1. Wnioskiem z 18 grudnia 2001 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o stwierdzenie, że art. 99 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. Nr 126, poz. 1381; dalej: prawo farmaceutyczne) jest niezgodny z art. 20, art. 21 ust. 1, art. 22 i art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu powyższego wskazał, że aptekę ogólnodostępną prowadzić można tylko na podstawie zezwolenia, które mocą art. 99 ust. 4 uzyskać może jedynie farmaceuta, będący przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.; dalej: prawo gospodarcze), przy czym w myśl art. 99 ust. 5 prawa farmaceutycznego farmaceuta może otrzymać zezwolenie na prowadzenie tylko jednej apteki. Regulacja taka godzi zdaniem wnioskodawcy w zasadę wolności gospodarczej jak również w prawo własności i prawo dziedziczenia, wyklucza bowiem możliwość bycia właścicielem apteki przez osobę niebędącą farmaceutą – nawet pomimo zatrudnienia na stanowisku kierownika osoby mającej odpowiednie kwalifikacje fachowe i dającej rękojmię należytego prowadzenia apteki. Unormowanie takie wymusza np. na spadkobiercy, który nie jest farmaceutą zamknięcie apteki i jej zbycie. Zaskarżone uregulowanie nie jest usprawiedliwione ważnym interesem publicznym (art. 22 Konstytucji), a wprowadzone ograniczenia naruszają istotę wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji).

Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił rozwój historyczny unormowania, poczynając od roku 1988, a przytaczając ustawę z dnia 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i nadzorze farmaceutycznym (Dz. U. Nr 105, poz. 452 ze zm.; dalej: ustawa o środkach farmaceutycznych), powołał orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 20 sierpnia 1992 r. (sygn. akt K. 4/92), w którym wskazano, że wszelkie ograniczenia podmiotowe w sferze działalności gospodarczej – nawet ustawowe – oceniane być muszą pod kątem zgodności z zasadą wolności gospodarczej, zaś przewidziane rozwiązania błędnie łączą “przewidziane przez prawo wymagania kwalifikacyjne osób wykonujących określone prace, zajęcia lub czynności natury technicznej, technologicznej, kontrolnej, organizacyjnej i innej, z samym przedsięwzięciem gospodarczym określonego rodzaju”.

Wnioskodawca stwierdził, że mimo iż powołane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego zostało przyjęte przez Sejm, to z inicjatywy samorządu aptekarskiego– powołującego się na zgodność z prawem europejskim i rozmaite czynniki ekonomiczne – uchwalona została regulacja tożsama z zakwestionowaną przez Trybunał Konstytucyjny.

W opinii Rzecznika Praw Obywatelskich zasada swobody działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego i może być poddana ograniczeniom, które muszą być jednak niezbędne i wyjątkowe, a także nie mogą naruszać istoty wolności lub praw.

Pominąwszy podnoszone argumenty ekonomiczne, Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że dotychczasowa regulacja (zgodnie z którą kierownikiem apteki mógł być tylko farmaceuta o odpowiednich kwalifikacjach), polegająca na oddzieleniu fachowego prowadzenia apteki od prawa własności do niej spełnia zasady bezpiecznego i prawidłowego przygotowywania i sprzedaży leków, a tym samym zaskarżona regulacja nie jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego. Wnioskodawca wskazał, że leżąca u podstaw zaskarżonej regulacji teza, zgodnie z którą prawo do prowadzenia działalności gospodarczej w określonej dziedzinie mogą mieć tylko osoby w niej wykształcone i zrzeszone we właściwej korporacji zawodowej, prowadziłaby do daleko idących, a niekiedy zaskakujących wniosków.

Zdaniem wnioskodawcy zasada wolności gospodarczej obejmuje wolność wyboru i wykonywania działalności określonego rodzaju. Tymczasem prawo farmaceutyczne wprowadza trzy istotne ograniczenia: obowiązek uzyskania zezwolenia w ogóle, ograniczenie możliwości uzyskania tego zezwolenia jedynie do kręgu farmaceutów oraz ograniczenie możliwości farmaceuty do uzyskania wyłącznie jednego zezwolenia na prowadzenie apteki. Wnioskodawca zgodził się, że o ile pierwsze ograniczenie (konieczność uzyskania zezwolenia jako takiego) uzasadnione jest względami bezpieczeństwa, o tyle pozostałe ograniczenia są bezzasadne i naruszają podstawowe prawa i wolności konstytucyjne. Twierdzenie to wnioskodawca poparł obszernym cytatem z powołanego wcześniej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K. 4/92.

Dodatkowo Rzecznik Praw Obywatelskich zauważył, iż zaskarżona regulacja w sposób nieracjonalny eliminuje z rynku podmioty przygotowane do działalności w zakresie prowadzenia aptek i w dziedzinie tej doświadczone (niektóre fundacje, zakony czy przedsiębiorstwa), które wprawdzie zachowają uprawnienia do już prowadzonych aptek, jednakże nie będą mogły się starać o nowe zezwolenia, a dotychczasowe będą mogły łatwo utracić np. w razie zmiany granic gmin.

2. Pismem z 26 lutego 2002 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, stwierdzając, że art. 99 ust. 4 i 5 prawa farmaceutycznego jest niezgodny z art. 20, 21 ust. 1, art. 22 i art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Na wstępie zwrócił uwagę na prawną dysharmonię pojęć “farmaceuta” i “aptekarz” na gruncie prawa farmaceutycznego i ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. Nr 41, poz. 179 ze zm.), stwierdzając, że skoro każdy aptekarz musi być farmaceutą jednak nie każdy farmaceuta może być aptekarzem, to nadanie uprawnienia do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki farmaceucie nie spełnia leżącego u podstaw zaskarżonej regulacji założenia, iżby apteki mogli prowadzić wyłącznie aptekarze.

Zdaniem Prokuratora Generalnego zasadnicze znaczenie w sprawie mają przepisy prawa gospodarczego, w tym jego art. 5 stanowiący, że podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. Zauważył, że pozioma kontrola ustaw jest niedopuszczalna jednak prawo gospodarcze ma znaczenie wiodące, a wszelkie odstępstwa od zasady wolności gospodarczej winny być uzasadnione ważnym interesem publicznym. Tymczasem podmiotowe ograniczenie wprowadzone mocą art. 99 ust. 4 prawa farmaceutycznego “ma bardziej charakter zabezpieczenia interesu korporacyjnego aptekarzy” i nie jest motywowane występowaniem ważnego interesu publicznego. Stwierdził, że pod rządami obowiązującej ustawy o środkach farmaceutycznych nie dochodziło do zagrożenia interesu publicznego albo bezpieczeństwa zdrowotnego obywateli przez właścicieli aptek – nie farmaceutów. Wskazał, że ustawa ta również pierwotnie przewidywała możliwość prowadzenia aptek wyłącznie przez farmaceutów, a regulacja ta upadła w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego.

Prokurator Generalny stwierdził, że postanowienia prawa farmaceutycznego są nadmiernie restryktywne, bowiem wprowadzają zbyt daleko idące ograniczenia praw i wolności w zakresie podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na obrocie lekami. Tym samym uregulowania te godzą nie tylko w konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej ale i w podmiotowe prawa i wolności obywateli.

Na marginesie Prokurator Generalny rozważył charakter izb aptekarskich, analizując czy reprezentują one osoby wykonujące zawód zaufania publicznego w rozumieniu art. 17 ust. 1 Konstytucji czy też stanowią inny rodzaj samorządu w rozumieniu art. 17 ust. 2 Konstytucji. Z ustawy o izbach aptekarskich wynika, że izby aptekarskie są samorządem innego rodzaju, o jakim mowa jest w art. 17 ust. 2 Konstytucji. Powołując orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Prokurator Generalny stwierdził, iż “reżim prawny obu rodzajów samorządu (...) nie jest identyczny”, a samorządy, o których mowa w ust. 2 nie mogą naruszać wolności wykonywania zawodu ani ograniczać wolności podejmowania działalności gospodarczej.

Zdaniem Prokuratora Generalnego również art. 99 ust. 5 prawa farmaceutycznego sprzeczny jest z powołanymi wzorcami kontroli, bowiem brak wystarczających powodów, by reglamentować liczbę aptek prowadzonych przez jeden podmiot, o ile oczywiście działalność taka nie ma charakteru monopolu, a zatrudniony fachowy personel zapewnia właściwą realizacje zadań ustawowych.

Prokurator Generalny nadmienił, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo farmaceutyczne, ustawę o wyrobach medycznych oraz ustawę o Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych (Dz. U. Nr 126, poz. 1382 ze zm.; dalej: ustawa wprowadzająca) uchyliła wprawdzie ustawę o środkach farmaceutycznych, ale bezterminowo zachowała moc dotychczasowych zezwoleń, co oznacza czasowe zróżnicowanie podmiotów – niefarmaceutów prowadzących apteki, które to zróżnicowanie jest niezgodne z zasadą sprawiedliwości.

3. Pismem z 23 maja 2002 r. stanowisko w sprawie zajął Marszałek Sejmu RP, stwierdzając, że wniosek jest bezzasadny. Jego zdaniem zaskarżone przepisy stanowią leges speciales względem konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej, a podobne zasady przyjęte zostały w odniesieniu do radców prawnych, adwokatów oraz lekarzy. Rozwijając tę tezę Marszałek Sejmu wskazał, że zawód adwokata może być wykonywany wyłącznie w kancelarii, zespole albo spółce z wyłącznymi udziałami adwokatów lub radców prawnych, zaś wykonywanie indywidualnej lub grupowej praktyki lekarskiej dozwolone jest wyłącznie lekarzom.

Przyjęte w prawie farmaceutycznym rozwiązania podyktowane były koniecznością zapewnienia ochrony zdrowia co – zdaniem Marszałka Sejmu – w większym stopniu gwarantuje farmaceuta, niż zorientowana na zysk osoba niezwiązana etyką zawodową. Artykuł 99 ust. 5 w zamyśle ustawodawcy prowadzi do wyrównania szans wszystkich aptek i zapobiega rynkowej dominacji kilku koncernów, które początkowo mogłyby znacząco obniżyć ceny w celu eliminacji słabszej ekonomicznie konkurencji, by następnie doprowadzić do poważnego wzrostu cen leków.

4. Pismem z 18 czerwca 2002 r. Rzecznik Praw Obywatelskich ustosunkował się do argumentacji Marszałka Sejmu wskazując na nietrafność porównania rozwiązań zawartych w prawie farmaceutycznym z ustawowymi uregulowaniami dotyczącymi lekarzy, adwokatów lub radców prawnych. Stwierdził, że w przeciwieństwie do farmaceutów ani adwokaci ani lekarze nie są przedsiębiorcami w rozumieniu prawa gospodarczego, a prawo do wykonywania zawodu należy odróżnić od prawa do własności prywatnej i wolności działalności gospodarczej.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył dwa zawarte w prawie farmaceutycznym unormowania, zgodnie z którymi prawo do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki posiadał wyłącznie farmaceuta będący przedsiębiorcą (w rozumieniu prawa gospodarczego) i spełniający dodatkowo kilka szczegółowych warunków (art. 99 ust. 4). Farmaceuta ów mógł przy tym uzyskać wyłącznie jedno zezwolenie na prowadzenie apteki (art. 99 ust. 5).

Prawo farmaceutyczne ogłoszone zostało w końcu października 2001 r., a zasady i termin jego wejścia w życie określiła osobna ustawa wprowadzająca, wyznaczająca – w brzmieniu pierwotnym – termin wejścia w życie prawa farmaceutycznego na dzień 1 stycznia 2002 r. Owa vacatio legis była dwukrotnie przedłużana – po raz pierwszy mocą art. 6 pkt 1 ustawy z 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, ustawy o zmianie ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym oraz niektórych innych ustaw, ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym, ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo farmaceutyczne, ustawę o wyrobach medycznych oraz ustawę o Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych oraz o zmianie ustawy o zmianie ustawy o zawodzie lekarza oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 1801), wyznaczającego termin wejścia w życie prawa farmaceutycznego na dzień 1 kwietnia 2002 r., po raz wtóry zaś mocą art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 marca 2002 r. o zmianie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo farmaceutyczne, ustawę o wyrobach medycznych oraz ustawę o Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych (Dz. U. Nr 32, poz. 300), wyznaczającego ostatecznie termin wejścia w życie prawa farmaceutycznego na dzień 1 października 2002 r.

Wnioskodawca zaskarżył akt normatywny w okresie trwania vacationis legis, a więc w czasie, w którym akt prawny stanowi już integralną część porządku prawnego (“obowiązuje”), jednakże jeszcze nie wszedł w życie, a więc nie wiąże adresatów.

Zanim zaskarżone przez Rzecznika Praw Obywatelskich unormowania weszły w życie, ustawodawca dokonał obszernej nowelizacji prawa farmaceutycznego, uchwalając ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. o zmianie ustawy – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. Nr 152, poz. 1265 z 18 września 2002 r.; dalej: nowela sierpniowa), która weszła w życie również z dniem 1 października 2002 r., co oznacza, że w praktyce z dniem tym wiążące dla adresatów stały się przepisy znowelizowane nie zaś pierwotne.

Nowelą sierpniową ustawodawca zmienił treść art. 99 prawa farmaceutycznego w sposób zasadniczo istotny dla rozpoznania niniejszej sprawy. Mocą art. 1 pkt 67 lit. b) zmieniającego art. 99 ust. 4 prawa farmaceutycznego, postanowił mianowicie, że “prawo do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki posiada osoba fizyczna, osoba prawna oraz niemająca osobowości prawnej spółka prawa handlowego”. Uściślił też – dodając ust. 4a – że podmiot prowadzący aptekę obowiązany jest do zatrudnienia kierownika apteki – osoby dającej rękojmię należytego prowadzenia apteki (art. 1 pkt 67 lit. c) noweli sierpniowej). Ponadto mocą art. 1 pkt 67 lit. d) ustawodawca skreślił art. 99 ust. 5 prawa farmaceutycznego.

Skoro ustawa nowelizująca weszła w życie z tym samym dniem co ustawa nowelizowana, oznacza to, że jakkolwiek zaskarżone przepisy – w ich pierwotnej formie – stanowiły w czasie trwania vacationis legis część polskiego porządku prawnego, to jednak wskutek nowelizacji ostatecznie w ogóle w tej formie nie weszły w życie. Artykuł 99 ust. 4 wszedł bowiem w życie z dniem 1 października 2002 r. już w formie zmienionej, zaś art. 99 ust. 5 – w związku z jego skreśleniem – w życie nie wszedł w ogóle. Tym samym przyjąć trzeba, że przepisy te – w ich pierwotnym kształcie zaskarżone przez wnioskodawcę – utraciły moc obowiązującą, pojmowaną w ugruntowanym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jako możność ich zastosowania do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości.

Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego w zakwestionowanym zakresie stanowi przesłankę umorzenia postępowania, o której mowa w art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.).

Na marginesie zauważyć należy, że kierunek nowelizacji zgodny jest z poglądami wnioskodawcy, realizuje bowiem jego postulat, by krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki nie był ograniczony, a liczba aptek należących do jednego podmiotu była nieograniczona.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.