1. Grupa posłów (dalej: wnioskodawca) wystąpiła 14 listopada 2007 r. z wnioskiem o zbadanie zgodności:
1) art. 4 ust. 41 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116, ze zm.; dalej: ustawa
o spółdzielniach mieszkaniowych) z art. 32 ust. 2 Konstytucji,
2) art. 4 ust. 8 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych z art. 32 ust. 2 oraz art. 64 Konstytucji,
3) art. 81 ust. 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych z art. 49 i art. 51 Konstytucji,
4) art. 82 ust. 3 i 4 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych z art. 31 ust. 3, art. 32 oraz art. 58 Konstytucji,
5) art. 83 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych z art. 32 Konstytucji,
6) art. 11 ust. 11 pkt 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych z art. 32 Konstytucji,
7) art. 26 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych z art. 58 oraz art. 75 Konstytucji,
8) art. 35 ust. 21 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych z art. 32 Konstytucji,
9) art. 48 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych z art. 64 Konstytucji,
10) art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz o zmianie niektórych
innych ustaw (Dz. U. Nr 125, poz. 873; dalej: ustawa zmieniająca) z art. 2 Konstytucji,
11) art. 10 ust. 1 ustawy zmieniającej z art. 31 ust. 3, art. 32 oraz art. 58 Konstytucji,
12) art. 12 ustawy zmieniającej z art. 2 Konstytucji,
13) art. 93a ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848, ze zm.; dalej: prawo
spółdzielcze) z art. 32 ust. 1, art. 78 oraz art. 146 ust. 4 Konstytucji.
Wnioskodawca, powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, zwrócił uwagę, że wprawdzie przepisów odnoszących się
wprost do spółdzielczości w Konstytucji nie ma, ale tworzenie i działalność spółdzielni ma wymiar konstytucyjny, wywodzący
się z wolności zrzeszeń. Przystąpienie i przynależność do spółdzielni oraz wystąpienie z niej stanowią wyraz przysługującej
każdemu człowiekowi wolności zrzeszania się. Ograniczając prawa spółdzielni mieszkaniowych, ustawodawca nie może zapominać,
że ma do czynienia ze zrzeszeniami, które nie są segmentem władzy publicznej, ale należą do struktury społeczeństwa obywatelskiego.
Zgodnie z preambułą do Konstytucji, działalność ustawodawcy powinna mieć oparcie w dialogu społecznym, dlatego prawa dotyczące
spółdzielczości nie mogą ignorować stanowiska samych zainteresowanych, czyli spółdzielców. Podobne skutki ma zasada pomocniczości,
wyrażona w preambule do Konstytucji, polegająca na podejmowaniu przez państwo działań dopiero wtedy, gdy mniejsze wspólnoty
nie są w stanie same rozwiązać swoich problemów. Respektując zasadę pomocniczości, ustawodawca powinien powstrzymać się od
rozwiązań arbitralnych w stosunku do spółdzielni mieszkaniowych stanowiących wspólnotę mieszkańców.
Wnioskodawca zwrócił również uwagę, że spółdzielnie mieszkaniowe współtworzą system społecznej gospodarki rynkowej, a zasadnicze
ograniczenia możliwości działania spółdzielczości mieszkaniowej, wprowadzone przez ustawodawcę, nie leżą w interesie publicznym,
ponieważ nie sprzyjają zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, co z kolei jest konstytucyjnym obowiązkiem ustawodawcy.
Na podstawie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wnioskodawca wysnuł wniosek, że pomimo korporacyjnego i wspólnotowego
charakteru spółdzielni mieszkaniowych nie można twierdzić, iż w okresie ich istnienia członkom spółdzielni przysługiwało prawo
do żądania oddania im na własność określonych składników majątku spółdzielni, ponieważ nie jest to rodzaj współwłasności,
ale konstrukcja prawna oparta na innych założeniach.
Ponadto grupa posłów zwróciła uwagę, że zgodnie z zasadą demokratycznego państwa prawnego w razie zmiany sytuacji prawnej
adresatów norm należy przewidzieć odpowiedni okres dostosowawczy.
Wprowadzony w nowelizacji nakaz prowadzenia przez spółdzielnie mieszkaniowe odrębnych dla każdej nieruchomości ewidencji i
rozliczania przychodów oraz kosztów, w opinii wnioskodawcy, prowadzi do ograniczenia samorządności spółdzielni w kształtowaniu
ich relacji ekonomicznych z członkami spółdzielni i w praktyce narusza zasadę solidaryzmu spółdzielczego.
Przyznanie każdemu członkowi oraz osobie niebędącej członkiem spółdzielni prawa zaskarżania do sądu zmian w wysokości opłat
za użytkowanie lokali przy jednoczesnym obowiązku wnoszenia opłat w dotychczasowej wysokości do czasu prawomocnego wyroku
sądowego, zdaniem wnioskodawcy, nie uwzględnia obowiązujących przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów,
mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266, ze zm.; dalej: ustawa o ochronie
praw lokatorów). Podobnie przepis dopuszczający możliwość podjęcia przez spółdzielnię mieszkaniową uchwały o wygaśnięciu spółdzielczego
lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego, dopiero gdy członek spółdzielni zwleka z uiszczaniem opłat za użytkowanie lokalu
za 6 miesięcy, powinien uwzględniać przepisy powołanej ustawy.
W opinii wnioskodawcy, wprowadzenie obowiązku posiadania przez spółdzielnie mieszkaniowe strony internetowej nie znajduje
uzasadnienia, ponieważ w stosunku do żadnego innego typu podmiotu (spółka, stowarzyszenie, fundacja itp.) takiego obowiązku
nie ma. W świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z 11 kwietnia 2005 r. (sygn. akt I OPS 1/05, ONSAiWSA
nr 4/2005, poz. 63) zastrzeżenia wnioskodawcy budzi również zakres zamieszczanych na tych stronach informacji.
Ograniczenie długości kadencji rady nadzorczej spółdzielni mieszkaniowej oraz ograniczenie możliwości bycia członkiem rady
nadzorczej dłużej niż 2 kolejne kadencje stanowi, zdaniem wnioskodawcy, nieuzasadnioną dyskryminację, ponieważ w stosunku
do żadnego innego podmiotu (spółka, stowarzyszenie, fundacja itp.) takiego ograniczenia nie wprowadzono.
W opinii wnioskodawcy, przepis ustawy określający zasady i warunki odbywania walnego zgromadzenia w częściach ma istotne luki
prawne.
Przepis mówiący, że gdy w danej nieruchomości została wyodrębniona własność wszystkich lokali, do tej nieruchomości stosuje
się przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903, ze zm.; dalej: ustawa
o własności lokali), niezależnie od pozostawania przez właścicieli członkami spółdzielni ogranicza, zdaniem wnioskodawcy,
konstytucyjną wolność zrzeszania się, ponieważ bezpodstawnie łamie wolę członków spółdzielni dobrowolnie w niej zrzeszonych.
Wnioskodawca zwrócił również uwagę, że porządkowanie stanu prawnego gruntu rodzi skutki finansowe dla wszystkich członków
spółdzielni posiadających spółdzielcze prawa do lokali położonych w danej nieruchomości, w tym również osób niezainteresowanych
wyodrębnianiem własności lokali. Takie rozwiązanie, gdy wola jednej osoby przesądza o prawach i obciążeniach innych osób,
nie znajduje uzasadnienia i narusza konstytucyjną zasadę równości.
W odniesieniu do nieodpłatnego przenoszenia przez spółdzielnię własności lokali na najemców mieszkań w budynkach przejętych
przez spółdzielnie mieszkaniowe od jednostek państwowych nieodpłatnie, wnioskodawca uważa, że jest to naruszenie prawa do
rozporządzania rzeczą. Takie rozwiązanie praktycznie wyłącza bowiem swobodę rozporządzania przez spółdzielnie przysługującym
im prawem własności.
Przepis nakazujący spółdzielni mieszkaniowej uwzględnienie dotychczasowego stażu członka rady nadzorczej do stosowania przepisu
zakazującego pełnienia mandatu członka rady nadzorczej dłużej niż przez 2 kolejne kadencje, w opinii wnioskodawcy, jest przepisem
dyskryminującym, ponieważ w stosunku do żadnego innego podmiotu takiego ograniczenia nie ma.
Wnioskodawca uznał określone w ustawie vacatio legis za niewystarczające z uwagi na zmianę fundamentalnych zasad prawnoorganizacyjnych i ekonomicznych działania spółdzielni mieszkaniowych.
Wnioskodawca kwestionuje przekazanie nadzoru nad spółdzielniami mieszkaniowymi ministrowi właściwemu do spraw budownictwa
ze względu na nadanie szerszych uprawnień ministrowi niż Najwyższej Izbie Kontroli w zakresie kontroli w spółdzielniach mieszkaniowych.
Ponadto grupa posłów zwróciła uwagę, że działalność spółdzielni mieszkaniowych odbywa się w sferze prawa cywilnego i w związku
z tym kontrola tejże działalności powinna być dokonywana przez sądy powszechne.
2. Prokurator Generalny w piśmie z 11 kwietnia 2008 r. zajął stanowisko, w którym częściowo podzielił wątpliwości wnioskodawcy.
W uzasadnieniu Prokurator Generalny zwrócił uwagę na kilka istotnych dla rozpatrywanej sprawy zagadnień wynikających z dotychczasowego
orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego:
– działalność spółdzielni nie jest wyłączona spod gwarancji wolności zrzeszania się (w tym przystąpienie i przynależność do
spółdzielni oraz wystąpienie z niej powinno stanowić wyraz przysługującej każdemu człowiekowi wolności zrzeszania się),
– popieranie przez władze publiczne działań obywateli zmierzających do uzyskania własnego mieszkania powinno być realizowane
przez stworzenie instytucji prawnych umożliwiających osobom fizycznym podejmowanie zbiorowych działań, zmierzających do zaspokojenia
potrzeb mieszkaniowych,
– spółdzielnie mieszkaniowe ze względu na ich szczególny status prawny wymagają odrębnej ustawy,
– spółdzielnie mieszkaniowe to podmioty prawne, których własność podlega konstytucyjnej ochronie, a każda ingerencja ustawodawcy
musi być uzasadniona koniecznością realizacji jednej z wartości określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji,
– majątek spółdzielni należy do zbiorowości jej członków,
– ochrona własności spółdzielni jako własności grupowej jest uzasadniona, gdy służy ochronie praw przysługujących jej członkom
i nie może być wykorzystywana przeciwko tym prawom.
Następnie Prokurator Generalny odniósł się do poszczególnych zarzutów wnioskodawcy.
W opinii Prokuratora Generalnego, art. 4 ust. 41 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie jest niezgodny z art. 2 i art. 32 ust. 2 Konstytucji ze względu na brak niezbędnego
związku treściowego między zakwestionowaną regulacją a wskazanymi wzorcami kontroli. Zdaniem Prokuratora Generalnego, zaskarżony
przepis odnosi się jedynie do ewidencjonowania, czyli sporządzania wykazu, a nie do zasad wydatkowania środków funduszu remontowego.
Wobec tego nie ma zróżnicowania członków spółdzielni zamieszkałych w nieruchomościach, w których akumulacja środków na fundusz
remontowy była większa bądź mniejsza od nakładów na remonty.
Prokurator Generalny uważa, że zagadnienie podwyżek opłat, z punktu widzenia ochrony interesów osób zobowiązanych do ich ponoszenia,
zostało uregulowane korzystniej w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych niż w ustawie o ochronie praw lokatorów. Zgodnie
z przepisami ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, osoba kwestionująca na drodze sądowej wysokość opłat uiszcza kwestionowane
opłaty w wysokości dotychczasowej niezależnie od tego, czy są to opłaty zależne od spółdzielni, czy nie. Ponadto zwrócił uwagę,
że ustawodawca, dokonując zmiany art. 4 ust. 8 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, uporządkował stan prawny zgodnie z
postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego. Obowiązkiem ustawodawcy było dostosowanie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych,
w aspekcie ochrony spółdzielców przed nadmiernymi opłatami za używanie lokalu spółdzielczego, do pewnego minimum standardu
tej ochrony, co nie oznacza braku możliwości przyjęcia rozwiązań korzystniejszych dla spółdzielców. W świetle powyższego Prokurator
Generalny uznał art. 4 ust. 8 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych za zgodny ze wskazanymi wzorcami kontroli.
Art. 81 ust. 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, w opinii Prokuratora Generalnego, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji ze względu
na użycie nieprecyzyjnego sformułowania: „powinny być udostępnione”. Ustawodawca w ten sposób nie rozstrzygnął, czy chodzi
o obowiązek założenia przez spółdzielnię strony internetowej, czy jest to tylko zalecenie. Ponadto zwrócił uwagę, że prawo
dostępu do dokumentów spółdzielni, przysługujące w myśl tego przepisu tylko członkom spółdzielni, staje się przez publikację
na stronach internetowych prawem powszechnym. Prokurator Generalny uznał, że przepis ten nie spełnia wymagań poprawnej legislacji
wywiedzionych z art. 2 Konstytucji, w związku z czym poddawanie go ocenie z punktu widzenia pozostałych wskazanych wzorców
kontroli jest zbędne.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, art. 82 ust. 2-4 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych jest zgodny z art. 32 i art. 58 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, mimo
że ingeruje w zagwarantowaną w art. 58 Konstytucji wolność zrzeszania się w aspekcie biernego prawa wyborczego do organu spółdzielni.
Ingerencja ta, według Prokuratora Generalnego, jest uzasadniona ochroną praw innych osób, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji,
czyli ochroną żywotnych interesów wszystkich członków spółdzielni niepowiązanych stosunkiem pracy z aparatem urzędniczym spółdzielni.
Nie można również mówić o naruszeniu zasady równości, ponieważ zróżnicowanie sytuacji prawnej członków, które występuje w
tym zakresie między spółdzielniami mieszkaniowymi a pozostałymi spółdzielniami, oparte jest na racjonalnie uzasadnionych kryteriach
wynikających ze specyficznego celu tworzenia tego rodzaju spółdzielni.
Prokurator Generalny uznał art. 83 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych za niezgodny ze wskazanymi wzorcami kontroli, ponieważ przyjęcie proponowanych w tym
przepisie rozwiązań nie jest możliwe do zrealizowania. Ustawodawca definitywnie wyeliminował możliwość pośredniego udziału
członków spółdzielni w walnym zgromadzeniu przez ustanowienie zakazu korzystania z istniejącej w prawie spółdzielczym instytucji
zebrań przedstawicieli. W świetle art. 83 ust. 9 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych członkowie podzielonego na części walnego zgromadzenia muszą głosować nad sporządzoną
przez zarząd spółdzielni uchwałą bez jakiegokolwiek wpływu na jej treść. Zdaniem Prokuratora Generalnego, system podejmowania
uchwał oparty wyłącznie na zasadzie bezpośredniości jest dysfunkcjonalny, uniemożliwia bowiem realizację podstawowego celu
najważniejszego organu samorządu spółdzielczego, jakim jest swobodne i rzeczywiste podejmowanie uchwał przez walne zgromadzenie.
Prokurator Generalny podkreślił, że ustawodawca, ingerując w wolność zrzeszania się, ograniczył również samodzielność spółdzielni
co do możliwości dokonywania przez nią wyboru na drodze statutowej między walnym zgromadzeniem a zebraniem przedstawicieli.
W rezultacie spółdzielczość mieszkaniowa została potraktowana, w świetle zasady równości, odmiennie niż inne formy spółdzielczości.
Przy czym ustawodawca uczynił to w sposób trudny do pogodzenia z zasadą proporcjonalności.
Art. 11 ust. 11 pkt 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych Prokurator Generalny uznał za zgodny z zasadą równości, ponieważ w ustawie o
ochronie praw lokatorów wyznaczono minimalny standard ochrony, a unormowanie przewidziane w skarżonym przepisie jest korzystniejsze
dla osób zobowiązanych do uiszczania opłat. Ponadto zwrócił uwagę, że nie można pomijać różnic, jakie dzielą wynajmującego
i najemcę oraz spółdzielnię mieszkaniową i jej członków, co do łączących te podmioty rodzajów stosunków prawnych.
W opinii Prokuratora Generalnego, wolność zrzeszania nie została naruszona w art. 26 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych,
ponieważ przynależność do spółdzielni mieszkaniowej nie powoduje zakazu stosowania innej formy organizacyjnego współdziałania
osób zamieszkujących lokale znajdujące się w tym samym budynku – wspólnot mieszkaniowych zrzeszających właścicieli lokali.
Natomiast stworzenie przez ustawodawcę warunków stosowania przepisów ustawy o własności lokali w przypadku wyodrębnienia własności
wszystkich lokali w danym budynku, niezależnie od pozostawania przez właścicieli członkami spółdzielni, uznał za sprzyjające
potrzebom mieszkaniowym obywateli.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, art. 35 ust. 21 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych jest niezgodny z art. 32 Konstytucji. Z art. 35 ust. 2 tej ustawy wynika, że spółdzielni
pozostawiono wybór rodzaju prawa do gruntu (własność czy użytkowanie wieczyste), które ma być przeniesione lub ustanowione
przez właściciela gruntu na rzecz danej spółdzielni. Prokurator Generalny uznał, że art. 35 ust. 21 ingeruje w to prawo wyboru, nakazując spółdzielni wystąpienie z pisemnym wnioskiem do właściciela nieruchomości o jej sprzedaż,
a więc wyłączając możliwość ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz spółdzielni. Ponadto zwrócił uwagę, że złożenie
wniosku o wyodrębnienie własności lokalu przez pierwszą osobę wywołuje skutek w postaci konieczności nabycia prawa własności
gruntu nie tylko wobec spółdzielni jako organizacji, lecz także wobec wszystkich potencjalnych wnioskodawców domagających
się wyodrębnienia własności lokalu. Prokurator Generalny podzielił pogląd wnioskodawcy, że decydowanie w kwestii wyboru rodzaju
tytułu prawnego do gruntu powinno być pozostawione władzom spółdzielni. Zaskarżony przepis wprowadził zaś rozwiązanie polegające
na tym, że wola wszystkich członków spółdzielni, która mogłaby być wyrażona w uchwale walnego zgromadzenia, została zastąpiona
wolą jednego z jej członków.
Art. 48 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, w opinii Prokuratora Generalnego, jest niezgodny z art. 64 Konstytucji z uwagi
na nadmierną ingerencję w prawo własności spółdzielni. Prokurator Generalny przypomniał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 tej ustawy,
z żądaniem przeniesienia własności lokalu użytkowego może wystąpić najemca tego lokalu, ale m.in. pod warunkiem pełnego poniesienia
kosztów budowy tego lokalu. Natomiast zaskarżony przepis stanowi, że prawo to służy aktualnemu najemcy spółdzielczego lokalu
mieszkalnego, a więc osobie, która ani nie jest członkiem spółdzielni, ani nie poniosła w pełni kosztów budowy lokalu. Ponadto
zwrócił uwagę, że najemcy, którzy zajmują mieszkania nabyte przez spółdzielnię nieodpłatnie, nabędą ich własność przypuszczalnie
na warunkach korzystniejszych niż członkowie spółdzielni, którym przekształcono spółdzielcze prawo do lokalu we własność.
Prokurator Generalny uznał art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej za niezgodny z art. 2 Konstytucji ze względu na ingerencję ustawodawcy
w istniejące stosunki prawne. Dodatkowo prawodawca czyni to z mocą wsteczną, skoro ingerencja ta dotyczy wcześniej zawartych
umów cywilnoprawnych.
Art. 10 ust. 1 ustawy zmieniającej ma charakter przejściowy i powiązany jest z art. 82 ust. 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Zdaniem Prokuratora Generalnego, przepis ten odnosi się do wszystkich członków
rady nadzorczej spółdzielni mieszkaniowej, ponieważ określa sposób obliczenia liczby kadencji członkostwa w radzie. Następnie
Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że z chwilą wejścia w życie ustawy zmieniającej ustaje członkostwo w radzie nadzorczej
osób, które sprawują tę funkcję dłużej niż dwie kolejne kadencje. Ustawodawca dopuścił w ten sposób możliwość wygaśnięcia
z mocy prawa członkostwa w radzie nadzorczej spółdzielni mieszkaniowej w trakcie trwania kadencji. W ten sposób naruszył art.
2 Konstytucji przez arbitralne wkroczenie w stosunki prawne będące w toku. Ponadto ograniczył wolność zrzeszania się i zasadę
równości. Zakaz ustawowego wkraczania w tego rodzaju stosunki prawne powinien być respektowany bez względu na rodzaj spółdzielni.
W opinii Prokuratora Generalnego, art. 12 ustawy zmieniającej jest zgodny z art. 2 Konstytucji, ponieważ określony w nim okres
vacatio legis nie jest krótszy niż przewidziany w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych
innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449, ze zm.). Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego
uznał, że jeżeli vacatio legis odpowiada ogólnym zasadom, to do naruszenia art. 2 Konstytucji mogłoby dojść tylko w rażących przypadkach. Ponadto zwrócił
uwagę, że zarzut zbyt krótkiego vacatio legis odnosi się do całej ustawy, a powinien być rozpatrywany na tle konkretnego przepisu, ponieważ o tym, czy ustanowione vacatio legis jest odpowiednie, decyduje merytoryczna treść regulacji. W niniejszej sprawie zarzut ten został sformułowany tylko wobec
art. 4 ust. 41 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, tym samym wobec pozostałych kwestionowanych przepisów należy przyjąć, że domniemanie
konstytucyjności art. 12 ustawy zmieniającej nie zostało obalone. To z kolei pozwala uznać, że jest on zgodny z art. 2 Konstytucji.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, art. 93a prawa spółdzielczego jest zgodny z art. 32 ust. 1 i art. 146 ust. 4 Konstytucji
oraz nie jest niezgodny z art. 78 Konstytucji. Z uwagi na to, że przepis ten nie daje ministrowi uprawnienia do wydawania
decyzji administracyjnych dotyczących spółdzielni, zarzut naruszenia art. 78 Konstytucji uznał za nieuprawniony. Prokurator
Generalny zwrócił uwagę, że cel spółdzielni mieszkaniowej stanowi cechę istotną, która pozwala na traktowanie jej w sposób
odmienny niż innych spółdzielni.
3. Marszałek Sejmu w piśmie z 17 października 2008 r. częściowo poparł argumentację wnioskodawcy dotyczącą zaskarżonych przepisów.
Marszałek Sejmu uznał art. 4 ust. 41 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych za zgodny z art. 2 Konstytucji, ponieważ zarzuty grupy posłów wynikają z błędnej interpretacji
zaskarżonego przepisu. Artykuł ten, zdaniem Marszałka Sejmu, odnosi się wyłącznie do ewidencjonowania wydatków i wpływów funduszu
remontowego, a nie do zasad wydatkowania tych środków. Natomiast osiemnastodniowe vacatio legis nie narusza zasad poprawnej legislacji, a wprowadzenie tej normy nie wymaga przepisu intertemporalnego. Wzorzec kontroli
zawarty w art. 32 ust. 2 Konstytucji Marszałek uznał za nieadekwatny ze względu na to, że przepis ten nie powoduje nowego
finansowania remontów.
W stosunku do art. 4 ust. 8 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych Marszałek Sejmu podzielił argumenty grupy posłów, uznając
ten przepis za niezgodny z art. 32 ust. 2 i art. 64 Konstytucji. W ślad za orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego przypomniał,
że wprowadzenie odmiennych zasad sądowej kontroli podwyższania czynszów w ustawach o ochronie praw lokatorów i o spółdzielniach
mieszkaniowych nie jest uzasadnione. Zaskarżony przepis prowadzi do braków środków finansowych, powstałych w związku z nieuiszczaniem
opłat w zmienionej wysokości, które muszą być uzupełnione z majątku spółdzielni, czyli kosztem członków spółdzielni. Marszałek
zwrócił również uwagę, że spółdzielnie mieszkaniowe są podmiotami prawnymi, których własność podlega ochronie konstytucyjnej.
Nie wydaje się, by ochrona praw osób kwestionujących podwyżkę opłat usprawiedliwiała ograniczanie prawa własności spółdzielni,
której majątek jest majątkiem osób tworzących spółdzielnię.
Marszałek Sejmu zgodził się z argumentacją wnioskodawcy, że art. 81 ust. 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych jest niezgodny ze wskazanymi wzorcami kontroli w zakresie, w jakim nakazuje
publikować na stronach internetowych wszystkie dokumenty, również te, które zawierają dane osobowe członków spółdzielni. Natomiast
udostępnianie w ten sam sposób statutów i regulaminów uznał za zjawisko pozytywne, sprzyjające budowaniu zaufania do spółdzielni.
Zdaniem Marszałka Sejmu, art. 82 ust. 2-4 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych jest zgodny ze wskazanymi wzorcami kontroli, ponieważ określenie długości
kadencji rady nadzorczej, niepołączalność pracy w spółdzielni ze sprawowaniem mandatu członka rady nadzorczej oraz ograniczenie
okresu sprawowania mandatu sprzyjają ochronie interesów „słabszych” podmiotów. Ponadto zróżnicowanie sytuacji prawnej członków,
które na podstawie tego przepisu występuje między spółdzielniami mieszkaniowymi a pozostałymi spółdzielniami, oparte jest
na racjonalnie uzasadnionych kryteriach wynikających ze specyficznego celu tworzenia tego typu spółdzielni.
Art. 83 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, w opinii Marszałka Sejmu, narusza art. 32 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust.
3 Konstytucji. Arbitralnie wprowadzony system podejmowania uchwał walnego zgromadzenia godzi wprost w demokrację spółdzielczą,
nie pozwalając członkom spółdzielni na przyjęcie modelu najbardziej korzystnego w ich konkretnej sytuacji, a ponadto jest
dysfunkcyjny i stanowi wypaczenie idei spółdzielczej samorządności. Natomiast różnicowanie sytuacji prawnej spółdzielni mieszkaniowych
nie ma racjonalnego uzasadnienia, a wręcz jest sprzeczne z zasadami międzynarodowego ruchu spółdzielczego.
Marszałek Sejmu uznał, że art. 11 ust. 11 pkt 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych różnicujący sytuacje lokatorów w zakresie, w jakim kształtuje ich prawa i obowiązki,
narusza zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji.
W opinii Marszałka Sejmu, art. 26 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie jest sprzeczny z konstytucyjnym prawem
do zrzeszania się oraz zasadą dobrowolności zrzeszania się w spółdzielni, ponieważ osoby, które w różny sposób nabywają prawa
do lokali w spółdzielni mieszkaniowej, decydują się jednocześnie na powstanie określonego związku ze spółdzielnią. Ponadto
przepis ten nie narusza prowadzonej przez władze publiczne polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli,
ponieważ osoby, o których mowa w tym przepisie, posiadają własne mieszkania.
Natomiast art. 35 ust. 21 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych Marszałek Sejmu uznał za niezgodny z art. 32 Konstytucji, ponieważ wola wszystkich
członków spółdzielni, wyrażona w uchwale walnego zgromadzenia, została zastąpiona wolą jednego z jej członków.
Argumenty grupy posłów przemawiające za niezgodnością art. 48 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych z art. 64 Konstytucji
zostały uznane przez Marszałka Sejmu za uzasadnione ze względu na arbitralne nakazanie spółdzielni dokonania rozporządzenia
swoim mieniem. Dodatkowo umniejszenie majątku spółdzielni następuje na rzecz osób trzecich, które nie są członkami spółdzielni.
Marszałek uznał takie rozwiązanie za ingerencję w prawo własności, niesłużącą w żaden sposób zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych
członków spółdzielni. Ponadto przewidziane w zaskarżonym przepisie przeniesienie własności lokali mieszkalnych na najemców
prowadzi do zmniejszenia majątku spółdzielni oraz jej dochodów z tytułu czynszu za najem, co powoduje pogorszenie sytuacji
członków spółdzielni. Marszałek sprzeciwia się poglądom różnicującym własność w zależności od tytułu jej nabycia.
Zdaniem Marszałka Sejmu, art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, ponieważ ingeruje w stosunki
umowne między spółdzielnią a jej członkami, przy czym czyni to z mocą wsteczną.
Art. 10 ust. 1 ustawy zmieniającej Marszałek Sejmu uznał za niezgodny z art. 2 Konstytucji, gdyż ustawodawca ingeruje nim
w stosunki prawne powstałe w przeszłości i trwające nadal, ponadto ogranicza wolność zrzeszania się, przez co narusza art.
58 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W opinii Marszałka, naruszona została również zasada równości wyrażona w art. 32
Konstytucji, ponieważ wprowadzenie odmiennego statusu prawnego spółdzielni mieszkaniowej nie może być w tym przypadku uznane
za racjonalne kryterium różnicujące sytuację prawną spółdzielni mieszkaniowych i innych spółdzielni. Odmienne potraktowanie
spółdzielni mieszkaniowej Marszałek uznał za arbitralne pogorszenie jej sytuacji prawnej noszące cechy dyskryminacji.
Art. 12 ustawy zmieniającej, zdaniem Marszałka Sejmu, jest zgodny z art. 2 Konstytucji, a argumenty wskazujące na zbyt krótkie
vacatio legis nie znajdują uzasadnienia.
W stosunku do art. 93a prawa spółdzielczego Marszałek Sejmu wskazał nieadekwatność wskazanych wzorców kontroli, uznając, że
argument braku możliwości zaskarżania decyzji administracyjnej ministra do sądu jest niewłaściwy, ponieważ przepis ten nie
daje ministrowi uprawnienia do wydawania takich decyzji. Zwrócił również uwagę, że cel spółdzielni mieszkaniowych stanowi
cechę istotną, pozwalającą na traktowanie ich w sposób odmienny niż innych spółdzielni, a tym samym nie można tu mówić o naruszeniu
zasady równości.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 18 listopada 1998 r. (sygn. SK 1/98, OTK ZU nr 7/1998, poz. 120),
ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) ustanawia
zasadę skargowości. Wszczęcie postępowania w sprawie kontroli konstytucyjności aktu normatywnego następuje wyłącznie w wyniku
wniosku, pytania prawnego bądź skargi konstytucyjnej. Ponadto w myśl art. 66 ustawy o TK Trybunał, orzekając, jest związany
granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi. W tym kontekście uwzględnić jednocześnie należy dyspozycję art. 32 ust. 1
ustawy o TK, zgodnie z którym wniosek powinien zawierać w szczególności określenie kwestionowanego aktu normatywnego lub jego
części; sformułowanie zarzutu niezgodności z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą kwestionowanego aktu
normatywnego; uzasadnienie postawionego zarzutu, z powołaniem dowodów na jego poparcie.
„Sformułowanie zarzutu” w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym oznacza sprecyzowanie przez wnioskodawcę krytyki (ujemnej
oceny, zastrzeżenia), nadanie ściśle określonej formy słownej jego twierdzeniu, że norma niższego rzędu jest niezgodna z normą
wyższego rzędu (zob. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 113). Zatem istotę zarzutu stanowi zindywidualizowanie relacji pomiędzy zakwestionowanym aktem normatywnym
(lub jego częścią) a podstawą kontroli, a więc uzasadnienie twierdzenia, że konkretny akt normatywny (jego część) pozostaje
w konkretnej relacji do wzorca – jest niezgodny (sprzeczny) z tym wzorcem (zob. ibidem, s. 113-114).
Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie podkreśla również wagę odpowiedniego uzasadnienia zarzutu niezgodności z Konstytucją,
ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą kwestionowanego aktu normatywnego (por. np. postanowienie TK z 6 października
1998 r., sygn. Ts 43/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 75). Jest ono o tyle istotne, że punktem wyjścia oceny każdego aktu normatywnego
powinno być domniemanie konstytucyjności, racjonalności i swobody ustawodawcy, a także wzgląd na konstytucyjną rolę władzy
ustawodawczej (zob. zdanie odrębne sędzi M. Gintowt-Jankowicz od wyroku TK z 11 maja 2007 r., sygn. K 2/07, OTK ZU nr 5/A/2007,
poz. 48 i cytowane tam orzeczenia). W związku z tym należy podkreślić, że w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym ciężar
wykazania zarzutu niekonstytucyjności spoczywa na wnioskodawcy lub skarżącym (zob. wyrok TK z 16 września 2008 r., sygn. U
5/08, OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 122). Wadliwość wniosku lub skargi w tym zakresie obliguje Trybunał do umorzenia postępowania
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku (por. np. wyrok TK z 20 kwietnia
2009 r., sygn. SK 55/08, OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 50).
2. Punktem wyjścia merytorycznej kontroli kwestionowanych w niniejszej sprawie przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r.
o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116, ze zm.; dalej: u.s.m.), w brzmieniu nadanym ustawą z
dnia 14 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr
125, poz. 873, ze zm.; dalej: ustawa zmieniająca), jest ustalenie statusu prawnego spółdzielni mieszkaniowych.
W odróżnieniu od poprzednio obowiązujących przepisów konstytucyjnych, obecnie obowiązująca Konstytucja w żadnym z przepisów
nie wspomina wprost o spółdzielczości, ale to nie znaczy, że tworzenie i działalność spółdzielni nie ma wymiaru konstytucyjnego
(zob. wyrok TK z 29 maja 2001 r., sygn. K 5/01, OTK ZU nr 4/2001, poz. 87).
Przede wszystkim w aspekcie konstytucyjnym spółdzielnie mieszkaniowe należy kwalifikować do dobrowolnych zrzeszeń (art. 12
Konstytucji), korzystających z gwarancji ustanowionych w art. 58 Konstytucji (zob. M. Bednarek, Prawo do mieszkania w konstytucji i ustawodawstwie, Warszawa 2007, s. 328). Przepis art. 58 Konstytucji zapewnia każdemu, a więc zarówno obywatelom, jak i innym osobom znajdującym
się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej (art. 37 Konstytucji), wolność zrzeszania się. Wprawdzie przepis ten znajduje się
w tej części rozdziału II Konstytucji, która zaopatrzona została tytułem „Wolności i prawa polityczne”, to jednak nie oznacza
to wyłączenia spod konstytucyjnej ochrony zrzeszeń niemających „politycznego” charakteru (zob. sygn. K 5/01). Umiejscowienie
art. 58 Konstytucji w określonej jednostce systematycznej jej tekstu nie może nie pociągać za sobą skutków dla interpretacji
tego przepisu, jednak nie powinny to być skutki polegające na zacieśnieniu zakresu wyrażonej w nim normy. Dlatego należy przyjąć,
że działalność spółdzielni, będących zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo
spółdzielcze (Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848, ze zm.; dalej: prawo spółdzielcze) „dobrowolnymi zrzeszeniami nieograniczonej
liczby osób”, nie jest wyłączona spod gwarancji, które ustanawia wymieniony przepis Konstytucji. Natomiast art. 12 Konstytucji,
proklamujący jedną z zasad ustrojowych RP, obejmuje swoim zakresem wolność tworzenia i działania nie tylko organizacji odpowiadających
swym charakterem wymienionym w tym przepisie typom, czyli związków zawodowych, organizacji społeczno-zawodowych rolników,
stowarzyszeń, ruchów obywatelskich i fundacji, ale także – „innych dobrowolnych zrzeszeń”. To ostatnie określenie jest tak
szerokie, że obejmuje swym zakresem również spółdzielnie (zob. sygn. K 5/01).
Trybunał podkreślił jednocześnie, że gwarancje wynikające z art. 58 Konstytucji „działają” zarówno „na zewnątrz” – w relacjach
z państwem i innymi podmiotami, jak i „do wewnątrz” w relacji pomiędzy spółdzielnią i jej członkami (zob. M. Bednarek, op.cit., s. 328). Skutkuje to uznaniem spółdzielni mieszkaniowych za zrzeszenia samorządne (por. wyrok TK z 29 czerwca 2001 r., sygn.
K 23/00, OTK ZU nr 5/2001, poz. 124), w przypadku których „nadmierna ingerencja ustawowa w sprawy strukturalne spółdzielni
narusza ich samodzielność i samorządność” (wyrok TK z 20 kwietnia 2005 r., sygn. K 42/02, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 38). Jednocześnie,
jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. K 5/01, założenie spółdzielni mieszkaniowej, przystąpienie i przynależność
do niej oraz wystąpienie ze spółdzielni mieszkaniowej stanowi realizację wolności zrzeszania się. Naturalnie warunki faktyczne
i prawne, w jakich funkcjonują spółdzielnie mieszkaniowe, z istoty rzeczy wprowadzają pewne ograniczenia wolności zrzeszania
się (np. konieczność wniesienia wkładu mieszkaniowego lub budowlanego przed przystąpieniem do spółdzielni), jednak powinny
one mieć możliwie jak najmniejszą skalę i przekonujące racjonalne uzasadnienie. Art. 58 Konstytucji zapewnia także pewien
standard organizacji wewnętrznej zrzeszeń, które nie mogą zmienić się w instytucje krępujące swobodę jednostki. Z uwagi jednak
na specyfikę spółdzielni mieszkaniowych niebezpieczeństwo to jest szczególnie widoczne, a ustawodawca ma prawo wprowadzać
rozwiązania, które mu przeciwdziałają.
Spółdzielnie mieszkaniowe, których celem jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków i ich rodzin, mają wynikający z
Konstytucji szczególny status prawny, związany z ich rolą w realizacji zadań państwa wskazanych w art. 75 ust. 1 Konstytucji
(zob. sygn. K 5/01; sygn. K 42/02 oraz wyrok TK z 17 grudnia 2008 r., sygn. P 16/08, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 181). Przepis
ten, nie przewidując sam w sobie preferencji na rzecz jakiejkolwiek z prawnych form zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, jest
m.in. źródłem obowiązku władz publicznych tworzenia instytucji prawnych umożliwiających osobom fizycznym podejmowanie zbiorowych
działań zmierzających do wybudowania dla siebie i swojej rodziny domu mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego w budynku wielomieszkaniowym
w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych przez korzystanie z danego domu lub lokalu (zob. sygn. P 16/08). Wyrazem szczególnego
statusu prawnego spółdzielni mieszkaniowych jest również uregulowanie problematyki ich funkcjonowania w odrębnej ustawie.
Zastosowanie takiego zabiegu legislacyjnego uzasadnia zarówno wskazany wyżej szczególny cel, jak i swoiste cechy stosunku
prawnego między spółdzielnią mieszkaniową a jej członkami (zob. sygn. K 5/01).
Spółdzielnia mieszkaniowa, jako osoba prawna typu korporacyjnego, korzysta z konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw
jednostki, w tym zwłaszcza z ochrony własności i innych praw majątkowych (art. 64 Konstytucji). Nie ulega bowiem wątpliwości,
że majątek spółdzielni stanowi przedmiot własności prywatnej (zob. sygn. P 16/08). Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny podkreśla
w swoim orzecznictwie, że w odniesieniu do problematyki własności spółdzielczej trzeba odróżnić stosunki zewnętrzne i wewnątrzspółdzielcze.
Ochrona własności spółdzielczej „na zewnątrz”, a więc w stosunku do osób trzecich i państwa, jest taka sama, jak ochrona innych
postaci własności prywatnej (zob. sygn. P 16/08). Na tle Konstytucji brak jest bowiem podstaw do różnicowania konstytucyjnego
statusu i przyznawanej ochrony w zależności od tego, czy własność (art. 64 Konstytucji) należy do osoby fizycznej, czy osoby
prawnej (zob. sygn. P 16/08). Inaczej przedstawia się kwestia ochrony własności spółdzielczej w stosunku do jej członków,
czyli w stosunkach wewnętrznych. W wyroku z 25 lutego 1999 r. (sygn. K 23/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 25) Trybunał Konstytucyjny
stwierdził, że ochrona własności spółdzielni jako własności grupowej jest uzasadniona tylko o tyle, o ile służy ochronie praw
przysługującym członkom. Pogląd ten podkreśla szczególną funkcję własności spółdzielczej, polegającą na jej służebnym charakterze
wobec praw majątkowych członków spółdzielni (zob. sygn. K 5/01). Spółdzielnia nie jest abstrakcyjną konstrukcją prawną, podstawą
jej bytu prawnego są osoby fizyczne (lub osoby prawne) do niej należące, a majątek należący do spółdzielni ma w świetle prawa
służyć zaspokajaniu ich potrzeb (zob. sygn. K 5/01).
Wskazany powyżej wymiar konstytucyjny tworzenia i działalności spółdzielni mieszkaniowych skłania Trybunał do jednoczesnego
zaakcentowania tego, że wszelka ingerencja ustawodawcza w prawa i wolności konstytucyjne przysługujące tym spółdzielniom oraz
ich członkom musi spełniać kryteria proporcjonalności wyznaczone w art. 31 Konstytucji. Zatem ingerencja taka będzie uznana
za dopuszczalną tylko wówczas, gdy dana regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych w niej skutków (zasada konieczności);
jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (zasada przydatności); a jej efekty pozostają w odpowiedniej
proporcji do ciężarów nakładanych na jednostkę (zasada proporcjonalności sensu stricto) (por. orzeczenie TK z 26 kwietnia 1995 r., sygn. K 11/94, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 12, s. 133; K. Wojtyczek, Zasada proporcjonalności, [w:] Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, red. B. Banaszak, A. Preisner, Warszawa 2002, s. 678-679). Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, „przesłanka «konieczności
ograniczenia w demokratycznym państwie» z jednej strony stawia przed prawodawcą każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej
potrzeby dokonania ingerencji w danym stanie faktycznym, z drugiej zaś – winna być rozumiana jako wymóg stosowania środków
prawnych skutecznych (rzeczywiście służących realizacji zamierzonych celów), ale tylko tych niezbędnych (chroniących określone
wartości w sposób bądź w stopniu nieosiągalnym przy zastosowaniu innych środków). Owa niezbędność oznacza również nakaz stosowania
środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu, bo ingerencja w sferę statusu
jednostki musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie”
(wyrok TK z 17 maja 2006 r., sygn. K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57). Wprowadzenie ograniczeń wymaga ponadto ich uzasadnienia,
przede wszystkim wskazania innej wartości konstytucyjnej, dla której prawo zostało „poświęcone” lub ograniczone (por. wyrok
TK z 2 października 2006 r., sygn. SK 34/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118).
Zdaniem wnioskodawcy, kolejnym istotnym wzorcem konstytucyjnym, wyznaczającym podstawę kontroli kwestionowanych w niniejszej
sprawie przepisów, jest art. 32 Konstytucji i statuowana w nim zasada równości. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał
się w swoim orzecznictwie na temat rozumienia powyższej zasady. W szczególności w wyroku z 20 października 1998 r. (sygn.
K 7/98, OTK ZU nr 6/1998, poz. 96 i cytowane tam orzeczenia) przypomniał, że zasada równości stanowi nakaz jednakowego traktowania
podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wobec tego punktem wyjścia do oceny zgodności danej regulacji prawnej
z zasadą równości jest rozważenie, czy można wskazać wspólną cechę istotną, uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa,
biorąc pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej. Jeżeli kontrolowana norma traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają
się określoną cechą wspólną, to mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Takie odstępstwo nie musi jednak oznaczać
naruszenia art. 32 Konstytucji. Niezbędna jest wówczas ocena przyjętego kryterium różnicowania. Aby odpowiedzieć na pytanie,
czy dane kryterium może stanowić podstawę różnicowania podmiotów prawa, charakteryzujących się wspólną cechą istotną, należy
rozstrzygnąć:
1) czy kryterium to pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji;
2) czy waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną
naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania;
3) czy kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi
odmienne traktowanie podmiotów podobnych.
W kontekście powyższego rozumienia zasady równości i dopuszczalnych odstępstw od niej konieczne jest zwrócenie uwagi nie tylko
na szczególny status spółdzielni mieszkaniowych, które stanowią jedną z form realizacji zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych
jednostki (art. 75 ust. 1 Konstytucji), lecz również na ściśle powiązany z tym statusem szczególny cel i przedmiot działalności
spółdzielni mieszkaniowych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.s.m., celem spółdzielni mieszkaniowej jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych
i innych potrzeb członków oraz ich rodzin, przez dostarczanie członkom samodzielnych lokali mieszkalnych lub domów jednorodzinnych,
a także lokali o innym przeznaczeniu. Wobec tego, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego wyrażonej w wyroku o sygn. K 42/02, celem
współdziałania obywateli w ramach spółdzielni mieszkaniowych nie jest osiągnięcie zysku. „Spółdzielnie mieszkaniowe nie mają
więc na względzie prowadzenia działalności gospodarczej nastawionej na osiąganie zysku, lecz na zaspokajanie potrzeby osobistej
członków spółdzielni związanej z potrzebą mieszkania” (zob. M. Bednarek, op.cit., s. 336). W sposób istotny różni to pozycję spółdzielni mieszkaniowej od spółki prawa handlowego, której celem jest działalność
stricte zarobkowa (zob. H. Cioch, Zarys prawa spółdzielczego, Warszawa 2007, s. 17). Wprawdzie do ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wprowadzono pewne elementy „rynkowo-komercyjne”,
ale stanowi to działalność uboczną i subsydiarną w stosunku do podstawowego celu istnienia spółdzielni mieszkaniowej (zob.
M. Bednarek, op.cit., s. 337). Również w ramach formy instytucjonalnej spółek handlowych możliwe jest ich tworzenie w jakimkolwiek celu prawnie
dozwolonym, niekoniecznie zarobkowym (spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, spółka akcyjna), to jednak w przypadku spółek
prawa handlowego przewarzają cele gospodarcze, czy nawet wprost – prowadzenie przedsiębiorstwa (zob. A. Szajkowski, M. Tarska,
Prawo spółek handlowych, Warszawa 2005, s. 47).
Spółdzielnia, będąc osobą typu korporacyjnego (stowarzyszeniowego, zrzeszeniowego), znacznie różni się także od fundacji.
Mianowicie fundacja nie jest korporacją (nie ma członków), a jej podstawę, substrat, stanowi majątek przeznaczony przez założyciela
lub założycieli (fundatorów) na określone cele społecznie lub gospodarczo użyteczne (zob. H. Izdebski, Fundacje i stowarzyszenia. Komentarz. Orzecznictwo. Skorowidz, Krasnobród 2004, s. 20). Tę podstawową odmienność podkreśla już sam ustrojodawca w art. 12 Konstytucji, w którym wyraźnie
oddziela dwie kategorie podmiotów – dobrowolne zrzeszenia i fundacje, przesądzając tym samym jednoznacznie, że fundacja nie
jest formą zrzeszania się (zob. T. Bąkowski, Uznanie fundacji za organizację społeczną w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, „Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa” z. 2/2007, s. 56). To sprawia, że spółdzielnia mieszkaniowa, przy odrębności
realizowanego celu mającego konstytucyjne umocowanie (art. 75 ust. 1 Konstytucji), jest w swej naturze bliższa stowarzyszeniu
(dobrowolnej korporacji o celach niezarobkowych) niż fundacji czy spółce prawa handlowego (zob. H. Cioch, op.cit., s. 20).
Istotne różnice występują również w ramach samych spółdzielni, a wynikają one przede wszystkim z odmiennych celów ich działalności.
Przykładowo istnieją spółdzielnie, które są klasycznymi przedsiębiorcami w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie
działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095, ze zm.), inne zaś – jak spółdzielnie mieszkaniowe – prowadzą
tzw. działalność bezwynikową i nie mogą osiągać żadnych korzyści ekonomicznych kosztem swoich członków (por. H. Cioch, op.cit., s. 17). Nie można zatem w każdym przypadku i bez jakichkolwiek zastrzeżeń powiedzieć, że wszystkie spółdzielnie i innego
typu podmioty (spółki, stowarzyszenia, fundacje itp.) powinny być równo traktowane przez ustawodawcę. W tym kontekście bowiem
szczególnie precyzyjnego uzasadnienia wymaga teza, że dana wolność lub prawo konstytucyjne przysługuje powyższym podmiotom
na równi, a zachodzące między nimi różnice nie mają znaczenia z punktu widzenia określenia grupy odznaczającej się wspólną
cechą istotną.
3. Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 4 ust. 41 u.s.m. z art. 32 ust. 2 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny zauważył, że wnioskodawca konstruuje na podstawie kwestionowanego
przepisu normę, która z niego nie wynika. Przepis ten nie odnosi się bowiem do zasad wydatkowania środków na remonty nieruchomości
będących w zasobie spółdzielni mieszkaniowej. Przepis ten dotyczy jedynie sposobu ewidencjonowania, tj. sporządzania wykazu
wpływów i wydatków funduszu remontowego. Natomiast zasady finansowania się nie zmieniają, jedynie stosuje się bardziej przejrzysty
– odrębnie dla każdej nieruchomości – sposób ewidencjonowania wpływających i wydatkowanych środków.
Dodatkowo Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że zarzut naruszenia w art. 4 ust. 41 u.s.m. zasady równości nie został dostatecznie uzasadniony. Oprócz stwierdzenia, w którym wnioskodawca wywodzi z kwestionowanego
przepisu „naruszenie równowagi praw i obowiązków ekonomicznych szerokiej rzeszy członków spółdzielni mieszkaniowych”, we wniosku
nie odniesiono się szerzej do tego, na czym miałoby polegać naruszenie wspomnianej równowagi, a więc nierówne traktowanie
poszczególnych członków spółdzielni mieszkaniowej. To powoduje wadliwość wniosku z punktu widzenia art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy
o TK. Niemniej jednak Trybunał Konstytucyjny, zamiast umorzyć postępowanie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK,
zdecydował się na zastosowanie formuły „nie jest niezgodny”, a to z uwagi na wyprowadzenie przez wnioskodawcę z kwestionowanego
przepisu normy, która w istocie z niego nie wynika. Oznacza to tym samym, że między argumentacją wnioskodawcy a wskazanym
wzorcem konstytucyjnym nie występuje konieczny związek.
4. Przepis art. 4 ust. 8 u.s.m. stanowi: „Członkowie spółdzielni, osoby niebędące członkami spółdzielni, którym przysługują
spółdzielcze własnościowe prawa do lokali, oraz właściciele niebędący członkami spółdzielni mogą kwestionować zasadność zmiany
wysokości opłat bezpośrednio na drodze sądowej. W przypadku wystąpienia na drogę sądową ponoszą oni opłaty w dotychczasowej
wysokości. Ciężar udowodnienia zasadności zmiany wysokości opłat spoczywa na spółdzielni”. Treść wniosku uprawnia do stwierdzenia,
że kwestionuje się w nim jedynie zdanie drugie art. 4 ust. 8 u.s.m.
Podstawowy zarzut wnioskodawcy, zawarty we wniosku przedstawionym na piśmie, obejmuje stwierdzenie, że reguła wynikająca z
kwestionowanego przepisu nie uwzględnia regulacji zawartych w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów,
mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266, ze zm.; dalej: u.o.p.l.), które
różnicują tryb postępowania dla opłat pobieranych na pokrycie kosztów zależnych od właściciela (zarządcy) nieruchomości od
zasad postępowania dla opłat pobieranych na pokrycie kosztów niezależnych od właściciela (zarządcy). Jak twierdzi wnioskodawca,
zgodnie z art. 8a ust. 5-8 u.o.p.l., zaskarżenie przez użytkownika lokalu do sądu zmiany wysokości opłat uprawnia go do ich
wnoszenia w dotychczasowej wysokości tylko w części pokrywającej koszty zależne od zarządcy, zaś w odniesieniu do kosztów
od niego niezależnych – nie uwalnia od obowiązku wnoszenia opłat w podwyższonej wysokości. Na tle tych sformułowań Trybunał
Konstytucyjny zauważył, że wnioskodawca dokonał nieuprawnionej interpretacji powyższych przepisów, ponieważ art. 8a ust. 8
u.o.p.l. jednoznacznie wyłącza stosowanie art. 8a ust. 1-6b u.o.p.l. do podwyżek opłat niezależnych od właściciela. Tym samym
na gruncie przepisów u.o.p.l., kwestionowanie podwyższenia opłat niezależnych od właściciela w ogóle nie jest możliwe.
Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny podniósł, że wnioskodawca nie wskazał cechy relewantnej, która zobowiązywałaby do równego
traktowania – w zakresie wysokości opłat ponoszonych po zakwestionowaniu zasadności ich zmiany na drodze sądowej – osób objętych
ochroną w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych oraz w przepisach u.o.p.l. Jest to o tyle istotne, że Trybunał Konstytucyjny
w powołanym przez wnioskodawcę postanowieniu z 29 czerwca 2005 r. (sygn. S 1/05), (OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 77), wywiódł:
„Z art. 75 ust. 2 Konstytucji nie wynika, że ochrona wszystkich lokatorów musi być uregulowana w jednej ustawie. Jeśli jednak
poszczególne przypadki tej ochrony przewidziane są w różnych ustawach właściwych dla stosunków danego rodzaju, zróżnicowanie
ochrony nie może być dowolne, ale powiązane być musi z charakterem prawnym tych stosunków. (…). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego
dopuszczalne jest zróżnicowanie ochrony przed nadmiernie wysokimi opłatami za używanie lokalu zależnie od tego, czy lokatorem
jest najemca lokalu, czy osoba, której przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu. Takie zróżnicowanie jest uzasadnione faktem,
że w każdej z tych dwóch sytuacji odmiennie był gromadzony kapitał początkowy, konieczny do wzniesienia budynku. W przypadku
spółdzielni mieszkaniowej został on zgromadzony kosztem jej członków, którzy zrzeszyli się w celu zaspokojenia swoich potrzeb
mieszkaniowych, a nie po to, aby zapewnić spółdzielni osiąganie dochodu ich kosztem”.
W dalszej części uzasadnienia Trybunał podkreślił jednak, że „wprowadzenie odmiennych zasad sądowej kontroli podwyższania
czynszów i opłat z tytułu używania lokalu, wynikające z aktualnie obowiązującej ustawy o ochronie praw lokatorów oraz z ustawy
z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych – nie jest już uzasadnione” (sygn. S 1/05). W tym kontekście Trybunał
Konstytucyjny stwierdził, że w powyższym orzeczeniu zasadnie zakazano różnicowania podmiotów w zakresie „zasad sądowej kontroli
podwyższania czynszów i opłat z tytułu używania lokalu”, gdyż chodzi o identyczne cele tej kontroli oraz identyczne kryteria
tej oceny. Niemniej jednak art. 4 ust. 8 zdanie drugie u.s.m. nie dotyczy tych zasad. Jednocześnie Trybunał zauważył, że wnioskodawca
w ogóle nie wykazał tego, dlaczego – jego zdaniem – zróżnicowanie wynikające z kwestionowanego przepisu i przepisów u.o.p.l.
ma cechy dowolnej ingerencji w prawa majątkowe jednostki (por. sygn. S 1/05).
Z kolei w wyroku z 17 maja 2006 r. (sygn. K 33/05) Trybunał Konstytucyjny wywiódł: „Konstytucyjnie niedopuszczalne jest (…)
zróżnicowanie okresu dzielącego uzyskanie przez lokatora informacji o podwyżce czynszu (opłat za używanie lokalu spółdzielczego)
a aktualizacją obowiązku jego (ich) płacenia w podwyższonej wysokości. Ustawa lokatorska odmiennie niż ustawa spółdzielcza
określa długość tego okresu, który w wypadku czynszu wynosi 3 miesiące (art. 8a ust. 2 ustawy lokatorskiej), natomiast w przypadku
opłat za używanie lokalu spółdzielczego – 2 tygodnie (art. 4 ust. 8 ustawy spółdzielczej). Kolejne nieuzasadnione zróżnicowanie
przejawia się w odmiennym ukształtowaniu płatności po podwyżce – w razie jej zakwestionowania na drodze sądowej najemca płaci
czynsz w dotychczasowej wysokości (art. 8a ust. 6 ustawy lokatorskiej), zaś spółdzielca (i niespółdzielca) obowiązany jest
do uiszczania opłat w wysokości podwyższonej (art. 4 ust. 8 ustawy spółdzielczej)”. Niemniej jednak pogląd ten nie oznacza
niekonstytucyjności art. 4 ust. 8 zdania drugiego u.s.m., ponieważ w omawianym zakresie ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych
przewiduje regulacje korzystniejsze, a zgodnie z art. 3 ust. 3 u.o.p.l. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych
ustaw regulujących ochronę praw lokatorów w sposób korzystniejszy dla lokatora. Wobec tego przepisy u.o.p.l. stanowią jedynie
pewien minimalny standard ochrony, co nie oznacza, że nie jest dopuszczalne przyjęcie rozwiązań korzystniejszych dla spółdzielców,
których kosztem został zgromadzony kapitał początkowy, konieczny do wzniesienia budynku (zob. sygn. S 1/05). Dodatkowo treść
art. 3 ust. 3 u.o.p.l. wskazuje na wątpliwą przydatność stosowania kryterium równości (art. 32 Konstytucji) w zakresie kontroli
przepisów ustaw szczególnych wprowadzających zwiększony stopień ochrony w stosunku do tego, który przewiduje u.o.p.l.
Podczas rozprawy 15 lipca 2009 r. wnioskodawca uzupełnił argumentację dotyczącą niekonstytucyjności art. 4 ust. 8 u.s.m. poprzez
wskazanie dodatkowego kontekstu, z punktu widzenia którego przepis ten powinien zostać skonfrontowany przez Trybunał z zasadą
równej ochrony praw majątkowych. W tym aspekcie grupę podlegającą równemu traktowaniu ze względu na wspólną cechę istotną
stanowią wszyscy spółdzielcy. W związku z powyższym uzupełnieniem Trybunał Konstytucyjny wywiódł, że kwestionowany przez wnioskodawcę
przepis rzeczywiście wprowadza nieuzasadnione zróżnicowanie w zakresie sytuacji majątkowej spółdzielców (art. 64 ust. 2 Konstytucji).
W razie zakwestionowania na drodze sądowej zasadności zmiany wysokości opłat, osoba wskazana w art. 4 ust. 8 zdanie pierwsze
u.s.m. ponosi te opłaty w dotychczasowej wysokości, co obejmuje zarówno opłaty, które są niezależne od spółdzielni mieszkaniowej,
jak i te, które od niej zależą. Zatem obowiązek pokrycia różnicy między zaktualizowaną wysokością opłat, które muszą być poniesione
jako niezależne od decyzji spółdzielni mieszkaniowej, a opłatą wnoszoną przez osobę występującą na drogę sądową (a więc w
wysokości ustalonej przed konieczną aktualizacją), obciąża całą spółdzielnię mieszkaniową, a tym samym pozostałych spółdzielców.
Obciążenie to nie znajduje uzasadnienia także z tego powodu, że stopień prawdopodobieństwa stwierdzenia przez sąd niezasadności
zmiany wysokości opłaty jest niewielki, skoro dotyczy to opłat, na których wysokość spółdzielnia mieszkaniowa nie ma żadnego
wpływu.
5. Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, że część powołanych przez wnioskodawcę wzorców kontroli art. 81 ust. 3 u.s.m., który nakłada obowiązek udostępniania na stronie internetowej spółdzielni mieszkaniowej jej statutu, regulaminów,
uchwał i protokołów obrad organów spółdzielni, a także protokołów lustracji i rocznego sprawozdania finansowego, ma cechę
nieadekwatności. Mianowicie art. 49 Konstytucji zapewnia „wolność komunikowania się, która obejmuje nie tylko tajemnicę korespondencji,
ale i wszelkiego rodzaju kontakty międzyosobowe” (zob. wyrok TK z 20 czerwca 2005 r., sygn. K 4/04, OTK ZU nr 6/A/2005, poz.
64). Konstytucja nieprzypadkowo stanowi tu o „wolności komunikowania się”, a nie o „wolności komunikowania” (wówczas wzorzec
zawarty w art. 49 należałoby uznać za adekwatny do kontroli art. 81 ust. 3 u.s.m.). Zwrot „komunikować się” oznacza utrzymywanie z kimś kontaktu, porozumiewanie się, a nie jedynie podawanie
czegoś do wiadomości, przekazywanie jakiejś informacji czy zawiadamianie o czymś (zob. Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, Warszawa 1978, t. 1, s. 981). Tak więc wolność komunikowania się ze swej istoty dotyczy swobody porozumiewania
się określonych osób i związana jest z poufnością, co tradycyjnie obejmuje się określeniem „tajemnica” (por. P. Sarnecki,
uwagi do art. 49 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 3, red. L. Garlicki, Warszawa 2003, s. 3).
Z kolei art. 51 Konstytucji wprowadza prawo jednostki do ochrony danych osobowych, w którego zakres wchodzi warunek ustawowej
podstawy ujawnienia przez jednostkę informacji dotyczących jej osoby (ust. 1), zakaz skierowany do władz publicznych pozyskiwania,
gromadzenia i udostępniania o obywatelach innych informacji niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (ust. 2), prawo
dostępu jednostki do odnośnych dokumentów i zbiorów danych oraz żądania sprostowania bądź usunięcia danych nieprawdziwych,
niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą (ust. 3 i 4) (zob. wyrok TK z 19 maja 1998 r., sygn. U 5/97, OTK ZU nr
4/1998, poz. 46). Przepis ten zawiera nadto generalną zapowiedź konstytucyjną, zgodnie z którą „zasady i tryb gromadzenia
oraz udostępniania informacji określa ustawa” (art. 51 ust. 5 Konstytucji). Dodatkowo Trybunał Konstytucyjny zaakceptował
pogląd P. Sarneckiego, że w zakresie prawa do ochrony danych osobowych znajduje się również wolność jednostki od ujawniania
informacji dotyczących swej osoby, nieujawniania ich tak innym osobom, jak zwłaszcza władzom publicznym. „Wskazana wolność
obejmuje, w swym punkcie wyjścia, wolność od ujawniania wszelkich informacji dotyczących każdego z przejawów nie tylko ściśle
osobistego, lecz również publicznego zachowania się jednostki” (P. Sarnecki, uwagi do art. 51 Konstytucji, op.cit., s. 1-2). Jednocześnie konstytucyjnie ustanowione ograniczenia dotyczące ujawniania, pozyskiwania i dostępności informacji
o osobach prywatnych (art. 51 Konstytucji) są istotnym elementem prawa do prywatności (zob. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2006, s. 108). Łączna analiza tych unormowań konstytucyjnych doprowadziła Trybunał do sformułowania koncepcji „autonomii
informacyjnej” jednostki (zob. ibidem).
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, art. 81 ust. 3 u.s.m. powinien być interpretowany systemowo, która to wykładnia warunkuje zgodność tego przepisu z art. 51 ust. 1,
3 i 5 Konstytucji, gwarantującym autonomię informacyjną jednostki. Kwestionowany w niniejszej sprawie przepis znajduje się
w rozdziale 11 u.s.m. zatytułowanym „Prawa członków spółdzielni mieszkaniowej”. Zatem konstytucyjnie uprawniona interpretacja art. 81 ust. 3 u.s.m. nakazuje przypisanie przewidzianych w nim uprawnień jedynie członkom spółdzielni mieszkaniowej. Udostępnianie
osobom spoza tego kręgu statutu, regulaminów, uchwał i protokołów obrad organów spółdzielni, a także protokołów lustracji
i rocznych sprawozdań finansowych nie znajduje konstytucyjnego uzasadnienia. Tym samym powodowałoby nieuprawnione ograniczenie
prawa do ochrony danych osobowych przysługującego w tym przypadku członkom spółdzielni mieszkaniowej. Oczywiście powyższe
ustalenia determinują przyjęcie określonych rozwiązań technicznych, które zapewniłyby dostęp do dokumentów zawartych na stronie
internetowej spółdzielni mieszkaniowej tylko osobom uprawnionym, a więc członkom spółdzielni (np. system logowania się na
stronie za pomocą określonego hasła).
W kontekście zaś art. 51 ust. 2 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny zauważył, że przepis ten dotyczy ograniczeń działań władz
publicznych, a spółdzielnie mieszkaniowe, co wydaje się akceptować sam wnioskodawca, odwołując się do uchwały Naczelnego Sądu
Administracyjnego z 11 kwietnia 2005 r. (sygn. akt I OPS 1/05, ONSAiWSA nr 4/2005, poz. 63), nie mieszczą się w pojęciu „władzy
publicznej”, a ich działalność nie może być utożsamiana z wykonywaniem zadań publicznych. Z kolei w odniesieniu do wzorca
określonego w art. 51 ust. 4 Konstytucji, Trybunał także stwierdził jego nieadekwatność, ponieważ art. 81 ust. 3 u.s.m. w ogóle nie odnosi się do kwestii sprostowania oraz usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych
w sposób sprzeczny z ustawą.
Dodatkowo Trybunał Konstytucyjny zauważył, że argumenty powołane przez wnioskodawcę, a dotyczące tego, że „koszt założenia,
utrzymania i aktualizacji strony internetowej będzie nadmiernym obciążeniem” dla większości spółdzielni mieszkaniowych, jak
również tego, że nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia udostępniania tak szerokiego zakresu informacji o działalności spółdzielni
mieszkaniowej osobom w ogóle niezwiązanym ze spółdzielnią, nie stanowią uzasadnienia naruszenia wskazanych przez wnioskodawcę
wzorców. Między tymi argumentami a określonymi w petitum wniosku przepisami Konstytucji nie występuje konieczny związek.
6. Przedmiotem zaskarżenia wnioskodawca uczynił również art. 82 ust. 3 i 4 u.s.m., które stanowią: „3. Nie można być członkiem rady nadzorczej dłużej niż przez 2 kolejne kadencje rady nadzorczej.
4. Kadencja rady nadzorczej nie może trwać dłużej niż 3 lata”. W ocenie Trybunału, wątpliwe jest przede wszystkim obejmowanie
zasadą równego traktowania wszystkich wymienionych przez wnioskodawcę podmiotów – spółdzielni mieszkaniowych, spółek, stowarzyszeń
i fundacji, ze względu na istotne różnice między nimi, a w związku z tym odmienne motywy, które mogą w poszczególnych przypadkach
przemawiać za ograniczeniem zasady równości. Ponadto należy zauważyć, że przecież ustawodawca w odniesieniu do niektórych
podmiotów, innych niż spółdzielnie mieszkaniowe, wprowadził ograniczenia dotyczące kadencji członków rad nadzorczych (np.
art. 386 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych, Dz. U. Nr 94, poz. 1037, ze zm.). Jednocześnie
wnioskodawca, pomimo wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku, szerzej nie uzasadnił tego, dlaczego wszystkie wyżej
wskazane podmioty, odznaczające się odmiennym statusem i realizowanymi celami, wymagają równego traktowania przez ustawodawcę
(mają cechę relewantną). Poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że „w stosunku do żadnego innego rodzaju spółdzielni, ani w stosunku
do żadnego innego typu podmiotu prywatnego (spółka, stowarzyszenie, fundacja itp.) takiego ograniczenia nie ma. Brak uzasadnienia
dla takiego – odmiennego – traktowania spółdzielni mieszkaniowych jest równoznaczny z dyskryminacją, co narusza art. 32 Konstytucji”.
W kontekście zarzutu nieproporcjonalnego naruszenia art. 58 ust. 1 Konstytucji, wnioskodawca w zasadzie nie uzasadnił tego,
na czym polega nadmierna ingerencja w wolność zrzeszania się, oraz tego, jakie niebezpieczeństwa wiążą się z wprowadzeniem
kadencyjności rady nadzorczej spółdzielni mieszkaniowej. Trybunał Konstytucyjny uznał, że wprawdzie kwestionowane przepisy
ingerują w wolność zrzeszania się w aspekcie biernego prawa wyborczego do organu spółdzielni mieszkaniowej, to jednak ingerencja
ta jest uzasadniona w świetle art. 31 ust. 3 w związku z art. 76 Konstytucji. Teza ta znajduje potwierdzenie w poglądach przedstawionych
w wyroku o sygn. K 42/02, w którym Trybunał Konstytucyjny wywiódł: „Art. 76 Konstytucji, zobowiązujący władze publiczne do
ochrony «konsumentów, użytkowników i najemców», m.in. «przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi», ma także znaczenie dla spółdzielców
zrzeszonych w spółdzielniach mieszkaniowych. Przepis ten traktować należy jako konkretyzację ogólnych zasad sprawiedliwości
społecznej i nie można ograniczać jego zastosowania do konsumentów, najemców i użytkowników w ustawowym, cywilnoprawnym rozumieniu
tych pojęć. Chodzi tu w istocie o ochronę interesów osób będących «słabszą» stroną różnego rodzaju stosunków prawnych. Jest
faktem powszechnie znanym, że spółdzielnie mieszkaniowe są jednostkami organizacyjnymi, które z racji swego majątku, doświadczenia
osób nimi kierującymi, a zwłaszcza z uwagi na służące im z reguły zaplecze administracyjne (techniczne i osobowe), są podmiotami
«silniejszymi» niż poszczególni członkowie spółdzielni, jak również osoby ubiegające się o członkostwo i związane z nim prawo
do lokalu. Poza tym interes tych osób ma analogicznie jak w przypadku konsumentów charakter rozproszony, co utrudnia im jego
ochronę. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż interesy te podlegają ochronie konstytucyjnej i uzasadniają uregulowanie ustawowe
precyzujące jej zakres”.
W związku z powyższym art. 82 ust. 3 i 4 u.s.m. gwarantuje to, że skład rady nadzorczej – organu kontrolnego i nadzorczego spółdzielni mieszkaniowej –
odzwierciedla aktualną wolę elektoratu spółdzielców, która jednak może ulec zmianie już w toku kadencji. Dzięki ustawowemu
wprowadzeniu kadencyjności organu zmiana ta może zostać uzewnętrzniona podczas najbliższych wyborów, co stanowi istotę demokracji
przedstawicielskiej. Ponadto zagadnienie kadencyjności organu zawsze jest związane z problemem walki z naturalną tendencją
absolutyzacji posiadanej władzy, gdyż ma utrudniać jej monopolizację (zob. A. Ławniczak, M. Masternak-Kubiak, Zasada kadencyjności Sejmu – wybrane problemy, „Przegląd Sejmowy” nr 3/2002, s. 9). W tym celu dąży się do tego, aby stworzyć prawne możliwości zastępowania jednych piastunów
władzy innymi, nie tylko w razie śmierci lub wystąpienia okoliczności zmuszającej do odebrania mandatu (zob. ibidem). „Nie nadużyje prawdopodobnie powierzonej władzy osoba, której pełnomocnictwa wygasają w określonym terminie (gdy tylko
termin nie jest zbyt długi), powracając do szeregu zwykłych obywateli – jeśli pełnomocnictwa nie będą ponowione” (zob. ibidem). Powyższe w całej rozciągłości odnosi się również do członków rad nadzorczych spółdzielni mieszkaniowych.
7. Zarzuty zgłoszone w odniesieniu do art. 83 ust. 1 u.s.m., a w zasadzie do zdania pierwszego tego przepisu (por. treść wniosku grupy posłów), nie zostały odpowiednio
uzasadnione przez wnioskodawcę w kontekście wskazanego w petitum wzorca kontroli (art. 32 Konstytucji). Stwierdzenie, że regulacja „rodzi (…) zarzut nierównego traktowania różnych rodzajów
spółdzielni”, wymaga poparcia dowodami dotyczącymi odmiennego traktowania podmiotów podobnych, szczególnie w przypadku gdy
między poszczególnymi rodzajami spółdzielni występują istotne różnice wynikające z celów ich działania. Zatem w tym zakresie
Trybunał Konstytucyjny był zobowiązany do umorzenia postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Argumenty
typu: „przepis ustawowy określający zasady i warunki odbywania walnego zgromadzenia w częściach ma istotne luki prawne, których
skutkiem może być zanarchizowanie procesu decyzyjnego tego organu”, czy „ustawowe nakazywanie odbywania walnych zgromadzeń
członków we wszystkich spółdzielniach mieszkaniowych (…) jest złudną wiarą w demokrację bezpośrednią, jako jedynie słuszną
w samorządności spółdzielczej”, w żaden sposób nie uzasadniają naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Być może wskazują
na sprzeczność z innymi przepisami Konstytucji, ale kontrola w tym zakresie jest niedopuszczalna ze względu na związanie Trybunału
Konstytucyjnego zakresem wniosku.
8. Jak już wcześniej zauważono, argument mający uzasadniać niekonstytucyjność art. 11 ust. 11 pkt 2 u.s.m., a zawierający się w twierdzeniu, że „Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędną jednolitość regulacji ustawy
o ochronie praw lokatorów oraz ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych”, nie znajduje odzwierciedlenia w orzecznictwie Trybunału
(por. sygn. S 1/05 i sygn. K 33/05). Dopuszczalne jest bowiem wprowadzenie w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych korzystniejszej
ochrony niż ta, którą przewiduje minimalny standard wynikający z przepisów u.o.p.l. Preferencyjne traktowanie spółdzielców
jest uzasadnione szczególnym stosunkiem, jaki łączy spółdzielnię mieszkaniową i jej członków. Istnienie tej więzi jednocześnie
podaje w wątpliwość zasadność stosowania wzorca kontroli określonego w art. 32 Konstytucji, w szczególności w kontekście pytania
o to, czy rzeczywiście mamy do czynienia w tym przypadku z istnieniem wspólnej cechy relewantnej.
9. Przepis art. 26 ust. 1 u.s.m. przewiduje, że jeżeli w określonym budynku lub budynkach położonych w obrębie danej nieruchomości
została wyodrębniona własność wszystkich lokali, po wyodrębnieniu własności ostatniego lokalu stosuje się przepisy ustawy
z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903, ze zm.), niezależnie od pozostawania przez
właścicieli członkami spółdzielni. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, przepis ten nie narusza prawa do zrzeszania się (art.
58 Konstytucji), gdyż pozostawia uznaniu jednostki kwestię wyboru formy tego zrzeszania (spółdzielnia lub wspólnota mieszkaniowa).
Osoby, które w różny sposób nabywają prawa do lokali w spółdzielni mieszkaniowej, jednocześnie decydują się na powstanie określonego
związku z tą spółdzielnią. Natomiast w momencie zawarcia ze spółdzielnią umowy o ustanowienie prawa odrębnej własności lokalu,
wyrażają zgodę „na członkostwo” we wspólnocie mieszkaniowej. Przy tym przynależność do spółdzielni nie powoduje zakazu stosowania
innej formy organizacyjnej współdziałania po wyodrębnieniu własności ostatniego lokalu w obrębie danej nieruchomości (art.
26 ust. 1 in fine u.s.m.). Z nieuprawnioną ingerencją w wolność zrzeszania się mielibyśmy do czynienia, jeśliby po wyodrębnieniu własności
wszystkich lokali w budynku, nadal istniał obowiązek stosowania ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Prawo do ustanowienia
odrębnej własności lokalu i przeniesienia jego własności nie byłoby w pełni realizowane, albowiem właściciele zostaliby pozbawieni
prawa samodzielnego decydowania o sposobie zarządzania wyodrębnionymi lokalami, które to prawo obejmuje również możliwość
powierzenia tego zarządu spółdzielni mieszkaniowej.
Nieadekwatność wzorca konstytucyjnego określonego w art. 75 Konstytucji wynika stąd, że beneficjentami działań władz publicznych
przewidzianych w tym przepisie są obywatele, których potrzeby mieszkaniowe nie zostały jeszcze zaspokojone, a więc te osoby,
które dotąd nie uzyskały własnego mieszkania. Natomiast art. 26 ust. 1 u.s.m. odnosi się do sytuacji wyodrębnienia własności
wszystkich lokali. Tym samym kwestionowany przepis dotyczy podmiotów dysponujących prawem odrębnej własności lokalu, których
potrzeby mieszkaniowe zostały już zaspokojone.
10. W związku z art. 35 ust. 21 u.s.m. Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że realizacja roszczeń członków spółdzielni mieszkaniowej o przeniesienie odrębnej
własności lokali w budynkach została przez ustawodawcę uzależniona od uregulowania sytuacji prawnej gruntów, na których spółdzielnie
wzniosły te budynki (art. 36 u.s.m.). Wobec tego art. 35 u.s.m. przyznaje spółdzielniom mieszkaniowym roszczenia mające ułatwić
uporządkowanie tej sytuacji poprzez nabycie własności lub prawa użytkowania wieczystego do gruntów. Zgodnie z art. 35 ust.
1 zdanie pierwsze u.s.m., spółdzielnia mieszkaniowa, która 5 grudnia 1990 r. była posiadaczem gruntów stanowiących własność
Skarbu Państwa, gminy, osoby prawnej innej niż Skarb Państwa, gmina albo związek międzygminny lub osoby fizycznej oraz przed
tym dniem wybudowała sama lub wybudowali jej poprzednicy prawni, budynki lub inne urządzenia trwale związane z gruntem, może
żądać, aby właściciel zajętej na ten cel działki budowlanej przeniósł na nią jej własność za wynagrodzeniem. Jeżeli jednak
właścicielem działek budowlanych jest Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego lub ich związki, zamiast przeniesienia
własności tych działek na rzecz spółdzielni działki te, na wniosek spółdzielni mieszkaniowej, zostają jej oddane w użytkowanie
wieczyste (art. 35 ust. 2 u.s.m.). Zatem w odniesieniu do tego rodzaju gruntów ustawodawca pozostawił spółdzielni mieszkaniowej
swobodę wyboru prawa do gruntu, którego będzie dochodzić od właściciela. Podejmując decyzję w tym zakresie, spółdzielnia mieszkaniowa
musi uwzględnić fakt, że wynagrodzenie z tytułu nabycia prawa własności działek gruntu ustala się w wysokości równej wartości
rynkowej tych działek, przy czym nie uwzględnia się wartości budynków i innych urządzeń, o ile zostały wybudowane lub nabyte
przez spółdzielnię lub jej poprzedników prawnych. Dodatkowo, jeżeli właścicielem zbywanych działek jest Skarb Państwa lub
jednostka samorządu terytorialnego, właściwy organ może udzielić bonifikaty na zasadach określonych w przepisach o gospodarce
nieruchomościami (art. 35 ust. 3 u.s.m.). Przy czym tego typu bonifikata pozostaje w gestii starosty lub organu wykonawczego
gminy, powiatu, samorządu województwa, zarówno co do możliwości udzielenia, jak i jej wysokości (zob. G. Bieniek, [w:] G.
Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2005, s. 287).
Przyznanie spółdzielni mieszkaniowej (jej członkom) uprawnienia do dokonania wyboru prawa do gruntu, o które wystąpi do Skarbu
Państwa albo jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków, jest zasadne z tego względu, że koszty wynikające z tytułu
przeniesienia własności lub ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości obciążą członków spółdzielni, którym
przysługują prawa do lokali znajdujących się w budynkach położonych na działkach nabywanych przez spółdzielnię, bądź też koszty
te poniesie cała spółdzielnia (por. E. Bończak-Kucharczyk, Spółdzielnie mieszkaniowe. Komentarz, Warszawa 2008, s. 545-546). Nie ma podstaw do żądania pokrycia powyższych kosztów wyłącznie przez osoby składające wniosek
o ustanowienie odrębnej własności lokalu, skoro są to koszty działania, które zobowiązana jest podjąć spółdzielnia mieszkaniowa,
a nie część jej członków (zob. ibidem, s. 546-547). Jeżeli każdemu członkowi przysługuje roszczenie o przekształcenie dotychczasowych spółdzielczych praw do lokali
w odrębną własność, to spółdzielnia nie może uzależniać realizacji tego roszczenia od wpłaty świadczeń innych niż określone
w art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m. (zob. ibidem, s. 547).
Wyjątek od reguły pozostawiającej spółdzielni mieszkaniowej możliwość wyboru prawa, którym będzie dysponować w odniesieniu
do gruntu, wynika z kwestionowanego w niniejszej sprawie art. 35 ust. 21 u.s.m. W świetle tego przepisu, jeżeli właścicielem zbywanych działek budowlanych, o których mowa w art. 35 ust. 1 u.s.m.,
jest Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego lub ich związki i została przez właściwy organ udzielona bonifikata
na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr
261, poz. 2603, ze zm.; dalej: u.g.n.), to na pisemny wniosek osoby, której przysługuje roszczenie o ustanowienie odrębnej
własności lokalu i o przeniesienie jego własności, zarząd spółdzielni jest obowiązany w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia
wniosku o wyodrębnienie własności lokalu wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej do wystąpienia z pisemnym wnioskiem do właściciela
nieruchomości o sprzedaż tej nieruchomości na warunkach udzielonej bonifikaty. Jak stwierdza M. Bednarek, w art. 35 ust. 21 u.s.m. mowa jest o sytuacji, gdy Skarb Państwa lub gmina, jako właściciele nieruchomości gruntowej, uprzednio ustanowiły
na rzecz spółdzielni mieszkaniowej prawo użytkowania wieczystego i w związku z tym udzieliły bonifikaty określonej w ustawie
o gospodarce nieruchomościami (zob. M. Bednarek, op.cit., s. 788-789). Kandydat na właściciela lokalu spółdzielczego, nieusatysfakcjonowany takim prawem do gruntu, może żądać od
spółdzielni, a pośrednio od Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, by te „wzmocniły” prawo do gruntu przysługujące
spółdzielni mieszkaniowej przenosząc na nią tytuł własności nieruchomości gruntowej (zob. ibidem, s. 789). Sprzedaż ta również ma się odbyć „na warunkach udzielonej bonifikaty”, a więc z zastosowaniem bonifikaty w takiej
samej wysokości, jak bonifikata udzielona przy oddawaniu spółdzielni gruntu w użytkowanie wieczyste (zob. E. Bończak-Kucharczyk,
op.cit., s. 554-555).
Z powyższego wynika, że art. 35 ust. 21 u.s.m. przyznaje osobie, której przysługuje roszczenie o ustanowienie odrębnej własności lokalu i o przeniesienie jego własności,
prawo decydowania, czy w procesie porządkowania stanu prawnego gruntów spółdzielnia mieszkaniowa pozostanie dysponentem prawa
użytkowania wieczystego, czy też będzie musiała wystąpić o przeniesienie prawa własności gruntu. Tym samym wola wszystkich
członków spółdzielni, która mogłaby być wyrażona w uchwale walnego zgromadzenia, zastąpiona została wolą jednego z jej członków.
Wskutek wprowadzenia niniejszego unormowania dochodzi do preferencyjnego traktowania sytuacji członka spółdzielni mieszkaniowej
określonego w kwestionowanym przepisie. Może on bowiem swobodnie zadecydować o uszczupleniu majątku spółdzielni i jej poszczególnych
członków poprzez ustanowienie obowiązku zapłaty wynagrodzenia z tytułu uzyskania własności gruntu, w wysokości równej jego
wartości rynkowej, obniżonej o kwotę udzielonej bonifikaty. Tym samym „konsekwencje wniosku jednej osoby, której przysługuje
roszczenie o ustanowienie i przeniesienie odrębnej własności lokalu, będą ponosić pozostali członkowie i osoby, którym przysługują
prawa do lokalu w nieruchomości” (zob. M. Wrzołek-Romańczuk, Niewykorzystane szanse nowelizacji. Uwagi do ustawy z 14 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych
oraz o zmianie niektórych innych ustaw (cz. 2), „Palestra” nr 9-10/2007, s. 149). W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, takie nierówne potraktowanie podmiotów podobnych,
a więc poszczególnych członków spółdzielni mieszkaniowej, nie znajduje uzasadnienia z punktu widzenia celu regulacji. Wniosek
ten jest uprawniony w świetle reguły, że ustanowienie odrębnej własności lokalu może nastąpić nie tylko w przypadku, gdy spółdzielnia
mieszkaniowa jest właścicielem nieruchomości gruntowej, lecz wystarczy, że dysponuje prawem użytkowania wieczystego tej nieruchomości.
Zatem unormowanie zawarte w art. 35 ust. 21 u.s.m. nie ma znaczenia z punktu widzenia dopuszczalności przekształcenia praw członków spółdzielni mieszkaniowej, a stanowi
jedynie niczym nieuzasadnione uprzywilejowanie pewnej grupy spółdzielców, dokonywane kosztem ochrony interesów majątkowych
spółdzielni jako całości oraz pozostałych jej członków.
11. Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności art. 48 u.s.m., Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że treść wniosku dotyczy
jedynie regulacji, która „nakazuje nieodpłatne przenoszenie przez spółdzielnię własności lokali na najemców mieszkań w budynkach
przejętych przez spółdzielnie mieszkaniowe od jednostek państwowych nieodpłatnie”. W świetle obowiązującej przed Trybunałem
Konstytucyjnym zasady skargowości, powyższe skutkuje koniecznością objęcia kontrolą tylko art. 48 ust. 3 u.s.m. Zgodnie z
tym przepisem, jeżeli spółdzielnia mieszkaniowa nabyła mieszkanie zakładowe od przedsiębiorstwa państwowego, państwowej osoby
prawnej lub państwowej jednostki organizacyjnej nieodpłatnie, to jest obowiązana przenieść własność takiego lokalu na najemcę,
na jego wniosek, tylko w zamian za spłatę zadłużenia z tytułu świadczeń wynikających z umowy najmu lokalu oraz pokrycie kosztów
dokonanych przez spółdzielnię nakładów koniecznych przeznaczonych na utrzymanie budynku, w którym znajduje się ten lokal.
Wobec tego najemca uzyskuje prawo własności mieszkania za kwotę rażąco odbiegającą od wartości rynkowej lokalu. Wzgląd na
to, czy najemca partycypował finansowo w budowie lokalu (czego wymaga się od spółdzielców) w ogóle nie ma znaczenia dla ustawodawcy
(zob. M. Bednarek, op.cit., s. 762). Okoliczność, że spółdzielnia mieszkaniowa otrzymała w przeszłości darowiznę w postaci budynku mieszkalnego lub
pojedynczego mieszkania, jest dla prawodawcy wystarczającym uzasadnieniem do tego, by najemca lokalu również otrzymał mieszkanie
niemal nieodpłatnie (zob. ibidem).
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, w analizowanym przypadku mamy do czynienia z koniecznością objęcia własności spółdzielczej
taką samą ochroną, jaka przysługuje innym postaciom własności prywatnej. Chodzi bowiem o sytuację analogiczną do ochrony własności
spółdzielczej „na zewnątrz”, a więc w stosunku do osób trzecich i państwa, a nie w relacji do spółdzielców. W związku z tym
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że kwestionowany przepis stanowi ingerencję w przysługujące spółdzielni mieszkaniowej prawo
własności, polegającą na takim jego ograniczeniu, które nie znajduje dostatecznego uzasadnienia i nie spełnia konstytucyjnych
warunków dopuszczalności ograniczeń o tak daleko idącym zakresie. Założenie, w myśl którego najemca spółdzielczego lokalu
mieszkalnego, będącego – przed nieodpłatnym przejęciem przez spółdzielnię – mieszkaniem przedsiębiorstwa państwowego, państwowej
osoby prawnej lub państwowej jednostki organizacyjnej, jest uprawniony do nabycia własności tego lokalu, mimo że łączna kwota
wpłacona przez niego na rzecz spółdzielni nie będzie stanowiła odzwierciedlenia wartości rynkowej lokalu, oznacza nie tylko
formalne pozbawienie spółdzielni własności części jej mienia, ale także umniejszenie wartości ekonomicznej majątku spółdzielni,
należącego do ogółu jej członków (por. sygn. K 5/01). Wynika to stąd, że kwestionowany przepis stanowi nieuzasadnioną ingerencję
w przysługujące właścicielowi prawo rozporządzania rzeczą.
W powyższym kontekście, Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje utrwalone w orzecznictwie stanowisko, że możliwość rozporządzania
(dysponowania) przedmiotem własności jest jednym z najważniejszych i fundamentalnych elementów prawa własności (zob. wyrok
TK z 30 października 2001 r., sygn. K 33/00, OTK ZU nr 7/2001, poz. 217). Tymczasem art. 48 ust. 3 u.s.m. w trojaki sposób
ogranicza swobodę rozporządzania przez właściciela lokalem mieszkalnym. Po pierwsze, zobowiązuje go w sposób bezwzględny do
przeniesienia przysługującego mu prawa, jeżeli najemca złoży odpowiedni „wniosek”. Po drugie, w kwestionowanym przepisie określona
została osoba, na której rzecz spółdzielnia mieszkaniowa ma dokonać przeniesienia własności. Po trzecie, ustawodawca wyznaczył
wartość świadczenia przypadającego właścicielowi w zamian za utracony lokal, która rażąco odbiega od jego wartości rynkowej
(por. sygn. K 33/00). Powyższe oznacza, że spółdzielnia mieszkaniowa pozbawiona została nie tylko swobody podjęcia decyzji
o zbyciu własności lub zachowaniu jej w swoim ręku, ale także odebrano jej wpływ na to, komu przypadnie własność lokalu, a
ponadto – co jeszcze istotniejsze – ograniczono możliwość oddziaływania na ustalenie wysokości świadczenia pieniężnego przysługującego
w zamian za utraconą własność (por. sygn. K 33/00). Tym samym, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, doszło do naruszenia istoty
prawa własności poprzez wprowadzenie ograniczeń dotyczących podstawowego uprawnienia składającego się na treść prawa własności.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, wynikająca z art. 48 ust. 3 u.s.m. ingerencja we własność prywatną idzie tak daleko, że
nie znajduje należytego konstytucyjnego uzasadnienia. Nieodpłatne nabycie mieszkań należących do państwowych jednostek organizacyjnych
nie daje dostatecznej podstawy do osłabienia obecnej ochrony własności przysługującej spółdzielniom mieszkaniowym. Własność
spółdzielcza nie może być – zgodnie z art. 64 ust. 2 Konstytucji i wyrażoną w nim zasadą równej ochrony dla wszystkich – traktowana
jako „gorsza” od własności przysługującej indywidualnym osobom fizycznym. Majątku spółdzielni mieszkaniowej, będącego prywatną
własnością jej członków, nie można traktować tak jak majątku Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych, wobec którego –
jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 7 maja 2001 r., sygn. K 19/00 (OTK ZU nr 4/2001, poz. 82) – ustawodawcy przysługują
dalej idące możliwości ingerencji. Zasada ta dotyczy również stwarzania preferencji w nabyciu własności – państwo nie może
ich tworzyć obciążając jednocześnie podmioty „niepaństwowe”, których prawo własności podlega konstytucyjnej ochronie (zob.
sygn. K 5/01). Założenie, że uzyskane nieodpłatnie prawo może usprawiedliwiać wprowadzone w terminie późniejszym roszczenia
i ograniczenia wobec majątku osób prywatnych (spółdzielni i spółdzielców), jest nie do pogodzenia z konstytucyjną ochroną
prawa własności. „W stosunkach majątkowych z podmiotami prywatnymi Państwo nie może korzystać ze szczególnych przywilejów
i przedstawiać jako uzasadnienie swojej ingerencji świadczeń finansowych, których zwrotu wcześniej się skutecznie zrzekło”
(zob. K 5/01).
Ustawodawca nie powinien tworzyć sytuacji, gdy na status prawny określonej rzeczy z założenia większy wpływ ma inna osoba,
dysponująca tylko pochodnymi uprawnieniami do korzystania z rzeczy (w tym przypadku najemca), niż jej właściciel (por. sygn.
K 33/00). Prawidłowe funkcjonowanie własności zakłada konieczność stworzenia podstaw swoistego zaufania i pewności tego prawa.
Jeżeli własność, nabytą na podstawie prawa ustanowionego przez demokratycznie legitymowanego ustawodawcę, można łatwo odebrać
właścicielowi, pozbawiając go dodatkowo wpływu na warunki, na jakich utrata własności następuje, to prawo własności nie może
spełniać swojej konstytucyjnej funkcji.
12. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej, jeżeli członek spółdzielni mieszkaniowej, któremu przysługiwało spółdzielcze
lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego, w związku z przekształceniem po 23 kwietnia 2001 r. tego prawa na spółdzielcze własnościowe
prawo do lokalu lub w związku z nabyciem po tym dniu własności tego lokalu, nie dokonał całkowitej spłaty należnej spółdzielni
z tego tytułu, to z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy niespłaconą kwotę umarza się jako nienależną, jeżeli dokonana
spłata pokrywa całkowite koszty budowy lokalu. Jak można sądzić, unormowanie to zmierza do zrekompensowania obciążeń związanych
z uzyskaniem spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu lub odrębnej własności lokalu tym członkom, którzy przekształcili
lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego po 23 kwietnia 2001 r. (tj. od wejścia w życie u.s.m.), a przed wejściem w życie
ustawy zmieniającej, czyli do 30 lipca 2007 r., i ponieśli większe wydatki niż przewidziane w znowelizowanej ustawie o spółdzielniach
mieszkaniowych (zob. M. Wrzołek-Romańczuk, op.cit., s. 148). Bez wątpienia zatem kwestionowany przepis pozostaje w funkcjonalnym związku w szczególności z wprowadzonymi w ustawie
zmieniającej nowymi zasadami przekształcania spółdzielczych praw do lokali w prawo odrębnej własności lokalu (por. art. 12
ust. 1 i art. 1714 u.s.m.).
Wnioskodawca zarzuca art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej „arbitralną ingerencję ustawodawcy w treść zawartych umów, zgodnych
z przepisami ustawowymi obowiązującymi w dacie zawierania tych umów”. Wskazany we wniosku wzorzec konstytucyjny zawarty jest
w art. 2 Konstytucji, z którego wyprowadzana jest m.in. zasada niedziałania prawa wstecz. Trybunał Konstytucyjny rozumie tę
zasadę „nie tylko jako zakaz stanowienia norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń,
które miały miejsce przed ich wejściem w życie i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych (zasada lex retro non agit w właściwym tego słowa znaczeniu), lecz także jako zakaz stanowienia intertemporalnych reguł, które mają określić treść stosunków
prawnych powstałych pod rządami dawnych norm, a trwających w okresie wejścia w życie norm nowo ustanowionych, jeżeli reguły
te wywołują ujemne prawne (a w konsekwencji społeczne) następstwa dla bezpieczeństwa prawnego i poszanowania praw nabytych”
(orzeczenie TK z 30 listopada 1988 r., sygn. K. 1/88, OTK w 1988 r., poz. 6).
Kwestionowany w niniejszej sprawie art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej oznacza ingerencję ustawodawcy w umowne stosunki prawne
ukształtowane pod rządami przepisów u.s.m. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Ustawowo
modyfikuje wcześniej ustalony obowiązek członka spółdzielni mieszkaniowej, stanowiący ekwiwalent z tytułu uzyskania spółdzielczego
własnościowego prawa do lokalu lub nabycia odrębnej własności lokalu. Tym samym ingeruje w prawo nabyte przez spółdzielnię
mieszkaniową, a polegające na roszczeniu spłaty należności określonej w umowie zawartej z członkiem spółdzielni.
Niekonstytucyjność art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej jest uzasadniona także w świetle wyroku o sygn. P 16/08, w którym Trybunał
Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją m.in. art. 12 ust. 1 u.s.m. w zakresie, w jakim zobowiązuje spółdzielnię
do zawarcia umowy przeniesienia własności lokalu po dokonaniu przez członka spółdzielni wyłącznie spłat, o których mowa w
pkt 1-3 tego przepisu, oraz art. 1714 ust. 1 u.s.m. w zakresie, w jakim zobowiązuje spółdzielnię do zawarcia umowy przeniesienia własności lokalu po dokonaniu
przez członka spółdzielni wyłączenie spłat, o których mowa w pkt 1 i 2 tego przepisu. Niezgodność ta, w ocenie Trybunału,
polegała na arbitralnym wkroczeniu w istotę prawa własności (przez wprowadzenie opatrzonego sankcją karną przymusowego, nieekwiwalentnego
uwłaszczenia, na rzecz osób – także nieczłonków spółdzielni – które mają zaspokojoną potrzebę mieszkaniową), co przeczy zasadzie
proporcjonalności ograniczenia (dopuszczalność ograniczenia własności tylko z uwagi na interesy i prawa objęte ochroną konstytucyjną)
i narusza zasadę równej ochrony prawnej własności.
13. W odniesieniu do art. 10 ust. 1 ustawy zmieniającej Trybunał Konstytucyjny zauważył, że jako wzorce kontroli w petitum wniosku wskazane zostały art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 58 Konstytucji, zaś w uzasadnieniu pojawił się dodatkowo art. 2 Konstytucji
w zakresie, w jakim przewiduje zakaz stanowienia prawa z mocą wsteczną. W tej sytuacji Trybunał dokonał oceny kwestionowanego
przepisu z punktu widzenia wszystkich powyższych wzorców, ponieważ na istotę wniosku, skargi konstytucyjnej, czy pytania prawnego
składają się zarówno treści wyrażone w petitum, jak i te, które znajdują się w uzasadnieniu (por. wyrok TK z 31 stycznia 2005 r., sygn. P 9/04, OTK ZU nr 1/A/2005, poz.
9).
Przepis art. 10 ust. 1 ustawy zmieniającej stanowi, że stosując przepis art. 82 ust. 3 u.s.m., zgodnie z którym nie można być członkiem rady nadzorczej dłużej niż przez 2 kolejne kadencje rady nadzorczej,
liczbę kadencji oblicza się, biorąc pod uwagę dotychczasowy staż członka rady nadzorczej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego,
kwestionowany przepis oznacza arbitralną ingerencję w stosunki prawne powstałe w przeszłości i trwające nadal (naruszenie
art. 2 Konstytucji). Jak stwierdził Trybunał w wyroku z 26 maja 1998 r. (sygn. K. 17/98, OTK ZU nr 4/1998, poz. 48), ewentualne
zmiany długości kadencji powinny wywoływać skutki pro futuro. Z istoty kadencyjności wynika, że długość kadencji nie powinna być modyfikowana w odniesieniu do organu urzędującego. Spółdzielcy,
wybierając określony skład rady nadzorczej, udzielają mu jednocześnie pełnomocnictw o określonej przez prawo treści i określonym
czasie „ważności” (por. A. Ławniczak, M. Masternak-Kubiak, op.cit., s. 19). Czas trwania kadencji, uprzednio określony przez odpowiednie regulacje normatywne, gwarantuje również stabilizację
składu personalnego rady nadzorczej w ramach kadencji (por. orzeczenie TK z 23 kwietnia 1996 r., sygn. K. 29/95, OTK ZU nr
2/1996, poz. 10), co zapewnia swobodę jej działania stanowiącą emanację wolności zrzeszania się (art. 58 ust. 1 Konstytucji).
Ponadto Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 10 ust. 1 ustawy zmieniającej narusza art. 58 ust. 1 Konstytucji również
w innym aspekcie, a mianowicie poprzez ograniczenie autonomii decyzyjnej członków spółdzielni, którzy wcześniej obdarzyli
zaufaniem określonych członków rady nadzorczej, a mimo to z dniem wejścia w życie niniejszej regulacji mandat niektórych członków
wygasł z mocy prawa (dotyczy to tych, którzy sprawują funkcję dłużej niż kolejną drugą kadencję). Oznacza to ingerencję w
wolność zrzeszania się nieznajdującą oparcia w konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). O ile
wprowadzenie na mocy art. 82 ust. 3 i 4 u.s.m. kadencyjności rady nadzorczej znajduje konstytucyjne uzasadnienie (por. sygn. K 42/02), to nagromadzenie
na gruncie art. 10 ust. 1 ustawy zmieniającej naruszeń zasad konstytucyjnych (wynikających w szczególności z art. 2 i art.
58 ust. 1 Konstytucji) powoduje, że kwestionowany przepis nie może w sposób pozytywny przejść testu proporcjonalności.
W zakresie badania zgodności art. 10 ust. 1 ustawy zmieniającej z art. 32 Konstytucji Trybunał był zobowiązany umorzyć postępowanie,
gdyż – pomimo wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku – wnioskodawca nie uzasadnił zarzutu odmiennego traktowania
podmiotów podobnych. Ponownie odwołał się jedynie do stwierdzeń: „W stosunku do żadnego innego rodzaju spółdzielni, ani w
stosunku do żadnego innego typu podmiotu prywatnego (spółka, stowarzyszenie, fundacja itp.) takiego ograniczenia nie ma. Brak
uzasadnienia dla takiego – odmiennego – traktowania spółdzielni mieszkaniowych jest równoznaczny z dyskryminacją, co narusza
art. 32 Konstytucji”, które – ich zdaniem – stanowią wystarczający dowód niekonstytucyjności art. 10 ust. 1 ustawy zmieniającej.
14. Zarzut niezgodności z Konstytucją art. 93a prawa spółdzielczego wiąże się z tym, że zdaniem wnioskodawcy przepis ten „ustanawia
de facto nadzór administracyjny ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej nad działalnością
spółdzielni mieszkaniowych”. Trybunał Konstytucyjny zauważył jednak, że w tym zakresie twierdzenia wniosku nie znajdują uzasadnienia.
Uprawnienia nadzorcze oznaczają bowiem prawo do kontroli wraz z możliwością wiążącego wpływania na organy czy instytucje nadzorowane
(zob. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, [w:] Prawo administracyjne, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2003, s. 93). Istotą nadzoru jest wyciąganie konsekwencji z zachowania jednostki podporządkowanej,
które jest obserwowane z punktu widzenia określonego kryterium (zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2006, s. 139). Organ nadzorczy wyprowadza te konsekwencje, stosując środki nadzoru, którymi są możliwości władczego
i jednostronnego oddziaływania na czynności podmiotu nadzorowanego (zob. ibidem). Tymczasem uprawnienia przyznane ministrowi w art. 93a prawa spółdzielczego nie mają charakteru władczego (zob. K. Pietrzykowski,
Spółdzielnie mieszkaniowe. Komentarz, Warszawa 2008, s. 397). Obowiązek informacyjny spółdzielni wobec ministra (art. 93a § 1 prawa spółdzielczego) nie został
obwarowany żadną sankcją, która by polegała na bezpośrednim i władczym wpłynięciu na zachowanie spółdzielni. Jedynie w przypadku
gdy minister stwierdzi naruszenie prawa przez spółdzielnię mieszkaniową, występuje do właściwego związku rewizyjnego, w którym
spółdzielnia jest zrzeszona, lub do Krajowej Rady Spółdzielczej z wnioskiem o przeprowadzenie lustracji (art. 93a § 2 prawa
spółdzielczego). Podmioty te mają obowiązek wszcząć lustrację w ciągu 30 dni od dnia otrzymania wniosku ministra (art. 93a
§ 3 prawa spółdzielczego), jednak ich bezczynność również nie jest obwarowana żadną sankcją. Jeżeli spółdzielnia mieszkaniowa
nie wykonuje wniosków z przeprowadzonej lustracji, minister nakazuje jej uwzględnienie tych wniosków w terminie 3 miesięcy
(art. 93a § 5 prawa spółdzielczego). Także w tym przypadku niewykonanie nakazu ministra nie powoduje ujemnych konsekwencji
dla spółdzielni mieszkaniowej.
Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że zakres przedmiotowy art. 78 Konstytucji obejmuje „orzeczenia i decyzje”, a więc wszelkie
rozstrzygnięcia indywidualne, kształtujące lub określające prawa, obowiązki i status prawny stron postępowania. Prawo do zaskarżania
obejmuje więc zarówno postępowanie sądowe, jak i administracyjne (zob. wyrok TK z 25 lutego 2002 r., sygn. SK 29/01, OTK ZU
nr 1/A/2002, poz. 5). W zakresie postępowania administracyjnego prawo to odnosi się więc do możliwości kwestionowania dokonanej
autorytatywnie (jednostronnie i władczo) konkretyzacji normy materialnoprawnej przez organ administracji publicznej. Natomiast
na gruncie art. 93a prawa spółdzielczego nie mamy do czynienia z władczym określeniem przez ministra sytuacji prawnej spółdzielni
mieszkaniowej, a więc z wydaniem decyzji w ramach postępowania administracyjnego. Dlatego też Trybunał stwierdził nieadekwatność
wzorca kontroli określonego w art. 78 Konstytucji.
Podobny do powyższego wniosek sformułował Trybunał w związku z art. 146 ust. 4 Konstytucji. Przepis ten zawiera jedynie przykładowy
katalog kompetencji Rady Ministrów, przez co nie może stanowić adekwatnego wzorca kontroli konstytucyjności art. 93a prawa
spółdzielczego.
W zakresie badania kwestionowanego przepisu z art. 32 ust. 1 Konstytucji Trybunał po raz kolejny zobowiązany był umorzyć postępowanie
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, ze względu na nieuzasadnienie zarzutu naruszenia zasady równości i ograniczenie
się tylko do stwierdzenia: „Dodatkowym aspektem kwestionowanego przepisu jest jego skierowanie wyłącznie do spółdzielni mieszkaniowych
i pominięcie innych form działalności spółdzielni, w których mogą powstawać niemniej poważne uchybienia w ich działalności.
Przykładowo, chodzi tu o spółdzielnie pracy, spółdzielnie obrotu towarowego”.
15. Umorzenie postępowania w zakresie dotyczącym badania zgodności art. 12 ustawy zmieniającej, który – zdaniem wnioskodawcy
– wprowadza zbyt krótką, bo zaledwie 18-dniową vacatio legis, wynika z kilku względów.
Jak przypomniał Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 18 lipca 2006 r. (sygn. K 34/05, OTK ZU nr 7/A/2006, poz. 90), „«odpowiedniość»
vacatio legis rozpatrywać należy w związku z możliwością pokierowania swoimi sprawami po ogłoszeniu nowych przepisów, w sposób uwzględniający
ich treść. Wymóg zachowania odpowiedniej vacatio legis należy bowiem odnosić nie do ochrony adresata normy prawnej przed pogorszeniem jego sytuacji, ale do możliwości zapoznania
się przezeń z nowym przepisem oraz możliwości adaptacji do nowej regulacji prawnej, której okres może być różny. Ocena zaś,
czy w konkretnym przypadku długość przewidzianej vacatio legis jest odpowiednia, zależy od szeregu okoliczności, zwłaszcza zaś od przedmiotu i treści unormowań przewidzianych w nowych
przepisach, w tym także od tego, jak dalece różnią się one od unormowań dotychczasowych”. W tym kontekście należy zauważyć,
że wnioskodawca sformułował zarzut zbyt krótkiej vacatio legis generalnie („zbiorczo”) w odniesieniu do wszystkich przepisów ustawy zmieniającej, nie uzasadniając go poprzez zindywidualizowanie
do poszczególnych regulacji wprowadzanych tą ustawą (z wyjątkiem art. 4 ust. 41 u.s.m., który jednak został przez wnioskodawcę nieprawidłowo zinterpretowany).
Ponadto vacatio legis przewidziana w art. 12 ustawy zmieniającej odpowiada generalnym założeniom art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449,
ze zm.), zgodnie z którym akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych
wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W takiej
sytuacji „uznanie przez Trybunał Konstytucyjny, że doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji mogłoby nastąpić tylko w rażących
przypadkach. Orzeczenie takie spowodowałoby bowiem konieczność stosowania fikcji, iż ustawa nie zaczęła obowiązywać a jej
wejście w życie, w kształcie merytorycznie niezmienionym, uzależnione byłoby od ponownej decyzji Parlamentu w sprawie vacatio legis” (wyrok TK z 16 września 2003 r., sygn. K 55/02, OTK ZU nr 7/A/2003, poz. 75).
Dodatkowo uwzględnienia wymaga to, że kwestionowany termin wejścia w życie ustawy zmieniającej już minął. Jak stwierdził Trybunał
w wyroku o sygn. K 55/02, „W praktyce oznacza to, że wielu spośród adresatów nowo wprowadzonych norm prawnych zastosowało
się do nich, czasem kosztem wzmożonego wysiłku, nakładu środków finansowych itd. Działająca wstecz decyzja przekreślająca
wejście w życie aktu prawnego, który zaczął już obowiązywać, mogłaby zostać przez nich oceniona jako naruszająca ich zaufanie
do państwa i stanowionego przez nie prawa. Okazałoby się bowiem, że posłuszeństwo ustawie i staranność w dostosowywaniu swej
działalności do wymagań prawnych nie popłaca; w lepszej sytuacji znaleźliby się ci adresaci normy, którzy ją zlekceważyli”.
16. Trybunał Konstytucyjny zaznaczył jednocześnie, że nie badał zgodności z Konstytucją przepisów zakwestionowanych przez
wnioskodawców na rozprawie, a nieujętych w pisemnym wniosku, a także nie uwzględnił zgłoszonych dopiero podczas rozprawy nowych
wzorców kontroli. Powodem tego był przede wszystkim wzgląd na moment dokonania powyższego rozszerzenia wniosku oraz niedostateczne
uzasadnienie nowych zarzutów. W tym zakresie postępowanie zostało umorzone na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze
względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.