezolucja
nr 1096), jak i orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu (dalej: ETPCz) są zgodne, że odebranie uprawnień
emerytalnych może być uznane za rodzaj kary. Kolejnym warunkiem jest ograniczenie w czasie rozliczeń. Rezolucja nr 1096 stanowi,
że rozliczenia powinny się zakończyć do końca 1999 r. ETPCz w orzeczeniu z 7 kwietnia 2009 r. w sprawie Žičkus przeciwko Litwie
zwrócił uwagę, że upływ czasu od ocenianych zdarzeń musi być brany pod uwagę, jeśli chodzi o ocenę proporcjonalności stosowanych
rozwiązań.
W ocenie wnioskodawcy, członkowie Wojskowej Rady z racji przynależności do tej instytucji nie uzyskali żadnych dodatkowych
przywilejów emerytalnych. Emerytury generałów członków Wojskowej Rady są takie same, jak emerytury generałów, którzy w tej
Radzie nie zasiadali. Swoje uprawnienia emerytalne wysłużyli przez kilkadziesiąt lat służby wojskowej, w niektórych przypadkach
zaczynając ją w warunkach frontowych. Obniżenie im emerytur za cały okres służby jest odebraniem słusznie nabytych praw podmiotowych
i w związku z tym jest niezgodne z Konstytucją i standardami międzynarodowymi.
Wnioskodawca wskazał, że funkcjonariusze Służby Bezpieczeństwa, którzy przeszli weryfikację i zostali zatrudnieni w Urzędzie
Ochrony Państwa (dalej: UOP) lub Policji, z mocy ustawy, z zaliczeniem ciągłości służby, zgodnie z ustawą z 23 stycznia 2009
r. okres służby przed 1990 r. mają potraktowany tak, jakby w ogóle nie pracowali. Państwo nie dotrzymało zatem wobec nich
swoich zobowiązań, zrobiło to w dodatku bez żadnej dającej się racjonalnie uzasadnić potrzeby w 20 lat po upadku PRL. Wielu
z tych funkcjonariuszy w służbie III Rzeczypospolitej awansowało, było odznaczanych, dawało dowody swojej odwagi, sumienności,
lojalności wobec państwa. Zostali potraktowani identycznie jak ci, którzy do weryfikacji nie stanęli lub stanęli, ale jej
nie przeszli, bo ich postawa została przez komisję weryfikacyjną oceniona negatywnie. Jest to rażący przykład naruszenia zasady
równości wobec prawa. Postawa tych funkcjonariuszy po roku 1990 musi być brana pod uwagę przy ocenie proporcjonalności zastosowanych
wobec nich represji, bo represją jest obniżenie emerytury poniżej poziomu przewidzianego przez powszechny system emerytalny.
Wnioskodawca podniósł również, że kwestionowana ustawa narusza zasady przyzwoitej legislacji, ponieważ jest to jedyny bodaj
przypadek dodania do czteroartykułowej nowelizacji preambuły. Ponadto tworząc regulację dotyczącą członków Wojskowej Rady,
ustawodawca zapomniał, przeoczył, wprowadzić jakąkolwiek cezurę czasową, zatem obniżony przelicznik przyjmowany jest dla całego
okresu służby wojskowej, czyli do momentu zakończenia służby, chociażby ten moment nastąpił w III Rzeczpospolitej. Trudno
podejrzewać ustawodawcę, aby zrobił to celowo, ale ustawa kreuje kuriozalny stan prawny. Stosownie do art. 10 ustawy z dnia
10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66, ze zm.;
dalej: ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych) i analogicznie, jeśli chodzi o ustawę dotyczącą funkcjonariuszy,
osoby skazane wyrokiem sądu karnego tracą prawo do uprzywilejowanych emerytur mundurowych i mogą uzyskać świadczenia emerytalne
na zasadach określonych przez powszechny system emerytalny przy przeliczniku 1,3. Znajdą się zatem w sytuacji lepszej niż
funkcjonariusze i członkowie Wojskowej Rady, którym na mocy ustawy emerytury będą obniżone według przelicznika 0,7. Trudno
też podejrzewać, by ustawodawca uczynił to świadomie, ale wykreował też taki stan prawny: jeśli w roku 1990 oficer Zwiadu
Wojsk Ochrony Pogranicza przeszedł na emeryturę, to do dziś pobiera emeryturę wojskową, która nie będzie obniżona. Zaś jego
kolega, który postanowił zostać w służbie i służyć w wolnej Polsce w Straży Granicznej, będzie miał obniżoną emeryturę za
cały okres swojej służby w Zwiadzie Wojsk Ochrony Pogranicza.
1.2. Przedstawiciel Sejmu podtrzymał stanowisko zajęte w piśmie z 3 kwietnia 2009 r. i stwierdził, że z zasady ochrony praw
słusznie nabytych nie wynika adresowany do ustawodawcy zakaz zmiany przepisów określających sytuację prawną osoby, o ile sytuacja
ta nie wyraża się w przysługującym tej osobie prawie podmiotowym, a nadto ochrona praw nabytych nie ma charakteru absolutnego,
ochroną nie są bowiem objęte prawa nabyte niesłusznie lub niegodziwie, a także prawa niemające oparcia w założeniach obowiązującego
w dacie orzekania porządku konstytucyjnego. Aktualny ustawodawca jest zatem legitymowany, aby przewartościować dotychczasowy
sposób myślenia o prawach nabytych w okresie PRL lub do nabycia których istotne znaczenie miała działalność prowadzona w tym
okresie i, kierując się normami ustawy zasadniczej, ograniczyć ich zakres albo znieść uprzywilejowujący charakter. Uzgodnienie
systemu świadczeń emerytalnych przysługujących byłym funkcjonariuszom bezpieczeństwa PRL z założeniami demokratycznego państwa
prawnego należy zatem uznać za cel usprawiedliwiony konstytucyjnie, który powinien uzyskać pierwszeństwo wobec zasady ochrony
praw nabytych. Ustanowienie następstw zaszłości historycznych, to znaczy służby w organach bezpieczeństwa PRL, których funkcje,
metody i praktyka nie mieściły się w kanonach państwa demokratycznego, stanowi jeden z przejawów dokonanej przez ustawodawcę
negatywnej oceny łamania praw człowieka, tłumienia dążeń niepodległościowych i innych przejawów działania instytucji PRL.
Zdaniem przedstawiciela Sejmu, konstytucyjna zasada sprawiedliwości społecznej może być rozumiana jako ta, która wzmacnia
ochronę praw nabytych, zakazując ich ograniczania, ale również może uzasadniać ingerencję ustawodawcy, uzyskując pierwszeństwo
przed zasadą praw nabytych. Przykładem kolizji zasady sprawiedliwości społecznej i zasady praw nabytych jest odjęcie przez
ustawodawcę praw podmiotowych uzyskanych niesłusznie lub niegodziwie. Jeśli prawa te zostaną uznane za sprzeczne z zasadą
sprawiedliwości społecznej albo za nabyte w sposób z nią niezgodny, a argumenty prawne będą wskazywały, że w danej sytuacji
pierwszoplanowe znaczenie powinna mieć zasada sprawiedliwości społecznej, to nabyte prawa podmiotowe nie będą podlegały ochronie
konstytucyjnej, zaś ustawa przewidująca takie ograniczenia powinna zostać utrzymana w systemie prawa przez sąd konstytucyjny.
Zasada sprawiedliwości społecznej wymaga uwzględnienia historycznych losów społeczeństwa polskiego, gdy podstawowe wolności
i prawa człowieka były łamane, pozwalając tym samym na ocenę regulacji nawiązujących w swojej treści do sytuacji faktycznych
z lat 1944-1990 z punktu widzenia porządku aksjologicznego demokratycznego państwa prawnego.
Ustawa z 23 stycznia 2009 r. opiera się na negatywnej ocenie ustrojowej roli oraz przejawów działania czy metod działania
organów bezpieczeństwa PRL. Daje temu wyraz między innymi wstęp do ustawy, w którym zostało zaakcentowane historyczne tło
funkcjonowania wspomnianych instytucji, a także przywołane powszechnie uznane fakty. Ustawa nie odnosi się do konkretnych,
potencjalnych czynów popełnionych w przeszłości przez funkcjonariuszy bezpieczeństwa PRL, dla jej konstrukcji prawnej okoliczność
ta pozostaje bez znaczenia. Jeśli indywidualni funkcjonariusze dopuścili się czynów zabronionych ściganych przez normy prawa
represyjnego, ich odpowiedzialność będzie realizowana w ramach odrębnych regulacji z zastosowaniem norm gwarantujących im
prawo do obrony i sądowego wymiaru sprawiedliwości. A zatem biorąc pod uwagę naturę jednostek organizacyjnych służb bezpieczeństwa
PRL i charakterystykę stanowiska służbowego osób w nich zatrudnionych, ustawodawca uznał konieczność odrębnego potraktowania
okresu pracy funkcjonariuszy w organach bezpieczeństwa PRL w zakresie, w jakim okres ten w demokratycznym państwie prawa współkształtuje
ich uprawnienia emerytalne. Ustawa z 23 stycznia 2009 r. przyjmuje zatem nie indywidualną perspektywę naruszania praw człowieka,
ale instytucjonalną, uznając praktykę działania organów bezpieczeństwa państwa za istotne części ochrony i utrwalania systemu
komunistycznego, na który pod rządami Konstytucji nie ma przyzwolenia.
Zdaniem przedstawiciela Sejmu, przepisy dotyczące ubezpieczeń społecznych nie mogą być traktowane jak regulacje represyjne.
Przedmiotem ustawy jest modyfikacja systemu zabezpieczenia społecznego tzw. służb mundurowych, polegająca na obniżeniu świadczeń
emerytalnych funkcjonariuszom służb bezpieczeństwa PRL. Z samego faktu wyłączenia określonej kategorii osób z dotychczas przysługującego
im systemu zabezpieczenia społecznego nie można wywieść, że ustawa wprowadza odpowiedzialność zbiorową. Modyfikacja przyznanych
uprawnień emerytalnych nie jest bowiem karaniem w znaczeniu, jakie słowu temu nadają normy prawa represyjnego, nawet gdy w
sensie potocznym lub posługując się retoryką publicystyczną będą wyrażane poglądy z zastosowaniem tego rodzaju określeń. Otrzymanie
przez funkcjonariusza służby bezpieczeństwa PRL pozytywnej opinii komisji weryfikacyjnej nie ogranicza kompetencji ustawodawcy
w zakresie dopuszczalności modyfikacji ustawowych zasad obliczania uprawnień emerytalnych. Zaskarżona ustawa w ogóle nie dotyczy
świadczeń emerytalnych funkcjonariuszy bezpieczeństwa PRL wypracowanych po 1990 r., a więc w czasie ich służby w organach
III Rzeczypospolitej.
Przedstawiciel Sejmu stwierdził, że ustawa z 23 stycznia 2009 r. nie feruje rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach, nie ustala
odpowiedzialności i winy funkcjonariuszy. Jej przedmiotem jest natomiast sformułowanie ogólnych i abstrakcyjnych kryteriów
wyodrębniających grupę podmiotów, którym zostaną obniżone świadczenia emerytalne. Przesłanki wyodrębnienia mają w tym przypadku
związek ze stwierdzeniem faktu pracy tych podmiotów w organach bezpieczeństwa PRL oraz z wchodzeniem w skład Wojskowej Rady
jako instytucji systemu komunistycznego, a nie z oceną jednostkowych zachowań czy właściwości osobistych konkretnych funkcjonariuszy.
W sensie prawnym ustawa z 23 stycznia 2009 r. nie jest więc aktem z zakresu wymiaru sprawiedliwości, co w konsekwencji oznacza,
że wskazany przez wnioskodawcę art. 10 Konstytucji nie jest adekwatnym wzorcem kontroli.
Zdaniem przedstawiciela Sejmu, cel ustawy jest konstytucyjnie legitymowany i w pełni zgodny z porządkiem aksjologicznym ustawy
zasadniczej. Skoro bowiem ustrojodawca przesądził, że u podstaw nowego porządku konstytucyjnego, niekwestionującego zasady
ciągłości państwa polskiego, leżą inne wartości, których źródeł należy poszukiwać w najlepszych tradycjach II Rzeczypospolitej,
przy zupełnym pominięciu Polski Ludowej, skoro wskazał, że dopiero w 1989 r. naród odzyskał możliwość suwerennego i demokratycznego
stanowienia o losie ojczyzny, a wreszcie przypomniał gorzkie doświadczenia z czasów, gdy podstawowe wolności i prawa były
w naszej ojczyźnie łamane, to ustawodawca zwykły, chcąc pozostać w zgodzie z tymi wskazaniami, nie może zaniechać wyciągania
następstw prawnych ze zdarzeń, które wiążą się z pracą w instytucjach PRL nastawionych na zwalczanie wartości leżących u podstaw
demokratycznego państwa prawnego.
Przedstawiciel Sejmu podniósł ponadto, że podstawowe znaczenie dla oceny zgodności przepisów ustawy z 23 stycznia 2009 r.
z art. 32 ust. 1 Konstytucji ma więc ustalenie cechy istotnej, bo przesądza ona o uznaniu porównywalnych podmiotów za podobne
lub odmienne. Wprowadzone kwestionowaną ustawą zróżnicowanie wysokości świadczeń emerytalnych opiera się na założeniu, że
funkcjonariusze bezpieczeństwa PRL stanowią odrębną grupę podmiotów, która z prawnego punktu widzenia może być traktowana
według odmiennych, aczkolwiek wewnętrznie jednolitych zasad. Odróżnia to ich zarówno od innych osób pobierających świadczenia
z systemu emerytalnego tak zwanych służb mundurowych, jak i w stosunku od osób podlegających systemowi powszechnemu. Jednocześnie
u podstaw regulacji leży przekonanie, że funkcjonariusze bezpieczeństwa PRL pozytywnie zweryfikowani przez komisje kwalifikacyjne
powinni zostać zrównani w swoich prawach z tymi funkcjonariuszami, którzy podjęli pracę po 1990 r., ale tylko w odniesieniu
do tych okresów, kiedy służyli już w instytucjach Rzeczypospolitej Polskiej.
1.3. Prokurator Generalny zmodyfikował stanowisko zajęte w piśmie z 7 kwietnia 2009 r. w ten sposób, że wniósł o uznanie,
że:
1) art. 15b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych, dodany przez art. 1 ustawy z 23 stycznia 2009 r.;
2) art. 13 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa
Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego,
Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr
8, poz. 67, ze zm.; dalej: ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy), dodany przez art. 2 pkt 1 lit. b ustawy z 23
stycznia 2009 r.;
3) art. 15b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, dodany przez art. 2 pkt 3 ustawy z 23 stycznia 2009
r.;
4) art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z 23 stycznia 2009 r.
są zgodne z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 Konstytucji oraz nie są niezgodne z art. 10 Konstytucji.
W pozostałym zakresie Prokurator Generalny wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na niedopuszczalność orzekania.
Modyfikacja petitum pisma z 7 kwietnia 2009 r. nie spowodowała jednak, zdaniem Prokuratora Generalnego, zmiany argumentacji przytoczonej w tym
piśmie.
Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że jedną z fundamentalnych reguł systemu zaopatrzenia emerytalnego służb mundurowych jest
nabywanie uprawnień emerytalnych nie w wyniku osiągnięcia określonego wieku, ale w związku z tak zwaną wysługą lat. A skoro
system zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy służb mundurowych stanowi szczególny rodzaj ustawowego przywileju, przynajmniej
z punktu widzenia osób objętych powszechnym systemem ubezpieczenia społecznego, zaś odrębności pozwalające na uznanie systemu
zaopatrzeniowego za tego rodzaju uprzywilejowanie obejmują także ową wysługę i sposób obliczania konkretnego świadczenia w
zależności od niej, przy czym takie uprzywilejowanie funkcjonariuszy służb mundurowych uzasadnione jest szczególnym charakterem
służby, to dla oceny zgodności systemu zaopatrzenia emerytalnego z aksjologicznymi podstawami porządku prawnego państwa demokratycznego
istotne znaczenie ma to, którego okresu istnienia państwa polskiego owa wysługa dotyczy. Ustawodawca, uwzględniając system
wartości leżący u podstaw państwa demokratycznego, wprowadził cezurę czasową odnoszącą się do daty przemian ustrojowych, która
powoduje, iż służba w organach bezpieczeństwa państwa komunistycznego jest dla celów emerytalnych traktowana zdecydowanie
odmiennie od służby w organach państwa demokratycznego, z zachowaniem zasady, że służba w ramach każdego z tych okresów traktowana
jest jednakowo, niezależnie od przeszłości czy przyszłości danego funkcjonariusza.
2. Ustosunkowując się do stanowisk przedstawiciela Sejmu i Prokuratora Generalnego, pełnomocnik wnioskodawcy stwierdził, że
wnioskodawca celowo zaskarżył ustawę z 23 stycznia 2009 r., a nie dwie ustawy, które zostały znowelizowane tą ustawą. Po pierwsze,
ustawa z 23 stycznia 2009 r. weszła w życie po upływie miesiąca od ogłoszenia, ale jej skutki wiążą od 1 stycznia 2010 r.
Po drugie, sam wniosek do Trybunału został złożony przed wejściem w życie ustawy z 23 stycznia 2009 r. I po trzecie, zaskarżenie
do Trybunału „ustawy nowelizującej, a nie ustaw znowelizowanych, powoduje tzw. wyrok skutkujący odżyciem normy”.
Pełnomocnik wnioskodawcy zauważył, że w niniejszej sprawie ustawodawca, jako organ, który ustanowił kwestionowany akt, jest
obowiązany wykazać, że prawa emerytalne osób objętych zmianami prawodawczymi były i ewentualnie są niegodziwe i niesłusznie
przyznane. Szczególnego znaczenia nabiera ten obowiązek w odniesieniu do funkcjonariuszy, którzy w roku 1990 zostali pozytywnie
zweryfikowani i następnie odbywali służbę w demokratycznym, niepodległym państwie polskim, w jego odpowiednich służbach. Nie
można twierdzić, że cała organizacja, jako taka, była zbrodnicza, i następnie nie można przenosić odpowiedzialności organizacji
na poszczególnych jej funkcjonariuszy. W ramach danej organizacji służyły osoby, które popełniały przestępstwa, być może też
osoby, które dopuszczały się zamachu na najwyższe dobra prawem chronione. Te osoby powinny ponieść odpowiedzialność, ale odpowiedzialność
indywidualną. Z drugiej jednak strony, w tych organach służyły osoby, które nie mogły popełniać przestępstw, na przykład pracujące
w wydziałach PESEL. W tych wydziałach pracowali również funkcjonariusze organów bezpieczeństwa państwa.
Zdaniem pełnomocnika wnioskodawcy, kwestionowana ustawa narusza zasady sprawiedliwości społecznej. Traktować sprawiedliwie
to obowiązek władz publicznych polegający na traktowaniu osób w sposób adekwatny i proporcjonalny do ich postaw, zasług i
przewinień. Tymczasem wejście w życie ustawy prowadzi do absurdów. Zabójcy księdza Popiełuszki zostali pozbawieni praw do
emerytury policyjnej i pobierają emeryturę na zasadach ogólnych, czyli według przelicznika 1,3. A zatem mają za swoją służbę
w okresie PRL przelicznik 1,3. Tymczasem obecni na sali rozpraw oficerowie wywiadu, którzy godnie służyli zarówno w okresie
PRL, jak i później w okresie niepodległej Rzeczypospolitej, którzy współtworzyli UOP, którzy otrzymali stopnie generalskie
w okresie Rzeczypospolitej Polskiej, których dokonania są powszechnie znane, będą pobierać emeryturę według przelicznika 0,7,
tak jakby w danym okresie nie pracowali.
Pozostawienie w mocy przepisów ustawy z 23 stycznia 2009 r. może prowadzić do jeszcze jednego absurdu. Otóż w roku 1990 cztery
i pół tysiąca byłych funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa po zweryfikowaniu podjęło pracę w służbach odrodzonej Rzeczypospolitej.
Niektórzy z nich pozostają w służbie do dzisiaj. W roku 1990 komisje kwalifikacyjne stwierdziły, że te osoby nie łamały prawa,
stwierdziły, że są godne być funkcjonariuszami UOP. Według ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz.
U. z 1999 r. Nr 51, poz. 526, ze zm.; dalej: ustawa o UOP) funkcjonariuszem tej służby mogła być tylko i wyłącznie osoba o
nieskazitelnej postawie moralnej i patriotycznej. A zatem te osoby, które według ustawy miały i mają nieskazitelną postawę
moralną i patriotyczną, które przeszły na emerytury w okresie późniejszym lub też pozostają w służbie do dzisiaj, mają świadomość,
że w momencie, kiedy przejdą na emeryturę, na mocy ustawy zostanie im odebrany przymiot nieskazitelnej postawy moralnej i
patriotycznej. Takie rozwiązanie ustawowe z zasadą sprawiedliwości społecznej nie ma nic wspólnego.
Pełnomocnik wnioskodawcy podkreślił, że z zasady zaufania do państwa i prawa przez to państwo stanowionego wynika zakaz nieuzasadnionego
wycofywania się przez prawodawcę z wcześniej przyjętych zobowiązań i oświadczeń wobec obywateli. Komisje weryfikacyjne działały
zarówno na podstawie ustawy, jak i na podstawie uchwały Rady Ministrów. Komisje weryfikacyjne wydawały opinie i te opinie
miały charakter aktu administracyjnego. To nie były decyzje administracyjne, ale były to akty administracyjne indywidualno-konkretne
i w tych aktach wskazywano, że dana osoba odpowiada wymogom stawianym zarówno przez uchwałę nr 69 Rady Ministrów z dnia 21
maja 1990 r. w sprawie trybu i warunków przyjmowania byłych funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa do służby w Urzędzie Ochrony
Państwa i w innych jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych oraz zatrudniania ich w Ministerstwie
Spraw Wewnętrznych (M. P. Nr 20, poz. 159), jak i też przez ustawę o UOP. A zatem funkcjonariusze zweryfikowani mogli się
cieszyć domniemaniem tego, że oni wykazują nieskazitelną postawę moralną i patriotyczną. Oczywiście takie domniemanie może
być obalone, ale w trybie indywidualnym. Nie można odbierać tego domniemania w trybie zbiorowym. Nie można stosować odpowiedzialności
zbiorowej. Prawo polskie tego typu odpowiedzialności nie przewiduje.
Zdaniem pełnomocnika wnioskodawcy, kwestionowana ustawa wkracza w sferę stosowania prawa, ponieważ po pierwsze, ustawa obciąża
odpowiedzialnością zbiorową, grupową dużą liczbę osób, a po drugie, wykazuje także w pewnych elementach cechy, jakich ustawa
mieć nie powinna. Otóż ustawa jest aktem generalnym i abstrakcyjnym. Natomiast ustawą nie jest akt administracyjny, który
ma dwie zupełnie odrębne cechy, jest indywidualny i jest konkretny. W odniesieniu do członków Wojskowej Rady ustawa ma charakter
indywidualno-konkretny: a) indywidualny, bo możemy wskazać z imienia i nazwiska wszystkich żyjących jeszcze członków Wojskowej
Rady, a zatem zakres podmiotowy ustawy jest niezmienny; b) konkretny, bo nie dotyczy różnych sytuacji, które są sytuacjami
powtarzającymi się, ale dotyczy tylko i wyłącznie służby czy działalności tych osób przez 19 miesięcy, pomiędzy 13 grudnia
1981 r. a 22 lipca 1983 r. Co więcej, osobom tym, zmniejsza się świadczenia emerytalne nie tylko za okres, kiedy prowadzili
działalność w Wojskowej Radzie, ale za cały okres służby wojskowej.
2.1. Do wystąpienia przedstawiciela Sejmu odniósł się również przedstawiciel wnioskodawcy, stwierdzając, że aby pozbawić kogoś
praw, trzeba najpierw stwierdzić dwie rzeczy, gdzie jest granica przywileju, a gdzie zaczyna się represja. Zdaniem przedstawiciela
wnioskodawcy odebraniem przywileju byłoby sprowadzenie do powszechnego systemu emerytalnego. Natomiast zejście poniżej tego
powszechnego systemu emerytalnego, to już jest represja. Nie jest też prawdą, że zasady odpowiedzialności indywidualnej mają
zastosowanie wyłącznie do prawa karnego. Mają zastosowanie do wszystkich tych dziedzin prawa, gdzie normy prawne mają charakter
represyjny. A to, że normy prawa pracy, prawa ubezpieczeń społecznych mogą mieć charakter represyjny, co do tego nie ma sporu,
to jest wykazywane w orzecznictwie między innymi ETPCz. Przedstawiciel wnioskodawcy wskazał również, że cały wywód przedstawiciela
Sejmu i cała zawarta w tym wywodzie argumentacja w ogóle nie dotyczy Wojskowej Rady. Tymczasem członkowie Wojskowej Rady nie
nabyli żadnych przywilejów ani z racji zasiadania w tej Radzie, ani później. Prawdopodobnie przez niedopatrzenie ustawodawcy,
jeżeli ktoś z nich służył jeszcze w III Rzeczypospolitej, to za lata służby w III Rzeczypospolitej ma też emeryturę liczoną
według przelicznika 0,7 za rok. To jest zatem ukaranie za zasiadanie w Wojskowej Radzie. I to jest niezgodne z Konstytucją.
2.2. Do wystąpień przedstawiciela wnioskodawcy i pełnomocnika wnioskodawcy odniósł się przedstawiciel Sejmu stwierdzając,
że w niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja, w której Trybunał Konstytucyjny mógłby oceniać przepisy ustawy z 23 stycznia
2009 r. Wnioskodawca nie zakwestionował bowiem trybu wydania ustawy ani naruszenia przepisów kompetencyjnych.
Przedstawiciel Sejmu zwrócił również uwagę na okoliczność, że w toku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym ustawa korzysta
z przymiotu domniemania konstytucyjności. Obowiązek wykazania, że przepisy są niezgodne z Konstytucją, ciąży nie na Sejmie,
ale na wnioskodawcy. Z tego powodu właśnie Sejm w swoim uzasadnieniu nie odnosi się szeroko do Wojskowej Rady. Rzeczywiste
zarzuty naruszenia sytuacji i praw członków Wojskowej Rady wnioskodawca podniósł tylko w kontekście naruszenia art. 10 Konstytucji.
Z kolei argument, że żyjących członków Wojskowej Rady jest jedenastu, a funkcjonariuszy objętych przepisami ustawy kilka tysięcy,
nie świadczy o tym, że przepisy dotyczące członków Wojskowej Rady nie są przepisami o charakterze abstrakcyjno-generalnym.
3. Odpowiadając na pytania, pełnomocnik wnioskodawcy wyjaśnił, że pismo z 30 sierpnia 2009 r., złożone do Trybunału 25 września
2009 r., należy traktować nie jako rozszerzenie wniosku, ale jako uszczegółowienie, uzupełnienie wniosku oraz odpowiedź na
stanowiska Marszałka Sejmu i Prokuratora Generalnego. Zdaniem pełnomocnika wnioskodawcy, jeżeli Trybunał stwierdzi, że art.
1, art. 2, art. 3 i art. 4 ustawy z 23 stycznia 2009 r., zwłaszcza art. 1, jest niezgodny z Konstytucją, tym sposobem ten
artykuł, włącznie z pozostałymi, jako całą ustawą, będzie derogowany z porządku prawnego, to dojdzie do restytucji przepisów,
które były w dwóch ustawach wcześniej, a ustawa nowelizująca z 23 stycznia 2009 r. będzie uznana za niebyłą. Jednocześnie
pełnomocnik wnioskodawcy potwierdził, że wnioskodawca nie stawia zarzutu naruszenia procedury legislacyjnej.
W ocenie pełnomocnika, art. 3 i art. 4 ustawy z 23 stycznia 2009 r. są nierozerwalnie związane z art. 1 i art. 2 tej ustawy.
Natomiast preambuła kwestionowanej ustawy jest niekonstytucyjna, bo została zamieszczona w ustawie nowelizującej oraz zawiera
treści ocenne, na podstawie których wyciąga się później odpowiedzialność zbiorową bądź indywidualną pewnych kategorii osób.
Pełnomocnik wnioskodawcy stwierdził, że czym innym jest likwidacja przywilejów, zwłaszcza tych, które są niesłusznie udzielone
lub były niesłusznie udzielone, a czym innym jest akt sprawiedliwości polegający na odebraniu przywilejów i zrównaniu z poziomem,
który obowiązuje powszechnie. Gdyby ustawodawca ograniczył emerytury funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa do poziomu
powszechnego, czyli do przelicznika 1,3, to byłoby to pewnym ograniczeniem przywilejów, ale też ograniczeniem, które należy
traktować indywidualnie. Natomiast ograniczenie do przelicznika 0,7, a taki przelicznik obowiązuje dla okresów nieskładkowych,
to znaczy wtedy kiedy dana osoba nie świadczy pracy, jest represją.
3.1. Odpowiadając na pytania, Prokurator Generalny stwierdził, że Wojskowa Rada była instytucją nielegalną. Członkostwo w
Wojskowej Radzie wymagało najpierw odpowiedniej kariery w wojsku, dlatego że osoby, które weszły w jej skład, to osoby sprawujące
wysokie funkcje wojskowe. A droga do tych funkcji była drogą, która wymagała pełnej akceptacji zasad ustrojowych i poczynań
władz. Celem Wojskowej Rady było utrzymanie systemu socjalistycznego i utrzymanie państwa socjalistycznego, które było zagrożone
przez ruchy społeczne, przede wszystkim „Solidarność”. Przy okazji utworzenia Wojskowej Rady i wprowadzenia stanu wojennego
doszło do specyficznego przesunięcia ośrodka dyspozycyjnego państwa komunistycznego z organów partii komunistycznej do tego
ośrodka wojskowego, wojskowo-rządowego. Wojskowa Rada sprawowała realną władzę w państwie.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, celem organów bezpieczeństwa PRL było utrzymanie niezachwianej pozycji organów władzy, czyli
zwalczanie wszelkiego rodzaju działań opozycyjnych, które miały ewentualnie realne szanse na stworzenie jakiegoś zagrożenia
dla tego państwa, jak też czynne przeciwdziałanie szerzeniu w społeczeństwie takich postaw czy nastrojów, które mogły stanowić
jakieś zarzewie buntów społecznych.
W ocenie Prokuratora Generalnego, postępowanie kwalifikacyjne w 1990 r. było otwarciem drogi do zatrudnienia w służbach bezpieczeństwa
państwa demokratycznego. Ówczesny rząd miał do wyboru dwie opcje: pierwszą „zerową”, czyli całkowitą likwidację służb i tworzenie
ich zupełnie od nowa, oraz drugą – przejąć demokratyczną kontrolę nad dotychczasowymi służbami, zapewnić ciągłość ich funkcjonowania
i stopniową rotację kadr. Wybrano tę drugą opcję. Konsekwencją postępowania kwalifikacyjnego nie była ostateczna ocena moralna
funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa i nie była to ocena, która przekreślałaby negatywną ocenę tych organów.
Prokurator Generalny wyjaśnił, że funkcjonariusz, żołnierz nabywa uprawnienie do zaopatrzenia emerytalnego po odbyciu określonego
okresu służby, nie opłaca składki na ubezpieczenie społeczne. W systemie powszechnym zasadą jest to, że mamy do czynienia
z przymusem ubezpieczenia społecznego. W systemie powszechnym uprawnienie do emerytury może być nabyte dopiero po osiągnięciu
określonego wieku, a w niektórych tylko szczególnych przypadkach ten wiek może być obniżony.
3.2. Odpowiadając na pytania, przedstawiciel Sejmu wyjaśnił, że ustawodawca nie sformułował norm prawnych w preambule. Kwestionowana
ustawa obejmuje członków Wojskowej Rady oraz byłych funkcjonariuszy służb bezpieczeństwa PRL, o których mowa w ustawie z dnia
18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych
dokumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 425, ze zm.). Kwestionowana ustawa dotyczy świadczeń emerytalnych członków Wojskowej
Rady oraz byłych funkcjonariuszy służb bezpieczeństwa PRL. Niezmienione zostały natomiast świadczenia rentowe, w tym renty
rodzinne wypłacane wdowom po członkach Wojskowej Rady.
Zdaniem przedstawiciela Sejmu, celem kwestionowanej ustawy jest zbliżenie wysokości świadczeń emerytalnych członków Wojskowej
Rady oraz funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa PRL do wysokości świadczeń emerytalnych w powszechnym systemie ubezpieczeń
społecznych. Świadczenie emerytalne, które państwo gwarantuje z tytułu wykonywanej pracy, a świadczenie rentowe rekompensuje
utratę zdrowia. Świadczenie rentowe z tego powodu nie zostało objęte ustawą, jako to, które ma zupełnie inny cel niż świadczenie
emerytalne.
3.3. Odpowiadając na pytania, przedstawiciel wnioskodawcy stwierdził, że prawa niesłusznie nabyte, przywileje niesłusznie
nabyte mogą być cofnięte, ale musi być to dokonane z zachowaniem pewnych elementarnych warunków akceptowanych w państwie prawnym.
Te warunki są określone w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, ETPCz i prawie międzynarodowym. Kwestionowana ustawa z
założenia sprowadza emerytury członków Wojskowej Rady oraz funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa PRL nie do systemu powszechnego,
ale poniżej systemu powszechnego.
3.4. Z kolei pełnomocnik wnioskodawcy wskazał, że trudno określić generalnie, czy średnia emerytura w grupie funkcjonariuszy
organów bezpieczeństwa PRL będzie wyższa czy niższa. Ustawodawca, stanowiąc ustawę z 23 stycznia 2009 r., przyjął jednak odpowiedzialność
zbiorową, ustawa została skierowana do całej grupy podmiotów. Przyjęto a priori, że te podmioty działały w sposób niezgodny z prawem, i tym podmiotom ustawa wprowadza nowe zasady obliczania emerytur. Być
może są pojedyncze osoby, których wymiar emerytury nie ulegnie zmianie, ale to jeszcze nie powoduje, że ta ustawa może być
uznana za konstytucyjną.
Zdaniem pełnomocnika wnioskodawcy, gdyby ustawodawca uznał, że należy zlikwidować nadmierne uprzywilejowanie funkcjonariuszy
organów bezpieczeństwa PRL, to powinien tak uregulować przepisy ustawy nowelizującej, aby te osoby mogły pobierać emeryturę
na zasadach powszechnych. Gdyby zatem zrównano funkcjonariuszy z systemem powszechnym, to można by było mówić w tym przypadku
o likwidacji uprzywilejowania. Jednocześnie pełnomocnik wnioskodawcy podkreślił, że doszło do złamania zasady równości i sprawiedliwości
społecznej, zwłaszcza w stosunku do funkcjonariuszy zweryfikowanych.
3.5. Przedstawiciel wnioskodawcy stwierdził, że kwestionowana ustawa dotyczy maszynistek, sekretarek, lekarzy, personelu medycznego
resortowej służby zdrowia, jeżeli osoby te były funkcjonariuszami organów bezpieczeństwa państwa. Na dowód, że zmuszano do
podejmowania służby w organach bezpieczeństwa Polski Ludowej, wnioskodawcy złożyli do akt sprawy poświadczone za zgodność
z oryginałem kserokopie nakazu pracy nr 35 z dnia 6 października 1952 r. wydanego przez Państwową Komisję Przydziału Pracy
dla Absolwentów Wydziału Prawa Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie oraz zmiany nakazu pracy nr DU-I-7c-63/55/PA z dnia
2 marca 1955 r. wydanej przez Ministra Szkolnictwa Wyższego, a ponadto tekst ustawy z dnia 7 marca 1950 r. o planowym zatrudnianiu
absolwentów średnich szkół zawodowych oraz szkół wyższych (Dz. U. Nr 10, poz. 106). Kopie dokumentów otrzymali członkowie
składu orzekającego i przedstawiciele pozostałych uczestników postępowania. Zdaniem przedstawiciela wnioskodawcy, w latach
pięćdziesiątych XX w. były przypadki, kiedy kierowano do Ministerstwa Bezpieczeństwa Wewnętrznego na podstawie nakazu pracy.
Niektóre osoby rzeczywiście, po odsłużeniu ustawą przepisanego okresu, zwolniły się – udało się im zwolnić. Były takie osoby,
które być może dobrowolnie zostały, bo im się to spodobało. Ale były takie, które chciały się zwolnić, a nie zostały zwolnione.
3.6. Prokurator Generalny stwierdził, że biorąc pod uwagę realia i trudności dowodowe związane z udokumentowaniem wynagrodzenia
poszczególnych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa PRL za lata, które byłyby wymagane do obliczenia świadczenia w powszechnym
systemie ubezpieczeń społecznych, to byłoby nierealne, aby przenieść tych funkcjonariuszy do powszechnego systemu emerytalnego.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, ustawa nie realizuje w pełni preambuły z uwagi na to, że pomija ona emerytów wojskowych,
którzy mają za sobą służbę w organach bezpieczeństwa państwa.
3.7. Pełnomocnik wnioskodawcy wskazał, że osoby objęte ustawą z 23 stycznia 2009 r. mają gwarancje procesowe, wynikające z
kodeksu postępowania cywilnego, ale postępowanie dowodowe w stosunku do tych osób jest utrudnione ze względu na brak dokumentów.
Pełnomocnik wnioskodawcy potwierdził, że art. 67 Konstytucji mógł również zostać naruszony przez kwestionowaną ustawę a mechanizm
ważenia zasad wyrażony w art. 2 Konstytucji jest bardziej liberalny niż ten wyrażony w art. 31 ust. 3. Konstytucji.
3.8. Przedstawiciel wnioskodawcy uznał, że Wojskowa Rada nie była organem konstytucyjnym, że nie było podstawy prawnej jej
powołania. Jednakże z treści aktu oskarżenia, jaki Instytut Pamięci Narodowej (dalej: IPN) złożył przeciwko generałowi Wojciechowi
Jaruzelskiemu i innym osobom, z postępowania przed sejmową Komisją Odpowiedzialności Konstytucyjnej w latach dziewięćdziesiątych
XX w., wynika że Wojskowa Rada nie podejmowała żadnych decyzji. Mało tego, ona się w ogóle zebrała symbolicznie, zdaje się
kilka razy w czasie kilkunastu miesięcy swojego istnienia. Nawet w akcie oskarżenia, który IPN sporządził, jest nazwana „instytucją
fasadową”. Nie ma żadnego dowodu na to, żeby ona podjęła jakąkolwiek decyzję. A przemówienie generała Jaruzelskiego z 13 grudnia
1981 r. było typowym przemówieniem propagandowym i trudno traktować je jako źródło prawa czy dowód na to, że Wojskowa Rada
miała jakieś kompetencje. Nie miała żadnych kompetencji i nie podjęła żadnych decyzji. Nikt tego nie udowodnił, a było to
przedmiotem badania między innymi przez sejmową Komisję Odpowiedzialności Konstytucyjnej.
3.9. Zdaniem przedstawiciela Sejmu, członkowie Wojskowej Rady byli żołnierzami, którzy przez całą swoją służbę wykazywali
postawę, związaną z obroną całości instytucji, które państwo komunistyczne stworzyło w PRL. Istnieje zatem związek między
obniżeniem świadczenia za cały okres służby w Wojsku Polskim a działalnością w Wojskowej Radzie. Ustawodawca mógł wyodrębnić
członków Wojskowej Rady spośród grupy wszystkich żołnierzy zawodowych Ludowego Wojska Polskiego i z tego tytułu dokonać obniżenia
ich emerytur.
3.10. Przedstawiciel wnioskodawcy stwierdził, że kwalifikacja funkcjonariuszy była prowadzona na podstawie przepisu ustawy
o UOP, a szczegóły tego procesu regulowała uchwała Rady Ministrów. Uzyskanie pozytywnej opinii komisji weryfikacyjnej nie
było równoznaczne z przyjęciem do służby, ale zatrudnienie wiązało się z zaliczeniem ciągłości pracy. Zdaniem przedstawiciela
wnioskodawcy, były to świadectwa moralności. Bardzo często ktoś zgłaszał się do weryfikacji tylko po to, żeby uzyskać pisemne
zaświadczenie z komisji weryfikacyjnej, że w czasie swojej dotychczasowej służby nie naruszył prawa i godności innych osób
i nie wykorzystywał stanowiska do celów prywatnych. I nie taili niektórzy funkcjonariusze, że jest to im potrzebne ze względów
moralnych jako swoiste świadectwo moralności. I nie ubiegali się o przyjęcie do służby. Były też takie sytuacje, że komisje
weryfikacyjne jeszcze prowadziły kwalifikacje, a już w zasadzie wszystkie etaty były obsadzone. Uzyskanie zaświadczenia komisji
weryfikacyjnej pozwalało na ubieganie się o przyjęcie do służby, w razie przyjęcia gwarantowana była ciągłość służby z wszystkimi
tego konsekwencjami, także emerytalnymi. Takie zobowiązania w imieniu państwa Minister Spraw Wewnętrznych wobec tych ludzi
podejmował.
3.11. Zdaniem przedstawiciela Sejmu, zaświadczenia, które były wystawiane przez komisję weryfikacyjną, umożliwiały tylko i
wyłącznie funkcjonariuszowi ubieganie się o służbę w nowo utworzonych służbach. Nie miały one takich skutków, które wiązałyby
dzisiejszego ustawodawcę. Jeśli ustawodawca chciałby skorzystać z zasady sprawiedliwości społecznej, to jego działania nie
mogą zmierzać do tego, żeby osoba, która miałaby być dotknięta zmianą, czułaby się w jakikolwiek sposób poniżona czy traktowana
byłaby w sposób krzywdzący.
3.12. Prokurator Generalny zgodził się z twierdzeniem, że celem postępowania kwalifikacyjnego było zatrudnienie, ale nie gwarantowało,
na jakich zasadach nastąpi zaliczenie okresu służby w organach bezpieczeństwa na potrzeby wyliczenia emerytury. Kwestionowana
ustawa nie uchyla tamtego postępowania i nie uchyla jego wyników ani konsekwencji w postaci zatrudnienia w nowych służbach.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, preambuła Konstytucji zawiera określoną ocenę sytuacji przeszłej i powinna stanowić dyrektywę
interpretacji konkretnych norm konstytucyjnych. Jeżeli zadeklarowano w art. 2 Konstytucji, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym
państwem prawnym, to znaczy, że ma obowiązek ustanowienia takiego porządku, który będzie uwzględniał te oceny, które zostały
zawarte w preambule, ponieważ one doprowadziły do przyjęcia takiej akurat zasady. A zatem chodzi o to, że takie demokratyczne
państwo prawne nie powinno w żadnym wypadku tolerować dziedzictwa tego systemu, który został tak negatywnie oceniony w preambule.
To jest podstawowa zasada dotycząca rozliczeń z niedemokratycznym systemem. Państwo demokratyczne zapewnia wolność poglądów,
ale zarazem ono ma obowiązek stanowienia prawa, które będzie porządkowi demokratycznemu odpowiadało. Poglądy można mieć różne,
ale te poglądy nie mogą doprowadzić do tego, że w następstwie zasady wolności poglądów będą utrzymywane w porządku prawnym
regulacje, które są związane z poprzednim, niedemokratycznym systemem, w taki sposób, iż utrzymują jego konsekwencje, nieakceptowalne
z punktu widzenia zasad państwa demokratycznego.
Przywilej niekoniecznie ogólnie musi mieć jakąś formę prawną. Jest to coś takiego, co polega na jakimś lepszym traktowaniu
kogoś w stosunku do pewnego ogółu. A czy to będzie miało formę prawną, czy nie, jest to już zupełnie inna kwestia. Trybunał
Konstytucyjny w swoim orzecznictwie uważał, że samo obowiązywanie zaopatrzeniowego systemu emerytalnego stanowi, w stosunku
do systemu powszechnego, rodzaj uprzywilejowania osób podlegających systemowi zaopatrzeniowemu. Z punktu widzenia aksjologii
konstytucyjnej możemy mówić o prawie niesłusznie nabytym w tym zakresie, w jakim dotyczy ono zaliczania do okresu służby,
który uprawnia do innego niż w systemie powszechnym – uprzywilejowanego – liczenia konkretnego świadczenia, służby w tych
organach, które negatywnie są oceniane jako organy bezpieczeństwa państwa niedemokratycznego. Niesłuszność nabycia prawa powinna
być oceniana każdorazowo, z uwzględnieniem tego, jakiej materii owo prawo dotyczy, jakiej sfery, w jakich okolicznościach
było nabyte i jakie są realia i system wartości teraz obowiązujące. A oceny prawnej możemy dokonywać zawsze, w tego rodzaju
przypadku, praktycznie tylko z punktu widzenia wartości aktualnie panujących. Co prawda oceny historyczne muszą uwzględniać
kontekst historyczny i błąd ahistoryzmu ocen jest przez historyków traktowany jako bardzo poważny, ale błąd w badaniach. Tymczasem
jeżeli chodzi o ocenę stanu prawnego, to w państwie demokratycznym mamy prawo do przewartościowania pewnych regulacji, także
dotyczących praw nabytych. I dlatego mamy prawo ocenić je z punktu widzenia tego, czy w aspekcie systemu wartości leżącego
u podstaw państwa demokratycznego mogą one być oceniane jako prawa niesłusznie czy słusznie nabyte.
3.13. Przedstawiciel wnioskodawcy stwierdził, że wymiar emerytury byłych funkcjonariuszy, którzy przeszli weryfikację i zostali
zatrudnieni w UOP albo w Policji, przepracowali tam kilka czy kilkanaście lat, będzie, według kwestionowanej ustawy, za okres
PRL obniżony. Ale byli też tacy, którzy przeszli weryfikację i odeszli na emeryturę rok po zatrudnieniu w nowym urzędzie,
w wolnej Polsce. Wymiar ich emerytury będzie zupełnie inny, bo ten okres PRL był dominujący w czasie ich służby. A przecież
jeśli chodzi o ich postawę moralną, oni byli wszyscy tacy sami, według ocen komisji kwalifikacyjnej. W roku 1990 państwo polskie
gwarantowało funkcjonariuszom, którzy przejdą weryfikację i zostaną zatrudnieni, na przykład w UOP, ciągłość służby lub zatrudnienia.
Prawa te zostały potwierdzone ustawami z roku 1993 czy roku 1994. Państwo polskie dzisiaj nie może być nielojalne wobec tych
ludzi i musi dotrzymywać swoich zobowiązań zarówno prawnych, jak i moralnych. Zdaniem przedstawiciela wnioskodawcy, Urząd
Bezpieczeństwa nie mógłby sprawnie funkcjonować nie tylko bez telefonistek, szyfrantów, maszynistek, ale również bez pracy
pracowników elektrowni, gazowni i wodociągów.
4. Trybunał Konstytucyjny 14 stycznia 2010 r. otworzył zamkniętą rozprawę i bezterminowo odroczył ze względów proceduralnych.
5. Na rozprawę 24 lutego 2010 r. stawili się przedstawiciele wnioskodawcy i pełnomocnik wnioskodawcy, przedstawiciel Sejmu
oraz Prokurator Generalny. Uczestnicy postępowania nie zgłosili wniosków formalnych oraz podtrzymali stanowiska zajęte w pismach
procesowych i na rozprawie 13 stycznia 2010 r.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1.1. Grupa posłów (dalej: wnioskodawca) wniosła o stwierdzenie, że ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu
emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa
Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego,
Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 24, poz.
145; dalej: ustawa z 23 stycznia 2009 r.) jest w całości niezgodna z art. 2, art. 10, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji.
W piśmie datowanym na 30 sierpnia 2009 r., które do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęło 25 września 2009 r., wnioskodawca sprecyzował,
że wnosi o stwierdzenie, że:
1) preambuła ustawy z 23 stycznia 2009 r. jest niezgodna z art. 2 Konstytucji, w szczególności z wynikającymi z niego zasadami
ochrony praw słusznie nabytych, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, sprawiedliwości społecznej, oraz z art.
10 Konstytucji i wynikającą z niego zasadą podziału i równoważenia się władz, a ponadto z art. 30, art. 32 i art. 45 Konstytucji;
2) art. 1 ustawy z 23 stycznia 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, w szczególności z wynikającymi z niego zasadami
ochrony praw słusznie nabytych, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, sprawiedliwości społecznej, oraz z art.
10 Konstytucji i wynikającą z niego zasadą podziału i równoważenia się władz, a ponadto z art. 30, art. 31 ust. 3, art. 32
i art. 45 Konstytucji;
3) art. 2 ustawy z 23 stycznia 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, w szczególności z wynikającymi z niego zasadami
ochrony praw słusznie nabytych, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, sprawiedliwości społecznej, z art. 10
Konstytucji i wynikającą z niego zasadą podziału i równoważenia się władz, z art. 18 Konstytucji i wynikającą z niego zasadą
ochrony rodziny, a ponadto z art. 30, art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 45 Konstytucji;
4) art. 3 ustawy z 23 stycznia 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, w szczególności z wynikającymi z niego zasadami
ochrony praw słusznie nabytych, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, sprawiedliwości społecznej, oraz z art.
10 Konstytucji i wynikającą z niego zasadą podziału i równoważenia się władz, a ponadto z art. 30, art. 31 ust. 3 i art. 45
Konstytucji;
5) art. 4 ustawy z 23 stycznia 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji i wynikającą z niego zasadą racjonalnego prawodawcy.
1.2. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że kontrola konstytucyjności ustaw opiera się na założeniu racjonalności ustawodawcy
i domniemaniu zgodności badanych norm z Konstytucją. Do kompetencji ustawodawcy należy stanowienie prawa odpowiadającego założonym
celom politycznym i gospodarczym oraz przyjmowanie takich rozwiązań prawnych, które jego zdaniem będą najlepiej służyły realizacji
tych celów. Dopiero gdy ustawodawca wyjdzie poza granice swobody działania i naruszy określoną normę, zasadę lub wartość konstytucyjną,
dopuszczalna jest ingerencja Trybunału Konstytucyjnego (zob. orzeczenie z 24 lutego 1997 r., sygn. K 19/96, OTK ZU nr 1/1997,
poz. 6). Trybunał Konstytucyjny może ingerować w domenę zastrzeżoną dla ustawodawcy tylko w sytuacjach, gdy badane unormowania
ustawowe godzą w sposób oczywisty w inne normy, zasady czy wartości konstytucyjne. Nie ma zaś podstaw do ingerencji, gdy ustawodawca
wybrał jeden z konstytucyjnie możliwych wariantów unormowania danej kwestii, nawet jeżeli można mieć wątpliwości, czy unormowanie
to było najlepsze z możliwych (zob. wyrok z 3 listopada 1998 r., sygn. K 12/98, OTK ZU nr 6/1998, poz. 98).
Zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa
o TK) wniosek skierowany do Trybunału Konstytucyjnego powinien zawierać zarówno sformułowanie zarzutu niezgodności z Konstytucją,
ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą kwestionowanego aktu normatywnego, jak i uzasadnienie postawionego zarzutu oraz
powołanie dowodów na jego poparcie. Wynikający z art. 32 ustawy o TK obowiązek właściwego uzasadnienia przez wnioskodawcę
zarzutu niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów wyznacza zatem rozkład ciężaru dowodu w procedurze kontroli norm przed
Trybunałem Konstytucyjnym. Dopóki podmiot inicjujący kontrolę konstytucyjności nie powoła konkretnych i przekonujących argumentów
prawnych na rzecz swojej tezy, dopóty Trybunał Konstytucyjny uznawać będzie kontrolowane przepisy za konstytucyjne.
W myśl art. 66 ustawy o TK Trybunał, orzekając, jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi. Konsekwencją
normy wyrażonej w art. 66 ustawy o TK jest więc zarówno niemożność samodzielnego określania przez Trybunał Konstytucyjny przedmiotu
kontroli, jak i zastąpienia podmiotu inicjującego kontrolę w obowiązku uzasadnienia postawionego zarzutu niezgodności z Konstytucją,
ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą kwestionowanego aktu normatywnego. Dotyczy to także sytuacji, w której wnioskodawca
ogranicza się do wskazania i zacytowania treści przepisu Konstytucji, nie precyzując jednakże argumentów na potwierdzenie
postawionych we wniosku zarzutów.
1.3. Ustawa z 23 stycznia 2009 r. jest ustawą nowelizującą dwie ustawy: ustawę z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym
żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66, ze zm.; dalej: ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy
zawodowych) oraz ustawę z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa
Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego,
Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr
8, poz. 67, ze zm.; dalej: ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy).
1.3.1. Kwestionowana ustawa składa się z tytułu, preambuły oraz czterech artykułów. Dwa pierwsze artykuły zawierają przepisy
dodające nowe przepisy (art. 1, art. 2 pkt 1 lit. b, pkt 2 i pkt 3) lub zmieniające brzmienie dotychczasowych przepisów (art.
2 pkt 1 lit. a), trzeci zawiera przepisy dostosowujące, a czwarty to przepis o wejściu w życie. Mimo że wnioskodawca w petitum pierwszego wniosku zakwestionował „całość ustawy”, a następnie sprecyzował zarzuty do poszczególnych przepisów to w uzasadnieniach
obu wniosków nie wskazał żadnych merytorycznych argumentów na rzecz niekonstytucyjności art. 2 pkt 1 lit. b ustawy z 23 stycznia
2009 r. w zakresie, w jakim dodaje do art. 13 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy pkt 1a; art. 2 pkt 2 ustawy
z 23 stycznia 2009 r. w zakresie w jakim dodaje do ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy art. 13a; art. 2 pkt
3 ustawy z 23 stycznia 2009 r. w zakresie, w jakim dodaje do ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy art. 15b ust.
2, 3 i 4, oraz przepisów dostosowujących (art. 3) i przepisu o wejściu w życie ustawy (art. 4). W szczególności za takie nie
można uznać wywodów wnioskodawcy o „nierozerwalnym związku” art. 3 i art. 4 ustawy z 23 stycznia 2009 r. z pozostałymi jej
przepisami.
1.4. Rekonstruując przedmiot kontroli, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że prawidłowo zredagowany wniosek wymaga nie tylko
wskazania przepisu Konstytucji mającego stanowić wzorzec kontroli, ale także powołania merytorycznych argumentów wskazujących
na niezgodność treści przepisu kwestionowanego z treścią normy wyrażonej w przepisie konstytucyjnym. W rozpatrywanej sprawie
wnioskodawca nie wskazał jakichkolwiek argumentów uzasadniających zarzuty niezgodności z Konstytucją art. 2 pkt 1 lit. b ustawy
z 23 stycznia 2009 r. w zakresie, w jakim dodaje do art. 13 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy pkt 1a; art.
2 pkt 2 ustawy z 23 stycznia 2009 r. w zakresie, w jakim dodaje do ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy art.
13a; art. 2 pkt 3 ustawy z 23 stycznia 2009 r. w zakresie, w jakim dodaje do ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy
art. 15b ust. 2, 3 i 4, oraz art. 3 i art. 4 ustawy z 23 stycznia 2009 r.
Z tej racji Trybunał Konstytucyjny postanawia umorzyć postępowanie w tym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania
wyroku.
1.5. Wnioskodawca nie przedstawił również merytorycznych argumentów na poparcie zarzutu, że preambuła ustawy z 23 stycznia
2009 r. zawiera niezgodne z Konstytucją treści normatywne. Za takie argumenty w szczególności nie mogą być uznane powołane
we wniosku ogólne stwierdzenia, że treść preambuły świadczy o odwetowym charakterze kwestionowanej ustawy i zawiera niezgodne
z prawdą historyczną twierdzenie, iż „funkcjonariusze organów bezpieczeństwa pełnili swoje funkcje bez ponoszenia ryzyka utraty
zdrowia lub życia”.
1.6. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że preambuła ustawy z 23 stycznia 2009 r. pełni funkcję wskazówki interpretacyjnej
przy wykładni jej części artykułowanej. Wnioskodawca nie wykazał, czy i jakie treści normatywne zostały zakodowane przez ustawodawcę
w preambule ustawy z 23 stycznia 2009 r., a także w jaki sposób naruszają one Konstytucję.
Z tej racji Trybunał Konstytucyjny postanawia umorzyć postępowanie w zakresie zarzutu niezgodności preambuły ustawy z 23 stycznia
2009 r. z Konstytucją.
1.7. Wnioskodawca przedstawił natomiast argumenty na rzecz zarzutów niezgodności art. 1, art. 2 pkt 1 i 3 ustawy z 23 stycznia
2009 r. z Konstytucją i w tym zakresie Trybunał Konstytucyjny dokonuje kontroli ich konstytucyjności.
1.8. Art. 1 oraz art. 2 pkt 1 i 3 ustawy z 23 stycznia 2009 r. zawierają przepisy nowelizujące (dodające nowe przepisy lub
nadające nowe brzmienie przepisom zmienianym).
Wnioskodawca nie zakwestionował jednak ani trybu uchwalenia tych przepisów, ani sposobu wprowadzenia ich w życie. Sposób sformułowania
zarzutów w uzasadnieniu wniosku i argumentacja przytaczana na ich poparcie wskazują, że wnioskodawca w rzeczywistości kwestionuje
treść przepisów (norm) zmienionych w wyniku uchwalenia przepisów zmieniających.
Trybunał Konstytucyjny podkreśla w tym miejscu, że w europejskiej kulturze prawnej ugruntowana jest zasada falsa demonstratio non nocet, w myśl której decydujące znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie. Trybunał Konstytucyjny niejednokrotnie stawał na
stanowisku, że na wniosek składa się cała wyrażająca go treść, a w petitum następuje jedynie usystematyzowanie wątpliwości oraz wskazanie głównych w tym względzie wzorców kontroli. O przedmiocie wniosku
decydują bowiem zarówno treści wyrażone w petitum, jak i te, które znajdują się w uzasadnieniu wniosku (zob. orzeczenie z 3 grudnia 1996 r., sygn. K 25/95, OTK ZU nr 6/1996,
poz. 52).
1.8.1. Z treści wniosków wynika, że celem wnioskodawcy jest zakwestionowanie zgodności z Konstytucją tych regulacji, które
przewidują obniżenie świadczeń emerytalnych członków Wojskowej Rady Ocalenia Narodowego (dalej: Wojskowa Rada) oraz funkcjonariuszy
organów bezpieczeństwa państwa wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach
organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 425, ze zm.; dalej:
ustawa o ujawnianiu informacji). W związku z tym, biorąc pod uwagę wskazane we wniosku zarzuty i sposób ich uzasadnienia,
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że przedmiotem jego kontroli są normy prawne wyrażone w:
– art. 15b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych, dodanym przez art. 1 ustawy z 23 stycznia 2009 r.;
– art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym przez art. 2 pkt 1 lit. a ustawy
z 23 stycznia 2009 r.;
– art. 13 ust. 1 pkt 1b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, dodanym przez art. 2 pkt 1 lit. b ustawy z 23 stycznia
2009 r.;
– art. 15b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, dodanym przez art. 2 pkt 3 ustawy z 23 stycznia 2009
r.
Konstatacja ta wpłynęła także na sposób sformułowania sentencji wyroku.
Wskazane przepisy mają następujące brzmienie:
„W przypadku osoby, która była członkiem Wojskowej Rady Ocalenia Narodowego, emerytura wynosi 0,7% podstawy wymiaru za każdy
rok służby w Wojsku Polskim po dniu 8 maja 1945 r.” (art. 15b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych, dodany
przez art. 1 ustawy z 23 stycznia 2009 r.).
„1. Jako równorzędne ze służbą w Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego,
Służbie Wywiadu Wojskowego, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Państwowej Straży
Pożarnej i w Służbie Więziennej traktuje się:
1) okresy służby w charakterze funkcjonariusza Urzędu Ochrony Państwa;
1b) okresy służby w charakterze funkcjonariusza w organach bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 2 ustawy z dnia 18
października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych
dokumentów (…), na zasadach określonych w art. 15b, z wyjątkiem służby określonej w ust. 2” (art. 13 ust. 1 pkt 1 i 1b ustawy
o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, zmieniony przez art. 2 pkt 1 lit. a i b ustawy z 23 stycznia 2009 r.).
„1. W przypadku osoby, która pełniła służbę w organach bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 2 ustawy z dnia 18 października
2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów,
i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi:
1) 0,7% podstawy wymiaru – za każdy rok służby w organach bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1990;
2) 2,6% podstawy wymiaru – za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1,
1a oraz pkt 2-4” (art. 15b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, dodany przez art. 2 pkt 3 ustawy z 23
stycznia 2009 r.).
1.9. Zakres podmiotowy i przedmiotowy regulacji wprowadzonych ustawą z 23 stycznia 2009 r.
1.9.1. Ustawą z 23 stycznia 2009 r. ustawodawca obniżył świadczenia emerytalne członkom Wojskowej Rady (art. 15b ustawy o
zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych, dodany przez art. 1 ustawy z 23 stycznia 2009 r.) oraz osobom, które pełniły
służbę w organach bezpieczeństwa państwa wskazanym w art. 2 ustawy o ujawnianiu informacji (art. 13 ust. 1 pkt 1b ustawy o
zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, zmieniony przez art. 2 pkt 1 lit. b ustawy z 23 stycznia 2009 r. oraz art. 15b ustawy
o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy dodany przez art. 2 pkt 3 ustawy z 23 stycznia 2009 r.).
Zgodnie z art. 2 ustawy o ujawnianiu informacji:
„1. Organami bezpieczeństwa państwa, w rozumieniu ustawy, są:
1) Resort Bezpieczeństwa Publicznego Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego;
2) Ministerstwo Bezpieczeństwa Publicznego;
3) Komitet do Spraw Bezpieczeństwa Publicznego;
4) jednostki organizacyjne podległe organom, o których mowa w pkt 1-3, a w szczególności jednostki Milicji Obywatelskiej w
okresie do dnia 14 grudnia 1954 r.;
5) instytucje centralne Służby Bezpieczeństwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz podległe im jednostki terenowe w wojewódzkich,
powiatowych i równorzędnych komendach Milicji Obywatelskiej oraz w wojewódzkich, rejonowych i równorzędnych urzędach spraw
wewnętrznych;
6) Akademia Spraw Wewnętrznych;
7) Zwiad Wojsk Ochrony Pogranicza;
8) Zarząd Główny Służby Wewnętrznej jednostek wojskowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz podległe mu komórki;
10) Wojskowa Służba Wewnętrzna;
11) Zarząd II Sztabu Generalnego Wojska Polskiego;
12) inne służby Sił Zbrojnych prowadzące działania operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze, w tym w rodzajach broni
oraz w okręgach wojskowych;
3. Jednostkami Służby Bezpieczeństwa, w rozumieniu ustawy, są te jednostki Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, które z mocy prawa
podlegały rozwiązaniu w chwili zorganizowania Urzędu Ochrony Państwa, oraz te jednostki, które były ich poprzedniczkami”.
Z kolei art. 3 ustawy z 23 stycznia 2009 r. stanowi:
„1. W stosunku do osób będących członkami Wojskowej Rady Ocalenia Narodowego organy emerytalne właściwe według przepisów ustawy,
o której mowa w art. 1, dokonają z urzędu ponownego ustalenia prawa do świadczeń i wysokości świadczeń (…)”.
2. W przypadku osób, w stosunku do których z informacji, o której mowa w art. 13a ustawy, o której mowa w art. 2, wynika,
że pełniły służbę w latach 1944-1990 w organach bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 2 ustawy z dnia 18 października
2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów,
i które w dniu wejścia w życie ustawy otrzymują świadczenia przyznane na podstawie ustawy, o której mowa w art. 2, organ emerytalny
właściwy według przepisów ustawy, o której mowa w art. 2, wszczyna z urzędu postępowanie w przedmiocie ponownego ustalenia
prawa do świadczeń i wysokości świadczeń (…)”.
Z treści wskazanych przepisów wynika, że ustawodawca obniżył świadczenia emerytalne członkom Wojskowej Rady oraz osobom, które
pełniły służbę w organach bezpieczeństwa państwa w:
1) Resorcie Bezpieczeństwa Publicznego Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego;
2) Ministerstwie Bezpieczeństwa Publicznego;
3) Komitecie do Spraw Bezpieczeństwa Publicznego;
4) jednostkach organizacyjnych podległych organom, o których mowa w pkt 1-3, a w szczególności jednostkach Milicji Obywatelskiej
w okresie do dnia 14 grudnia 1954 r.;
5) instytucjach centralnych Służby Bezpieczeństwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz podległych im jednostkach terenowych
w wojewódzkich, powiatowych i równorzędnych komendach Milicji Obywatelskiej oraz w wojewódzkich, rejonowych i równorzędnych
urzędach spraw wewnętrznych;
6) Akademii Spraw Wewnętrznych;
7) Zwiadzie Wojsk Ochrony Pogranicza;
8) Zarządzie Głównym Służby Wewnętrznej jednostek wojskowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz podległych mu komórkach
– (dalej: funkcjonariusze organów bezpieczeństwa Polski Ludowej).
Taki wynik wykładni znowelizowanych przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ustawy o zaopatrzeniu
emerytalnym funkcjonariuszy oraz art. 3 ustawy z 23 stycznia 2009 r. znajduje potwierdzenie w stenogramach z prac ustawodawczych
(Biuletyn Sejmu nr 1575/VI kadencja, s. 4; Sprawozdanie Stenograficzne z 32. posiedzenia Sejmu 16 grudnia 2009 r., s. 17-18;
Biuletyn Sejmu nr 1655/VI kadencja, s. 6; Sprawozdanie Stenograficzne z 25. posiedzenia Senatu 14 stycznia 2009 r., s. 60-61).
1.9.2. Na dotychczasowym poziomie pozostają zatem świadczenia emerytalne:
1) wszystkich pracowników niebędących funkcjonariuszami, którzy byli zatrudnieni w organach bezpieczeństwa państwa wskazanych
w art. 2 ustawy o ujawnianiu informacji, oraz
2) żołnierzy Informacji Wojskowej,
3) żołnierzy Wojskowych Służb Wewnętrznych,
4) żołnierzy Zarządu II Sztabu Generalnego Wojska Polskiego oraz innych służb Sił Zbrojnych prowadzących działania operacyjno-rozpoznawcze
lub dochodzeniowo-śledcze, w tym w rodzajach broni oraz w okręgach wojskowych.
1.9.3. Przed wprowadzonymi zmianami ustawą z 23 stycznia 2009 r. członkom Wojskowej Rady będącym zawodowymi żołnierzami oraz
funkcjonariuszom organów bezpieczeństwa Polski Ludowej, co do zasady, przysługiwały emerytury w wysokości 40% podstawy jej
wymiaru za 15 lat służby, które wzrastały o 2,6% podstawy wymiaru za każdy dalszy rok służby, do wysokości 75% podstawy wymiaru.
1.9.4. Celem ustawy z 23 stycznia 2009 r. było obniżenie emerytury do 0,7% podstawy wymiaru członkom Wojskowej Rady za każdy
rok służby w Wojsku Polskim po dniu 8 maja 1945 r. oraz funkcjonariuszom organów bezpieczeństwa Polski Ludowej (zob. uzasadnienie
do projektu ustawy, druk sejmowy nr 1140/VI kadencja Sejmu, s. 1).
1.9.5. Z wyjątkiem obniżenia świadczeń emerytalnych członkom Wojskowej Rady oraz funkcjonariuszom organów bezpieczeństwa Polski
Ludowej, ustawodawca nie zmienił pozostałych podstaw ich nabywania, podwyższania oraz waloryzowania.
Ustawa z 23 stycznia 2009 r. nie dotyczy także świadczeń innych niż emerytalne przewidzianych dla członków Wojskowej Rady
oraz funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa Polski Ludowej odpowiednio w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych
oraz ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, czyli świadczeń z tytułu renty inwalidzkiej, renty rodzinnej, dodatków
do emerytur i rent oraz zasiłków i świadczeń pieniężnych.
2.1. W petitum pierwszego wniosku wnioskodawca jako wzorce kontroli konstytucyjności kwestionowanej ustawy wskazał art. 2, art. 10, art.
31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji. Natomiast z treści uzasadnienia tego wniosku wynika, że kwestionowanym przepisom wnioskodawca
zarzuca naruszenie zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasady ochrony praw nabytych
i zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), zasady podziału władzy (art. 10 Konstytucji), zasady równości wobec
prawa i zakazu dyskryminacji (art. 32 Konstytucji) oraz proporcjonalności ograniczeń wolności i praw jednostki (art. 31 ust.
3 Konstytucji) w kontekście prawa do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 Konstytucji). Nadto w uzasadnieniu wniosku
wnioskodawca przywołał również jako wzorzec kontroli konstytucyjności kwestionowanych regulacji zasady odpowiedzialności karnej
i rzetelnego postępowania karnego wyrażone w art. 42 Konstytucji.
2.1.1. Z kolei w piśmie datowanym na 30 sierpnia 2009 r., które do Trybunału Konstytucyjnego wniesione zostało 25 września
2009 r., wnioskodawca dodatkowo wskazał nowe wzorce kontroli, tj. art. 30 i art. 45 Konstytucji w odniesieniu do preambuły,
art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z 23 stycznia 2009 r., a ponadto art. 18 Konstytucji w odniesieniu do art. 2 ustawy z 23 stycznia
2009 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że pismo wnioskodawcy zatytułowane jako „Odpowiedź wnioskodawców na pisma: (A).
Marszałka Sejmu RP z dnia 3 kwietnia 2009 r. (B). Prokuratora Generalnego z dnia 7 kwietnia 2009 r.” w istocie doprowadziło
do rozszerzenia pierwotnego wniosku z 23 lutego 2009 r. o nowe wzorce kontroli.
Trybunał Konstytucyjny przypomina, że zasada falsa demonstratio non nocet znajduje zastosowanie nie tylko w odniesieniu do norm stanowiących przedmiot kontroli, ale również do norm prawnych stanowiących
podstawę kontroli (zob. wyrok z 8 lipca 2002 r., sygn. SK 41/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 51; wyrok z 6 marca 2007 r., sygn.
SK 54/06, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 23; wyrok z 2 września 2008 r., sygn. K 35/06, OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 120).
Konkludując, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wzorcami kontroli konstytucyjności zakwestionowanych przepisów w niniejszej
sprawie są art. 2, art. 10, art. 30, art. 32, art. 42 oraz art. 67 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
2.2. Ze względu na to, że wnioskodawca nie uzasadnił zarzutu naruszenia przez kwestionowane przepisy ustawy z 23 stycznia
2009 r. art. 18 i art. 45 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny postanawia umorzyć postępowanie w tym zakresie ze względu na
niedopuszczalność wydania wyroku.
Większość zarzutów niezgodności z Konstytucją stawianych przez wnioskodawcę art. 15b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy
zawodowych oraz art. 13 ust. 1 pkt 1 i pkt 1b, a także art. 15b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy wiążą
się z prawem do zabezpieczenia społecznego. Z tego też powodu w pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny zbada zgodność
kwestionowanych przepisów z art. 67 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a w dalszej kolejności z pozostałymi wzorcami
kontroli wskazanymi przez wnioskodawcę.
2.3. Przed przystąpieniem do badania konstytucyjności zakwestionowanych regulacji Trybunał Konstytucyjny uznał za konieczne
zrekonstruowanie podstaw aksjologicznych i standardów państwa prawnego, które wyznaczają granice, w jakich ustawodawca może
stanowić prawo w celu rozliczenia funkcjonariuszy reżimu komunistycznego.
3. Parlamentarne oceny byłych reżimów komunistycznych.
3.1. Proces radzenia sobie z dziedzictwem komunizmu w pracach parlamentarnych. W naszej części Europy problem dziedzictwa
reżimu prawnego, gospodarczego i politycznego panującego co najmniej 45 lat – do przełomu lat 1989-1991 – jest przedmiotem
publicznych debat, konfliktów politycznych oraz podejmowanych stopniowo różnych, choć istotowo podobnych i idących w zbliżonym
kierunku, rozwiązań normatywnych. Nie tylko parlamenty państw naszego regionu, ale również zgromadzenia parlamentarne funkcjonujące
w Europie, wielokrotnie przypominają o potrzebie trwałego przezwyciężenia dziedzictwa komunizmu.
W licznych uchwałach Sejmu i Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, a także w dokumentach Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy,
Parlamentu Europejskiego oraz Zgromadzenia Parlamentarnego Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie są wyrażone oceny
byłych reżimów komunistycznych.
3.1.1. Uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej. Sejm wielokrotnie poddawał ocenie były reżim komunistyczny narzucony Polsce
po II wojnie światowej przez Związek Radziecki. Spośród uchwał podjętych w tym celu należy przytoczyć fragmenty następujących
z nich:
„Sejm Rzeczypospolitej Polskiej stwierdza, że struktury Urzędu Bezpieczeństwa, Informacji Wojskowej, prokuratury wojskowej
i sądownictwa wojskowego, które w latach 1944-1956 były przeznaczone do zwalczania organizacji i osób działających na rzecz
suwerenności i niepodległości Polski, są odpowiedzialne za cierpienia i śmierć wielu tysięcy obywateli polskich. Sejm potępia
zbrodniczą działalność tych instytucji” (uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 listopada 1994 r. w sprawie zbrodniczych
działań aparatu bezpieczeństwa państwowego w latach 1944-1956; M. P. Nr 62, poz. 544);
„Za niezbędne uważamy ukaranie wszystkich winnych komunistycznych zbrodni popełnionych w latach 1944-1989 na ziemiach polskich,
w tym także zdrajców podejmujących decyzje podporządkowujące Polskę obcemu mocarstwu, działających przeciwko wolności, niepodległości
i demokracji” (uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 czerwca 1998 r. w sprawie potępienia totalitaryzmu komunistycznego;
M. P. Nr 20, poz. 287).
„W 60. rocznicę sfałszowania pierwszych powojennych wyborów parlamentarnych w styczniu 1947 r., Sejm Rzeczypospolitej Polskiej
pragnie przypomnieć te dramatyczne wydarzenia. Stanowią one jedną z najciemniejszych stron najnowszych dziejów Polski. Ostatecznie
zawiedzione zostały wtedy polskie nadzieje na demokratyczny ład w naszej Ojczyźnie budzącej się do nowego życia po koszmarze
II wojny światowej. Sejm Rzeczypospolitej Polskiej składa hołd tym wszystkim, którzy do końca walczyli o Polskę wolną i demokratyczną,
tym, którzy pomimo brutalnej propagandowej nagonki i narastającego terroru kartką wyborczą protestowali przeciwko narastającemu
komunistycznemu zniewoleniu. Szczególnie pragniemy upamiętnić tych, którzy za swoją postawę zapłacili więzieniem, a nawet
śmiercią” (uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 stycznia 2007 r. w sprawie potępienia fałszerstw wyborczych 1947
r. i uczczenia pamięci ofiar komunistycznego terroru; M. P. Nr 6, poz. 71).
Należy również w tym kontekście odnotować treść przyjętego 14 września 1991 r. Sprawozdania Komisji Nadzwyczajnej do Zbadania działalności Ministerstwa Spraw Wewnętrznych (druk sejmowy nr 1104). Sprawozdanie unaocznia głębokość systemowo gwarantowanej bezkarności działania Służby Bezpieczeństwa
PRL (zob. zwłaszcza: część V pkt 2 Sprawozdania).
3.1.2. Rezolucje Rady Europy.
Spośród aktów tzw. miękkiego prawa międzynarodowego na uwagę zasługuje rezolucja nr 1096 (1996) Zgromadzenia Parlamentarnego
Rady Europy w sprawie środków demontażu dziedzictwa po byłych totalitarnych ustrojach komunistycznych, przyjęta 27 czerwca
1996 r. (dalej: rezolucja 1096). Punkt 14 tej rezolucji wzywa państwa członkowskie Rady Europy, aby
„pracownicy zwolnieni ze swojego stanowiska w wyniku lustracji nie tracili, co do zasady, wcześniej nabytych praw ekonomicznych
(financial rights, droits financiers). W wyjątkowych przypadkach, gdy rządzące elity dawnego reżimu przyznały sobie wyższe emerytury (pension rights, droits à pension) niż pozostałej części społeczeństwa, emerytury te powinny być ograniczone do zwykłego poziomu” (pkt 14).
Wyrazem potępienia dawnych reżimów komunistycznych i podkreśleniem, że reżimy te niosły ludobójstwo, zbrodnie przeciwko ludzkości
oraz zbrodnie wojenne, łamanie praw człowieka i wolności osobistych jest rezolucja nr 1481 Zgromadzenia Parlamentarnego Rady
Europy z 26 stycznia 2006 r. w sprawie konieczności międzynarodowego potępienia zbrodni totalitarnych reżimów komunistycznych,
w której stwierdza się:
„Totalitarne reżimy komunistyczne, które panowały w Europie Środkowej i Wschodniej w ubiegłym wieku, i które nadal są u władzy
w kilku krajach na świecie charakteryzują się, bez wyjątku, masowymi naruszeniami praw człowieka. Naruszenia te różniły się
w zależności od kultury, kraju i okresu historycznego, ale łączyły się z indywidualnymi lub zbiorowymi zabójstwami i egzekucjami,
śmiercią w obozach koncentracyjnych, głodem, deportacjami, torturami, niewolniczą pracą i innymi formami masowego terroru
fizycznego, prześladowaniem na tle etnicznym i religijnym, naruszeniem wolności sumienia, przekonań i wypowiedzi, wolności
prasy i brakiem pluralizmu politycznego (pkt 2)”.
3.1.3. Stanowisko Parlamentu Europejskiego. Parlament Europejski przyjął 2 kwietnia 2009 r. rezolucję w sprawie świadomości
europejskiej i totalitaryzmu. Zgodnie z treścią tej rezolucji Parlament Europejski
„(…) 1. wyraża szacunek dla wszystkich ofiar systemów totalitarnych i niedemokratycznych w Europie i składa hołd wszystkim,
którzy walczyli przeciwko tyranii i uciskowi;
3. podkreśla znaczenie pielęgnowania pamięci o przeszłych wydarzeniach, ponieważ bez prawdy i pamięci nie można doprowadzić
do pojednania; ponownie potwierdza swój wspólny sprzeciw wobec wszystkich rządów totalitarnych, niezależnie od ich podstaw
ideologicznych;
5. podkreśla, że w celu podniesienia europejskiego poziomu świadomości zbrodni popełnionych w systemach totalitarnych i niedemokratycznych
należy wspierać proces dokumentowania i zbierania świadectw burzliwej przeszłości Europy, jako że bez pamięci pojednanie nie
jest możliwe;
6. wyraża ubolewanie, że 20 lat po upadku dyktatur komunistycznych w Europie Środkowej i Wschodniej w niektórych państwach
członkowskich wciąż niesłusznie ograniczony jest dostęp do dokumentów istotnych dla poszczególnych osób lub potrzebnych do
badań naukowych; wzywa, by we wszystkich państwach członkowskich faktycznie dążyć do otwarcia archiwów, w tym archiwów byłych
wewnętrznych służb bezpieczeństwa, tajnej policji i agencji wywiadowczych, choć konieczne jest podjęcie kroków zapobiegających
nadużyciom i wykorzystywaniu do celów politycznych;
7. stanowczo i jednoznacznie potępia wszelkie zbrodnie przeciwko ludzkości i nagminne łamanie praw człowieka dokonywane przez
wszystkie reżimy totalitarne i autorytarne; składa ofiarom tych zbrodni i członkom ich rodzin wyrazy współczucia za doznane
cierpienia, które rozumie i uznaje;
15. wzywa do ustanowienia 23 sierpnia ogólnoeuropejskim dniem pamięci ofiar wszystkich reżimów totalitarnych i autorytarnych
oraz czczenia ich pamięci w godny i bezstronny sposób;
16. wyraża przekonanie, że ostatecznym celem ujawniania i oceny zbrodni popełnionych przez komunistyczne reżimy totalitarne
jest pojednanie, które można osiągnąć dzięki przyznaniu się do odpowiedzialności, prosząc o przebaczenie i wspierając odnowę
moralną (…)”.
Należy również zwrócić uwagę na oświadczenie Parlamentu Europejskiego z 23 września 2008 r. w sprawie ogłoszenia dnia 23 sierpnia
Europejskim Dniem Pamięci Ofiar Stalinizmu i Nazizmu:
„– uwzględniając Konwencję ONZ o niestosowaniu przedawnienia wobec zbrodni wojennych i zbrodni przeciwko ludzkości,
– uwzględniając następujące artykuły Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności Rady Europy: artykuł 1 –
Konieczność przestrzegania praw człowieka, artykuł 2 – Prawo do życia, artykuł 3 – Zakaz tortur i artykuł 4 – Zakaz niewolnictwa
i pracy przymusowej,
– uwzględniając rezolucję 1481 (2006) Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy w sprawie potrzeby międzynarodowego potępienia
zbrodni totalitarnych reżimów komunistycznych (…)”.
3.1.4. Stanowisko Zgromadzenia Parlamentarnego Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie. Zgromadzenie Parlamentarne
Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (dalej: OBWE) przyjęło 3 lipca 2009 r. w Wilnie rezolucję „Europa ponownie
zjednoczona: promowanie praw człowieka i wolności osobistych w XXI wieku, stanowiącą część przyjętej tam deklaracji wileńskiej:
„3. Uwzględniając, że w dwudziestowiecznej Europie państwa doświadczyły dwóch totalitarnych reżimów, nazistowskiego oraz stalinowskiego,
które przyniosły ze sobą ludobójstwo, pogwałcenia praw człowieka i wolności osobistych, zbrodnie wojenne oraz zbrodnie przeciwko
ludzkości,
5. Przypominając państwom członkowskim OBWE o ich zobowiązaniu się do »jasnego i niedwuznacznego potępienia totalitaryzmu«
(Dokument Kopenhaski z 1990 r.),
7. Będąc świadome, że transformacja od dyktatur komunistycznych do demokracji nie może dokonać się jednego dnia i że musi
ona uwzględniać tło historyczne i kulturowe państw zaangażowanych w ten proces (…)”.
3.2. Przytoczone uchwały Sejmu oraz zgromadzeń parlamentarnych Rady Europy i OBWE oraz Parlamentu Europejskiego z poprzedniej
i obecnej dekady wskazują na genezę ustroju komunistycznego, podstawowe jego zasady, zasadnicze negatywne następstwa cywilizacyjne
oraz na potrzebę ich stopniowego i trwałego przezwyciężenia w ramach zasad państwa prawnego. Trybunał Konstytucyjny podziela
wyrażone tam oceny.
4. Państwo prawne wobec rozliczeń funkcjonariuszy byłych reżimów komunistycznych.
4.1. Regulacja wprowadzona ustawą z 23 stycznia 2009 r. jest kolejnym przejawem procesu uporania się demokratycznego ustawodawcy
z rozliczeniem – w granicach państwa prawnego – reżimu komunistycznego panującego w Polsce w latach 1944-1989. Aksjologicznym
uzasadnieniem tego rodzaju prawodawstwa jest w szczególności preambuła Konstytucji, w której ustrojodawca nawiązuje do „najlepszych
tradycji Pierwszej i Drugiej Rzeczypospolitej” (przemilczając okres rządów komunistów) i przypomina o „gorzkich doświadczeniach
z czasów, gdy podstawowe wolności i prawa człowieka były w naszej Ojczyźnie łamane”.
4.2. W przyjętym w państwach naszego regionu Europy modelu przezwyciężania dziedzictwa komunistycznego podstawowe znaczenie,
obok edukacji, mają regulacje prawne. Ustawy odnoszące się bezpośrednio do tego dziedzictwa dotyczą – w różnym zakresie: 1)
losów partii komunistycznych i ich członków oraz swobody propagowania politycznych i ustrojowych zasad komunizmu w społeczeństwie
demokratycznym; 2) reprywatyzacji; 3) zadośćuczynienia pokrzywdzonym za popełnione zbrodnie państwa; 4) ukarania winnych zbrodni
państwa; 5) rozwiązania tajnych policji politycznych (cywilnych i wojskowych) oraz postępowania wobec ich byłych funkcjonariuszy,
którzy w przygniatającej większości nie mogą być powołani do nowo powołanych tajnych policji bezpieczeństwa; 6) postępowania
wobec tajnych współpracowników tych byłych policji; 7) tworzenia instytutów/urzędów/centrów, których zadaniem jest gromadzenie
dokumentów z tego okresu i/lub upowszechnianie wiedzy, i/lub ściganie sprawców zbrodni państwa.
4.3. Dotychczasowe regulacje polskie – ustawy, których przedmiotem regulacji był demontaż instytucji komunistycznych oraz
rozliczenie ich przeszłości.
Od czasu wyborów powszechnych 4 czerwca 1989 r. polski ustawodawca w wielu ustawach regulował większość, wymienionych w pkt
4.2 niniejszego uzasadnienia, kwestii związanych z przezwyciężaniem dziedzictwa komunistycznej przeszłości. Niektóre z tych
ustaw poświęcone były wyłącznie temu celowi – o czym z reguły informowały tytuły tych aktów normatywnych, w innych – celu
tego dotyczyły niektóre przepisy. Oto przykłady:
– ustawa z dnia 23 listopada 1989 r. o rozwiązaniu Ochotniczej Rezerwy Milicji Obywatelskiej (Dz. U. Nr 64, poz. 388),
– ustawa z dnia 7 grudnia 1989 r. o zmianie ustawy o szczególnych uprawnieniach niektórych osób do ponownego nawiązania stosunku
pracy (Dz. U. Nr 64, poz. 391),
– ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o zmianie ustawy o Prokuraturze Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Kodeksu postępowania w
sprawach o wykroczenia oraz ustawy o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 20, poz. 121),
– ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz. U. z 1999 r. Nr 51, poz. 526, ze zm.; dalej: ustawa o UOP),
– ustawa z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. Nr 36, poz. 206, ze zm.),
– ustawa z dnia 25 października 1990 r. o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe i organizacje społeczne w wyniku
wprowadzenia stanu wojennego (Dz. U. z 1991 r. Nr 4, poz. 17, ze zm.),
– ustawa z dnia 9 listopada 1990 r. o przejęciu majątku byłej Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (Dz. U. z 1991 r. Nr
16, poz. 72, ze zm.),
– ustawa z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego
(Dz. U. Nr 17, poz. 75, ze zm.; dalej: ustawa o kombatantach),
– ustawa z dnia 23 lutego 1991 r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz
niepodległego bytu Państwa Polskiego (Dz. U. Nr 34, poz. 149, ze zm.),
– ustawa z dnia 4 kwietnia 1991 r. o zmianie ustawy o Głównej Komisji Badania Zbrodni Hitlerowskich w Polsce – Instytucie
Pamięci Narodowej (Dz. U. Nr 45, poz. 195),
– ustawa z dnia 2 września 1994 r. o świadczeniach pieniężnych i uprawnieniach przysługujących żołnierzom zastępczej służby
wojskowej przymusowo zatrudnianym w kopalniach węgla, kamieniołomach i zakładach wydobywania rud uranu (Dz. U. Nr 111, poz.
537, ze zm.),
– ustawa z dnia 12 lipca 1995 r. o zmianie Kodeksu karnego, Kodeksu karnego wykonawczego oraz o podwyższeniu dolnych i górnych
granic grzywien i nawiązek w prawie karnym (Dz. U. Nr 95, poz. 475),
– ustawa z dnia 11 kwietnia 1997 r. o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi
w latach 1944-1990 osób pełniących funkcje publiczne (Dz. U. z 1999 r. Nr 42, poz. 428, ze zm.),
– ustawa z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych
i okresu powojennego (Dz. U. Nr 64, poz. 405),
– ustawa z dnia 17 grudnia 1997 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.
U. z 1998 r. Nr 98, poz. 607, ze zm.),
– ustawa z dnia 3 grudnia 1998 r. o odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów, którzy w latach 1944-1989 sprzeniewierzyli się
niezawisłości sędziowskiej (Dz. U. z 1999 r. Nr 1, poz. 1, ze zm.),
– ustawa dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz.
U. Nr 155, poz. 1016, ze zm.; dalej: ustawa o IPN),
– ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483, ze zm.) – art. 82 ust. 3, art. 83
ust. 3 i art. 87 ust. 3 stanowiące, że do okresów pracy branych pod uwagę przy ustalaniu określonych uprawnień „nie wlicza
się okresów zatrudnienia w partii komunistycznej (Polskiej Partii Robotniczej i Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej),
jak również w organach bezpieczeństwa państwa w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 1997 r. o ujawnieniu pracy lub
służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944-1990 osób pełniących funkcje publiczne (Dz. U.
z 1999 r. Nr 42, poz. 428) w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 1 lipca 1989 r.”. Obowiązująca ustawa z dnia 21 listopada
2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505) zawiera analogiczne regulacje w art. 90 ust. 3, art. 91 ust. 3 i art.
94 ust. 3. Ponadto podobne regulacje są w ustawie z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz.
1641, ze zm.) – art. 53 ust. 4 i art. 54 ust. 3 oraz ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa
(Dz. U. Nr 169, poz. 1417, ze zm.) – art. 44 ust. 3,
– ustawa z dnia 4 marca 1999 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych
i okresu powojennego (Dz. U. Nr 77, poz. 862),
– ustawa z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990
oraz treści tych dokumentów (Dz. U. Nr 218, poz. 1592, ze zm.),
– ustawa z dnia 7 maja 2009 r. o zadośćuczynieniu rodzinom ofiar zbiorowych wystąpień wolnościowych w latach 1956-1989 (Dz.
U. Nr 91, poz. 741).
Zakres regulacji ustawowych, tempo ich przyjmowania w znacznej mierze wyznacza wola wyborców, która kształtuje podejście do
tej kwestii, co jest naturalne w demokracji parlamentarnej. Należy podzielić w tej mierze przedstawione w literaturze przedmiotu
stanowisko dotyczące Polski:
„brakowało trwałej większości, potrzebnej do kształtowania ustawodawstwa zwykłego, nie mówiąc o większości konstytucyjnej”.
Polskie „regulacje cząstkowe były produktem kompromisu, możliwego dzięki określonemu układowi sił parlamentarnych. W przypadku
zmiany konstelacji warunkującej zastane rozwiązania podejmowano nieraz próby odpowiedniej korekty ustawodawstwa. Innym czynnikiem
powodującym «stępienie» regulacji prawnych zorientowanych na rozliczenie z komunistyczną przeszłością oraz ich stosowania
był relatywnie łagodny, ewolucyjny charakter przejścia od systemu komunistycznego do ustroju demokratycznego państwa prawnego.
(…) Porządek prawno-państwowy zachował ewolucyjną ciągłość. Zmiany ustrojowe przeprowadzane były metodą kolejnych kroków i
z reguły nie przybierały postaci radykalnej negacji. (…) Idea państwa prawnego sprzyja, a czasem wręcz domaga się konsekwentnego
rozliczenia z totalitarnym bezprawiem. Jednocześnie standardy te, na czele z ochroną bezpieczeństwa prawnego, zaufania każdego
obywatela do państwa oraz ochroną praw podstawowych każdej jednostki stanowią gorset ograniczający swobodę ustawodawcy w forsowaniu
radykalnych rozwiązań i sięganiu do takich metod, do jakich zwykł sięgać ancien régime, łamiąc prawa człowieka i działając arbitralnie. Powyższy dylemat nieustannie towarzyszy orzecznictwu polskiego TK w sprawach
regulacji «rozrachunkowych»” (B. Banaszkiewicz, Rozrachunek z przeszłością komunistyczną w polskim ustawodawstwie i orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, „Ius et Lex” 2003, nr 1, s. 444).
4.4. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego.
W orzeczeniach z początku transformacji ustrojowej Trybunał Konstytucyjny, rozpatrując kwestionowane ustawy dotyczące rozrachunku
z przeszłością komunistyczną, stwierdził, że:
„…zasada ochrony praw nabytych nie rozciąga się na prawa ustanowione niesprawiedliwie. (…)
Nie mogą powoływać się na naruszenie zasady równości wobec prawa obywatele, którym odebrano niesprawiedliwie ustanowione przywileje
tylko dlatego, że nie odebrano ich innym osobom” (orzeczenie TK z 22 sierpnia 1990 r., sygn. K 7/90, OTK w 1990 r., poz. 5,
pkt VI).
„Trybunał Konstytucyjny w pełni docenia potrzebę pociągnięcia do odpowiedzialności, w tym także karnej, sprawców zbrodni przeciwko
ludzkości. Sprawcami takich zbrodni byli niewątpliwie funkcjonariusze władz państwa komunistycznego. (…)
Państwo totalitarne rościło sobie prawo do administrowania wszystkimi dziedzinami życia, również np. dziedziną gospodarczą
lub dystrybucją dóbr konsumpcyjnych. (…).
Trybunał Konstytucyjny spostrzega jednak zupełną wyjątkowość historyczną dokonywanych przemian. Dostrzega również sprzeczność
zachodzącą pomiędzy wnioskami wynikającymi ze stosowania zasady lex retro non agit w stosunku do sprawców zbrodni stalinowskich a podstawowym poczuciem sprawiedliwości w tych przypadkach, w których władza
komunistyczna wprowadzała przeszkody prawne w postaci amnestii lub abolicji dla ścigania popełnionych w jej imieniu zbrodni”
(postanowienie TK z 25 września 1991 r., sygn. S 6/91, OTK w 1991 r., poz. 34).
„Współpraca z organami represji nastawionymi na zwalczanie polskich ruchów niepodległościowych musi być oceniona negatywnie
i to bez względu na to, o jakie stanowiska i jaki charakter zatrudnienia w tych organach chodzi. Dotyczy to zarówno aparatu
represji państw obcych, jak i komunistycznego aparatu represji w Polsce. Samo więc kryterium wyłączenia z grona osób, którym
należą się szczególne uprawnienia, tych którzy współpracowali z aparatem represji nastawionym na zwalczanie ruchów niepodległościowych,
należy uznać za trafne i nienaruszające zasady sprawiedliwości.
Nieprzyznanie szczególnych uprawnień w znaczeniu art. 21 ust. 2 ustawy o kombatantach (...) nie może być utożsamiane z odpowiedzialnością
karną i wymiarem kary sądowej” (orzeczenie TK z 15 lutego 1994 r., sygn. K 15/93, OTK z 1993 r., poz. 4).
Kilka lat później w wyroku z 28 kwietnia 1999 r., sygn. K 3/99 (OTK ZU nr 4/1999, poz. 73) Trybunał Konstytucyjny stwierdził:
„Przemiany demokratyczne w Polsce, których istotnym etapem było proklamowanie Rzeczypospolitej Polskiej demokratycznym państwem
prawnym, oznaczały radykalny w treści odwrót od formuły państwa socjalistycznego. Wynika to wyraźnie z preambuły Konstytucji
RP, gdzie jest mowa o «gorzkich doświadczeniach z czasów, gdy podstawowe wolności i prawa człowieka były w naszej Ojczyźnie
łamane». Dezaprobata dla totalitarnych metod i praktyk działania komunistycznego aparatu partyjnego i bezpieczeństwa legła
również u podstaw obowiązujących unormowań ustawowych dotyczących przejęcia na własność państwa majątku b. PZPR, rozwiązania
Służby Bezpieczeństwa i weryfikacji jej b. funkcjonariuszy, konsekwencji wobec sędziów, którzy w okresie PRL sprzeniewierzyli
się niezawisłości, lustracji osób pełniących odpowiedzialne stanowiska w państwie, wreszcie powołania Instytutu Pamięci Narodowej.
Niezależnie od tego, że cele i treści tych współczesnych regulacji prawnych są zróżnicowane, ich wspólnym mianownikiem aksjologicznym
jest niewątpliwie dezaprobata dla owych metod i praktyk”.
Z kolei w wyroku z 11 maja 2007 r., sygn. K 2/07 (OTK ZU nr 5/A/2007, poz. 48) Trybunał Konstytucyjny uznał:
„Środki demontażu dziedzictwa po byłych totalitarnych ustrojach komunistycznych dają się pogodzić z ideą demokratycznego państwa
prawa tylko wtedy, gdy – pozostając w zgodzie z wymaganiami państwa opartego na rządach prawa – będą skierowane przeciwko
niebezpieczeństwom grożącym podstawowym prawom człowieka oraz procesowi demokratyzacji. (…) Likwidując spuściznę po totalitarnych
systemach komunistycznych, demokratyczne państwo oparte na rządach prawa musi stosować środki formalnoprawne takiego państwa.
Nie może stosować żadnych innych środków, ponieważ wówczas nie byłoby lepsze od totalitarnego reżimu, który ma zostać całkowicie
zlikwidowany. Demokratyczne państwo oparte na rządach prawa dysponuje wystarczającymi środkami, aby zagwarantować, że sprawiedliwości
stanie się zadość, a winni zostaną ukarani. Nie może ono jednak i nie powinno zaspokajać żądzy zemsty, zamiast służyć sprawiedliwości.
Musi natomiast respektować takie prawa człowieka i podstawowe swobody, jak prawo do należytego procesu, prawo do wysłuchania
czy prawo do obrony, oraz stosować je także wobec tych osób, które same ich nie stosowały, gdy były u władzy”.
4.5. Regulacje w innych państwach naszego regionu Europy.
Poza Czechami, Niemcami oraz trzema państwami bałtyckimi, w pozostałych państwach przezwyciężających dziedzictwo komunistycznego
ancien régime, brak było w płaszczyźnie regulacji prawnej koherentnego podejścia do przeszłości.
Ustawy przyjmowane w procesie przezwyciężania dziedzictwa komunistycznego ancien régime są, co naturalne, przedmiotem wypowiedzi sądów konstytucyjnych państw naszego regionu Europy oraz Europejskiego Trybunału
Praw Człowieka.
Wypracowane przez judykaturę standardy i leżące u ich podstaw wartości, Trybunał Konstytucyjny uznaje za istotne przy rozstrzyganiu
niniejszej sprawy. Ze względu na przedmiot mniejszej sprawy, Trybunał skupia uwagę na tych regulacjach i rozstrzygnięciach
obcych, które dotyczą świadczeń emerytalnych dla funkcjonariuszy byłych organów bezpieczeństwa państwa.
Informacje o przepisach regulujących świadczenia emerytalne funkcjonariuszy byłych organów bezpieczeństwa w państwach Europy
Środkowej i Wschodniej Trybunał uzyskał za pośrednictwem Instytutu Pamięci Narodowej.
4.5.1. Regulacje niemieckie i stanowisko Federalnego Sądu Konstytucyjnego.
4.5.1.1. Na uwagę w kontekście niniejszej sprawy zasługuje stanowisko niemieckiego Federalnego Sądu Konstytucyjnego (dalej:
FSK), który badał zgodność regulacji ograniczających wysokość świadczeń emerytalnych wypłacanych ze specjalnego systemu zaopatrzenia
społecznego funkcjonariuszom byłego Ministerstwa Bezpieczeństwa Państwa/Urzędu Bezpieczeństwa Narodowego Niemieckiej Republiki
Demokratycznej (Ministerium für Staatssicherheit/Amt für Nationale Sicherheit) z Ustawą Zasadniczą z 1949 r.
4.5.1.2. Zawarty 18 maja 1990 r. traktat między Republiką Federalną Niemiec (dalej: RFN) i Niemiecką Republiką Demokratyczną
(dalej: NRD) o stworzeniu unii walutowej, gospodarczej i socjalnej (BGB1 II, s. 537; dalej: Traktat o unii) przewidywał m.in.
przeliczenie wartości świadczeń z emerytur szacunkowych wypłacanych w markach NRD na marki niemieckie w stosunku 1 do 1, konwergencję
wartości świadczeń emerytalnych do wartości federalnej (Angleichung an das bundesdeutsche Rentenniveau), a także likwidację dodatkowych oraz szczególnych systemów zaopatrzenia NRD do 1 lipca 1990 r. Roszczenia i ekspektatywy
wywiedzione z tych systemów zaopatrzenia miały zostać przeprowadzone do federalnego ubezpieczenia emerytalnego z zastrzeżeniem
weryfikacji roszczeń i praw oraz z zastrzeżeniem możliwości zlikwidowania nieusprawiedliwionych świadczeń i zmniejszenia zawyżonych
świadczeń (art. 20 Traktatu o unii).
Na podstawie przepisów Traktatu o unii Izba Ludowa NRD uchwaliła 20 lipca 1990 r. ustawę o uchyleniu systemu zaopatrzenia
emerytalnego byłego Ministerstwa Bezpieczeństwa Państwa/Ministerstwa Bezpieczeństwa Narodowego (Gesetz über die Aufhebung der Versorgungsordnung des ehmaligen Ministerium für Staatssicherheit/Amt für Nationale Sicherheit, GB1 I, s. 501; dalej: ustawa uchylająca lub Aufhebungsgesetz). Paragraf 2 ust. 1 ustawy uchylającej przewidywał ograniczenie emerytur i rent inwalidzkich o połowę, w części przekraczającej
495 marek, do maksymalnej wysokości 990 marek, a także wypłatę emerytur przejściowych na tych samych warunkach do 31 grudnia
1990 r. 495 marek stanowiło sumę 330 marek (ustawowa emerytura minimalna NRD) oraz dodatku socjalnego w wysokości 165 marek.
Ustawa uchylająca przewidywała ponadto waloryzację świadczeń emerytalnych w przyszłości, a także możliwość ograniczenia lub
odmówienia wypłaty świadczeń emerytalnych, jeżeli uprawniony dopuścił się ciężkiego nadużycia swojej pozycji na własną korzyść
lub na niekorzyść innej osoby. Ograniczenie wysokości świadczeń emerytalnych na tej podstawie nie może jednak doprowadzić
do tego, że wysokość świadczenia spadnie poniżej wysokości emerytury minimalnej.
Z kolei traktat zjednoczeniowy pomiędzy RFN i NRD z 31 sierpnia 1990 r. (dalej: Traktat Zjednoczeniowy) przewidywał pięcioletni
okres przejściowy po wejściu w życie umowy, w którym obowiązywać będzie zasada ochrony zaufania w stosunku do osób, którym
do nabycia praw z zakresu zabezpieczenia społecznego brakuje jedynie kilku lat (Angehörige rentennaher Jahrgänge). Traktat Zjednoczeniowy przewidywał również likwidację dodatkowych i szczególnych systemów zaopatrzenia NRD z dniem 1 lipca
1990 r., przesuwał termin, do którego miało nastąpić przeprowadzenie roszczeń i ekspektatyw z dodatkowych i szczególnych systemów
zabezpieczenia społecznego do federalnego ubezpieczenia społecznego do 31 grudnia 1991 r. i zastrzegał możliwość weryfikacji,
a nawet likwidacji nieusprawiedliwionych świadczeń i obniżenia zawyżonych świadczeń. Ponadto Traktat Zjednoczeniowy zawierał
między innymi gwarancję określonej wysokości świadczeń (Garantie eines bestimmten Zahlbetrags, tzw. Zahlbetragsgarantie) dla osób, którym do nabycia prawa do emerytury brakowało kilku lat, oraz dla osób pobierających emerytury szacunkowe (Angehörige rentennaher Jahrgänge, Bestandsrentner). Roszczenia ze zlikwidowanych systemów zaopatrzeniowych NRD mogły podlegać dostosowaniu, polegającym na odmowie przyznania
nieusprawiedliwionych świadczeń lub obniżeniu zawyżonych świadczeń, aby zniwelować uprzywilejowanie tych roszczeń i ekspektatyw
w stosunku do porównywalnych roszczeń i ekspektatyw z innych publicznych systemów zaopatrzenia. Zgodnie z postanowieniami
Traktatu Zjednoczeniowego w wypadku osób, które nabyły prawo do świadczeń zaopatrzeniowych 3 października 1990 r., wysokość
świadczenia po dopasowaniu nie mogła być niższa od wysokości świadczenia, które należało wypłacić z ubezpieczenia społecznego
i z systemu zaopatrzenia w lipcu 1990 r.; w wypadku osób, które nabyły prawo do świadczeń zaopatrzeniowych między 4 października
1990 r. i 30 czerwca 1995 r., wysokość świadczeń po dopasowaniu nie mogła być niższa niż wysokość świadczeń za lipiec 1990
r., gdyby wypadek uruchamiający wypłatę świadczeń ziścił się 1 lipca 1990 r. Traktat Zjednoczeniowy przewidywał możliwość
obniżenia lub odmowy przyznania roszczeń i ekspektatyw ze zlikwidowanych systemów zaopatrzenia, jeśli uprawniony naruszył
zasady humanitaryzmu lub praworządności lub dopuścił się ciężkiego nadużycia swojej pozycji na własną korzyść lub na niekorzyść
innej osoby.
Zjednoczenie obu państw nastąpiło 3 października 1990 r. Mimo stosunkowo niskiej wysokości wypłacanych świadczeń, świadczenia
emerytalne z dodatkowych i szczególnych systemów zabezpieczenia społecznego NRD zostały wyłączone spod dwukrotnej, piętnastoprocentowej
waloryzacji świadczeń na podstawie rozporządzeń o dostosowaniu emerytur.
4.5.1.3. Ustawa o ujednoliceniu przepisów ustawowego ubezpieczenia emerytalnego i wypadkowego z 25 lipca 1991 r. (Gesetz zur Herstellung der Rechtseinheit in der gesetzlichen Renten- und Unfallversicherung; BGBl I s. 1606-1677; Renten-Überleitungsgesetz; dalej: RÜG) rozciągnęła obowiązywanie przepisów VI księgi kodeksu socjalnego RFN (Sozialgesetzbuch VI; dalej: SGB VI) na tereny byłej NRD.
4.5.1.4. Z kolei ustawa z 25 lipca 1991 r. o przeprowadzeniu roszczeń i ekspektatyw (Gesetzes zur Überführung der Ansprüche und Anwartschaften aus Zusatz- und Sonderversorgungssystemen des Beitrittsgebietes; BGBl I, s. 1606; Anspruchs- und Anwartschaftsüberführungsgesetz; dalej: AAÜG) w związku z przepisami SGB VI określiła szczegóły przeprowadzenia roszczeń i ekspektatyw wywiedzionych na podstawie przepisów systemu zaopatrzenia społecznego
byłej NRD. AAÜG wprowadziła między innymi tzw. tymczasowe ograniczenie świadczeń wypłacanych w ramach szczególnego systemu zaopatrzenia byłego
Ministerstwa Bezpieczeństwa Państwa, w wysokości do 802 DM dla emerytur. Doszło tym samym do kolejnego, tymczasowego ograniczenia
wysokości wypłacanych świadczeń, do czasu gdy rewaloryzowane świadczenia emerytalne na podstawie § 307 b SGB VI przekroczą tę wartość. Nie istniała przy tym gwarancja określonej wysokości świadczeń dla niektórych ubezpieczonych (garantierte Zahlbetrag), pojawiło się natomiast górne ograniczenie świadczeń (Höchstbetrag). Ponadto zgodnie z § 7 ust. 1 AAÜG, wynagrodzenie za pracę pobierane w okresie przynależności do systemu zaopatrzeniowego byłego Ministerstwa Bezpieczeństwa
Państwa miało być uwzględniane na potrzeby wyliczenia wysokości świadczeń emerytalnych jedynie do wysokości określonej w załączniku
szóstym do ustawy (maksimum 70% każdorazowego przeciętnego wynagrodzenia w byłej NRD).
4.5.1.5. FSK orzekł, że § 7 ust. 1 zdanie 1 AAÜG w zw. z załącznikiem nr 6 (ograniczenie górnej wysokości rocznych dochodów – wynagrodzenia, stanowiącego podstawę do obliczenia
świadczenia emerytalnego) jest niezgodny z zasadą równości wobec prawa (art. 3 ust. 1 Ustawy Zasadniczej) i zasadą ochrony
własności (art. 14 Ustawy Zasadniczej); § 10 ust. 2 zdanie 1 nr 1 AAÜG (ograniczenie górnej wysokości świadczenia do 802 DM) jest niezgodny z zasadą ochrony własności (art. 14 Ustawy Zasadniczej);
ryczałtowe ograniczenie świadczeń na podstawie utrzymanej w mocy ustawy o uchyleniu systemu zaopatrzenia emerytalnego byłego
Ministerstwa Bezpieczeństwa Państwa/Ministerstwa Bezpieczeństwa Narodowego jest zgodne z Ustawą Zasadniczą.
Uzasadniając rozstrzygnięcie, FSK stwierdził, że dyskryminacja byłych funkcjonariuszy Ministerstwa Bezpieczeństwa Państwa/Urzędu
Bezpieczeństwa Narodowego polega na wyjątkowo niekorzystnym zaliczeniu wynagrodzenia za pracę. Prowadzi to do stanu, w którym
w korzystniejszej pozycji znajdują się osoby objęte obowiązkowym ubezpieczeniem społecznym, osiągające przed przyznaniem prawa
do świadczeń zaopatrzeniowych wynagrodzenie niższe niż przeciętne. Efekt ten wzmacnia wyłączenie przepisów SGB VI o minimalnej wysokości świadczeń przy niskim wynagrodzeniu za pracę. To nierówne traktowanie nie znajduje wystarczającego
uzasadnienia prawnego. Cel ograniczenia wysokości świadczeń jest uzasadniony. Krąg osób objętych przepisem jest określony
bez naruszenia art. 3 ust. 1 Ustawy Zasadniczej. Jednak w zakresie, w jakim ustawodawca ogranicza wynagrodzenie za pracę na
potrzeby wyliczenia świadczeń emerytalnych do poziomu poniżej każdorazowego przeciętnego wynagrodzenia na terytorium byłej
NRD, przepis ten narusza art. 3 ust. 1 Ustawy Zasadniczej.
Celem regulacji miało być zniwelowanie przywilejów osób objętych szczególnym systemem zaopatrzenia w stosunku do osób objętych
pozostałymi systemami zaopatrzenia społecznego. Cel regulacji nie uzasadnia tak daleko idącego ograniczenia. Wartość świadczeń
emerytalnych ustalonych na podstawie zaskarżonego przepisu jest tak niska, że nie dają się one porównać z wartością świadczeń
wypłacanych osobom wykonującym w przeszłości różnorakie zawody i piastującym różnorakie stanowiska, chyba że ustawodawca uznał,
że osoby pracujące w Ministerstwie Bezpieczeństwa miały kwalifikacje znacznie poniżej przeciętnych (o czym nie ma mowy w procesie
ustawodawczym).
FSK zauważył, że wynagrodzenia funkcjonariuszy Ministerstwa Bezpieczeństwa Państwowego/Urzędu Bezpieczeństwa Narodowego znacznie
przewyższały średnie wynagrodzenia obywateli NRD. Ponadto funkcjonariusze otrzymywali różnego rodzaju dodatki, sytuujące ich
korzystniej niż pozostałe grupy społeczne NRD. System nadmiernie wysokich dochodów funkcjonariuszy, choć formalnie nieróżniący
się od innych systemów obowiązujących w NRD, był w konsekwencji systemem przywilejów. Wysokość dochodów przekładała się na
wysokość świadczeń z systemu zabezpieczenia społecznego. Ustawodawca mógł zatem ustanowić regulację, zgodnie z którą zakres
i wartość uwzględnianych dochodów do wymiaru świadczeń z systemu zabezpieczenia społecznego dla funkcjonariuszy będzie niższa
niż innych ubezpieczonych w NRD. Niemniej ustawodawca przekroczył konstytucyjne granice swobody, ograniczając podstawę wyliczenia
świadczenia dla funkcjonariuszy poniżej średniej dochodów w NRD.
Paragraf 7 ust. 1 zdanie 1 AAÜG narusza również art. 14 Ustawy Zasadniczej. Nabyte w NRD roszczenia i ekspektatywy z dodatkowych i szczególnych systemów
zaopatrzenia objęte są konstytucyjną ochroną prawa własności. Wynika z tego, że po przeprowadzeniu roszczeń i ekspektatyw
do ustawowego ubezpieczenia emerytalnego musi pozostać resztka świadczenia, która pełni rolę gwarancji uniezależnienia od
pomocy materialnej po odprowadzaniu składek przez cały okres ubezpieczenia. Ograniczenie świadczeń emerytalnych poniżej tej
granicy stanowi nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności. Zaskarżony przepis nie gwarantował osobom nim objętym takiego
zaopatrzenia na starość, które zapewniałyby niezależność od pomocy materialnej. Osoby te były zatem odesłane do korzystania
z innych świadczeń socjalnych. Z konstytucyjnego punktu widzenia, prawy cel, jakim jest nieuwzględnienie zawyżonych świadczeń
w ustawowym ubezpieczeniu emerytalnym, może zostać zrealizowany przez obniżenie wypłacanych świadczeń, jednakże do wysokości
przeciętnego wynagrodzenia na terytorium byłej NRD. Świadczenie wypłacone w takiej wysokości czyni uprawnionego niezależnym
od innych świadczeń socjalnych.
Paragraf 10 ust. 2 zdanie 1 nr 1 AAÜG narusza prawo objęte konstytucyjną gwarancją prawa własności. Od 1 sierpnia 1991 r. świadczenia funkcjonariuszy zostały bowiem
obniżone do miesięcznej wysokości 802 DM, a tym samym ich wysokość została ograniczona w stosunku do zagwarantowanej w Traktacie
Zjednoczeniowym wysokości świadczenia o 188 DM, to jest 19%. To restrykcyjne rozwiązanie ma istotne znaczenie, gdyż wysokość
świadczenia ma także niekorzystny wpływ na świadczenia socjalne. Ponadto odczuwalne ograniczenie wysokości świadczenia jest
już uregulowane w § 7 AAÜG. Kontrolowana norma wzmacnia to ograniczenie. Dotkliwość kontrolowanej regulacji nie zmienia włączenie funkcjonariuszy do
ogólnego systemu ubezpieczenia z dynamicznie ukształtowanym świadczeniem, które ulega corocznie ponownemu przeliczeniu i w
konsekwencji następuje wzrost jego wysokości. Pomimo to, w okresie dostosowawczym zastosowanie kontrolowanej normy wpływa
w istotny sposób na ekonomiczny wymiar życia świadczeniobiorcy – byłego funkcjonariusza. Już świadczenia funkcjonariuszy ograniczone
na podstawie prawa NRD do 990 marek w okresie dostosowawczym traciły swoją siłę nabywczą. O ile w 1990 r. świadczenie wynosiło
dwukrotność minimalnej emerytury, o tyle w styczniu 1993 r. sytuowało się poniżej średniej wysokości emerytury, a w 1994 r.
stanowiło już tylko 75% takiej emerytury. Poprzez dodatkowe obniżenie maksymalnej wysokości świadczenia emerytalnego nastąpiło
dalsze odczuwalne ograniczenie zabezpieczenia społecznego ze względu na wiek. Na skutek tego funkcjonariusze musieli skorzystać
z pomocy socjalnej.
Cel kontrolowanej normy nie spełnia wymagań stawianych przez art. 14 ust. 2 Ustawy Zasadniczej. Wskazana przez ustawodawcę
funkcja kontrolowanej normy polegała na uprzedzającym zmniejszeniu wysokości świadczenia, przed przeliczeniem ich wysokości
z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z § 7 AAÜG. Wprowadzenie kontrolowanej normy było, zdaniem ustawodawcy, konieczne, gdyż utrzymanie świadczeń na poprzednim, ograniczonym
już przez prawo NRD poziomie, prowadziłoby do niesprawiedliwego i nieakceptowanego rezultatu. Należy podkreślić, że choć ograniczenie
wysokości świadczenia na podstawie Aufhebungsgesetz doprowadziło do niekorzystnych zmian z punktu widzenia funkcjonariuszy, to nie doprowadziło do sprowadzenia ich świadczeń
do poziomu pomocy socjalnej. Natomiast ponowne ograniczenie świadczenia, do poziomu 802 DM, mogło doprowadzić do uzależnienia
funkcjonariuszy od pomocy socjalnej, co stanowi nieproporcjonalne pogorszenie sytuacji dotkniętych ograniczeniem. Utrzymanie
w mocy ograniczenia wysokości świadczenia do 990 DM nie prowadzi z drugiej strony do uprzywilejowania funkcjonariuszy, pomimo
że do 1993 r. kwota ta przewyższała średnie świadczenie emerytalne z obszaru byłej NRD, daleko jednak mu do osiągnięcia wysokości
maksymalnej emerytury z tego obszaru.
Paragraf 2 ustawy o uchyleniu systemu zaopatrzenia emerytalnego byłego Ministerstwa Bezpieczeństwa Państwa/Ministerstwa Bezpieczeństwa
Narodowego jest zgodny z Ustawą Zasadniczą. Wydane na jego podstawie decyzje i orzeczenia nie naruszają zasady ochrony własności
(art. 14 Ustawy Zasadniczej), nie naruszają też zasady równości wobec prawa (art. 3 ust. 1 Ustawy Zasadniczej).
W okresie dostosowawczym sytuacja prawna funkcjonariuszy została ukształtowana mniej korzystnie niż sytuacja innych ubezpieczonych
z obszaru byłej NRD. Emerytury funkcjonariuszy zostały bowiem wyłączone z dopasowania świadczeń emerytalnych innych ubezpieczonych
z obszaru byłej NRD zarówno w lipcu 1990 r. (rozstrzygnięcie ustawodawcy NRD), jak i styczniu oraz lipcu 1991 r. (rozstrzygnięcie
prawodawcy RFN), polegającego na podwyższeniu wysokości świadczeń. Sytuacja prawna funkcjonariuszy została uregulowana także
mniej korzystnie w stosunku do emerytów należących do innych specjalnych systemów emerytalnych lub dodatkowych systemów NRD.
4.5.1.6. Zróżnicowanie sytuacji prawnej funkcjonariuszy jest jednak, zdaniem FSK, uzasadnione. O mniej korzystnym ukształtowaniu
sytuacji prawnej funkcjonariuszy, także wobec innych uczestników specjalnych systemów zabezpieczenia społecznego, rozstrzygnął
ustawodawca NRD jeszcze w 1990 r. Znaczne ograniczenie wysokości świadczeń emerytalnych miało na celu zniwelowanie strukturalnie
nadmiernie wysokich wynagrodzeń funkcjonariuszy. Natomiast w stosunku do pozostałych uczestników specjalnych systemów zabezpieczenia
społecznego lub dodatkowych systemów ograniczenie było względniejsze, gdyż wysokość zarobków uczestników tych systemów nie
była tak rażąco wysoka, lecz tylko nieznacznie przekraczała standardowe wynagrodzenia. Ograniczenia świadczeń miały na celu
wyrównanie wysokości do poziomu przeciętnego. Pozostałym ubezpieczonym świadczenia emerytalne wypłacane były bez zmian. Ustawodawca
RFN miał prawo przejąć tak ukształtowany mechanizm, bez naruszenia zasady równości. Wyłączenie świadczeń emerytalnych funkcjonariuszy
z podwyżek świadczeń w 1991 r. było uzasadnione. Prowadziło bowiem jedynie do ich zrównania, ponieważ przed podwyżkami z 1991
r. świadczenia funkcjonariuszy przekraczały średnie świadczenie z ogólnego systemu (zob. wyrok z 28 kwietnia 1999 r. o sygn.
1 BvL 11/94, 1 BvL 33/95, 1 BvR 1560/97; zob. także wyrok z 28 kwietnia 1999 r. o sygn. 1 BvL 22/95, 1 BvL 34/95).
W Republice Czeskiej – zgodnie z art. 224 § 4 ustawy nr 361/2003 o warunkach służby funkcjonariuszy Korpusu Bezpieczeństwa
Narodowego – Sbor národní bezpečnosti; dalej: SNB): „Do okresów wysługi emerytalnej nie wlicza się następujących okresów służby funkcjonariuszy SNB: a) służby
w StB w jednostce kontrwywiadu lub wywiadu lub pełnienia funkcji oficera śledczego albo naczelnika wydziału lub wyższej jednostki
organizacyjnej; b) służby w kontrwywiadzie wojskowym; c) służby w wywiadzie, chyba że była to służba w wydziale zabezpieczenia
technicznego; d) służby w departamencie (wydziale) polityczno-wychowawczym Federalnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych; Ministerstwa
Spraw Wewnętrznych Republiki Czeskiej lub Ministerstwa Spraw Wewnętrznych Republiki Słowackiej, o ile praca tam polegała na
bezpośredniej działalności polityczno-wychowawczej; pełnieniu funkcji zastępcy szefa (dowódcy) pracy polityczno-wychowawczej;
f) służby w Korpusie Penitencjarnym w charakterze zastępcy szefa departamentu lub wydziału pracy polityczno-wychowawczej oraz
g) żołnierza Czechosłowackiej Armii Ludowej z Głównego Zarządu Politycznego Czechosłowackiej Armii Ludowej, który prowadził
bezpośrednią działalność polityczno-wychowawczą bądź który pełnił funkcję zastępcy szefa pracy polityczno-wychowawczej lub
propagandy”. Emerytowani funkcjonariusze SNB otrzymują, podobnie jak inni emerytowani funkcjonariusze publiczni, wyższe uposażenie
emerytalne (art. 157 i n. ustawy nr 155/1993 o ubezpieczeniu emerytalnym (Na podstawie informacji dyrektora czeskiego Urzędu
Badania Zbrodni Reżimów Totalitarnych z 10 września 2009 r., Č.j.: UST – 282/2009).
4.5.3. Regulacja słowacka.
Według informacji słowackiego szefa Kolegium Dyrektorów Instytutu Pamięci Narodowej z 19 sierpnia 2009 r. (Č.sp. DR/2009/01139)
funkcjonariusze byłych organów bezpieczeństwa otrzymują emerytury według przepisów ustawy nr 328/2002 o zabezpieczeniu społecznym
policjantów i żołnierzy według lat wysługi. W roku 2005 Minister Pracy, Spraw Społecznych i Rodziny zainicjował prace nad
obniżeniem wysokości uposażeń emerytalnych funkcjonariuszy byłych organów bezpieczeństwa. Prace te nie zostały zakończone.
4.5.4. Regulacja rumuńska.
Według informacji prezesa Instytutu Badania Zbrodni Komunistycznych w Rumunii z 5 sierpnia 2009 r. (nr 1385) w 2008 r. został
przygotowany projekt ustawy o emeryturach funkcjonariuszy reżimu komunistycznego biorących udział w represjach o podłożu politycznym.
W drugiej połowie 2009 r. projekt ustawy został skierowany przez rząd do parlamentu. Projekt rządowy zakłada zmniejszenie
emerytur takim funkcjonariuszom i tajnym współpracownikom Securitate do poziomu emerytury najniższej.
4.5.5. Regulacja bułgarska.
Według informacji przewodniczącego Komitetu do Spraw Ujawnienia Współpracy Obywateli Bułgarii z Bezpieczeństwem Państwowym
oraz ze Służbami Wywiadu Bułgarskiej Armii Ludowej z 29 lipca 2009 r. (Izh Nr KI-P-09-19667), funkcjonariusze byłych organów
bezpieczeństwa otrzymują emerytury według przepisów Kodeksu zabezpieczenia społecznego i nie toczy się obecnie żadna dyskusja
publiczna na temat obniżenia im uposażeń emerytalnych.
4.5.6. Regulacja estońska.
Według informacji Zarządu Estońskiego Instytutu Pamięci Historycznej z 30 października 2009 r., zgodnie z umową z 26 lipca
1994 r. między rządami Estonii i Federacji Rosyjskiej o gwarancjach socjalnych dla emerytów Sił Zbrojnych Federacji Rosyjskiej
mieszkających stale na terytorium Republiki Estońskiej, Ministerstwo Obrony Federacji Rosyjskiej płaci emerytury m.in. funkcjonariuszom
byłego KGB. Emeryci ci mogą wybrać emeryturę estońską. Są one jednak znacznie niższe niż rosyjskie, dlatego wybór emerytury
estońskiej przez funkcjonariuszy byłego KGB należy do rzadkości.
4.5.7. Regulacja łotewska.
Według informacji przewodniczącego Komisji Historyków Łotwy przy Kancelarii Prezydenta Łotwy z 12 października 2009 r., zgodnie
z ustawą z 13 listopada 1995 r. o emeryturach państwowych okresu służby w KGB ZSRR nie wlicza się, od 1 stycznia 1996 r.,
do wysługi lat przy obliczaniu świadczenia emerytalnego.
4.6. Z uzyskanych informacji wynika, że w państwach naszego regionu Europy przyjmowane są różne regulacje prawne w odniesieniu
do świadczeń emerytalnych byłych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa komunistycznego. Z upływem czasu przybywa
regulacji ograniczających przywileje emerytalne tych funkcjonariuszy. Są państwa, w których emerytury te podlegają poważnym
ograniczeniom (Czechy, Estonia, Łotwa, Niemcy) w odniesieniu do wszystkich funkcjonariuszy (Estonia, Łotwa, Niemcy) lub wskazanych
przez ustawodawcę grup (Czechy). Przyjęte rozwiązania ustawowe zmierzają do redukcji wysokości emerytur do średniej krajowej
z uwzględnieniem indywidualnych karier zawodowych (Czechy) lub ustalenia jednakowej emerytury na poziomie zbliżonym do ustawowego
minimum w powszechnym systemie emerytalnym (Niemcy). W tym ostatnim przypadku regulacje te skorygował niemiecki Federalny
Sąd Konstytucyjny, co doprowadziło w rezultacie do indywidualnego naliczania emerytur byłym funkcjonariuszom STASI oraz zbliżyło
je do średniej krajowej dla nowych landów. W Estonii emerytury byłym funkcjonariuszom KGB wypłaca inne państwo; są one znacznie
wyższe niż emerytury krajowe dla takich funkcjonariuszy. W niektórych państwach regionu trwa proces legislacyjny w celu redukcji
emerytur funkcjonariuszy byłych organów bezpieczeństwa państwa (Rumunia) lub prace legislacyjne zostały zawieszone (Słowacja)
czy kwestia ta nie była rozważana (Bułgaria).
4.7. Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.
W wyroku z 27 lipca 2004 r. w sprawie Sidabras i Dziautas przeciwko Litwie (skargi nr 55480/00 i 59330/00) dotyczącej dostępu
do służby publicznej oraz do swobody działalności gospodarczej byłych funkcjonariuszy tajnej policji politycznej Europejski
Trybunał Praw Człowieka (dalej: ETPCz) stwierdził, że:
„Trybunał musi uwzględnić – w związku z doświadczeniami Litwy pod rządami sowieckimi (…), że działalność KGB wymierzona była
w zasady gwarantowane przez Konstytucję Litwy oraz przez Konwencję. (…) Trybunał stwierdza w tym kontekście, że systemy podobne
do badanej ustawy z 1999 r. – ograniczające szanse zatrudnienia byłych funkcjonariuszy bezpieczeństwa lub aktywnych kolaborantów
ancien régime – ustanowione są w kilku Państwach-Stronach, które z powodzeniem poradziły sobie z rządami totalitarnymi.
W świetle tych ustaleń Trybunał przyjmuje, że ograniczenia nałożone w ustawie na szanse zatrudnienia się przez skarżących
(w służbie publicznej), i co za tym idzie, różne ich traktowanie, znajduje uzasadnienie w celach ochrony bezpieczeństwa narodowego,
porządku publicznego, rozwoju gospodarczego Litwy oraz praw i wolności innych osób” (§§ 55-56).
Podobnie Trybunał ten orzekł wyroku z 7 kwietnia 2009 r. w sprawie Žičkus przeciwko Litwie (skarga nr 26652/02, §§ 28-30).
Ponadto ETPCz zauważył, że „chociaż upływ czasu od początku transformacji nie jest decydujący przy ocenie proporcjonalności
zastosowanych środków, to może być brany pod uwagę” (§ 33). Pogląd ten ETPCz sformułował w kontekście dostępu tajnych współpracowników
KGB do wykonywania zawodu adwokata i innych tego typu zawodów w sektorze prywatnym.
Europejska Komisja Praw Człowieka orzekała trzykrotnie, a ETPCz nieraz orzekał w sprawach skarg byłych polskich funkcjonariuszy
„aparatu bezpieczeństwa publicznego lub informacji wojskowej” z lat 1944-1956 na art. 21 ust. 2 pkt 4a i art. 26 ustawy o
kombatantach). Przepisy te pozbawiły ich tzw. dodatku kombatanckiego. W decyzji z 16 kwietnia 1998 r. Europejska Komisja Praw
Człowieka uznała skargę na niezgodność tego przepisu z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych
wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz sporządzonego w Strasburgu dnia 16 września 1963 r. (Dz. U. z
1995 r. Nr 36, poz. 175; dalej: Protokół nr 1 do Konwencji ) za oczywiście niedopuszczalną w sprawie Styk przeciwko Polsce
(skarga nr 28356/95). Komisja uznała, że:
„W rozpatrywanej sprawie skarżący utracił roszczenie tylko do świadczeń z tytułu zabezpieczenia społecznego dla kombatantów,
jednakże (…) zachował prawo do zabezpieczenia społecznego w ramach powszechnego systemu ubezpieczeń. A zatem skarżący utracił
specjalny, uprzywilejowany status, jednakże jego zasadnicze prawo do zabezpieczenia społecznego pozostało nienaruszone. Komisja
stwierdza, że ustawa lutowa [styczniowa] z 1991 r. o kombatantach i osobach represjonowanych była częściowo zamierzona jako
potępienie roli politycznej komunistycznych służb bezpieczeństwa we wprowadzeniu reżimu komunistycznego i represji wobec opozycji
politycznej. Ta legislacja oparta była o uznanie, iż członkowie tych służb – których funkcją było zwalczanie organizacji politycznych
i zbrojnych walczących o niepodległość Polski w latach 1940. i 1950. – nie zasługują na specjalne przywileje, które dała im
ustawa kombatancka z 1982 r. Komisja stwierdza, że takie założenie polityczne (ustawodawcy z 1991 r.), nawet jeżeli stosowanie
tego prawa oznacza obniżenie świadczeń z tytułu zabezpieczenia społecznego, nie dotyka prawa do własności, wynikającego z
systemu zabezpieczenia społecznego, w sposób sprzeczny z art. 1 protokółu nr 1. (…) Z tej racji skarga jest oczywiście bezzasadna”.
W dwu kolejnych sprawach, rozpoznanych na podstawie przedmiotowo tożsamych skarg, Europejska Komisja Praw Człowieka wydała
takie same decyzje (z 1 lipca 1998 r. w sprawie Szumilas przeciwko Polsce, skarga nr 35187/97 oraz z 9 września 1998 r. w
sprawie Bieńkowski przeciwko Polsce, skarga nr 33889/96). W tej ostatniej sprawie Komisja zdefiniowała „aparat bezpieczeństwa
państwa” w Polsce lat 1944-1990 jako:
„organy państwowe składające się zarówno ze specjalnych jednostek wojskowych, jak i policji politycznej wzorowane na NKWD
i KGB, utworzone 21 lipca 1944 r. w celu zwalczania, tłumienia i eliminowania grup opozycji politycznej, w tym powojennego
ruchu oporu przeciwko komunizmowi. Organy te miały również kompetencję do prowadzenia śledztw w sprawach kryminalnych na podstawie
zasad procedury karnej. Organy te nosiły, w zależności od okoliczności politycznych, różne nazwy (…)”.
Podobnie ETPCz uznał za niedopuszczalną skargę, tożsamą z przedstawianymi powyżej trzema skargami (postanowienie z 15 czerwca
1999 r. w sprawie Domalewski przeciwko Polsce, skarga nr 34610/97). Skarżący podnosił m.in. sprzeczność powołanych wyżej przepisów
ustawy kombatanckiej z art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada
1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Konwencja).
ETPCz stwierdził, odwołując się do wyroku z 16 września 1996 r. w sprawie Gaygusuz przeciwko Austrii (Reports 1996-IV, s. 1141, § 36), że „odmienne traktowanie jest dyskryminujące jeżeli nie ma usprawiedliwienia obiektywnego i racjonalnego,
to znaczy gdy nie zmierza ono do osiągnięcia «słusznego celu» bądź jeżeli brak jest «racjonalniej proporcji między użytymi
środkami a celem, jaki chce się osiągnąć». W tym względzie państwo dysponuje ponadto pewnym marginesem swobody w ocenie czy
i do jakiego stopnia różnice w podobnych skądinąd sytuacjach zasługują na zróżnicowane traktowanie. W rozpatrywanej sprawie
Trybunał zauważa, że (…) skarżący utracił specjalny i uprzywilejowany «status kombatanta» uprawniający go do dodatkowych świadczeń
emerytalnych (…) których pozostali emeryci są pozbawieni. Skarżący utrzymał jednak na podstawie powszechnego systemu emerytalnego
wszystkie prawa przypisane do jego zwykłej emerytury. A zatem jego prawa pieniężne do otrzymywania stosownej emerytury pozostały
takie same. (…)
Skarżący w ten sam sposób i na takich samych warunkach, jak wszystkie inne osoby które uprzednio pracowały lub służyły w byłych
komunistycznych organach służb bezpieczeństwa publicznego zostały wyłączone z grupy uprzywilejowanych «kombatantów» z racji
roli politycznej granej przez te organy w celu zachowania rządów totalitarnych oraz zwalczania i eliminowania opozycji politycznej
wobec reżimu.
Trybunał podkreśla ponadto, że uregulowania polskie w stosunku do takich osób były w pierwszym rzędzie nacelowane na to, aby
ci, którzy służyli w organach powszechnie uważanych za represyjną maszynerię i którzy byli dotąd wynagradzani specjalnie honorowym
statusem czyniliby zadość założeniom ustawy. Środki użyte zatem przez władze polskie miały obiektywne i racjonalne uzasadnienie
w polskich doświadczeniach historycznych w okresie komunizmu i realizują usprawiedliwiony cel jakim była nowa regulacja funkcjonowania
systemu szczególnych przywilejów” (§ 75-76).
W wyroku z 28 kwietnia 2009 r. w sprawie Rasmussen przeciwko Polsce (skarga nr 38886/05), ETPCz uznał, że pozbawienie w wyniku
prawomocnego orzeczenia o tzw. kłamstwie lustracyjnym skarżącej statusu sędziego w stanie spoczynku i związanego z tym uprzywilejowanego
uposażenia emerytalnego nie stanowiło ingerencji w jej prawo do ochrony własności określone w art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji.
Stwierdzając podobieństwo rozstrzyganej sprawy do spraw ze skarg przeciwko Polsce z lat 1995-1997 osób, które na podstawie
ustawy pozbawione zostały statusu kombatanta utraciły związane z tym uprawnienia do świadczeń społecznych z powodu współpracy
z komunistycznymi służbami bezpieczeństwa, ETPCz stwierdził, że art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji „nie może być interpretowany
jako dający tytuł do emerytury określonej wysokości. Trybunał zauważa, że skarżący (w sprawach ustawy kombatanckiej) zachowali
prawo do zwykłej emerytury według powszechnego systemu emerytalnego. (…) Trybunał stwierdza, że (podobnie jak skarżący wcześniej
ustawę kombatancką), skarżąca utraciła status sędziego w stanie spoczynku i związane z tym specjalne świadczenie emerytalne
i że było to rezultatem złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego. Sposób ingerencji w uprawnienia emerytalne
skarżącej nie jest jednak sprzeczny z prawami własnościowymi skarżącej chronionymi przez art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji”
(§ 75).
5. Wojskowa Rada jako instytucja publiczna.
5.1. Wojskowa Rada powstała i działała jako instytucja pozaprawna. Ani Konstytucja PRL z 1952 r. (Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz.
36, ze zm.; dalej: Konstytucja PRL), ani żaden akt prawny podkonstytucyjny nie przewidywały istnienia Wojskowej Rady, a tym
bardziej jakichkolwiek jej kompetencji. Z niekwestionowanych ustaleń historyków wynika, że:
„Zgodnie z autoprezentacją, zawartą w ogłoszonej 13 grudnia Proklamacji WRON, Rada została powołana w nocy z 12 na 13 grudnia. Nie napisano jednak, kto ją powołał. Zachowana w archiwach i niepublikowana
wówczas Uchwala o utworzeniu Rady datowana jest na 12 grudnia i zawiera stwierdzenie, iż WRON powstała w wyniku decyzji «zespołu oficerów Ludowego Wojska Polskiego»,
którzy pod przewodnictwem gen. Jaruzelskiego zebrali się «z inicjatywy Rady Wojskowej Ministerstwa Obrony Narodowej». (…)
Najważniejszy, zarówno jeśli chodzi o czas i tryb powstania, jak i całą działalność WRON, jest problem prawomocności tego
ciała. Jak wynika z zachowanych protokołów, sprawozdań i całej dokumentacji Rady – a także, oczywiście, z komunikatów prasowych
o jej pracach i o podjętych decyzjach – uzurpowała sobie ona władzę, przekazywała polecenia administracji państwowej i wydawała
rozkazy siłom zbrojnym, nie mając do tego podstaw prawnych. W żadnym akcie stanowiącym formalną podstawę do wprowadzenia i
funkcjonowania stanu wojennego Rada nie jest wymieniana. Mało tego: nawet post factum nie ubiegała się o formalną «legalizację» przez Sejm czy Radę Państwa w formie dekretu, ustawy czy choćby uchwały. Nie powinno
więc być sporu o to, iż była instytucją działającą poza porządkiem prawnym. A raczej ponad nim” (A. Paczkowski, Wojna polsko-jaruzelska, Warszawa 2007, s. 44-46).
Historycy państwa i prawa, przedstawiając wprowadzenie w nocy z 12 na 13 grudnia 1981 r. stanu wojennego na wniosek ówczesnego
premiera, zauważają: „Dosyć powszechnie sytuację tę określano jako swoisty zamach stanu lub przewrót wojskowy” (A. Lityński,
M. Kallas, Historia ustroju i prawa Polski Ludowej, Warszawa 2001, s. 185; zob. także dokument: „Posiedzenie Biura Politycznego KC PZPR, 10 grudnia 1981 r., [w:] Przed i po 13 grudnia. Państwa bloku wschodniego wobec kryzysu w PRL 1980-1982, (wybór i oprac.) Ł. Kamiński, t. 2, Warszawa 2007, s. 694-700).
Jak wynika z ustaleń sejmowej Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej, celami strategicznymi Wojskowej Rady było według ówczesnych
ocen m.in.:
„umocnienie socjalistycznego państwa, odbudowa jego międzynarodowego autorytetu, konsolidowanie i wychowanie społeczeństwa
w duchu budowy ustroju socjalistycznego, przywrócenie więzi władzy z ludźmi pracy, umacnianie gospodarki narodowej przez wdrożenie
reformy gospodarczej, pogłębienie treści i form współpracy z krajami RWPG oraz przerwanie imperialistycznej blokady ekonomicznej,
wypracowanie i wdrożenie nowych zasad polityki kadrowej”. Przytoczony w sprawozdaniu Komisji fragment wewnętrznego opracowania
zbiorowego pt. „Ludowe Wojsko Polskie w okresie zagrożenia socjalistycznego państwa i stanu wojennego” (O stanie wojennym w Sejmowej Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej, Sprawozdanie Komisji i wniosek mniejszości wraz z ekspertyzami
i opiniami historyków, Warszawa 1997, s. 210).
W przyjętym 28 maja 1996 r. sprawozdaniu, sejmowa Komisja Odpowiedzialności Konstytucyjnej uznała, że Wojskowa Rada „nie powstała
w drodze przepisu prawnego, ustanowionego przez powołane do tego organy, i w wyniku odpowiedniej procedury prawnej, ale zgodnie
z treścią Proklamacji Wojskowej Rady Ocalenia Narodowego – w «nocy z dnia 12 na 13 grudnia 1981 r. ukonstytuowała się»” (tamże, s. 208). Rada Wojskowa „miała prawo”, według Komisji, wyrażać opinie wobec organów państwowych (tamże, s. 209). Komisja stwierdziła, że działania Wojskowej Rady „nie były sprzeczne z obowiązującym wówczas porządkiem prawnym”,
o czym ma świadczyć m.in. to, że „W uchwale Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 25 stycznia 1982 r. Sejm wyraził
«poparcie dla stanowiska przedstawionego przez przewodniczącego WRON, prezesa Rady Ministrów, generała Wojciecha Jaruzelskiego»”
(tamże, s. 212-213). W opinii mniejszości Komisji, Wojskowa Rada „nie miała umocowania w obowiązującym prawie. Mimo to, jak wynika
z protokołów posiedzeń WRON (mat. arch. sygn. 257a), a nawet z publikowanych ówcześnie jej proklamacji, oświadczeń i komunikatów
– sprawowała ona ogólny nadzór nad wykonywaniem stanu wojennego oraz wydawała dyspozycje i zalecenia organom państwowym, w
tym siłom zbrojnym” (tamże, s. 254).
5.2. Grupa generałów i wyższych oficerów Ludowego Wojska Polskiego ukonstytuowała się zatem bez jakiejkolwiek podstawy prawnej,
proklamując się przed wprowadzeniem stanu wojennego jako Wojskowa Rada Ocalenia Narodowego w bliżej nieokreślonym momencie
w grudniu 1981 r. Była to więc instytucja władzy niekonstytucyjna i nielegalna. Nie wiadomo też bliżej, czy składała się od
razu z 22 członków – 17 generałów i 5 pułkowników, czy też najpierw zawiązała się w węższym gronie, które obejmowało wówczas
tylko generałów, jednocześnie członków rządu ponoszących odpowiedzialność z tego tytułu za przestrzeganie postanowień Konstytucji
PRL. A byli to ówcześni: prezes Rady Ministrów i jednocześnie minister obrony narodowej, minister spraw wewnętrznych oraz
szef Urzędu Rady Ministrów. Jako członkowie rządu mieli oni szczególny obowiązek poszanowania postanowień Konstytucji PRL.
Ta ostatnia kwestia ma znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Notoryjnie znany jest fakt, że naczelnym celem wprowadzenia stanu wojennego w Polsce było zniszczenie Niezależnego Samorządnego
Związku Zawodowego „Solidarność” (dalej: Solidarność). Solidarność grupowała ok. 10 milionów pracowników. Około milion z nich
było jednocześnie członkami Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej. Razem z członkami rodzin Solidarność stanowiła zatem
istotną większość obywateli Polski. Solidarność była pokojowym ruchem społecznym, który dążył do instytucjonalnego zagwarantowania
poszanowania przez państwo praw podstawowych określonych w Powszechnej deklaracji praw człowieka ONZ z 1948 r., tzw. trzecim
koszyku Dokumentu Końcowego Konferencji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie z 1975 r., Międzynarodowym pakcie praw osobistych
i politycznych, otwartym do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167; dalej: Pakt praw
osobistych i politycznych ONZ) oraz, co tu szczególnie istotne, Konstytucji PRL.
Solidarność akceptowała dwa pryncypia ówczesnego ustroju: państwową/społeczną własność w przemyśle, finansach oraz w dużej
mierze taką własność w usługach i rolnictwie (art. 5 pkt 4 Konstytucji PRL) oraz w dającej się przewidzieć przyszłości Polską
Zjednoczoną Partię Robotniczą jako „przewodnią siłę polityczną społeczeństwa w budowie socjalizmu” (art. 3 ust. 1 Konstytucji
PRL). Solidarność została zarejestrowana 24 października 1980 r. na podstawie obwiązującego wówczas prawa prawomocnym orzeczeniem
Sądu Wojewódzkiego w Warszawie (zob. na ten temat: J. Kuisz, Charakter prawny porozumień sierpniowych 1980-1981, Warszawa 2009, s. 163-195). W grudniu 1981 r. ani wcześniej nie toczyło się choćby jedno śledztwo wszczęte na podstawie
kodeksu postępowania karnego o to, że Solidarność lub jakaś grupa jej działaczy planuje obalić przemocą ówczesny ustrój polityczno-prawny.
W takim stanie rzeczy Solidarność miała prawo oczekiwać, że nie będzie niepokojona przez żadne operacje tajnej policji politycznej
i że jako największa ówczesna organizacja w Polsce, organizacja 10 milionów pracowników, będzie traktowana przez rząd co najmniej
neutralnie. Do takiej postawy obligowały premiera i pozostałych ministrów ówczesnego rządu następujące postanowienia Konstytucji
PRL:
– „W Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej władza należy do ludu pracującego miast i wsi” (art. 1 ust. 2);
– „Polska Rzeczpospolita Ludowa w swej polityce: 1) kieruje się interesami Narodu Polskiego, jego suwerenności, niepodległości
i bezpieczeństwa, wolą pokoju i współpracy między narodami” (art. 6 pkt 1);
– „Ścisłe przestrzeganie praw Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej jest podstawowym obowiązkiem każdego organu państwa (…)” (art.
8 ust. 2);
– „Polska Rzeczpospolita Ludowa, utrwalając i pomnażając zdobycze ludu pracującego, umacnia i rozszerza prawa i wolności obywateli”
(art. 67 ust. 1);
– „Polska Rzeczpospolita Ludowa zapewnia obywatelom wolność słowa, druku, zgromadzeń i wieców, pochodów i manifestacji” (art.
83 ust. 1);
– „(…) związki zawodowe, (…) skupiają obywateli dla czynnego udziału w życiu politycznym, społecznym, gospodarczym i kulturalnym”
(art. 84 ust. 2).
Zamiast tego powstała w bliżej nieokreślonym czasie, ale na pewno przed przyjęciem dekretu z dnia 12 grudnia 1981 r. o stanie
wojennym (Dz. U. Nr 29, poz. 154, ze zm.), Wojskowa Rada, która bądź nie dokumentowała swojej działalności, bądź dokumenty
te zostały z jej polecenia zniszczone.
Wojskowa Rada składała się z zawodowych wojskowych, a jej twórcy mieli dominującą pozycję w składzie ówczesnych władz państwa
i partii komunistycznej, zagrożonych postępującym w sposób pokojowy procesem upodmiotowiania się społeczeństwa. Większość
pozostałych członków Wojskowej Rady pełniło funkcje dowódców rodzajów wojsk lub okręgów wojskowych. W paru przypadkach członkami
Wojskowej Rady zostali oficerowie, których cechy miały osłabić negatywny odbiór społeczny jej nielegalnej władzy.
5.3. Członkowie Wojskowej Rady nie wybrali posłuszeństwa przytoczonym wyżej przepisom Konstytucji PRL oraz nakazowi wynikającemu
z art. 2 ustawy z dnia 21 maja 1963 r. o dyscyplinie wojskowej oraz o odpowiedzialności żołnierzy za przewinienia dyscyplinarne
i za naruszenia honoru i godności żołnierza (Dz. U. z 1977 r. Nr 23, poz. 101), który stanowił, że „Żołnierz jako obywatel
Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej powinien wzorowo przestrzegać przepisów prawa (…)”.
Wojskowa Rada skutecznie zapobiegła na przeszło 8 lat swobodnemu wyrażeniu woli przez obywateli Polski w wolnych wyborach
– akcie założycielskim rządów prawa, podstawowych praw człowieka w każdym państwie. W tym sensie, wobec pokojowego charakteru
Solidarności grupującej 10 milionów pracowników, w tym miliona członków partii komunistycznej, Wojskowa Rada dokonała aktu
szczególnie skrajnego bezprawia, gwałcącego nie tylko jedno z podstawowych praw politycznych człowieka, jakim jest prawo do
wolnych wyborów, ale – w konsekwencji – pozostałe podstawowe prawa i wolności. Do przestrzegania tych praw i wolności władze
PRL zobowiązały się, ratyfikując w 1977 r. Międzynarodowy pakt praw obywatelskich i politycznych ONZ.
5.4. Dzięki zwierzchniemu nadzorowi Wojskowej Rady nad wprowadzeniem stanu wojennego i administrowaniem w nim reżim komunistyczny
w Polsce „raz zdobytą” dla niego w latach 1944-1945 przez państwo radzieckie władzę utrzymał po 13 grudnia 1981 r. jeszcze
ponad 8 lat. Tracił ją w kolejnych latach stopniowo wobec postępującej dezorganizacji gospodarki planowej oraz postępującej
od stanu wojennego odmowy legitymizacji ze strony społeczeństwa, wysokiej emigracji młodych wykształconych obywateli oraz
postępującej demoralizacji społecznej. Podobne procesy erozji oraz agonii reżimu komunistycznego wystąpiły zresztą w okresie
poprzedzającym jesień ludów 1989 r. we wszystkich innych krajach satelickich Związku Radzieckiego, jak i w samym imperium
(zob. J. Gajdar, Anomalie wzrostu gospodarczego, Warszawa 1999, s. 93-112; A. Burakowski, P. Ukielski, Wprowadzenie, [w:] A. Burakowski, A. Gubrynowicz, P. Dukielski, 1989 – Jesień Narodów, Warszawa 2009, s. 19-38; V. Sebestyen, Rewolucja 1989. Jak doszło do upadku komunizmu, Wrocław 2009, s. 123-424). Nieuniknioną alternatywą dla tych reżimów były istniejące w świecie, zwanym wolnym, demokracja
polityczna, poszanowanie praw człowieka, rządy prawa oraz gospodarka rynkowa.
5.5. Wojskowa Rada w Polsce miała cechy znanej w literaturze przedmiotu junty wojskowej (por. S.P. Huntington, Trzecia fala demokratyzacji, Warszawa 1995, s. 118, 120.; M. Gulczyński, Panorama systemów politycznych świata, Warszawa 2004, s. 323-374). Junta wojskowa to samozwańcza grupa oficerów, która przejmuje władzę dyktatorską w państwie.
Jej pojawienie się i działanie stanowi formę przewrotu, może być konstytucyjnym zamachem stanu. W zależności od konkretnej
sytuacji, dana rada wojskowa może mieć na celu: 1) utrzymanie, wobec żądań opozycji demokratycznej, władzy słabnącej dyktatury,
w ramach której istotną rolę gra często kilku najwyższych dowódców sił zbrojnych; 2) obalenie władzy mającej mandat demokratyczny
i wprowadzenie dyktatury; 3) obalenie dyktatury; 4) zapobieżenie przewrotowi konstytucyjnemu przez partię zmierzającą do ustanowienia
dyktatury; 5) odzyskanie suwerenności od obcego państwa. W ostatnich trzech przypadkach celem wojskowego zamachu stanu jest
bezzwłoczne przekazanie władzy państwowej cywilnym organom władzy wyłonionym w wyniku wolnych wyborów. Celem Wojskowej Rady
w Polsce było utrzymanie, wobec żądań opozycji demokratycznej, władzy słabnącej dyktatury.
Nie ulega wątpliwości, że każdy z członków Wojskowej Rady wiedział, iż jest ona instytucją niemającą żadnego umocowania w
obowiązującej Konstytucji PRL i obowiązującym ustawodawstwie, a w konsekwencji zdawał sobie sprawę, iż biorąc udział w jej
posiedzeniach i podejmowaniu decyzji, sprawuje pozakonstytucyjny zwierzchni nadzór nad działaniami ówczesnych konstytucyjnych
organów państwa.
Nie jest zadaniem Trybunału Konstytucyjnego szczegółowe badanie ścieżek karier wojskowych, które doprowadziły każdego z jej
dwudziestu dwu członków do roli twórcy Wojskowej Rady bądź jej członka. Nie ulega jednak wątpliwości zarówno z ówczesnej,
jak i współczesnej perspektywy, że każdy z nich dawał pełne gwarancje nie tylko lojalności wobec zasad i wartości niesuwerennego
państwa komunistycznego, jakim była wtedy Polska, ale również gotowości do czynnej obrony takiego właśnie państwa przed aspiracjami
wolnościowymi i cywilizacyjnymi własnego społeczeństwa. Należy jednak zauważyć, że takie kariery i postawy charakteryzowały
większość ówczesnej wyższej kadry dowódczej Sił Zbrojnych PRL. Należy jednocześnie także odnotować, że niektórzy spośród członków
Wojskowej Rady, najstarsi wiekiem, brali udział w wojnie z III Rzeszą Niemiecką, co zauważył i uwzględnił ustawodawca w kwestionowanej
ustawie – zachowując dotychczasowy, uprzywilejowany miernik zaliczenia każdego rozpoczętego miesiąca „pełnienia służby na
froncie w czasie wojny lub w strefie działań wojennych” jako zwiększającego o 0,5% podstawy wymiaru emerytury (art. 15 ust.
3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych).
5.6. W czasie rozprawy przed Trybunałem 13 stycznia 2010 r. pełnomocnik wnioskodawcy określił Wojskową Radę jako ciało konsultatywne/konsultacyjne.
Trudno podzielić tę opinię, sugerującą marginalny charakter Wojskowej Rady. Konieczne jest odwołanie się do „Proklamacji Wojskowej
Rady Ocalenia Narodowego” ogłoszonej 13 grudnia 1981 r. w specjalnym wydaniu „Trybuny Ludu” oraz do wygłoszonego wczesnym
rankiem tego dnia radiowo-telewizyjnego przemówienia jej twórcy, w którym szereg razy odwołał się on do postanowień „ukonstytuowanej”
Rady.
Z dokumentów tych wynika, że Wojskowa Rada już u zarania swojej działalności w nocy z 12 na 13 grudnia 1981 r.: wobec, jej
zdaniem, nieskutecznych wysiłków Sejmu PRL, rządu i organów administracji państwowej: 1) przyjęła na siebie zadanie ochrony
porządku prawnego w państwie, stworzenia gwarancji wykonawczych dla przywrócenia ładu i dyscypliny oraz uratowania państwa
przed rozpadem; 2) określiła szczegółowo normy publicznego porządku na okres trwania stanu wojennego; 3) ostrzegła, aby nikt
nie liczył na jej słabość lub wahanie; 4) poleciła zapobiegawcze internowanie grupy osób, zagrażających bezpieczeństwu państwa,
oraz grupy osób, na których ciążyła osobista odpowiedzialność za doprowadzenie w latach siedemdziesiątych do głębokiego kryzysu
państwa; 5) zobowiązała się do konsekwentnego oczyszczenia polskiego życia ze zła i do zapewnienia warunków dla bezwzględnego
zaostrzenia walki z przestępczością oraz nadużyciami władzy. W konsekwencji, według „Proklamacji”: „Zadaniem rady będzie zniweczenie
zamachu na państwo, stabilizowanie sytuacji, zapewnienie i egzekwowanie, w ramach prawa, sprawnego działania organów administracji
oraz jednostek gospodarczych”. Nie sposób było lekceważyć w tym czasie informacji o takich podjętych decyzjach oraz takim
publicznie proklamowanym programie działania. Nie była to opinia wyrażona przez Wojskową Radę, nie wiadomo bliżej komu i nie
wiadomo po co. Wojskowa Rada nie była zatem ciałem konsultatywnym/konsultacyjnym. Była instytucją podejmującą strategiczne
decyzje o losach obywateli Polski bez pytania ich o zdanie w wolnych wyborach w okresie od dnia swojego ukonstytuowania się
aż do końca stanu wojennego.
5.7. Mając na względzie treść wniosku, Trybunał Konstytucyjny uznaje, że w rozpatrywanej sprawie istotne znaczenie ma odpowiedź
na pytanie, czy ustawodawca miał prawo obniżyć emeryturę członkom Wojskowej Rady i, jeżeli tak, to w jakim stopniu mógł tego
dokonać. Szczegółowo rozważając tę kwestię poniżej, w tym miejscu Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na treść uchwały Sejmu
Rzeczypospolitej z dnia 15 grudnia 1995 r. w sprawie uczczenia ofiar stanu wojennego (M. P. Nr 67, poz. 753):
„Sejm Rzeczypospolitej Polskiej składa hołd ofiarom stanu wojennego uznając, że Ci wszyscy, którzy sprzeciwili się zamachowi
na wolność, dobrze zasłużyli się Ojczyźnie.
Sejm Rzeczypospolitej Polskiej jednocześnie potępia sprawców stanu wojennego i wyraża nadzieję, że ich nielegalne działania
zostaną sprawiedliwie osądzone”.
W świetle tych ustaleń Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że generałowie i pułkownicy Sił Zbrojnych PRL, którzy utworzyli Wojskową
Radę lub weszli następnie w jej skład w grudniu 1981 r. i brali udział w jej działaniach różnią się istotnie, ze względu na
tę cechę, od pozostałych żołnierzy zawodowych Sił Zbrojnych PRL.
Podsumowując, w grudniu 1981 r. istniał związek między dotychczasową karierą zawodową i pozycją w Siłach Zbrojnych PRL a członkostwem
w nielegalnej Wojskowej Radzie. Ustawodawca mógł zatem podjąć decyzję o wprowadzeniu ustawą z 23 stycznia 2009 r. art. 15b
do ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych. Ustawodawca, przyjmując kwestionowany przepis, działał w ramach
przysługującej mu swobody. Przyjęte rozwiązanie wobec uprawnień emerytalnych członków Wojskowej Rady jest w istocie podobne
do unormowania w powołanej już wyżej ustawie z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach, które pozbawiło przywilejów kombatanckich
żołnierzy biorących udział w walkach „o utrwalenie władzy ludowej” także wówczas, gdy wcześniej mieli zasługi kombatanckie
w czasie walk z okupantami. Ustawodawca w ten sposób wyciąga wniosek z negatywnej oceny choćby okresowego zaangażowania się
w instytucjonalne podtrzymywanie władzy reżimu komunistycznego.
6. Organy bezpieczeństwa reżimu komunistycznego.
6.1. Istota reżimu komunistycznego. Istotę tego reżimu wyznaczały następujące cechy: 1) monopolistyczna władza partii komunistycznej
w każdej dziedzinie życia publicznego łącznie z politycznym podporządkowaniem organów władzy ustawodawczej, wykonawczej i
sądowniczej; 2) nacjonalizacja bez odszkodowania całej własności prywatnej bądź co najmniej całej wielkiej i średniej własności
w rolnictwie, przemyśle i finansach; 3) zastąpienie wolnego rynku przez centralne planowanie wszystkich dziedzin życia gospodarczego;
4) uzależnienie gospodarcze obywateli od państwa, 5) rygorystycznie egzekwowany zakaz istnienia partii politycznych innych
niż komunistyczna lub ewentualne dopuszczenie ugrupowań mających stanowić tzw. transmisję polityczną reżimu do określonych
środowisk; 6) brak wolności słowa oraz innych podstawowych praw i wolności; 7) brak, w razie konfliktu z reżimem, środków
prawnych dochodzenia swoich praw i wolności osobistych i politycznych.
6.2. Zadania organów bezpieczeństwa Polski Ludowej. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że na straży panowania komunizmu w Polsce
w latach 1944-1989, na straży tego, że rzeczywistością nie były w Polsce wolność i demokracja, wolny rynek i nasza przynależność
do świata Zachodu, czego bezpośrednim skutkiem była degradacja cywilizacyjna kraju, objawiająca się m.in. głębokim rozkładem
gospodarki i finansów – stały organy bezpieczeństwa Polski Ludowej i ich funkcjonariusze.
System ten opierał się na rozbudowanym organizacyjnie oraz liczbowo aparacie tajnych policji politycznych. Głównym celem tego
aparatu było utrzymywanie i podtrzymywanie reżimu komunistycznego. Dla realizacji tego celu funkcjonariusze organów bezpieczeństwa
Polski Ludowej stosowali w pierwszym okresie terror, a rutynowo poniżanie, inwigilowanie niewinnych osób, fabrykowanie dowodów;
łamali podstawowe prawa i wolności człowieka. Metody działania, ich skala i natężenie zmieniały się w czasie, ale ich istota
była ta sama – podtrzymanie reżimu prawno-politycznego wrogiego prawom człowieka. W nagrodę, rządząca partia komunistyczna
gwarantowała tym funkcjonariuszom praktyczną bezkarność za nadużycia władzy, szybsze niż w innych służbach mundurowych awanse,
wysokie uposażenie za służbę, liczne dodatkowe przywileje gospodarcze i socjalne oraz wysokie świadczenia emerytalne.
6.3. Trybunał nie ocenia indywidualnych motywacji dobrowolnego przecież wybierania służby przez dziesiątki tysięcy osób, głównie
młodych mężczyzn, w organach bezpieczeństwa Polski Ludowej. Jest prawdopodobne, że motywacje czysto zawodowe (służba w tajnej
policji) nie różnią się od tych, jakie występują obecnie. Istotną różnicę czyni przedmiot wyboru. W żadnym przypadku wybór
służby w tajnej policji politycznej państwa komunistycznego nie zasługuje na aprobatę, niezależnie od komórki organizacyjnej
i stanowiska służbowego funkcjonariusza. Trybunał podziela pogląd ustawodawcy, że jedynie podjęcie odważnej próby udzielenia
przez funkcjonariusza pomocy ofierze represji politycznych zasługuje na aprobatę. Ta pozytywna ocena znalazła swój wyraz w
art. 13a ust. 4 pkt 3, dodanym do ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy przez ustawę z 23 stycznia 2009 r.
U schyłku PRL we wszystkich jej organach bezpieczeństwa służyło w sumie około 30 tys. funkcjonariuszy. Obecnie jest ich w
sumie około 10 tys. To nie jest tylko zwykłe 3 razy mniej. Organy bezpieczeństwa Polski Ludowej miast służyć ochronie aspiracji
politycznych, społecznych i gospodarczych Polaków stanowiły wysoce wyspecjalizowaną sieć instytucji zwalczających te aspiracje.
„Produktem”, jaki pozostał po tych organach bezpieczeństwa, jest ponad 86 km bieżących akt wytworzonych przez te organy, z
których tylko 850 m bieżących, mając znaczenie dla bezpieczeństwa narodowego współcześnie, znajduje się w zbiorze zastrzeżonym
IPN. Musimy też pamiętać, że bliżej nieznana, ale bez wątpienia znaczna część dokumentów wytworzonych przez te organy była
intensywnie niszczona w drugiej połowie 1989 r.
6.4. Kwestia postępowania kwalifikacyjnego wobec funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa w 1990 r. Jakkolwiek przedmiotem rozpatrywanej
sprawy nie jest kontrola konstytucyjności przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz. U. Nr
30, poz. 180, ze zm.; dalej: ustawa o UOP), to na marginesie należy zauważyć, że w wyniku przemian demokratycznych w Polsce
Służba Bezpieczeństwa (dalej: SB) uległa – właśnie ze względu na swoją istotę – rozwiązaniu. Suwerenne już państwo polskie
potrzebowało nowych służb, które zapewniałyby mu bezpieczeństwo, a jednocześnie działały zgodnie ze standardami demokratycznego
państwa prawnego. Z dwóch możliwych opcji: 1) budowy takich służb od podstaw, wyłącznie uwzględniając osoby niesłużące w SB,
z perspektywą długiego okresu ich przygotowywania do pełnienia zadań albo 2) szybkiego powołania nowej policji ochrony państwa
z koniecznym wówczas dominującym liczbowo udziałem byłych funkcjonariuszy rozwiązanej SB, ustawodawca wybrał opcję drugą.
Oznaczało to, że byli funkcjonariusze SB mogli być przyjmowani do służby w Urzędzie Ochrony Państwa (dalej: UOP).
6.4.1. Celem postępowania kwalifikacyjnego nie było wystawianie świadectw moralności funkcjonariuszom poszczególnych departamentów
SB. Nie była to w żaden sposób ponowna weryfikacja funkcjonariuszy SB pozostających w służbie w dniu rozwiązania tej formacji
(to jest 10 maja 1990 r. – art. 131 ust. 1 w związku z art. 137 ustawy o UOP) lub milicjantów, którzy do 31 lipca 1989 r.
byli funkcjonariuszami SB (art. 131 ust. 2 ustawy o UOP).
Z chwilą utworzenia UOP, SB została rozwiązana (art. 129 ust. 1 ustawy o UOP). Dokumenty, mienie oraz etaty pozostające dotychczas
w dyspozycji SB Minister Spraw Wewnętrznych miał obowiązek przekazania UOP i innym nowo utworzonym organom centralnym, zgodnie
z ich kompetencjami (art. 129 ust. 2 ustawy o UOP). W wyniku uchwalenia ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa
Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. nr 74 poz. 676, ze zm.; dalej: ustawa o ABW/AW) funkcjonariusze UOP zostawali z
mocy prawa funkcjonariuszami ABW (funkcjonariusze Zarządu Wywiadu UOP – funkcjonariuszami AW). Natomiast funkcjonariusze SB
nie stawali się z mocy prawa funkcjonariuszami UOP. Nie było w ustawie o UOP żadnego postanowienia o ciągłości instytucjonalnej
między SB a UOP, co było w pełni świadomą decyzją ustawodawcy (por. w tym względzie art. 224-226 ustawy o ABW/AW o zachowaniu
ciągłości instytucjonalnej z UOP). Minister Spraw Wewnętrznych miał za zadanie zorganizować Urząd Ochrony Państwa w ciągu
3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o UOP (art. 130) i z tego zadania się wywiązał.
Funkcjonariusze powołani do nowej służby – UOP – zarówno ci, którzy przyszli tam z zewnątrz (najczęściej byli to wcześniej
działacze opozycji demokratycznej), jak i ci, którzy dotychczas służyli w SB, zachowali swoje dotychczasowe uprawnienia emerytalne
wynikające z ciągłości pracy albo służby. Dotychczasowi emeryci SB lub ci funkcjonariusze rozwiązanej SB, którzy nie poddali
się postępowaniu kwalifikacyjnemu do UOP bądź zostali w tym postępowaniu ocenieni negatywnie – utrzymali swoje emerytury lub
nabywali je na dotychczasowych warunkach (art. 133-134 ustawy o UOP).
6.5. Postępowanie kwalifikacyjne byłych funkcjonariuszy SB w 1990 r. Treść decyzji o sposobie i terminie formowania cywilnej
policji bezpieczeństwa suwerennej już Polski przesądziła o tym, że podstawę kadry UOP stanowili byli funkcjonariusze rozwiązanej
SB.
Art. 132 ust. 1 ustawy o UOP upoważnił Radę Ministrów do ustalenia, w drodze rozporządzenia, trybu i warunków przyjmowania
kandydatów do służby w UOP. Ponadto Rada Ministrów, w terminie 10 dni od dnia wejścia w życie ustawy o UOP, miała ustalić
tryb i warunki przyjmowania byłych funkcjonariuszy SB do służby w UOP i w innych jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi
Spraw Wewnętrznych (art. 132 ust. 2 ustawy o UOP).
Postępowanie kwalifikacyjne przy formowaniu UOP regulowały dwa akty prawne: rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990
r. w sprawie trybu i warunków przyjmowania kandydatów do służby w Urzędzie Ochrony Państwa (Dz. U. Nr 47, poz. 278; dalej:
rozporządzenie z 1990 r.) oraz uchwała nr 69 Rady Ministrów z dnia 21 maja 1990 r. w sprawie trybu i warunków przyjmowania
byłych funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa do służby w Urzędzie Ochrony Państwa i w innych jednostkach organizacyjnych podległych
Ministrowi Spraw Wewnętrznych oraz zatrudniania ich w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych (M. P. Nr 20, poz. 159; dalej: uchwała
nr 69). Ten pierwszy akt regulował postępowanie kwalifikacyjne wobec kandydatów „cywilnych” do UOP, innych niż byli funkcjonariusze
rozwiązanego SB. Paragraf 3 rozporządzenia z 1990 r., w związku z potrzebą szybkiego sformowania UOP, dopuszczał uproszczenie
procedury dokładnego sprawdzania każdego kandydata – wynika z niego, że „w szczególnie uzasadnionych wypadkach” szef UOP mógł
„skrócić postępowanie kwalifikacyjne przez odstąpienie od czynności” 1) polegających na rozmowie wstępnej z kandydatem pozwalającej
na poznanie jego cech osobowych i predyspozycji do służby oraz motywacji podjęcia służby oraz 2) przeprowadzeniu wywiadów
środowiskowych o kandydacie oraz w miarę możliwości, uzyskaniu opinii polecających (§ 2 ust. 1 pkt. 2 i 4 rozporządzenia z
1990 r.). Ten drugi akt (uchwała nr 69) regulował postępowanie kwalifikacyjne wobec kandydujących do UOP byłych funkcjonariuszy
rozwiązanej SB.
Do przeprowadzenia „postępowań kwalifikacyjnych” funkcjonariuszy likwidowanej SB Rada Ministrów powołała uchwałą nr 69 Komisję
Kwalifikacyjną do Spraw Kadr Centralnych i wojewódzkie komisje kwalifikacyjne. Zadaniem tych komisji było „przeprowadzenie
postępowania kwalifikacyjnego oraz formułowanie opinii w sprawie kandydatów (…) ubiegających się o przyjęcie do służby w Urzędzie
Ochrony Państwa, Policji lub innej jednostce organizacyjnej podległej Ministrowi Spraw Wewnętrznych albo o zatrudnienie w
Ministerstwie Spraw Wewnętrznych”, na podstawie wniosku kandydata, dotychczasowych dokumentów osobowych i dotyczących przebiegu
służby oraz innych przedstawionych jej dokumentów (§ 5-6). Komisje mogły również przeprowadzić z kandydatem rozmowę uzupełniającą
z własnej inicjatywy lub na wniosek kandydata (§ 7 ust. 1). Wojewódzkie komisje kwalifikacyjne wydawały pozytywną opinię o
kandydacie w razie stwierdzenia, że odpowiada on wymogom przewidzianym dla funkcjonariusza danej służby lub pracownika Ministerstwa
Spraw Wewnętrznych, określonym w ustawie, oraz przekonania się, że ma on kwalifikacje moralne do pełnienia służby, zwłaszcza
że:
1) w toku dotychczasowej służby nie dopuścił się naruszenia prawa,
2) wykonywał swoje obowiązki służbowe w sposób nie naruszający praw i godności innych osób,
3) nie wykorzystywał stanowiska służbowego do celów pozasłużbowych (§ 8 ust. 1).
Spośród byłych funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa komisje pozytywnie zaopiniowały 10349 osób, natomiast negatywnie – 3595.
Uzyskanie pozytywnej opinii nie gwarantowało jednak zatrudnienia, gdyż reorganizacja Ministerstwa, a przede wszystkim wykluczenie
zadań charakterystycznych dla tajnej policji politycznej, skutkowała pięciokrotną redukcją etatów, z około 25 tys. stanowisk
w byłej SB do około 5 tys. w nowo powołanym UOP. Jakkolwiek postępowanie kwalifikacyjne byłych funkcjonariuszy SB nie było
postępowaniem sądowym, a jedynie postępowaniem o charakterze administracyjnym, którego celem było stworzenie nowej, odpolitycznionej
policji bezpieczeństwa państwa prawnego, uchwała nr 69 gwarantowała funkcjonariuszom SB negatywnie ocenionym prawo odwołania
się do Centralnej Komisji Kwalifikacyjnej (§ 5). Takiej możliwości nie mieli kandydaci „cywilni” do służby w UOP. Trybunał
zauważa na marginesie, że także obecnie – postępowanie w sprawie przyjęcia kandydata do służby w ABW albo AW jest jednoinstancyjne
i nie stwarza żadnej możliwości zaskarżenia do sądu odmowy przyjęcia do tych służb (art. 46 ustawy o ABW/AW).
W postępowaniu kwalifikacyjnym w 1990 r. generalnie ulgowo zostali potraktowani kandydaci z rozwiązanego SB z Departamentu
I (wywiad) oraz Departamentu II (kontrwywiad), zaś generalnie negatywnie – kandydaci z Departamentu IV (inwigilacja kościołów
i związków wyznaniowych). Postępowaniu kwalifikacyjnemu nie mogły poddać się w zasadzie osoby mające więcej niż 55 lat życia.
Sama praca komisji kwalifikacyjnych, które na całą operację miały mniej niż trzy miesiące, była przeprowadzona szybko. Zbadanie
jednego wniosku funkcjonariusza SB o przyjęcie do służby w UOP zajmowało czasem kilkanaście minut. O tym ostatnim świadczy
choćby przykład przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego przez komisję wojewódzką w Opolu: w ciągu 3 dni zakwalifikowała
pozytywnie 101 spośród 255 byłych funkcjonariuszy SB, którzy złożyli wnioski. O tym, że pomyłki w ocenie kandydatów przez
komisje kwalifikacyjne zdarzały się, świadczy to, że oddziałowe Komisje Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu do tej
pory w ośmiu sprawach skierowały akt oskarżenia przeciwko funkcjonariuszom byłej SB pozytywnie zweryfikowanym w 1990 r., a
w kolejnych czterech toczy się śledztwo przeciwko takim funkcjonariuszom. Z pisma Prezesa IPN wynika ponadto, że dane te „nie
są pełne, gdyż w części prowadzonych postępowań kwalifikacyjnych fakt pozytywnej weryfikacji funkcjonariuszy w 1990 r. nie
był dokumentowany z uwagi na brak znaczenia dowodowego dla prowadzonych śledztw” (pismo Prezesa IPN z 30 lipca 2009 r., sygn.
SP-0241-14(16)08).
W tym kontekście nie można traktować decyzji komisji kwalifikacyjnych o tym, że były funkcjonariusz może być „przydatny” w
nowej służbie, jak państwowego świadectwa moralności za okres służby w SB, ani tym bardziej nie można traktować tych opinii
jako równoznacznych z orzeczeniem sądowym o niewinności.
Trybunał zauważa nadto, że inaczej niż milicjanci czy strażacy, wśród których w latach 1980-1981 powstał ruch sprzyjający
dążeniu do demokratycznych reform, funkcjonariusze organów bezpieczeństwa Polski Ludowej byli zasadnie wówczas postrzegani
jako środowisko jednolicie wrogie rządom prawa i demokracji w Polsce. W tym także sensie różnią się oni istotnie od funkcjonariuszy
pozostałych tzw. służb mundurowych z okresu sprzed 1990 r., np. Milicji Obywatelskiej (zob. W. J. Mikusiński, Milicjant w opozycji, Karta 2002, nr 35, s. 81-117) czy Państwowej Straży Pożarnej. Byli funkcjonariusze organów bezpieczeństwa Polski Ludowej
ani razu, po roku 1990, nie wydali oświadczenia, indywidualnie czy choćby w najmniejszej grupie, odnoszącego się, jeżeli nie
jednoznacznie krytycznie, to choćby dystansująco wobec instytucji, w której służyli.
6.6. Konkludując, UOP nie stanowił w żadnej mierze tak prawnej, jak i ideowej kontynuacji SB. Pełne zerwanie tej więzi w momencie
rozwiązania SB znalazło ostateczny wyraz w przepisach ustawy o IPN, w których ustawodawca zdecydował o przekazaniu do archiwum
IPN dokumentów, zbiorów danych, rejestrów i kartotek wytworzonych oraz zgromadzonych przez organy bezpieczeństwa Polski Ludowej
(art. 25 ust. 1).
Trybunał stwierdza, że ustawodawca miał wynikające z wartości konstytucyjnych prawo do negatywnej oceny organów bezpieczeństwa
Polski Ludowej. Pozwalało to ustawodawcy na przyjęcie regulacji, której celem byłoby zniwelowanie niesłusznie nabytych przywilejów
funkcjonariuszy tych organów objętych szczególnym systemem zaopatrzenia emerytalnego w stosunku do innych osób objętych tym
systemem.
7. Emerytura w systemie zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy służb mundurowych oraz powszechnym
systemie ubezpieczeń społecznych.
Emerytura wojskowa/policyjna
7.1. Ustawodawca zadecydował, że żołnierzom zawodowym oraz funkcjonariuszom Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego,
Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej,
Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej zwolnionym ze służby przysługuje z budżetu państwa zaopatrzenie
emerytalne na zbliżonych zasadach, określonych odpowiednio ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ustawą
o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Elementem zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy jest emerytura wojskowa, a elementem
zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy służb mundurowych jest emerytura policyjna.
Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zastąpiła ustawę z dnia 31 stycznia 1959 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy
Milicji Obywatelskiej oraz ich rodzin (Dz. U. z 1983 r. Nr 46, poz. 210, ze zm.). W tej ustawie emerytury funkcjonariuszy
wysłużone w tajnej policji politycznej w latach 1944-1989 zostały zrównane „ze służbą w Policji, Urzędzie Ochrony Państwa,
Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i w Służbie Więziennej” (art. 13 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy).
Należy zauważyć, że ustawodawca w 1994 r. nie wymienił nazw organów bezpieczeństwa państwa, porządku i bezpieczeństwa publicznego
Polski Ludowej. Uczynił to ustawodawca w kwestionowanej ustawie z 23 stycznia 2009 r., wskazując, że chodzi o „okresy służby
w charakterze funkcjonariusza w organach bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006
r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów”. Ustawodawca
zdecydował w 1994 r., że z emerytury policyjnej nie skorzysta ten były funkcjonariusz, który służąc „w latach 1944-1956 w
charakterze funkcjonariusza organów bezpieczeństwa państwa, porządku i bezpieczeństwa publicznego, jeżeli przy wykonywaniu
czynności służbowych funkcjonariusz popełnił przestępstwo przeciwko wymiarowi sprawiedliwości lub naruszające dobra osobiste
obywatela i za to został zwolniony dyscyplinarnie, umorzono wobec niego postępowanie karne ze względu na znikomy lub nieznaczny
stopień społecznego niebezpieczeństwa czynu lub został skazany z winy umyślnej prawomocnym wyrokiem sądu” (art. 13 ust. 2
ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy). Przepis ten miał być dowodem na to, że żaden funkcjonariusz organów bezpieczeństwa
z lat 1944-1956, który dopuścił się czynów nazywanych wówczas „stosowaniem niedozwolonych metod w śledztwie”, nie skorzysta
z uprzywilejowanego systemu zaopatrzenia emerytalnego. W tym kontekście Trybunał musi odnotować, że do czasu uchwalenia ustawy
w 1994 r. żaden taki funkcjonariusz nie został skazany. Należy też zauważyć, że w postępowaniu legislacyjnym w 1994 r. w sprawie
przyjęcia ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy posłowie i senatorowie opozycyjni bezskutecznie wnosili o rozszerzenie
zakresu czasowego art. 13 ust. 2 ustawy do końca 1989 r.
7.2. Dokonując w 1999 r. reformy ubezpieczeń społecznych, ustawodawca dążył do stworzenia jednolitego systemu emerytalno-rentowego
obejmującego możliwie najszerszy krąg osób. Od 1 stycznia 1999 r. do 30 września 2003 r. prawo do tzw. emerytur z zaopatrzenia
emerytalnego mieli żołnierze zawodowi i funkcjonariusze służb mundurowych, którzy wstąpili do służby przed 2 stycznia 1999
r. Osoby, które podjęły służbę po 1 stycznia 1999 r., korzystały ze świadczeń z powszechnego systemu ubezpieczeń społecznych.
Ta sytuacja zmieniła się, gdyż od 1 października 2003 r., po wejściu w życie ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy
o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 166, poz. 1609, ze zm.), wszyscy żołnierze zawodowi
i funkcjonariusze służb mundurowych, bez względu na to, kiedy rozpoczęli służbę, zostali objęci jednolitym systemem emerytalnym,
tj. systemem zaopatrzeniowym uregulowanym w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ustawie o zaopatrzeniu
emerytalnym funkcjonariuszy.
7.3. Żołnierzowi zawodowemu i funkcjonariuszowi służby mundurowej emerytura przysługuje po 15 latach tej służby. Warunkiem
nabycia prawa do emerytury z systemu zaopatrzenia „mundurowego” jest zatem odpowiedni okres pełnienia służby, a nie osiągnięcie
określonego wieku. Prawo do emerytury z systemu zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych czy funkcjonariuszy służb mundurowych
nie wiąże się z wymogiem opłacania składek przez zainteresowanego, ponieważ jest finansowane ze środków budżetowych.
Emerytowi uprawnionemu do emerytury z systemu zaopatrzenia „mundurowego” dolicza się też na jego wniosek do wysługi emerytalnej,
następujące okresy przypadające po zwolnieniu ze służby: 1) zatrudnienia przed 1 stycznia 1999 r. w wymiarze czasu pracy nie
niższym niż połowa pełnego wymiaru czasu pracy; 2) opłacania składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe po 31 grudnia 1998
r. lub okres nieopłacania składek z powodu przekroczenia w trakcie roku kalendarzowego kwoty rocznej podstawy wymiaru składek
na te ubezpieczenia. Okresy te dolicza się do wysługi emerytalnej, jeżeli emerytura wynosi mniej niż 75% podstawy jej wymiaru
oraz emeryt ukończył 55 lat życia – mężczyzna i 50 lat życia – kobieta albo stał się inwalidą. Wyżej wskazane okresy zatrudnienia
dolicza się do wysługi emerytalnej po ich przeliczeniu na okres zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Za każdy rok okresów
doliczanych do wysługi emerytalnej zwiększa się emeryturę o 1,3% podstawy jej wymiaru.
Podstawę wymiaru emerytury stanowi uposażenie należne żołnierzowi zawodowemu albo funkcjonariuszowi służby mundurowej na ostatnio
zajmowanym stanowisku. Emerytura funkcjonariusza służby mundurowej, który pozostawał w służbie przed 2 stycznia 1999 r., wynosi
40% podstawy jej wymiaru za 15 lat służby i wzrasta o: 1) 2,6% podstawy wymiaru – za każdy dalszy rok tej służby; 2) 2,6%
podstawy wymiaru – za każdy rok okresów składkowych poprzedzających służbę, nie więcej jednak niż za trzy lata tych okresów;
3) 1,3% podstawy wymiaru – za każdy rok okresów składkowych ponad trzyletni okres składkowy, o których mowa w pkt 2; 4) 0,7%
podstawy wymiaru – za każdy rok okresów nieskładkowych poprzedzających służbę. Emerytura ulega podwyższeniu również za szczególne
okresy służby (np. służby pełnionej w charakterze nurków i płetwonurków, zwalczaniu fizycznym terroryzmu, w charakterze skoczków
spadochronowych i saperów, na froncie w czasie wojny lub w strefie działań wojennych) oraz gdy inwalidztwo pozostaje w związku
ze służbą. Kwota emerytury bez uwzględnienia wskazanych w ustawach dodatków, zasiłków i świadczeń pieniężnych nie może przekraczać
75% (80% – jeżeli emerytura została podwyższa o 15% podstawy wymiaru w przypadku emeryta, którego inwalidztwo pozostaje w
związku ze służbą) podstawy wymiaru emerytury i nie może być niższa od kwoty najniższej emerytury. Emerytury żołnierzy zawodowych
i funkcjonariuszy służb mundurowych oraz podstawy ich wymiaru podlegają waloryzacji na zasadach i w terminach przewidzianych
w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz.
1227; dalej: ustawa o emeryturach i rentach z FUS).
Z pewnymi wyjątkami zasady te dotyczą również żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy służby mundurowej, którzy zostali przyjęci
do służby po raz pierwszy po dniu 1 stycznia 1999 r.
System liczenia emerytury jest tu tak ustawiony, żeby w momencie przejścia na emeryturę emeryt wojskowy/policyjny uzyskał
75% uposażenia na ostatnio zajmowanym stanowisku. Wystarcza z reguły 25 lat służby, aby uzyskać taką maksymalną emeryturę.
W rezultacie, mimo krótszego okresu wymaganego zatrudnienia, emeryci wojskowi oraz emeryci policyjni – korzystając z kilku
naraz względniejszych zasad obliczenia wypłacanej emerytury – otrzymują istotnie wyższe emerytury niż emeryt w systemie powszechnym.
W takiej sytuacji istotnie różny – co w rozpatrywanej sprawie jest szczególnie ważne – ciężar gatunkowy mają ustawowe mierniki,
jakie stosuje się przy obliczaniu wysokości emerytury w systemie powszechnym oraz w systemach mundurowych, w tym również te
liczone za okresy nieskładkowe (0,7% podstawy wymiaru za każdy rok pracy/służby). Zwłaszcza jeżeli uwzględni się, że ustawodawca
zachował prawo do: 1) najwyższego miernika za każdy rok okresów składkowych poprzedzających służbę, nie więcej jednak niż
za trzy lata tych okresów – 2,6% podstawy wymiaru (art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy);
2) do miernika 1,3% podstawy wymiaru – za każdy rok okresów składkowych ponad trzyletni okres składkowy, o którym mowa w pkt
2 tego przepisu. Dodatkowo emeryturę podwyższa się: 3) o 2% lub o 1% za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w szczególnych
warunkach określonych w pkt 1 oraz 2 art. 15 ust. 2 tej ustawy; 4) o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach
szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu; 5) o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rozpoczęty miesiąc pełnienia służby na froncie
w czasie wojny oraz w strefie działań wojennych (art. 15 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 i 3a tej ustawy). Emeryci wojskowi/policyjni
mają również korzystniejsze – niż emeryci w systemie powszechnym – możliwości korzystania z dodatkowego przychodu z tytułu
działalności podlegającej obowiązkowi ubezpieczenia społecznego (art. 40 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych
oraz art. 41 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy).
Emerytura w powszechnym systemie ubezpieczenia.
7.4. Na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z FUS emerytura w powszechnym systemie ubezpieczenia może być wymierzana
w formule zdefiniowanego świadczenia – dla osób urodzonych przed 1 stycznia 1949 r. albo w formule zdefiniowanej składki –
dla osób urodzonych po 31 grudnia 1948 r. Ustawodawca przewidział, że osobom, które urodziły się po 31 grudnia 1948 r. a przed
1 stycznia 1969 r., przysługuje emerytura wymierzana w formule zdefiniowanego świadczenia, jeżeli spełniły warunki do nabycia
emerytury według dotychczasowych zasad do 31 grudnia 2008 r., albo w formule zdefiniowanej składki, z tym że ubezpieczeni
z tej grupy wiekowej mogli sami zdecydować, czy część ich składki będzie przekazywana do otwartych funduszy emerytalnych,
czy cała składka pozostanie na ich indywidualnym koncie w ZUS.
Ubezpieczonym urodzonym przed 1 stycznia 1949 r. przysługuje emerytura, jeżeli spełnili łącznie następujące warunki: 1) osiągnęli
wiek emerytalny wynoszący co najmniej 60 lat dla kobiet i co najmniej 65 lat dla mężczyzn; 2) mają okres składkowy i nieskładkowy
wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiet i 25 lat dla mężczyzn. Wysokość tej emerytury jest uzależniona od wysokości podstawy
wymiaru, uwzględnionego okresu składkowego i nieskładkowego oraz kwoty bazowej, obowiązującej w dniu powstania prawa do emerytury.
Podstawę wymiaru emerytury stanowi podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne lub na ubezpieczenie społeczne, według
przepisów prawa polskiego, z okresu kolejnych 10 lat kalendarzowych, wybranych przez zainteresowanego z ostatnich 20 lat kalendarzowych
poprzedzających bezpośrednio rok, w którym zgłoszono wniosek o emeryturę. Na wniosek ubezpieczonego podstawę wymiaru emerytury
lub renty może stanowić przeciętna podstawa wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne lub ubezpieczenia emerytalne i rentowe
w okresie 20 lat kalendarzowych przypadających przed rokiem zgłoszenia wniosku, wybranych z całego okresu podlegania ubezpieczeniu.
Kwota bazowa wynosi 100% przeciętnego wynagrodzenia pomniejszonego o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia
społeczne, określone w o systemie ubezpieczeń społecznych, w poprzednim roku kalendarzowym. Kwota bazowa jest ustalana corocznie
i obowiązuje od dnia 1 marca każdego roku kalendarzowego do końca lutego następnego roku kalendarzowego. Od 1 marca 2009 r.
kwota bazowa wynosiła 2578,26 zł.
Emerytura w formule zdefiniowanego świadczenia wynosi: 1) 24% kwoty bazowej oraz 2) po 1,3% podstawy jej wymiaru za każdy
rok okresów składkowych z uwzględnieniem pełnych miesięcy, 3) po 0,7% podstawy jej wymiaru za każdy rok okresów nieskładkowych
z uwzględnieniem pełnych miesięcy.
Z kolei ubezpieczonym urodzonym po 31 grudnia 1948 r. przysługuje emerytura po osiągnięciu wieku emerytalnego, wynoszącego
co najmniej 60 lat dla kobiet i co najmniej 65 lat dla mężczyzn. Staż ubezpieczeniowy nie jest warunkiem nabycia prawa do
emerytury w formule zdefiniowanej składki, ale nieposiadanie go skutkuje brakiem gwarancji wypłaty emerytury w minimalnej
wysokości. Wysokość emerytury wypłacanej przez ZUS osobom objętym nowym systemem będzie zależeć od kwoty wpłacanych składek,
wskaźników waloryzacji w okresie przed nabyciem prawa do emerytury, wieku przejścia na emeryturę i wielkości kapitału początkowego.
Sposób liczenia emerytury w systemie powszechnym jest tak ustawiony, żeby w momencie przejścia na emeryturę ubezpieczony uzyskał
średnio ok. 40% wynagrodzenia z „kolejnych 10 lat kalendarzowych, wybranych przez zainteresowanego z ostatnich 20 lat kalendarzowych
poprzedzających bezpośrednio rok”, w którym zgłosił on wniosek o emeryturę lub rentę – uwzględniając wówczas okresy składkowe
i nieskładkowe (art. 15 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Ponadto, co istotne, im dłużej ubezpieczony pracuje, tym wyższą
otrzyma emeryturę. W praktyce oznacza to staż co najmniej 30 lat pracy, by uzyskać emeryturę w wysokości zbliżonej do połowy
średniego wynagrodzenia z wybranych dziesięciu lat. Średnia płaca osób ubezpieczonych w systemie powszechnym jest niższa o
połowę w porównaniu do funkcjonariuszy służb mundurowych i tym bardziej niższa niż płaca funkcjonariuszy służb specjalnych.
Emeryt w systemie powszechnym otrzymuje zatem emeryturę w wysokości ok. 40% średnich wynagrodzeń z ostatnich najlepszych dziesięciu
kolejnych lat składkowych i nieskładkowych za dwa razy dłuższy staż pracy niż emeryt policyjny czy wojskowy, który w dodatku
ma prawo do emerytury w takiej wysokości już po 15 latach służby. Osoba, której emeryturę reguluje ustawa o emeryturach i
rentach z FUS, może po 15 latach pracy, aż do osiągnięcia 25 lat stażu pracy, starać się co najwyżej o zasiłek socjalny.
7.5. Uprzywilejowanie żołnierzy zawodowych oraz funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa w okresie Polski Ludowej przejawiało
się również w tym, że korzystali ze stworzonego dla nich systemu opieki zdrowia, otrzymywali poza kolejnością mieszkania,
kupowali towary deficytowe w wyznaczonych sklepach, spędzali wakacje w specjalnych ośrodkach wypoczynkowych itd. Wyższe wynagrodzenia
i różne udogodnienia socjalne żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa w tym okresie w porównaniu z pozostałą
częścią społeczeństwa polskiego decydowały o uprzywilejowanej pozycji wskazanej grupy podmiotów.
7.6. Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, system zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych oraz system zaopatrzenia emerytalnego
funkcjonariuszy służb mundurowych stanowią szczególny rodzaj przywileju. Korzystniejsze zasady nabywania uprawnień emerytalnych
oraz ustalania ich wymiaru w odniesieniu do żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy służb mundurowych są najczęściej uzasadniane
szczególnymi warunkami pełnienia przez nich służby. Nie wynika z tego jednak obowiązek ustawodawcy – po wyważeniu konkurujących
ze sobą wartości konstytucyjnych – do zapewnienia takiego samego świadczenia emerytalnego każdemu żołnierzowi zawodowemu czy
funkcjonariuszowi bez względu na okoliczności charakteryzujące beneficjentów. Ustawodawca, działając w granicach swobody wyznaczonej
mu Konstytucją, może dokonać określenia, w jakich sytuacjach i na jakich zasadach następuje obniżenie świadczeń emerytalnych
przysługujących w tych systemach.
7.7. Podsumowując, w praktyce różnice między analizowanymi systemami emerytalnymi sprowadzają się do tego, że aby uzyskać
emeryturę niższą średnio o 2/5 niż emeryt policyjny, osoba korzystająca z emerytury w systemie powszechnym musi w dodatku
pracować na nią co najmniej pięć lat dłużej.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że warunki nabycia emerytury policyjnej oraz emerytury wojskowej i zasady ich ustalania
są istotnie różne od warunków nabycia emerytury wypłacanej przez ZUS. Przy stwierdzonych różnicach trudno jest przyjmować
racjonalnie, że ten sam przelicznik podstawy wymiaru emerytury – 0,7% za każdy rok służby albo pracy – ma tę samą wagę w obu
tak odmiennych systemach emerytalnych. Dla emerytów mundurowych taki przelicznik waży wciąż więcej dla ostatecznie wyliczonej
emerytury niż przelicznik 1,3% dla emeryta w powszechnym systemie emerytalnym. Przekonują o tym dane liczbowe z Zakładu Emerytalno-Rentowego
Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: ZER MSWiA) przytoczone przez Trybunał w pkt 8 tej części uzasadnienia.
Konkluzja ta znajduje również potwierdzenie w dotychczasowym, wskazanym niżej, orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.
Emerytury wojskowe oraz policyjne w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.
7.8. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zwracał uwagę na uprzywilejowanie funkcjonariuszy
służb mundurowych, jeśli chodzi o warunki nabywania uprawnień emerytalno-rentowych i ich wysokość.
W orzeczeniu z 23 września 1997 r., sygn. K 25/96 (OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 36) Trybunał Konstytucyjny uznał, że
„odrębne, a zarazem korzystniejsze zasady nabywania uprawnień emerytalno-rentowych oraz ustalania ich rozmiaru w odniesieniu
do służb mundurowych są najczęściej uzasadniane szczególnymi warunkami pełnienia służby. Istotnymi składnikami tej służby
jest pełna dyspozycyjność i zależność od władzy służbowej, wykonywanie zadań w nielimitowanym czasie pracy i trudnych warunkach,
związanych nierzadko z bezpośrednim narażeniem życia i zdrowia w czasie udziału w obronie kraju lub gwarantowania bezpieczeństwa
obywateli, wysoka sprawność fizyczna i psychiczna wymagana w całym okresie jej pełnienia, niewielkie możliwości wykonywania
dodatkowej pracy i posiadania innych źródeł utrzymania, ograniczone prawo udziału w życiu politycznym i zrzeszania się. Uprzywilejowane
zasady przyznawania i wysokości świadczeń dla omawianej kategorii uprawnionych są także wyrazem szczególnego znaczenia przypisywanego
przez państwo pełnionej przez nich służbie (…) oraz mogą być również dyktowane względami polityki kadrowej. Służba ta bowiem
może się zakończyć w każdym czasie i nie zawsze z przyczyn leżących po stronie zainteresowanego funkcjonariusza”.
W tym samym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny podkreślił:
„aprobując zatem co do zasady zróżnicowanie systemów ubezpieczenia społecznego należy jednak uznać, iż występujące z tego
punktu widzenia odrębności nie powinny być nadmierne w tym znaczeniu, że pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Szczególne
warunki pracy w danym zawodzie (branży) powinny bowiem być uwzględniane przede wszystkim w korzystniejszym uregulowaniu warunków
pracy i płac, natomiast ich «przeniesienie» na świadczenia z ubezpieczenia społecznego (ich wymiar i formułę) powinno następować
głównie za pośrednictwem podstawy wymiaru (zarobków) świadczenia”.
Tożsame stanowisko Trybunał Konstytucyjny zajął w wyroku z 19 lutego 2001 r., sygn. SK 14/00, OTK ZU nr 2/A/2001, poz. 31
i wyroku z 12 lutego 2008 r., sygn. SK 82/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 3).
W kontekście niniejszej sprawy szczególnie istotne jest stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z 29 kwietnia
2008 r., sygn. P 38/06 (OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 46), zgodnie z którym: „system zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy
służb mundurowych stanowi szczególny rodzaj ustawowego «przywileju» – przynajmniej z punktu widzenia osób objętych systemem
ubezpieczenia społecznego (…). Odrębności dotyczą zarówno sposobu określenia przesłanek, których spełnienie jest konieczne
dla uzyskania prawa do emerytury (…), ustalania podstawy wymiaru emerytury (...) oraz tzw. wysługi emerytalnej (…). Są to
rozwiązania korzystniejsze od obowiązujących w systemie ubezpieczeniowym, a uzasadnione (…) szczególnym charakterem służby.
(…) Nie znaczy to natomiast, że ustawodawca zwykły ma obowiązek «gwarantować» objęcie świadczeniami emerytalno-rentowymi z
systemu «mundurowego» każdego funkcjonariusza i w każdym wypadku – w tym także osób, których służba nie przebiegała w sposób
nienaganny, w szczególności skazanych za pospolite, dokonane z niskich pobudek lub szczególnie niebezpieczne przestępstwa.
Takie zachowanie funkcjonariusza jest zaprzeczeniem istoty jego służby, toteż logiczną jego konsekwencją jest pozbawienie
go związanych z tą służbą «przywilejów».”
Trybunał Konstytucyjny w rozpatrywanej sprawie podtrzymuje te dotychczasowe rozstrzygnięcia.
7.9. Przedstawiciel wnioskodawcy podniósł w czasie rozprawy 13 stycznia 2010 r., że zakwestionowane przepisy ustawy z 23 stycznia
2009 r. stawiają w gorszym położeniu funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa Polski Ludowej w porównaniu z tymi funkcjonariuszami
tych organów, którzy utracili prawo do emerytury policyjnej w wyniku skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne
określone w art. 10 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Ma to wynikać, zdaniem wnioskodawcy, z prostego zestawienia
przelicznika podstawy wymiaru emerytury: 0,7% za każdy rok służby funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa Polski Ludowej objętych
uregulowaniem ustawy z 23 stycznia 2009 r. z 1,3% za każdy rok służby w tych organach w odniesieniu do funkcjonariusza skazanego
za przestępstwo umyślne prawomocnym wyrokiem sądu. Poza zestawieniem obu mierników wnioskodawca nie przytoczył argumentów.
Dość jednak zauważyć, że zarówno były funkcjonariusz organów bezpieczeństwa państwa, jak i każdy były funkcjonariusz służb
mundurowych określonych w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy traci po prawomocnym wyroku sądu wszelkie wskazane
wyżej uprzywilejowane podstawy mające wpływ na wysokość zaopatrzenia emerytalnego. Traci w pierwszym rzędzie prawo przejścia
na emeryturę już po 15 latach służby. Oznacza to, że aby uzyskać emeryturę w systemie powszechnym, będzie musiał wykazać się
co najmniej 25-letnim stażem pracy, oraz traci prawo do emerytury w wysokości uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym
stanowisku. Jeżeli taki skazany były funkcjonariusz miał staż służby krótszy niż 15 lat, to z reguły nie przełoży się to w
ogóle na ostateczny wymiar emerytury. Niezależnie od liczby wysłużonych lat, skazany prawomocnie funkcjonariusz traci również
prawo do dodatkowego przelicznika za każdy rok służby w szczególnych okolicznościach – które Trybunał wskazał już wyżej. Wreszcie,
co nie najmniej istotne, nie sposób porównywać sytuacji prawnej i społecznej funkcjonariusza skazanego prawomocnym wyrokiem
za przestępstwo umyślne z funkcjonariuszem organu bezpieczeństwa Polski Ludowej, który w związku z faktem podjęcia służby
ma emeryturę obniżoną, choć dalej jest to emerytura policyjna z zachowaniem wszystkich pozostałych podstaw ustalania jej wysokości
i dalej wyższa niż emerytura wypłacana z powszechnego systemu emerytalnego. Tym bardziej rozumowanie takie jest nieuprawnione
w odniesieniu do funkcjonariusza organów bezpieczeństwa Polski Ludowej, który w 1990 r. w suwerennej Polsce uzyskał możliwość
służby w UOP i jego następcach prawnych na całkowicie równych zasadach z osobami, które służbę w policji bezpieczeństwa podjęły
wówczas po raz pierwszy w życiu. A zatem wnioskodawca wyciągnął w tej mierze gołosłowny wniosek o lepszym położeniu byłego
funkcjonariusza organów bezpieczeństwa Polski Ludowej, który w wyniku skazania prawomocnego za przestępstwo umyślne traci
wszelkie uprawnienia do emerytury policyjnej, niż tego, który jest adresatem kwestionowanych przepisów.
8. Kwestia zgodności art. 15b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz art. 13 ust. 1 pkt 1 i 1b, a także
art. 15b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy z art. 67 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
8.1. Zdaniem wnioskodawcy, kwestionowane przepisy naruszają art. 67 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wnioskodawca
twierdzi, że kwestionowane przepisy nie są konieczne w demokratycznym państwie prawa oraz nie znajdują uzasadnienia w wartościach
wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a ponadto naruszają istotę prawa do emerytury. Kwestionowane przepisy stanowią,
zdaniem wnioskodawcy, bardzo poważne ograniczenie uprawnień emerytalnych zweryfikowanych funkcjonariuszy i następnie ponownie
zatrudnionych. Wprowadzone zmiany stanowią wygórowaną sankcję w stosunku do osób, którym nie sposób zarzucić jakiegokolwiek
przewinienia, z wyjątkiem tego, że byli funkcjonariuszami organów bezpieczeństwa państwa przed 1990 r. Brak jakiegokolwiek
uzasadnienia i celowości obniżenia emerytur zweryfikowanym i ponownie zatrudnionym funkcjonariuszom przesądza o rażącym naruszeniu
zasady proporcjonalności.
Artykuł 67 ust. 1 Konstytucji wyraża jedno z praw socjalnych – prawo do zabezpieczenia społecznego: „Obywatel ma prawo do
zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego.
Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa”. Zdanie drugie art. 67 ust. 1 Konstytucji nie pozostawia wątpliwości,
że ustrojodawca uznaje ustawodawcę zwykłego za legitymowanego do wytyczania podstaw systemu zabezpieczenia społecznego, w
tym emerytalnego.
8.2. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego z art. 67 ust. 1 Konstytucji nie da się wyprowadzić konstytucyjnego
prawa do konkretnej postaci świadczenia społecznego. Podstawą ewentualnych roszczeń osób ubiegających się o rentę, emeryturę
czy inną formę zabezpieczenia społecznego mogą być przepisy ustaw regulujące szczegółowo te kwestie, a nie art. 67 ust. 1
Konstytucji, który upoważnia ustawodawcę do określenia zakresu i form zabezpieczenia społecznego. Swoboda ustawodawcy w zakresie
urzeczywistniania prawa do zabezpieczenia społecznego nie jest jednak nieograniczona (zob. wyrok z 6 lutego 2002 r., sygn.
SK 11/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 2).
Określając zakres prawa do zabezpieczenia społecznego, ustawa nie może naruszyć istoty danego prawa, która określa jego tożsamość.
Ustawodawca nie dysponuje zatem pełną swobodą, ani przy ustalaniu kręgu osób uprawnionych do nabycia świadczeń emerytalno-rentowych,
ani przy ustalaniu treści i wysokości świadczeń. Określając sposób ustalania wysokości świadczeń, ustawa musi zagwarantować
osobom uprawnionym świadczenia nie tylko umożliwiające im zaspokojenie podstawowych potrzeb. O jakości danego systemu zabezpieczenia
społecznego świadczy przede wszystkim wysokość średniego świadczenia emerytalnego, uwzględniającego wysokość średnich przychodów
pracowniczych, a także zagwarantowanie mechanizmów zapewniających utrzymanie ekonomicznej realności wypłat emerytur w długiej,
kilkupokoleniowej perspektywie czasowej (zob. też paragraf 11 Ogólnego komentarza z 4 lutego 2008 r. Komitetu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych ONZ do art. 9 Paktu praw gospodarczych, społecznych
i kulturalnych uznającego „prawo każdego do zabezpieczenia społecznego, włączając w to ubezpieczenia społeczne”, E/C.12/GC/19).
Nałożony na ustawodawcę obowiązek urzeczywistnienia wyrażonych w Konstytucji gwarancji socjalnych w drodze stosownych regulacji
normatywnych nie oznacza obowiązku maksymalnej rozbudowy systemu świadczeń. Ochrona praw socjalnych powinna przejawiać się
w takim ukształtowaniu rozwiązań ustawowych, które stanowić będą optimum realizacji treści prawa konstytucyjnego. Nie ulega
też żadnej wątpliwości, że bez względu na intensywność oddziaływania czynników, które mogą hamować dążenie do zaspokojenia
uzasadnionych potrzeb socjalnych, ustawowa realizacja konstytucyjnego prawa socjalnego nie może nigdy uplasować się poniżej
minimum wyznaczonego przez istotę danego prawa (zob. wyrok z 8 maja 2000 r., sygn. SK 22/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 107).
Do istoty prawa do emerytury należy zaś zapewnienie środków utrzymania w razie zaprzestania pracy w związku z osiągnięciem
określonego wieku. Podstawowym celem konstytucyjnym prawa do zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego
jest zagwarantowanie godnego poziomu życia w warunkach obniżonej zdolności do zarobkowania, wynikającej z podeszłego wieku.
Emerytura jest w założeniu świadczeniem, które zastępuje, a nie uzupełnia wynagrodzenie ze stosunku pracy (por. wyrok z 7
lutego 2006 r., sygn. SK 45/04, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 15, pkt 3).
Artykuł 67 ust. 1 Konstytucji stanowi zatem podstawę do rozróżnienia: 1) minimalnego zakresu prawa do zabezpieczenia społecznego,
odpowiadającego konstytucyjnej istocie tego prawa, który ustawodawca ma obowiązek zagwarantować, oraz 2) sfery uprawnień zagwarantowanych
przez ustawę i wykraczających poza konstytucyjną istotę rozważanego prawa. W pierwszym wypadku ustawodawca ma znacznie węższy
zakres swobody przy wprowadzaniu zmian do systemu prawnego. Nowe rozwiązania prawne nie mogą bowiem naruszać konstytucyjnej
istoty prawa do zabezpieczenia społecznego. W drugim wypadku ustawodawca może – co do zasady – znieść uprawnienia wykraczające
poza konstytucyjną istotę prawa do zabezpieczenia społecznego. W każdym przypadku zmiany te powinny jednak być dokonywane
z poszanowaniem pozostałych zasad i norm konstytucyjnych wyznaczających granice swobody prawodawcy wprowadzania zmian do systemu
prawnego, a w szczególności zasady ochrony zaufania jednostki do państwa, zasady ochrony praw nabytych oraz wymogu zachowania
odpowiedniej vacatio legis (zob. wyrok z 11 grudnia 2006 r., sygn. SK 15/06, OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 170).
Należy przy tym podzielić utrwalone stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, że do ustaw określających zakres prawa do zabezpieczenia
społecznego ma zastosowanie art. 31 ust. 3 zdanie 2 Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych
wolności i praw nie mogą naruszać istoty tych wolności i praw. W przypadku prawa do zabezpieczenia społecznego konstytucyjny
zakres ochrony odpowiada bowiem istocie tego prawa, która nie może zostać ograniczona (zob. wyrok z 4 grudnia 2000 r., sygn.
K 9/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 294; sygn. SK 45/04, pkt 3; wyrok z 1 kwietnia 2008 r., sygn. SK 96/06, OTK ZU nr 3/A/2008,
poz. 40 i z 29 kwietnia 2008 r., sygn. P 38/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 46).
8.3. Wnioskodawca zarzucił kwestionowanym przepisom, że nadmiernie ograniczają prawa emerytalne członków Wojskowej Rady oraz
funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa. Ponadto, zdaniem wnioskodawcy, przepisy ustawy z 23 stycznia 2009 r. pozostają
w „rażącej sprzeczności” z dyrektywą wynikającą z rezolucji 1096 oraz ze związanymi z tym dokumentem wytycznymi mającymi zapewnić
zgodność ustaw lustracyjnych i podobnych środków administracyjnych z wymogami państwa opartego na rządach prawa, zalecającą
zakończenie rozliczeń z okresem komunistycznym w ciągu 10 lat po obaleniu komunistycznej dyktatury.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że obniżenie świadczeń emerytalnych członków Wojskowej Rady oraz funkcjonariuszy organów
bezpieczeństwa Polski Ludowej znajduje podstawę aksjologiczną w preambule Konstytucji oraz licznych aktach prawa międzynarodowego.
Ustawa z 23 stycznia 2009 r. jest wyrazem jednoznacznie negatywnej oceny reżimu komunistycznego, który nie mógłby funkcjonować
w Polsce w latach 1944-1989 bez stojących na jego straży organów bezpieczeństwa. Podobny charakter miała też Wojskowa Rada
utworzona samozwańczo w celu ocalenia reżimu komunistycznego, który był zagrożony przez pokojowy ruch społeczny Solidarność
wyrażający aspiracje wolnościowe i cywilizacyjne Polaków, w tym także przez znaczną część członków partii komunistycznej.
Funkcjonariusze organów bezpieczeństwa Polski Ludowej oraz członkowie Wojskowej Rady nie mogli więc oczekiwać, że po upadku
reżimu komunistycznego ich działalność pozostanie prawnie indyferentna. Nie oznacza to wszakże dowolności stanowienia i stosowania
prawa wobec członków Wojskowej Rady oraz funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa Polski Ludowej. Egzekwowanie nieponiesionej
w okresie reżimu odpowiedzialności karnej, jak i inne sankcje wobec tych osób przewidziane na podstawie przepisów innych działów
prawa muszą spełniać standardy państwa prawnego.
Upływ czasu od odzyskania suwerenności przez państwo polskie w 1989 r., jakkolwiek nie bez znaczenia, nie może być decydującym
kryterium oceny konstytucyjności przyjmowanych przez ustawodawcę regulacji rozliczeniowych. W Konstytucji nie ma przepisu,
który ustanawiałby zakaz stanowienia takich regulacji. Konstytucja nie zakreśla granic czasowych dokonania rozliczeń z przeszłością
rządów komunistycznych. Nie należy do kompetencji Trybunału zajmowanie stanowiska, czy i jakie oraz w jakim czasie ustawy
dotyczące rozliczeń prawodawca wolnej Polski może wprowadzić. Ograniczenia ustawodawcy narzucają zasady demokratycznego państwa
prawnego. To, jak dużo czasu upłynęło od upadku reżimu komunistycznego do przyjęcia konkretnej ustawy, zależy od istnienia
w konkretnej kadencji parlamentarnej układu sił zdolnego do jej uchwalenia. Stąd, jak pokazuje przykład Polski, innych państw
naszego regionu Europy czy niektórych państw Ameryki Południowej, może upłynąć wiele lat od przywrócenia lub ustanowienia
demokracji, zanim przyjęta zostanie ustawa regulująca określony aspekt odpowiedzialności za systemowe nadużycia władzy.
Na marginesie Trybunał Konstytucyjny zauważa, że ani rezolucja 1096, ani wytyczne do niej nie były podstawą rozstrzygnięcia
ETPCz w żadnej sprawie, nawet gdy było to podnoszone przez skarżących (ostatni raz w przywołanej wyżej sprawie Rasmussen przeciwko
Polsce, § 66).
8.4. Odnosząc się do zarzutu powołanego przez wnioskodawcę, że przepisy ustawy z 23 stycznia 2009 r. postają w „rażącej sprzeczności”
z rezolucją 1096 oraz ze związanymi z tym dokumentem wytycznymi mającymi zapewnić zgodność ustaw lustracyjnych i podobnych
środków administracyjnych z wymogami państwa opartego na rządach prawa, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w aktach tych
nie ma zalecenia, by rozliczenia z okresem komunistycznym mogły odbywać się wyłącznie w ciągu 10 lat po obaleniu dyktatury.
Rozliczenia te wprowadzane ustawami podejmowane są w różnych obszarach w różnych latach ostatnich dwóch dekad, wliczając w
to ostatnie lata, we wszystkich państwach regionu. Jak Trybunał zauważył wyżej, zgodnie z pkt 14 rezolucji 1096:
„W wyjątkowych przypadkach, gdy rządzące elity dawnego reżimu przyznały sobie wyższe emerytury niż pozostałej części społeczeństwa,
emerytury te powinny być ograniczone do zwykłego poziomu”.
Konkludując, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że ustawodawca mógł ustanowić przepisy obniżające świadczenia emerytalne członków
Wojskowej Rady oraz funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa Polski Ludowej pod warunkiem zachowania zasad, norm i wartości
konstytucyjnych.
8.5. Przechodząc do rozpatrzenia zarzutu nadmiernej ingerencji w prawo do zabezpieczenia społecznego, Trybunał Konstytucyjny
ustalił, że ustawodawca obniżył sposób naliczania podstawy wymiaru emerytury członków Wojskowej Rady oraz funkcjonariuszy
organów bezpieczeństwa Polski Ludowej, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy wysłużyli co najmniej
15 lat, z 2,6% podstawy wymiaru za każdy kolejny rok tej służby do 0,7%. Trybunał jednocześnie stwierdza, że ustawodawca utrzymał
na dotychczasowych zasadach:
1) prawo do świadczenia emerytalnego już po 15 latach służby,
2) prawo do podwyższonej emerytury po spełnieniu dodatkowych przesłanek określonych w art. 15 ust. 2-4 w związku z art. 15b
ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy,
3) uprzywilejowany w stosunku do powszechnego systemu ubezpieczenia sposób liczenia podstawy wymiaru emerytury funkcjonariuszy,
4) zasady i terminy waloryzacji emerytur i podstaw ich wymiaru,
5) świadczenia z tytułu renty inwalidzkiej,
6) świadczenia z tytułu renty rodzinnej,
7) dodatki do emerytur i rent oraz zasiłki i świadczenia pieniężne określone w art. 25 i art. 26 odpowiednio ustawy o zaopatrzeniu
emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy,
8) świadczenia i uprawnienia określone w art. 27-31 odpowiednio ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz
ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy,
9) świadczenia emerytalne i rentowe byłych pracowników organów bezpieczeństwa państwa, którzy nie byli funkcjonariuszami,
10) świadczenia emerytalne i rentowe żołnierzy Informacji Wojskowej, Wojskowej Służby Wewnętrznej, Zarządu II Sztabu Generalnego
Wojska Polskiego i innych służb Sił Zbrojnych prowadzących działania operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze, w
tym w rodzajach broni oraz w okręgach wojskowych.
Należy podkreślić, że dodatkowe przesłanki wspomniane wyżej w art. 15 ust. 2-4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy
obejmują następujące sytuacje skutkujące podwyższeniem emerytury:
„2. Emeryturę podwyższa się o:
1) 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w charakterze nurków i płetwonurków oraz w zwalczaniu fizycznym
terroryzmu;
2) 1% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio:
a) w składzie personelu latającego na samolotach i śmigłowcach,
b) w składzie załóg nawodnych jednostek pływających,
c) w charakterze skoczków spadochronowych i saperów,
d) w służbie wywiadowczej za granicą;
3) 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.
3. Emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rozpoczęty miesiąc pełnienia służby na froncie w czasie wojny
oraz w strefie działań wojennych.
3a. Jeżeli w wysłudze emerytalnej są uwzględniane okresy służby wojskowej, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 2, emeryturę
podwyższa się na zasadach przewidzianych w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych.
4. Emeryturę podwyższa się o 15% podstawy wymiaru emerytowi, którego inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą”.
Trybunał Konstytucyjny dostrzega również, że ustawodawca obniżając podstawę wymiaru emerytury funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa
państwa służących w latach 1944-1990, przewidział wyraźnie odpowiednie stosowanie art. 14 i art. 15 ustawy o zaopatrzeniu
emerytalnym funkcjonariuszy (art. 15b ust. 2). W art. 14 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ustawodawca uregulował
zasady, na jakich dolicza się do wysługi emerytalnej określone okresy przypadające po zwolnieniu ze służby. W myśl tego artykułu
m.in.:
„1. Emerytowi uprawnionemu do emerytury obliczonej na podstawie art. 15 dolicza się na jego wniosek do wysługi emerytalnej,
z zastrzeżeniem ust. 2, następujące okresy przypadające po zwolnieniu ze służby:
1) zatrudnienia przed dniem 1 stycznia 1999 r. w wymiarze czasu pracy nie niższym niż połowa pełnego wymiaru czasu pracy;
2) opłacania składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe po dniu 31 grudnia 1998 r. lub okres nieopłacania składek z powodu
przekroczenia w trakcie roku kalendarzowego kwoty rocznej podstawy wymiaru składek na te ubezpieczenia.
2. Okresy, o których mowa w ust. 1, dolicza się do wysługi emerytalnej, jeżeli:
1) emerytura wynosi mniej niż 75% podstawy jej wymiaru oraz
2) emeryt ukończył 55 lat życia – mężczyzna i 50 lat życia – kobieta albo stał się inwalidą.
3. Okresy zatrudnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 1, dolicza się do wysługi emerytalnej po ich przeliczeniu na okres zatrudnienia
w pełnym wymiarze czasu pracy.
4. Za każdy rok okresów, o których mowa w ust. 1, doliczanych do wysługi emerytalnej w myśl ust. 1-3 emeryturę obliczoną na
podstawie art. 15 zwiększa się o 1,3% podstawy jej wymiaru”.
8.5.1. Trybunał dostrzega, że chociaż w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych znajdują się analogiczne regulacje
do wyżej przedstawionych (art. 14 i art. 15), to ustawodawca, obniżając podstawę wymiaru emerytury członkom Wojskowej Rady,
nie wprowadził nakazu, tak jak w przypadku funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa służących w latach 1944-1990, odpowiedniego
ich stosowania. Na podstawie przyjmowanych reguł interpretacji, wyrażone w art. 14 i art. 15 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym
żołnierzy zawodowych zasady doliczania do wysługi emerytalnej określonych okresów przypadających po zwolnieniu ze służby oraz
zasady podwyższania emerytury znajdą zastosowanie przy obliczaniu emerytur członkom Wojskowej Rady.
8.6. Nietrafny jest zarzut wyrażony przez wnioskodawców na rozprawie w dniu 24 lutego 2010 r., że Trybunał zmienił swoje utrwalone
stanowisko, w myśl którego sąd konstytucyjny jest sądem prawa, a nie sądem faktów.
Trybunał Konstytucyjny jest sądem prawa. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest unormowanie dotyczące świadczeń
pieniężnych. Sposób określenia w ustawie tych świadczeń znajduje swój wyraz pieniężny. Trybunał zatem – w kontekście zarzutu
naruszenia zasady równości – nie może abstrahować od majątkowych rezultatów kwestionowanej regulacji prawnej.
8.7. Z informacji, jakie Trybunał otrzymał od dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych MON (pismo z 23 września 2009 r., sygn.
3062/DSS, pismo z 20 października 2009 r., sygn. 3344/DSS, pismo z 24 lutego 2010 r., sygn. 579/DSS), a także, od dyrektora
ZER MSWiA (pisma z 30 września 2009 r. i z 9 października 2009 r., sygn. ZER-WOK-052/1847/09; pismo z 27 października 2009
r., sygn. ZER-WOK-052/2032/09; pismo z 5 lutego 2010 r., sygn. ZER-AM-0602/246/10, pismo z 23 lutego 2010 r., sygn. ZER-AM-0602/541/10)
wynika, że po zastosowaniu ustawy z 23 stycznia 2009 r. przeciętna miesięczna wysokość emerytury członka Wojskowej Rady wynosiła
w styczniu 2010 r. 6028,80 zł, natomiast przeciętna wysokość emerytury w grupie funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa Polski
Ludowej wynosiła w styczniu 2010 r. 2558,82 zł.
8.7.1. Z informacji uzyskanych przez Trybunał od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (pismo z 2 listopada 2009 r., sygn.
992600/070/90/2009/NS, pismo z 23 lutego 2010 r., sygn. 992600/037/65/2009/NS) wynika, że przeciętna miesięczna wysokość emerytury
wypłacanej w ramach powszechnego systemu ubezpieczeń społecznych wynosiła w stycznia 2010 r. – 1618,70 zł, a najniższa emerytura
z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: FUS) wynosi 675,10 zł (zob. Komunikat Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z
dnia 20 lutego 2009 r. w sprawie kwoty najniższej emerytury i renty, dodatku pielęgnacyjnego i dodatku dla sierot zupełnych
oraz kwot maksymalnych zmniejszeń emerytur i rent, M. P. Nr 14, poz. 188).
8.7.2. Przedstawione dane mają istotne znaczenie dla konstytucyjnej oceny analizowanego zarzutu wnioskodawców. W lutym 2010
r. przeciętna emerytura funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa Polski Ludowej była niższa od dotychczasowej o 346 zł i była
w dalszym ciągu wyższa o 58% od przeciętnej emerytury w powszechnym systemie emerytalnym oraz wyższa prawie cztery razy od
najniższej emerytury z FUS. Tylko w korpusie szeregowych funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę w organach bezpieczeństwa
Polski Ludowej, przeciętna emerytura była w styczniu 2010 r. nieco niższa (1499,64 zł) od przeciętnej emerytury w powszechnym
systemie ubezpieczeń społecznych. Jak wiadomo jednak specyfiką każdej policji bezpieczeństwa jest to, że liczbowo dominują
w niej funkcjonariusze korpusu oficerów. W korpusie oficerów młodszych emerytura funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa Polski
Ludowej wynosiła w styczniu 2010 r. 2102,12 zł (poprzednio 2670,93 zł); w korpusie oficerów starszych – 3479,67 zł (4156,21
zł) oraz w korpusie generałów – 8598,43 zł (9578,41 zł). Zgodnie z pismem dyrektora ZER MSWiA z 5 lutego 2010 r.:
„Po zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. wobec funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę w organach bezpieczeństwa
państwa, o których mowa w art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. – 7227 wypłacanych świadczeń nie uległo zmianie. Wynika
to m. innymi z faktu, iż osoby, którym ponownie ustalono wysokość emerytury legitymowały się długim stażem służby, co pozwoliło
na uwzględnienie dotychczas nie uwzględnionych okresów, które podlegają zaliczeniu do wysługi emerytalnej np.: okresów, o
których mowa w art. 14 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), podwyższenia emerytury o 15% podstawy
wymiaru z tytułu orzeczonego inwalidztwa pozostającego w związku ze służbą. Nieuwzględnienie tych okresów, bądź częściowe
ich uwzględnienie wynikało z art. 18 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), zgodnie z którym
kwota emerytury bez uwzględnienia dodatków, zasiłków, nie może przekroczyć 75% podstawy wymiaru, a w przypadku podwyższenia
emerytury o 15% podstawy wymiaru z tytułu orzeczonego inwalidztwa pozostającego w związku ze służbą – 80% podstawy wymiaru.
Ponadto część świadczeniobiorców uprawnionych jednocześnie do emerytury i renty inwalidzkiej od 1 stycznia 2010 r. pobiera
rentę inwalidzką, która jest świadczeniem korzystniejszym od przeliczonej emerytury”.
Ponadto z pisma tego wynika, że po dokonaniu weryfikacji świadczeń na podstawie przepisów ustawy z 23 stycznia 2009 r. w odniesieniu
do 589 świadczeń emerytalnych konieczne było ich podwyższenie do kwoty najniższej emerytury, to jest do 675,10 zł. Ogółem
ZER MSWiA wydał 38563 decyzje o ponownym ustaleniu wysokości świadczeń emerytalnych funkcjonariuszom organów bezpieczeństwa
Polski Ludowej (pismo z 23 lutego 2010 r., sygn. ZER-AM-0602/541/10).
8.8. Trybunał stwierdza, że przyjęte w kwestionowanej ustawie unormowanie zachowuje indywidualne naliczanie emerytur funkcjonariuszom
organów bezpieczeństwa Polski Ludowej. Oznacza to, że wyżsi oficerowie oraz ci, którzy wysłużyli maksymalną liczbę lat, otrzymają
w dalszym ciągu wyższe emerytury niż niżsi rangą funkcjonariusze tych organów. Długość służby ma tu mniejsze znaczenie. Ci
bowiem, którzy krócej służyli w tych organach, a dłużej w UOP i jego następczyniach, ABW i AW, będą mieli emerytury niewiele
niższe niż ci funkcjonariusze, którzy wstąpili do służby od połowy 1990 r. Celem ustawodawcy kierującego się zasadą sprawiedliwości
społecznej było obniżenie emerytur funkcjonariuszom organów bezpieczeństwa Polski Ludowej do poziomu przeciętnego w powszechnym
systemie ubezpieczeń społecznych. Narzędziem do tego celu było obniżenie tym funkcjonariuszom podstawy do wymiaru emerytur
policyjnych z 2,6% na 0,7% przy jednoczesnym zachowaniu dotychczasowych korzystniejszych niż w powszechnym systemie ubezpieczeń
społecznych podstaw wymiaru emerytur policyjnych. Uzyskany efekt wskazuje, że przeciętna emerytura funkcjonariusza organów
bezpieczeństwa Polski Ludowej w styczniu 2010 r. była niższa o niecałe 500 zł, przewyższając w dalszym ciągu przeciętną emeryturę
wypłacaną w powszechnym systemie ubezpieczeń społecznych. Takie obniżenie wysokości świadczeń emerytalnych ogranicza, nie
zaś znosi, strukturalnie nadmiernie, niesłusznie nabyte wysokie świadczenia funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa Polski
Ludowej. Takie ograniczenie wskazuje też, że celem ustawodawcy nie była zemsta na funkcjonariuszach organów bezpieczeństwa
Polski Ludowej.
Emerytury członków Wojskowej Rady zarówno przed zmianą, jak i po zmianie – wprowadzonej przez ustawodawcę kierującego się
tą samą zasadą konstytucyjną – były i są wielokrotnie wyższe niż przeciętna emerytura w powszechnym systemie ubezpieczeń społecznych,
a tym bardziej emerytura minimalna. Jest to jednak oczywiste, wziąwszy pod uwagę, że dotyczą one niemal bez wyjątku najwyższych
rangą żołnierzy zawodowych Sił Zbrojnych PRL.
8.9. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że ustawodawca, stanowiąc ustawę z 23 stycznia 2009 r., nie naruszył istoty prawa do
zabezpieczenia społecznego. Chociaż obniżenie świadczeń emerytalnych członków Wojskowej Rady oraz funkcjonariuszy organów
bezpieczeństwa Polski Ludowej Trybunał uznaje za znaczne, to jednak mieści się ono w ramach swobody ustawodawcy wyznaczonej
Konstytucją. Do naruszenia prawa do zabezpieczenia społecznego członków Wojskowej Rady oraz funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa
Polski Ludowej doszłoby w szczególności, gdyby ustawodawca odebrał im prawa emerytalne albo obniżył je do wysokości poniżej
minimum socjalnego. Obniżając świadczenia emerytalne wskazanym grupom, ustawodawca jednocześnie nie tylko zagwarantował, że
świadczenie emerytalne nie może być niższe od kwoty najniższej emerytury z powszechnego systemu ubezpieczeń społecznych (art.
18 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz art. 18 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy
zawodowych), ale zapewnił, że przeciętna wysokość emerytury przysługująca obu tym grupom na podstawie nowych przepisów pozostaje
w dalszym ciągu istotnie wyższa niż średnia emerytura wypłacana w ramach powszechnego systemu ubezpieczeń społecznych.
8.10. Trybunał stwierdza nadto, że ustawodawca – dysponując odpowiednim marginesem swobody oceny, czy i do jakiego stopnia
relewantna różnica w podobnej skądinąd sytuacji zasługuje na odmienne potraktowanie – zmierzał do osiągnięcia słusznego celu
i zachował racjonalną proporcję między zastosowanym narzędziem a tym celem.
Konkludując, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że kwestionowane przepisy nie naruszają istoty prawa do zabezpieczenia społecznego,
a tym samym są zgodne z art. 67 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
9. Kwestia zgodności art. 15b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz art. 13 ust. 1 pkt 1 i 1b, a także
art. 15b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy z art. 30 Konstytucji (zasadą ochrony godności człowieka).
Wnioskodawca zarzucił kwestionowanym przepisom ustawy z 23 stycznia 2009 r. niezgodność z art. 30 Konstytucji, statuującym
zasadę ochrony godności człowieka.
9.1. Zgodnie z art. 30 Konstytucji „Przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i
obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych”. W wyroku z 4 kwietnia
2001 r., sygn. K 11/00, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „będąc źródłem praw i wolności jednostki, pojęcie godności determinuje
sposób ich rozumienia i urzeczywistniania przez państwo. Zakaz naruszania godności człowieka ma charakter bezwzględny i dotyczy
wszystkich. Natomiast obowiązek poszanowania i ochrony godności nałożony został na władze publiczne państwa. W konsekwencji
wszelkie działania władz publicznych powinny z jednej strony uwzględniać istnienie pewnej sfery autonomii, w ramach której
człowiek może się w pełni realizować społecznie a z drugiej działania te nie mogą prowadzić do tworzenia sytuacji prawnych
lub faktycznych odbierających jednostce poczucie godności. Przesłanką poszanowania tak rozumianej godności człowieka jest
między innymi istnienie pewnego minimum materialnego, zapewniającego jednostce możliwość samodzielnego funkcjonowania w społeczeństwie
oraz stworzenie każdemu człowiekowi szans na pełny rozwój osobowości w otaczającym go środowisku kulturowym i cywilizacyjnym”
(OTK ZU nr 3/2001, poz. 54). W ocenie Trybunału Konstytucyjnego godność człowieka może w szczególności zostać naruszona przez
stanowienie regulacji prawnych, których celem jest poniżenie człowieka.
9.2. Kwestionowane przepisy nie mają na celu ani pozbawienia minimum socjalnego członków Wojskowej Rady oraz funkcjonariuszy
organów bezpieczeństwa Polski Ludowej, ani też ich poniżenia. Celem kwestionowanych przepisów jest natomiast obniżenie wysokości
świadczeń emerytalnych, które, jak wykazał Trybunał Konstytucyjny w pkt 7 tej części uzasadnienia niniejszego wyroku, pochodzą
z uprzywilejowanego systemu zaopatrzenia emerytalnego. Jak to już Trybunał ustalił wyżej (pkt 8.7.2.), po wejściu w życie
przepisów ustawy z 23 stycznia 2009 r. przeciętna obniżona emerytura funkcjonariusza organów bezpieczeństwa Polski Ludowej
jest wciąż wyższa o 58% od przeciętnej emerytury w powszechnym systemie emerytalnym oraz wyższa prawie cztery razy od najniższej
gwarantowanej emerytury. W tym stanie rzeczy ustawodawca w dalszym ciągu, również pod rządami kwestionowanych przepisów, zapewnia
emerytowanym funkcjonariuszom organów bezpieczeństwa Polski Ludowej odpowiednie, uzasadnione i sprawiedliwe zabezpieczenie
społeczne za okres ich służby przed 1990 r. Teza ta odnosi się w tej samej mierze do członków nielegalnej Wojskowej Rady.
Konkludując, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że kwestionowane przepisy są zgodne z art. 30 Konstytucji.
10. Kwestia zgodności art. 15b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz art. 13 ust. 1 pkt 1 i 1b, a także
art. 15b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy z art. 2 Konstytucji (zasadą ochrony zaufania obywatela
do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasadą ochrony praw nabytych i zasadą sprawiedliwości społecznej).
Wnioskodawca zarzucił, że kwestionowane przepisy są niezgodne z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego
przez nie prawa, zasadą ochrony praw nabytych i zasadami sprawiedliwości społecznej.
Zdaniem wnioskodawcy, kwestionowane przepisy prowadzą do nieuzasadnionego wniosku, że zweryfikowani funkcjonariusze organów
bezpieczeństwa państwa byli nieprzydatni państwu polskiemu, że ze swoich obowiązków wywiązywali się nierzetelnie i niegodnie
oraz przede wszystkim, że ich działalność przed 1990 r. godziła w dążenia niepodległościowe, była sprzeczna z prawem i naruszała
prawa oraz wolności innych osób. W konsekwencji państwo polskie wycofuje się z obietnicy pełnego, uzasadnionego i sprawiedliwego
zabezpieczenia emerytalnego funkcjonariuszy tych organów.
W ocenie wnioskodawcy, kwestionowane przepisy są niezgodne z zasadą ochrony praw nabytych wyrażoną w art. 2 Konstytucji, ponieważ
arbitralnie, bez uzasadnienia, pozbawiają świadczeń emerytalnych osoby, które uzyskały je w sposób przewidziany przepisami
prawa ustanowionymi po 1990 r., w niepodległej Polsce. Tymczasem ci byli funkcjonariusze, pozytywnie zweryfikowani i następnie
ponownie zatrudnieni, przechodząc na emeryturę po 1994 r., nabyli prawo świadczenia emerytalnego na podstawie przepisów ustawy
o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, ustanowionej przez Rzeczpospolitą Polską.
Uzasadniając zarzut naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej, wnioskodawca stwierdził, że kwestionowane przepisy stanowią
formę nieuzasadnionych i nieusprawiedliwionych represji w stosunku do zweryfikowanych, a następnie zatrudnionych funkcjonariuszy
organów bezpieczeństwa państwa, gdyż drastycznie obniżają wymiar podstawy emerytury byłym funkcjonariuszom tych organów z
2,6% do 0,7%. Jest to równoznaczne z zakwalifikowaniem okresu służby w organach bezpieczeństwa państwa przed rokiem 1990 jako
okresu nieskładkowego. Ustawodawca potraktował zatem wszystkich byłych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa tak,
jakby przed 1990 r. nie świadczyli oni jakiejkolwiek pracy. Ustawodawca nie zrównał byłych funkcjonariuszy z innymi podmiotami,
korzystającymi z powszechnego systemu ubezpieczeń społecznych, dla których stosuje się przelicznik 1,3% podstawy wymiaru,
co mogłoby zachowywać pozory „cofnięcia przywilejów”, ale spycha ich do pozycji zdecydowanie poniżej powszechnego systemu
ubezpieczeń społecznych, co stanowi jawną represję.
10.1. Kwestia ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału
Konstytucyjnego zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, zwana także zasadą lojalności
państwa względem obywateli, sprowadza się do nakazu takiego stanowienia i stosowania prawa, by obywatel mógł układać swoje
sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na skutki prawne, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji (zob.
np. orzeczenie TK z 24 maja 1994 r., sygn. K 1/94, OTK w 1994 r., cz. I, poz. 10 oraz wyrok z 2 czerwca 1999 r., sygn. K 34/98,
OTK ZU nr 5/1999, poz. 94). Trybunał Konstytucyjny zwracał w swoim orzecznictwie uwagę, że oceniając zgodność aktów normatywnych
z analizowaną zasadą, „należy ustalić, na ile oczekiwania jednostki, że nie narazi się ona na prawne skutki, których nie mogła
przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, są usprawiedliwione. Jednostka musi zawsze liczyć się z tym, że zmiana
warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać nie tylko zmiany obowiązującego prawa, ale również niezwłocznego wprowadzenia
w życie nowych regulacji prawnych. W szczególności ryzyko związane z wszelką działalnością gospodarczą obejmuje również ryzyko
niekorzystnych zmian systemu prawnego. Istotne znaczenie ma także horyzont czasowy działań podejmowanych przez jednostkę w
danej sferze życia. Im dłuższa jest – w danej sferze życia – perspektywa czasowa podejmowanych działań, tym silniejsza powinna
być ochrona zaufania do państwa i do stanowionego przez nie prawa” (wyrok z 7 lutego 2001 r., sygn. K 27/00, OTK ZU nr 2/2001,
poz. 29).
Wnioskodawca, uzasadniając, że kwestionowane przepisy naruszają zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego
przez nie prawa, zarzucił, że państwo polskie wycofuje się z obietnicy pełnego, uzasadnionego i sprawiedliwego zabezpieczenia
emerytalnego funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa, którzy przed 1990 r. pełnili służbę w tych strukturach.
10.2. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zarzut ten jest nietrafny. Zatrudnienie byłych funkcjonariuszy SB, którzy uzyskali
pozytywną opinię w postępowaniu kwalifikacyjnym w 1990 r., w tworzonym UOP nie oznaczało – i nie mogło oznaczać – kontynuacji
tej samej służby. Zatrudnienie tych byłych funkcjonariuszy SB nie było zatem równoznaczne z zapewnieniem im świadczeń emerytalnych
za okres służby w latach 1944-1990 na takim samym poziomie jak za okres służby po roku 1990. Ustawodawca w latach 1989-2009,
jak to zostało wskazane wyżej, zarówno w drodze kolejnych ustaw, jak i podejmowanych uchwał dawał wielokrotnie wyraz swojemu
jednoznacznie negatywnemu stosunkowi do organów bezpieczeństwa Polski Ludowej.
Ustawodawca był upoważniony – mimo upływu ponad 19 lat od zmiany ustrojowej – do wprowadzenia regulacji obniżających świadczenia
emerytalne za okres służby w organach bezpieczeństwa Polski Ludowej. Z konstytucyjnej zasady ochrony zaufania do państwa i
stanowionego przez nie prawa nie wynika bowiem, że każdy, bez względu na cechujące go właściwości, może zakładać, że unormowanie
jego praw socjalnych nie ulegnie nigdy w przyszłości zmianie na jego niekorzyść.
Ustawodawca – ustanawiając kwestionowane przez wnioskodawcę przepisy – pozostał w zgodzie z systemem ocen wynikających z Konstytucji,
w szczególności z tym fragmentem jej preambuły, który przypomina „o gorzkich doświadczeniach z czasów, gdy podstawowe wolności
i prawa człowieka były w naszej Ojczyźnie łamane”. Ustawodawca był zatem upoważniony – mimo upływu ponad 19 lat od zmiany
ustrojowej – do wprowadzenia regulacji obniżających – w racjonalnie miarkowany sposób – świadczenia emerytalne za okres służby
w tajnej policji politycznej na rzecz ustanowienia i podtrzymywania poprzedniego reżimu, który nie był ani demokratyczny,
ani oparty na rządach prawa, a którego podstawowym narzędziem panowania była właśnie tajna policja polityczna. Kierując się
tymi samymi wartościami, ustawodawca obniżył stosownie świadczenia emerytalne członkom Wojskowej Rady.
10.3. Kwestia ochrony praw nabytych. Z zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa wynika
szereg zasad szczegółowych, do których należy m.in. zasada ochrony praw nabytych. Zasada ochrony praw nabytych zakazuje arbitralnego
znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie
prawnym. Zasada ochrony praw nabytych zapewnia ochronę praw podmiotowych – zarówno publicznych, jak i prywatnych, a także
maksymalnie ukształtowanych ekspektatyw tych praw, a więc sytuacji prawnych, w których zostały spełnione wszystkie zasadnicze
przesłanki ustawowe nabycia określonych praw podmiotowych określone przez prawo. Ochrona praw nabytych nie oznacza przy tym
nienaruszalności tych praw i nie wyklucza stanowienia regulacji mniej korzystnych. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał,
że odstąpienie od zasady ochrony praw nabytych jest dopuszczalne, jeżeli przemawiają za tym inne zasady, normy lub wartości
konstytucyjne.
Ocena zasadności zarzutu naruszenia zasady ochrony praw nabytych wymaga rozważenia, czy wprowadzone ograniczenia znajdują
podstawę w innych normach, zasadach lub wartościach konstytucyjnych; czy nie istnieje możliwość realizacji danej normy, zasady
lub wartości konstytucyjnej bez naruszenia praw nabytych; czy wartościom konstytucyjnym, dla realizacji których prawodawca
ogranicza prawa nabyte, można w danej, konkretnej sytuacji przyznać pierwszeństwo przed wartościami znajdującymi u podstaw
zasady ochrony praw nabytych, a także czy prawodawca podjął niezbędne działania mające na celu zapewnienie jednostce warunków
do przystosowania się do nowej regulacji. Według utrwalonego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zasada ochrony praw nabytych
nie ma zastosowania do praw nabytych niesłusznie lub niegodziwie, a także praw niemających oparcia w założeniach obowiązującego
w dacie orzekania porządku konstytucyjnego (zob. np. orzeczenie z 11 lutego 1992 r., sygn. K 14/91, OTK w 1992 r., cz. I;
wyrok z 23 listopada 1998 r., sygn. SK 7/98, OTK ZU nr 7/1997, poz. 114; wyrok z 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100; wyrok z 20 grudnia 1999 r., sygn.
K 4/99, OTK ZU nr 7/2000, poz. 165 i wyrok z 13 stycznia 2006 r., sygn. K 23/03, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 8).
Wnioskodawca podniósł na poparcie zarzutu o niezgodności kwestionowanych przepisów z zasadą ochrony praw nabytych, że ustawodawca
arbitralnie pozbawił świadczeń emerytalnych członków Wojskowej Rady oraz pozytywnie zweryfikowanych i ponownie zatrudnionych
funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa.
10.3.1. Ocena zasadności tego zarzutu wymaga odpowiedzi na pytania, czy prawa emerytalne członków Wojskowej Rady oraz funkcjonariuszy
organów bezpieczeństwa Polski Ludowej zostały nabyte słusznie lub godziwie oraz znajdują uzasadnienie w obowiązującym porządku
konstytucyjnym.
Orzekając w niniejszej sprawie, Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje pogląd wyrażony w swym orzeczeniu z 22 sierpnia 1990 r.
o sygn. K 7/90:
„Chroniąc prawa nabyte nie można jednak przyjąć, iż każda zmiana istniejącej regulacji, która byłaby zmianą na niekorzyść
pewnej grupy obywateli, jest ustawodawczo zakazana. Rozpatrując w każdym przypadku wprowadzenie takiej zmiany należy rozważyć,
czy nie zaistniała np. sytuacja, w której inaczej regulując dotychczasowe uprawnienia nie prowadzi się do rozwiązań z punktu
widzenia praw obywateli trafniejszych oraz lepiej odpowiadających założeniom Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny nie ma podstaw
twierdzić, iż ustawodawca nie może ocenić negatywnie dokonanych wcześniej rozwiązań legislacyjnych. Ponadto można mieć do
czynienia z sytuacją, iż stojąc przed wyborem różnych dóbr ustawodawca wypowie się na rzecz tego, które uzna za cenniejsze.
W swych poprzednich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny podkreślał, iż wybór takich rozwiązań jest obowiązkiem Sejmu w jego
działalności ustawodawczej, co nie wyklucza oceny trafności tego wyboru z punktu widzenia zgodności z Konstytucją”.
Ustanawiając kwestionowane przepisy ustawodawca dał wyraz negatywnej ocenie działalności Wojskowej Rady oraz organów bezpieczeństwa
państwa komunistycznego, o czym świadczy przebieg prac legislacyjnych oraz treść preambuły ustawy z 23 stycznia 2009 r. W
preambule tej ustawodawca stanowi, że kierował się „zasadą sprawiedliwości społecznej wykluczającą tolerowanie i nagradzanie
bezprawia”. Podstawy aksjologiczne takiej oceny, o czym już Trybunał tu wspomniał, znajdują się w preambule do Konstytucji.
10.4. Jak to już stwierdził Trybunał Konstytucyjny wyżej, ustawodawca wolnej Polski nigdy nie wyraził choćby jednej pozytywnej
opinii o tajnej policji politycznej lat 1944-1989, a stanowisku temu dawał wyraz wielokrotnie w latach 1989-2009 w ustawach
i przyjmowanych uchwałach. Ustawodawca ma prawo wyciągać wnioski z doświadczeń historycznych Polski Ludowej, o ile respektuje
zasady i wartości konstytucyjne.
10.4.1. Gwarancji ochrony konstytucyjnej pozbawione są, jak pokazują liczne przykłady innych państw ostatnich czterech dekad,
wynegocjowane przez przedstawicieli upadających bezkrwawo dyktatur gwarancje bezkarności za systemowe pogwałcenia praw i wolności
człowieka określonych w Powszechnej deklaracji praw człowieka z 1948 r. Gwarancji takich pozbawione są także ustawy abolicyjne
dla sprawców zbrodni państwa. Tym bardziej bezpodstawne byłoby oczekiwanie zakazu wyciągania przez demokratyczne państwo prawne
negatywnych, w tym innych niż prawnokarne, konsekwencji prawnych wobec byłych funkcjonariuszy za ich wysoce nagradzaną służbę
w tajnej policji politycznej i w innych organach represji będących podstawą władzy każdej dyktatury. Forma, zakres i czas
takich decyzji należy do ustawodawcy i podlega ocenie z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawnego.
W demokratycznym państwie prawnym jednym z kluczowych instrumentów ochrony jego podstawowych zasad jest odpowiedzialność –
co zakłada, niezależnie od powszechnie stosowanych utylitarnych usprawiedliwień pogwałceń praw człowieka stosowanych w dyktaturach
przed ich upadkiem i po ich upadku: „aby ludzie nie byli poświęcani dla dobra wyższego, aby ich cierpienia zostały wyjaśnione
oraz aby odpowiedzialność państwa i jego funkcjonariuszy za te cierpienia została wyraźnie ustalona” (zob. A. Neier, What Should Be Done About the Guilty, [w:] Transitional Justice. How Emerging Democracies Reckon With Former Regimes, vol. I, General Considerations, Washington 1995, s. 182). Podobnie na ten temat P. Winczorek: „Z tezy, że wybór i realizacja przez państwo celów nawet moralnie
odrażających nie odbiera mu przymiotu państwowości, płyną ważne konsekwencje. Państwo jest za nie odpowiedzialne przed własnymi
obywatelami i przed wspólnotą międzynarodową. Odpowiedzialność taka obejmuje czyny wynikające z urzeczywistniania celów źle
wybranych i z nierealizowania celów wybranych dobrze (Cele państwa, cele w państwie, Rzeczpospolita z 7 stycznia 2010). W tym sensie gwarancje bezkarności oraz przywilejów ekonomicznych pochodzących z budżetu
państwa za służbę w instytucjach i organach stosujących w dyktaturze represje nie mogą być traktowane jako element praw słusznie
nabytych.
10.4.2. Ustawodawca stanowiąc kwestionowane przepisy w pełni mieści się w tym podejściu. Każdy funkcjonariusz organów bezpieczeństwa
Polski Ludowej, który został zatrudniony w nowo tworzonych służbach policji bezpieczeństwa, ma w pełni gwarantowane, równe
prawa z powołanymi do tych służb po raz pierwszy od połowy 1990 r., w tym równe prawa do korzystania z uprzywilejowanych zasad
zaopatrzenia emerytalnego. Ustawodawca negatywnie ocenił sam fakt podjęcia służby w organach bezpieczeństwa Polski Ludowej
– ze względu na jednoznacznie ujemną ocenę tych organów. Jednocześnie w razie udzielenia przez funkcjonariusza w czasie służby
w takiej policji pomocy osobie represjonowanej za działanie w opozycji demokratycznej i niepodległościowej ustawodawca przewidział
utrzymanie uprzywilejowanych świadczeń emerytalnych na dotychczasowych zasadach (art. 15b ust. 3 i 4 ustawy o zaopatrzeniu
emerytalnym funkcjonariuszy, dodany przez art. 2 pkt 3 ustawy z 23 stycznia 2009 r.).
10.5. Do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego nie należy orzekanie o celowości i zasadności przyjętych przez ustawodawcę
rozwiązań prawnych. Trybunał Konstytucyjny uznaje – wynikającą z demokratycznego mandatu wolnych wyborów – swobodę ustawodawcy
określenia hierarchii celów, preferencji danych wartości czy środków służących ich realizacji. Granice swobody tego wyboru
określają jednak zasady i przepisy konstytucyjne. Trybunał Konstytucyjny może badać, czy stanowiąc prawo, ustawodawca przestrzegał
tych zasad, norm i wartości.
10.6. Kwestia zasady sprawiedliwości społecznej. Obowiązek stanowienia przez prawodawcę prawa, które będzie urzeczywistniało
zasady sprawiedliwości społecznej, statuuje art. 2 Konstytucji. Pojęcie sprawiedliwości społecznej wiąże się z innymi pojęciami,
takimi jak równość wobec prawa, solidarność społeczna, minimum bezpieczeństwa socjalnego oraz zabezpieczenie podstawowych
warunków egzystencji osób pozostających bez pracy nie z własnej woli etc. Sprawiedliwość społeczna wymaga trudnego w praktyce
wyważenia interesów i oczekiwań potencjalnych adresatów świadczeń socjalnych z interesami tych, którzy je w ostatecznym rozrachunku,
przez płacenie podatków, finansują. Nie można też zapominać, że redystrybucja dochodu narodowego za pośrednictwem budżetu
pociąga za sobą określone koszty ogólnospołeczne. Ocena sposobów urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej w danych
warunkach wymaga zachowania przez sądownictwo konstytucyjne szczególnej powściągliwości. Trybunał Konstytucyjny uznaje kwestionowane
przepisy za niezgodne z Konstytucją wtedy, gdy naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej nie budzi wątpliwości (zob. orzeczenie
z 25 lutego 1997 r., sygn. K 21/95, OTK ZU nr 1/1997, poz. 7).
Wnioskodawca, uzasadniając naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej przez kwestionowane przepisy, wskazał, że ustawodawca
zastosował odpowiedzialność zbiorową i domniemanie winy członków Wojskowej Rady oraz funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa
państwa. Zdaniem wnioskodawcy, kwestionowane przepisy stanowią ponadto nieuzasadnioną i nieusprawiedliwioną represję wobec
zweryfikowanych i następnie zatrudnionych funkcjonariuszy tych organów. Ustawodawca nie zrównał byłych funkcjonariuszy z innymi
podmiotami, korzystającymi z powszechnego systemu ubezpieczeń społecznych, dla których stosuje się przelicznik 1,3%, co mogłoby
zachowywać pozory „cofnięcia przywilejów”, ale spycha ich do pozycji zdecydowanie poniżej powszechnego systemu ubezpieczeń
społecznych.
Rozważając te zarzuty, Trybunał Konstytucyjny na marginesie przypomina, że nie ma potrzeby odwoływania się do art. 2 Konstytucji
w przypadku, gdy istnieje przepis konstytucyjny wyraźnie statuujący normę, która może stanowić wzorzec kontroli kwestionowanej
regulacji. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny w tym miejscu nie będzie rozważał zarzutu, że ustawodawca zastosował odpowiedzialność
zbiorową i domniemanie winy członków Wojskowej Rady oraz funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa Polski Ludowej. Zarzut ten
Trybunał Konstytucyjny rozpatrzy, kontrolując kwestionowane przepisy z art. 42 Konstytucji w pkt 14 uzasadnienia.
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w orzeczeniu z 15 lutego 1994 r.,
sygn. K 15/93, że
„współpraca z organami represji nastawionymi na zwalczanie polskich ruchów niepodległościowych musi być oceniona negatywnie
i to bez względu na to o jakie stanowiska i jaki charakter zatrudnienia w tych organach chodzi. Dotyczy to zarówno aparatu
represji państw obcych, jak i komunistycznego aparatu represji w Polsce. Samo więc kryterium wyłączenia z grona osób, którym
należą się szczególne uprawnienia, tych którzy współpracowali z aparatem represji nastawionym na zwalczanie ruchów niepodległościowych
należy uznać za trafne i nienaruszające zasady sprawiedliwości”.
Gołosłowny jest zarzut zepchnięcia funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa Polski Ludowej „do pozycji zdecydowanie poniżej
powszechnego systemu ubezpieczeń”. Trybunał wykazał to już wyżej w pkt. 8.6.-8.9. tej części uzasadnienia.
Wnioskodawca zdaje się dopuszczać, że kwestionowane przepisy byłyby zgodne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej,
jeśli przyjęty przelicznik podstawy wymiaru emerytury wynosiłby 1,3% podstawy wymiaru – co jego zdaniem zachowywałoby pozory
„cofnięcia przywilejów”. Przyjęty zaś w kwestionowanych przepisach przelicznik 0,7% spycha ich adresatów do pozycji zdecydowanie
poniżej powszechnego systemu emerytalnego, co jest już, według wnioskodawcy, jawną represją. Represyjność ta ma przejawiać
się także w samym fakcie, że w powszechnym systemie emerytalnym przelicznik 0,7% odnosi się do okresów nieskładkowych, a więc
takich, w których osoba uprawniona do świadczeń emerytalnych nie świadczy pracy. W ten sposób ustawodawca potraktował, zdaniem
wnioskodawcy, wszystkich byłych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa oraz członków Wojskowej Rady, tak jakby przed
1990 r. nie świadczyli jakiejkolwiek pracy.
Taka argumentacja wnioskodawcy jest błędna.
Przypisuje on przelicznikom stosowanym do ostatecznego obliczenia świadczenia emerytalnego wartość, jakiej one nie mają. Przelicznik
stosowany w powszechnym systemie emerytalnym (1,3% podstawy wymiaru świadczenia, art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o emeryturach
i rentach z FUS, uwzględniając ponadto wszystkie inne wskaźniki służące obliczeniu emerytury w tym systemie, pozwala ustalić,
że przeciętna emerytura w kraju wynosi około połowy przeciętnej płacy w danym czasie. Wskaźnik ten ma zatem znaczenie techniczne
w danym systemie zabezpieczenia emerytalnego. Jak to już wskazał Trybunał w pkt 7 uzasadnienia, przyjęty przez ustawodawcę
w rozpatrywanej sprawie wskaźnik 0,7% za każdy rok służby musi być oceniany, biorąc pod uwagę istotnie wyższe niż przeciętne
w kraju uposażenia osiągane w czasie służby przez funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa Polski Ludowej i pozostałych podstaw
nabywania, podwyższania oraz waloryzowania emerytur za cały czas służby w wojsku przez członków Wojskowej Rady oraz służby
funkcjonariuszy w organach bezpieczeństwa Polski Ludowej. Wysokość ustalonego świadczenia emerytalnego nie jest determinowana
przez sam wskaźnik podstawy wymiaru (2,6%, 1,3% czy 0,7%), ale jest rezultatem wysokości „kwoty bazowej” oraz innych dodatków,
które przesądzają o ostatecznej wysokości tego całego świadczenia w odrębnych systemach emerytalnych: z jednej strony – systemie
emerytur policyjnych i systemie emerytur wojskowych oraz z drugiej strony – w systemie emerytur powszechnych. Tę okoliczność,
istotną dla rozstrzyganej sprawy, wnioskodawca zupełnie pominął.
Trybunał już ustalił że, po wejściu w życie ustawy z 23 stycznia 2009 r. przeciętna, obniżona emerytura funkcjonariusza organów
bezpieczeństwa Polski Ludowej (2558,82 zł) jest wciąż wyższa o 58% od przeciętnej emerytury w powszechnym systemie emerytalnym
(1618,70 zł) oraz prawie cztery razy wyższa od najniższej emerytury z FUS. Nowa przeciętna emerytura członka Wojskowej Rady
(6028,80 zł) jest prawie cztery razy wyższa od przeciętnej emerytury w powszechnym systemie emerytalnym oraz prawie dziewięć
razy wyższa od najniższej emerytury z FUS. Ustawodawca, biorąc pod uwagę konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej,
wobec jednoznacznie negatywnej oceny roli organów bezpieczeństwa państwa w dziejach Polski w latach 1944-1990 i związanej
z tym takiej oceny wstąpienia do służby emerytowanych funkcjonariuszy oraz tożsamej oceny nielegalnej Wojskowej Rady i związanej
z tym oceny udziału w utworzeniu oraz w funkcjonowaniu tej instytucji grupy generałów i pułkowników Sił Zbrojnych PRL – mógł,
w ocenie Trybunału – podjąć decyzję o obniżeniu, w przyjętym zakresie, świadczeń emerytalnych tak określonych grup funkcjonariuszy
oraz żołnierzy. Ustawodawca w dalszym ciągu, również pod rządami kwestionowanych przepisów, zapewnia emerytowanym funkcjonariuszom
organów bezpieczeństwa Polski Ludowej odpowiednie, uzasadnione i sprawiedliwe zabezpieczenie społeczne za okres ich służby
przed 1990 r. Teza ta odnosi się w tej samej mierze do członków nielegalnej Wojskowej Rady.
10.7. Konkludując, uprzywilejowane prawa emerytalne nabyte przez adresatów kwestionowanych przepisów zostały nabyte niegodziwie.
Nie można bowiem uznać celów i metod działania Wojskowej Rady oraz organów bezpieczeństwa Polski Ludowej za godziwe. Trybunał
stwierdza, że służba w instytucjach i organach państwa, które systemowo naruszały przyrodzone prawa człowieka i rządy prawa
nie może w demokratycznym państwie prawnym uzasadniać roszczeń do utrzymania przywilejów uzyskanych przed upadkiem dyktatorskich
reżimów.
Sposobem nagradzania funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa Polski Ludowej za służbę były, wśród wielu innych, przywileje
emerytalne. Te przywileje ich beneficjenci zachowali także w wolnej Polsce, co znalazło swój wyraz w ustawie o zaopatrzeniu
emerytalnym funkcjonariuszy. Ustawodawca w 2009 r., oceniając jednoznacznie negatywnie organy bezpieczeństwa Polski Ludowej,
mógł sięgnąć do zniesienia lub ograniczenia niegodziwie nabytego przywileju emerytalnego. Odnośnie obniżenia emerytur członkom
Wojskowej Rady, Trybunał stwierdza, że ustawodawca był legitymowany do takiej decyzji, biorąc pod uwagę istotę tej instytucji.
Sposób, w jaki ustawodawca sięgnął do tego środka w 2009 r., obniżenia niegodziwie nabytych uprzywilejowanych emerytalnych,
Trybunał ocenia za wyważony, wstrzemięźliwy i proporcjonalny.
Jak to wielokrotnie Trybunał podkreślał w tej części uzasadnienia, adresaci kwestionowanych przepisów nie mogli nie wiedzieć
o powtarzanych na przestrzeni lat 1989-2009 negatywnych ocenach formułowanych w obu izbach parlamentu na temat stanu wojennego,
SB i jej poprzedniczek w Polsce Ludowej. Nie sposób zatem przyjąć, że ustawa z 23 stycznia 2009 r. stanowiła dla jej adresatów
jakieś zaskoczenie.
Trybunał stwierdza, że ustawodawca, ograniczając w zakwestionowanych przepisach niesłusznie nabyte przywileje emerytalne członków
Wojskowej Rady oraz funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa Polski Ludowej, sięgnął do środka adekwatnego dla uzyskania usprawiedliwionego
celu; uczynił to zarazem w sposób możliwie najmniej uciążliwy dla adresatów zakwestionowanych norm.
Trybunał stwierdza także: uwzględniając fakt znacznie niższych wypracowanych w okresie Polski Ludowej emerytur wypłacanych
w systemie powszechnym i dążąc do zbliżenia do nich znacznie wyższych, nabytych w sposób niegodziwy uprzywilejowanych emerytur
wypłacanych adresatom kwestionowanych przepisów za okres służby w organach bezpieczeństwa Polski Ludowej albo od ukonstytuowania
się Wojskowej Rady, ustawodawca uczynił ponadto sprawiedliwie.
Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że kwestionowane przepisy są zgodne z wyrażonymi w art. 2 Konstytucji
zasadami ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, ochrony praw nabytych oraz sprawiedliwości
społecznej.
11. Kwestia zgodności art. 13 ust. 1 pkt 1 i 1b, a także art. 15b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy
z art. 32 Konstytucji (zasada równości i zakaz dyskryminacji)
11.1. W ocenie wnioskodawcy kwestionowane przepisy są niezgodne z zasadą równości i zakazem dyskryminacji.
Zdaniem wnioskodawcy, niezgodność kwestionowanych przepisów z zasadą równości wobec prawa i zakazem dyskryminacji polega na
tym, że ustawodawca w identyczny sposób potraktował wszystkich funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa Polski Ludowej, niezależnie
od tego, czy zostali oni pozytywnie ocenieni w postępowaniu kwalifikacyjnym, czy też nie poddali się temu postępowaniu albo
zostali ocenieni negatywnie, także tych, którzy przeszli na emeryturę przed rokiem 1990 i po 1990 r.
Wnioskodawca nadaje bez wątpienia szczególną wagę faktowi pozytywnej oceny w postępowaniu kwalifikacyjnemu byłych funkcjonariuszy
SB przez wojewódzkie komisje albo przez Centralną Komisję Kwalifikacyjną. Wyraził to w piśmie, które Trybunał otrzymał 25
września 2009 r. Mianowicie wnioskodawca odnosząc się do stanowisk Marszałka Sejmu i Prokuratora Generalnego, wskazał m.in.:
„Szczególnie istotne jest (…) w świetle uznania przez komisje weryfikacyjne funkcjonujące w 1990 r., że część funkcjonariuszy
nie działała w sposób godny potępienia opisany w preambule ustawy z 23 stycznia [2009 r.] (…) W szczególności (gdy) mowa tu
o funkcjonariuszach pozytywnie zweryfikowanych, w stosunku do których absolutnie nie można mówić o kolizji klauzul sprawiedliwości
społecznej i ochrony praw nabytych. Kolizja taka w tym przypadku zupełnie nie ma miejsca. (…) ustawa zmieniająca całkowicie
deprecjonuje ustalenia przyjęte przez komisje weryfikacyjne, co przesądza o tym, że polski ustawodawca bez uzasadnionej przyczyny
i przede wszystkim bez odpowiednich dowodów wycofał się z oświadczeń polskich organów władzy publicznej jakimi były zaświadczenia
wydawane te komisje. (…) Usankcjonowane autorytetem niepodległej władzy RP opinie komisji weryfikacyjnych poświadczały, że
były funkcjonariusz służb bezpieczeństwa posiada kwalifikacje moralne do pełnienia służby (...) Osoby te były następnie zatrudniane
w UOP, gdzie niezbędnym warunkiem dopuszczenia do służby były nieskazitelny charakter i patriotyczna postawa (art. 15 ustawy
o UOP). Twierdzenie, iż tego typu opinie mają charakter instrumentalny stanowi poważne nadużycie i ma jedynie na celu deprecjację
zawartych w nich oświadczeń organów władzy publicznej”.
11.2. Trybunał podziela stanowisko Marszałka Sejmu w kwestii postępowania kwalifikacyjnego byłych funkcjonariuszy SB, który
przyjął, że fakt ten nie ma znaczenia dla oceny konstytucyjności włączenia tych funkcjonariuszy do kwestionowanej regulacji.
Marszałek Sejmu trafnie stwierdza, że:
„Zarówno postępowanie przed komisją, jak również jego finalny efekt w postaci opinii, należy traktować instrumentalnie, tylko
w kategoriach poświadczenia przydatności do służby w organach III RP i spełnienia wymagań obowiązującej wówczas ustawy. Prawnego
waloru opinii nie można natomiast rozciągać na zdarzenia nie związane z ówczesnymi procedurami kwalifikacyjnymi i naborem
do nowo tworzonych instytucji państwowych”.
Trybunał, odwołując się do ustaleń faktycznych wskazanych w pkt 6.5. uzasadnienia, podkreśla raz jeszcze, że celem postępowania
kwalifikacyjnego nie było wystawianie świadectw moralności funkcjonariuszom SB, lecz stworzenie nowej policji bezpieczeństwa,
co nie jest przedmiotem kontroli w tej sprawie.
11.3. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego – z zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji,
wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące
się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań
zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości, należy w pierwszej
kolejności rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa. Ustalenie to
wymaga analizy celu i treści aktu normatywnego, w którym zawarta została kontrolowana norma prawna.
Jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady
równości. Takie odstępstwo nie musi jednak oznaczać naruszenia art. 32 Konstytucji. Jest ono dopuszczalne, jeżeli zostały
spełnione następujące warunki:
1) kryterium różnicowania pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji;
2) waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone
w wyniku wprowadzonego różnicowania;
3) kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi
odmienne traktowanie podmiotów podobnych.
11.3.1. Wspólną cechą wszystkich funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa Polski Ludowej, którą przyjął ustawodawca, stanowiąc
ustawę z 23 stycznia 2009 r., jest ich służba w określonych w tej ustawie organach bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1990.
Ta cecha różni istotnie tych funkcjonariuszy od pozostałych funkcjonariuszy służb mundurowych przed 1990 r. Cechę tę Trybunał
Konstytucyjny uznaje za istotną (relewantną), gdyż, jak wyżej wskazał, znajduje podstawę w zasadzie sprawiedliwości społecznej
i preambule Konstytucji. Nie przeczy temu przeprowadzone w 1990 r. postępowanie kwalifikacyjne byłych funkcjonariuszy SB w
związku z przyjętą koncepcją i trybem utworzenia UOP, ponieważ jej rezultaty nie wymazują samego faktu dobrowolnego wstąpienia
do SB – tajnej policji politycznej Polski Ludowej.
Ustawodawca, przyjąwszy wspólną cechę istotną, w sposób jednakowy potraktował funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa Polski
Ludowej. Wyjątek ustawodawca przewidział jedynie dla tych funkcjonariuszy, którzy udowodnią, że przed rokiem 1990, bez wiedzy
przełożonych, podjęli współpracę i czynnie wspierali osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości państwa polskiego
w okresie służby w organach bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1990 (art. 15b ust. 3 i 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy). W obrębie funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa Polski Ludowej ustawodawca ustanowił zatem szczególne rozwiązanie
dla określonej kategorii funkcjonariuszy, którzy w obrębie wyróżnionej podklasy są traktowani jednakowo. Z informacji, które
Trybunał otrzymał we wspomnianym już piśmie z 5 lutego 2010 r., dyrektora ZER MSWiA, wynika, że nie obniżono, zgodnie z treścią
art. 15b ust. 3 i 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, wysokości świadczeń emerytalnych sześciu byłym funkcjonariuszom.
11.4. Przyjęta przez ustawodawcę data graniczna – rok 1990 – służby w organach bezpieczeństwa Polski Ludowej wiąże się, na
co trafnie zwrócił uwagę Prokurator Generalny, z przemianami ustrojowymi, jakie nastąpiły w Polsce, a których konsekwencją
było rozwiązanie SB i utworzenie UOP (art. 129 ust. 1 ustawy o UOP). Służba w organach suwerennej Polski po roku 1990 także
traktowana jest jednakowo, bez względu na to, czy dany funkcjonariusz uprzednio pełnił służbę w organach bezpieczeństwa Polski
Ludowej, czy też nie.
Konkludując, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że kwestionowane przepisy są zgodne z art. 32 Konstytucji.
12. Kwestia zgodności art. 15b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych z art. 32 Konstytucji (zasada równości
i zakaz dyskryminacji).
12.1. Inna jest sytuacja członków Wojskowej Rady z punktu widzenia ich równego traktowania z innymi żołnierzami zawodowymi,
jeśli chodzi o prawo do zabezpieczenia społecznego.
Trybunał Konstytucyjny uznaje za istotną (relewantną) cechę bycie członkiem Wojskowej Rady. Żołnierze zawodowi, którzy utworzyli
tę Radę lub weszli w jej skład, różnią się istotnie od pozostałych żołnierzy zawodowych Sił Zbrojnych PRL. Wojskowa Rada,
jak ustalił Trybunał w pkt 5 uzasadnienia, była instytucją pozakonstytucyjną i nielegalną, która wpisywała się w logikę niedemokratycznego
państwa komunistycznego, uciekającego się – w razie zagrożenia swojej egzystencji przez pokojowe aspiracje społeczeństwa –
do wyprowadzania wojska na ulice. Znalezienie się w tej instytucji było ściśle związane z uprzednią karierą i pozycją w Siłach
Zbrojnych PRL w grudniu 1981 r. Jednakże cechy te charakteryzowały wówczas także innych wyższych oficerów wojska. Skoro celem
i treścią regulacji art. 15b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych było obniżenie świadczeń emerytalnych
członków Wojskowej Rady jako konsekwencji powołania, działania i wpływu tej Rady na losy Polski od 12 grudnia 1981 r., to
Trybunał stwierdza, że ustawodawca arbitralnie przyjął, iż może obniżyć świadczenia emerytalne jej członków przed „ukonstytuowaniem”
się Wojskowej Rady. Do pojawienia się Wojskowej Rady i podjętych przez nią decyzji w nocy z 12 na 13 grudnia 1981 r., jej
członkowie nie różnili się taką cechą istotną od innych żołnierzy zawodowych Sił Zbrojnych PRL.
A zatem ustawodawca nie mógł, obniżając świadczenia emerytalne członków Wojskowej Rady, ustanowić ich odmiennego sposobu obliczania
od sposobu obliczania emerytur innych żołnierzy zawodowych za czas służby przed 12 grudnia 1981 r. Oznacza to, że członkowie
Wojskowej Rady mają mieć obliczone emerytury za okres służby przed 12 grudnia 1981 r. na zasadach sprzed wejścia w życie ustawy
z 23 stycznia 2009 r., tj. na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych.
Konkludując, dodany ustawą z 23 stycznia 2009 r. do ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych art. 15b w zakresie,
w jakim przewiduje, że emerytura osoby, która była członkiem Wojskowej Rady, wynosi 0,7% podstawy wymiaru za każdy rok służby
w Wojsku Polskim po dniu 8 maja 1945 r. do dnia 11 grudnia 1981 r. jest niezgodny z art. 32 Konstytucji. Przyjęte w tym zakresie
kryterium różnicowania członków Wojskowej Rady z pozostałymi żołnierzami zawodowymi nie pozostaje bowiem w racjonalnym związku
z celem i treścią kwestionowanej regulacji. Wskaźnik 0,7% podstawy wymiaru za każdy rok służby w Wojsku Polskim przewidziany
w art. 15b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych może być zatem podstawą obliczenia emerytury jedynie wówczas,
gdy w okresie od początku służby do 11 grudnia 1981 r. emerytura któregoś z członków Wojskowej Rady, co jest mało prawdopodobne,
nie osiągnęła jeszcze maksymalnej wysokości, tzn. 75% podstawy wymiaru.
13. Kwestia zgodności art. 15b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz art. 13 ust. 1 pkt 1 i 1b, a także
art. 15b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy z art. 10 Konstytucji (zasada podziału władzy).
13.1. Wnioskodawca zarzucił również naruszenie przez kwestionowane przepisy zasady podziału władzy (art. 10).
13.1.1. Z konstytucyjnej zasady podziału władzy wynika, że ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze
władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej (art. 10 ust. 1 Konstytucji). Władzę ustawodawczą sprawują Sejm
i Senat, władzę wykonawczą Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały (art.
10 ust. 2 Konstytucji). Podział władzy oznacza m.in., że każdej z trzech władz powinny przypadać kompetencje materialnie odpowiadające
ich istocie, a co więcej – każda z trzech władz powinna zachowywać pewne minimum kompetencyjne stanowiące o zachowaniu tej
istoty (zob. orzeczenie z 21 listopada 1994 r., sygn. K 6/94, OTK w 1994 r., cz. II, poz. 39). Kształtując kompetencje poszczególnych
organów państwowych, ustawodawca nie może naruszyć „istotnego zakresu” danej władzy (zob. orzeczenie z 22 listopada 1995 r.,
sygn. K 19/95, OTK w 1995 r., cz. II, poz. 35). Zakaz ingerencji w istotę danej władzy wyznacza nie tylko zasady kształtowania
zakresu kompetencji organów państwowych w ustawodawstwie, ale również sposób korzystania z kompetencji przyznanych poszczególnym
organom państwowym. Z kolei równowaga władz zakłada, że system organów państwowych powinien zawierać wewnętrzne mechanizmy
zapobiegające koncentracji i nadużyciom władzy państwowej (zob. wyrok z 14 kwietnia 1999 r., sygn. K 8/99, OTK ZU nr 3/1999, poz. 41).
Wnioskodawca uznał, że kwestionowane przepisy są niezgodne z art. 10 Konstytucji, ponieważ ustawodawca przy ich pomocy wymierzył
zbiorową karę wszystkim byłym funkcjonariuszom organów bezpieczeństwa Polski Ludowej.
13.1.2. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że ustawodawca, stanowiąc kwestionowane przepisy, nie przekroczył kompetencji przypisanych
władzy ustawodawczej w Konstytucji. Kwestionowane przepisy nie przewidują wymierzania zbiorowej kary członkom Wojskowej Rady
oraz funkcjonariuszom organów bezpieczeństwa Polski Ludowej, a jedynie obniżenie im uprzywilejowanych świadczeń emerytalnych
do poziomu średniej emerytury powszechnej.
13.1.3. Nieuzasadniony jest również zarzut wnioskodawcy, że normy zakodowane w kwestionowanych przepisach nie mają charakteru
generalnego i abstrakcyjnego. Trybunał Konstytucyjny, zgodnie z ustaleniami teoretyków prawa, przyjmuje, że o tym, czy dana
norma jest generalna, czy indywidualna, decyduje sposób oznaczenia adresata tej normy. Z normą generalną mamy do czynienia
wtedy, gdy oznaczenie to następuje przez wskazanie cech rodzajowych adresata. Przy czym adresat o cechach rodzajowych może
być faktycznie tylko jeden albo wielu. Z kolei normą abstrakcyjną jest taka norma, która reguluje zachowania w zasadzie powtarzalne
w określonych okolicznościach wskazanych generalnie (zob. Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 1999, s. 106-107 oraz orzeczenia TK: postanowienie z 6 grudnia 1994 r., sygn. U 5/94, OTK ZU w 1994, część II,
poz. 41; orzeczenie z 15 lipca 1996 r., sygn. U 3/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 31; postanowienie z 14 grudnia 1999 r., sygn.
U 7/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 170; wyrok z 22 września 2006 r., sygn. U 4/06, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 109).
Kwestionowane przepisy art. 15b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz art. 13 ust. 1 pkt 1 i 1b, a także
art. 15b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy mogą posłużyć do rekonstrukcji norm adresowanych do podmiotów
wskazanych generalnie – członków Wojskowej Rady oraz funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa Polski Ludowej i jednocześnie
wyznaczają zachowania powtarzalne – obliczanie i wypłacanie świadczeń emerytalnych. Wnioskodawca nietrafnie rozumie zarówno
generalność, jak i abstrakcyjność norm prawnych, a dodatkowo popada w sprzeczność, ponieważ zaraz po postawieniu zarzutu braku
generalności i abstrakcyjności norm twierdzi, że „nadanie postanowieniom ustawy charakteru generalnego i abstrakcyjnego przesądza
ponadto o ustanowieniu odpowiedzialności zbiorowej” (s. 31 wniosku z 30 sierpnia 2009 r.).
Konkludując, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że kwestionowane przepisy są zgodne z art. 10 Konstytucji.
14. Kwestia zgodności art. 15b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz art. 13 ust. 1 pkt 1 i 1b, a także
art. 15b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy z art. 42 Konstytucji (zakaz zbiorowej odpowiedzialności
karnej).
14.1. Z treści uzasadnienia wniosku wynika, że wnioskodawca zarzuca kwestionowanym przepisom niezgodność z art. 42 Konstytucji.
Zdaniem wnioskodawcy, ustawodawca, stanowiąc kwestionowane przepisy, zastosował odpowiedzialność zbiorową i domniemanie winy
byłych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa. Ustawodawca założył bowiem, że wszyscy funkcjonariusze tych organów
pełniący służbę przed 1990 r. byli przestępcami i nie należą się im żadne uprawnienia.
14.2. Nie sposób zgodzić się z tym zarzutem. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego „art. 42 ust. 1-3 Konstytucji
(…) odnosi się tylko do odpowiedzialności karnej i postępowania karnego. Nie ma podstaw, a niejednokrotnie faktycznych możliwości,
do rozciągania treści tych przepisów na wszelkie postępowania, w których stosowane są jakiekolwiek środki przewidujące dla
adresata orzeczenia jakiekolwiek sankcje i dolegliwości. Inne podejście w tej materii prowadziłoby do zakwestionowania całej
filozofii winy i odpowiedzialności na gruncie prawa cywilnego i administracyjnego, która posiada bogate tradycje i nie jest
kwestionowana. Stąd też Trybunał w dotychczasowym swoim orzecznictwie przewidział – w zakresie stosowania zasady domniemania
niewinności – jedynie pewne odstępstwa na rzecz postępowań, których celem i funkcją jest zastosowanie represji (np. w postępowaniu
dyscyplinarnym) i to jedynie poprzez odpowiednie (a nie wprost) stosowanie art. 42 ust. 3” (wyrok z 4 lipca 2002 r., sygn.
P 12/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 50).
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że kwestionowane przepisy nie zawierają sankcji karnych, ani nawet sankcji o charakterze
represyjnym; nie przesądzają też winy adresatów norm w nich wyrażonych. Kwestionowane przepisy wprowadzają nowe zasady ustalania
wysokości świadczeń emerytalnych dla członków Wojskowej Rady oraz funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa Polski Ludowej. Świadczenia
te pozostają pod rządami kwestionowanych przepisów istotnie wyższe od emerytur w systemie powszechnym.
Konkludując, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że art. 42 Konstytucji nie jest adekwatnym wzorcem kontroli kwestionowanych
przepisów.
Z przedstawionych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.