1. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: RPO) 14 lipca 2008 r. złożył wniosek o stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny, że
art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.; dalej:
ustawa o gospodarce nieruchomościami) jest niezgodny z zasadą poprawnej legislacji oraz zasadą zaufania obywateli do państwa
i prawa wynikającymi z art. 2 Konstytucji.
1.1. RPO wskazał, że zastosowanie wskaźników zmian cen nieruchomości, o których mowa w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami,
ustawodawca przewidział np. przy zwrocie równowartości udzielonej bonifikaty (art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami),
ustaleniu wysokości odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami), ustaleniu
wysokości odszkodowania w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (art. 140 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami),
przeszacowania wartości katastralnych (art. 163 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), ustalenia ceny za zbycie mieszkania
w przypadku wykonania prawa pierwokupu (art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw dotyczących
nabywania własności nieruchomości; Dz. U. Nr 157, poz. 1315), waloryzacji wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi
granicami Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia
nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej; Dz. U. Nr 169, poz. 1418, ze zm.).
1.2. RPO zaznaczył, że dotychczas nie ogłoszono przewidzianych w kwestionowanym przepisie wskaźników zmian cen nieruchomości,
mimo że od daty wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami upłynęło ponad dziesięć lat. RPO zauważył jednak, że
stosowany jest przepis przejściowy, art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym:
„Do czasu ogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmian cen nieruchomości waloryzacji dokonuje
się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego”.
1.3. Na podstawie informacji uzyskanych od Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (dalej: Prezes GUS), RPO podniósł, że wskaźniki
zmian cen nieruchomości w ogólności nie są jednak mierzalną kategorią statystyczną, a zatem wykonanie obowiązku określonego
w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez Prezesa GUS jest niemożliwe. Fakt ten potwierdzają nie tylko bezskuteczne
próby wypracowania metodologii obliczenia tego rodzaju wskaźników, ale również doświadczenia bliżej nieokreślonych we wniosku
innych krajów.
1.4. Zdaniem RPO, art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą poprawnej
legislacji. Uzasadniając ten zarzut, RPO wskazał, że nie można określić wskaźników zmian cen nieruchomości przewidzianych
w kwestionowanym przepisie, a w konsekwencji dokonać na ich podstawie waloryzacji odszkodowań i rekompensat. W ocenie RPO,
zakładane przez ustawodawcę cele nie zostały zatem zrealizowane, co świadczy o tym, że kwestionowany przepis jest sprzeczny
z art. 2 Konstytucji, statuującym zasadę przyzwoitej, a więc racjonalnej, osiągającej zamierzone cele legislacji. Ponadto,
jak stwierdził RPO, nieogłoszenie wskaźników zmian cen nieruchomości przez Prezesa GUS narusza zasadę ochrony zaufania obywateli
do państwa i prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji. Ustawodawcy nie wolno tworzyć norm pustych ani też składać obietnic bez
pokrycia. Skoro jest niewykonalne dla Prezesa GUS ogłoszenie wskaźników zmian cen nieruchomości, to tym samym nie jest możliwe
dokonywanie waloryzacji na podstawie takich wskaźników. Wywiązanie się kiedykolwiek ze złożonej obietnicy przez prawodawcę
jest zatem nierealne. Dalsze obowiązywanie kwestionowanego przepisu podważa zaufanie obywateli do państwa i prawa.
2. Marszałek Sejmu w piśmie z 4 marca 2009 r. zajął w imieniu Sejmu stanowisko w sprawie, wnosząc o stwierdzenie, że art.
5 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.
2.1. Zdaniem Marszałka Sejmu, ponaddziesięcioletni okres niefunkcjonowania kwestionowanego przepisu tylko i wyłącznie z powodu
braku możliwości obliczenia przedmiotowych wskaźników stanowi wystarczający dowód jego nieracjonalności w stopniu naruszającym
zasadę poprawnej legislacji. Celem art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami było określenie metody waloryzacji kwot z tytułów
wskazanych w ustawie. Wskaźniki zmian cen nieruchomości miały być podstawowym narzędziem tej metody. Poprawna legislacja wyklucza
formułowanie celu, który w określonych, znanych ustawodawcy, warunkach nie może być w ogóle zrealizowany. Kwestionowany przepis
narusza wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę zaufania obywateli do stanowionego prawa, ponieważ brak w nim elementów konstrukcyjnych
warunkujących jego funkcjonowanie.
3. Prokurator Generalny w piśmie z 20 marca 2009 r. zajął stanowisko, że art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie,
w jakim przepis ten zobowiązuje do stosowania, przy waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie, wskaźników
zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa GUS, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej
„Monitor Polski”, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i
stanowionego przez nie prawa oraz zasadę poprawnej legislacji.
3.1. Prokurator Generalny wskazał, że ani w treści kwestionowanego przepisu, ani w innych przepisach nie ma jakichkolwiek
elementów określających zakres pojęcia „wskaźniki zmian cen nieruchomości”. Wypełnianie treścią tego pojęcia ustawodawca pozostawił
organowi administracji rządowej – Prezesowi GUS. Takie rozwiązanie musi być uznane za wadliwe z punktu widzenia zasad poprawnej
legislacji, ponieważ ustawodawca powinien precyzyjnie formułować przepisy skierowane nie tylko do jednostki i innych podmiotów
prywatnych, ale również do organów państwa realizujących funkcje określone prawem. Ponadto brak jakichkolwiek kryteriów ustalenia
wskaźników zmian cen nieruchomości rodzi zagrożenie, że treść obwieszczeń mogłaby wkraczać w materie zastrzeżone dla aktów
normatywnych o charakterze powszechnie obowiązującym.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, sprzeczność art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami z zasadą poprawnej legislacji powoduje
również niezgodność tego przepisu z zasadą ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: RPO) we wniosku z 14 lipca 2008 r. zakwestionował zgodność art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia
1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.; dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami)
z zasadą poprawnej legislacji oraz zasadą zaufania obywateli do państwa i prawa wynikającymi z art. 2 Konstytucji. Od wniesienia
wniosku do Trybunału Konstytucyjnego przez RPO do momentu orzekania przez Trybunał ustawa o gospodarce nieruchomościami była
wielokrotnie zmieniana, a jej aktualny tekst został ogłoszony w Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm. Treść kwestionowanego
przepisu nie została zmieniona i brzmi następująco: „Waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się
przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w drodze obwieszczeń,
w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej «Monitor Polski»”.
W ocenie RPO, art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niezgodny z zasadami poprawnej legislacji oraz ochrony zaufania
obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającymi z art. 2 Konstytucji. Przedstawiona przez RPO argumentacja
zarzutu niekonstytucyjności kwestionowanego przepisu oparta jest na informacjach uzyskanych od Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego
(dalej: Prezes GUS) i sprowadza się do tezy, że wskaźniki zmian cen nieruchomości nie są mierzalną kategorią statystyczną,
a w związku z tym wykonanie obowiązku określonego w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez Prezesa GUS jest niemożliwe,
co powoduje, że zakładane przez prawodawcę cele, jakie miały być osiągnięte z wykorzystaniem tych wskaźników, nie mogą być
zrealizowane.
3.1. RPO wskazał jako wzorce oceny konstytucyjności kwestionowanego przepisu zasady poprawnej legislacji oraz ochrony zaufania
obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikające z art. 2 Konstytucji.
3.2. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego z konstytucyjnej zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji)
wynika nakaz przestrzegania przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami
pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochroną zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasady poprawnej
legislacji obejmują między innymi zasadę dostatecznej określoności przepisów, która wymaga od prawodawcy, by przepisy przez
niego tworzone były formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Wymóg jasności oznacza obowiązek
tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego prawodawcy oczekiwać mogą stanowienia
norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja
przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista
i pozwalała na ich wyegzekwowanie (zob. np. wyroki TK z: 11 stycznia 2000 r., sprawa K 7/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 2; 21
marca 2001 r., sprawa K 24/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 51; 12 września 2005 r., sprawa SK 13/05, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 91;
21 lutego 2006 r., sprawa K 1/05 OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 18; 9 października 2007 r., sprawa SK 70/06, OTK ZU nr 9/A/2007,
poz. 103; 18 marca 2010 r., sprawa K 8/08, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 23).
3.3. W kontekście zarzutów stawianych przez RPO art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami istotne są tezy sformułowane przez
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 24 lutego 2003 r., sprawa K 28/02 (OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 13), oraz w wyroku z 17 maja
2005 r., sprawa P 6/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 50.
W pierwszym z wskazanych orzeczeń Trybunał uznał, że
„Zasady poprawnej legislacji obejmują również podstawowy z punktu widzenia procesu prawotwórczego etap formułowania celów,
które mają zostać osiągnięte przez ustanowienie określonej normy prawnej. Stanowią one podstawę do oceny, czy sformułowane
ostatecznie przepisy prawne w prawidłowy sposób wyrażają wysławianą normę oraz czy nadają się do realizacji zakładanego celu”.
Z kolei w wyroku w sprawie P 6/04, Trybunał przyjął, że
„(…) podstawą każdego systemu norm prawnych jest fikcja prawna racjonalności prawodawcy. (…) Powołana fikcja prawna nakazuje
założyć, że wszelkie działania prawodawcy są efektem dogłębnego rozważenia problemu i dojrzałej decyzji znajdującej racjonalne
uzasadnienie. Wynika więc stąd, że stanowione prawo cechuje się założonym z góry racjonalizmem, a założenie to pozwala wymagać
od wszystkich obywateli respektowania tego prawa i jego stosowania. Odrzucenie fikcji racjonalności ustawodawcy wiązałoby
się z dopuszczeniem możliwości podważania poszczególnych aktów prawnych i odmowy ich stosowania, to zaś groziłoby rozprzężeniem
wszystkich więzi prawnych i społecznych. Skoro punktem wyjścia jest przyjęcie racjonalności ustawodawcy (i wynikającego stąd
racjonalizmu poszczególnych unormowań prawnych), to racjonalizm stanowionego prawa musi zostać uznany za składową przyzwoitej
legislacji. Innymi słowy: legislacja nieracjonalna nie może być w demokratycznym państwie prawnym uznana za «przyzwoitą»,
choćby nawet spełniała wszelkie formalne kryteria poprawności (na przykład w zakresie formy aktu czy trybu jego uchwalenia
i ogłoszenia)”.
3.4. Konkludując, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wskazane przez RPO wzorce kontroli, tj. zasady poprawnej legislacji
oraz ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikające z art. 2 Konstytucji, wymagają zbadania
przez Trybunał, czy nałożony przez ustawodawcę na Prezesa GUS obowiązek ogłaszania wskaźników zmian cen nieruchomości jest
możliwy do wykonania (racjonalny) i w związku z tym, czy kwestionowany przepis nadaje się do realizacji zakładanych przez
ustawodawcę celów, m.in. waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami.
4. Kwestia zgodności art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami z zasadami poprawnej legislacji oraz ochrony zaufania obywateli
do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającymi z art. 2 Konstytucji
4.1. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny wniosku RPO Trybunał Konstytucyjny przypomina, że kontrola konstytucyjności
ustaw opiera się na założeniu racjonalności ustawodawcy i domniemaniu zgodności badanych norm z Konstytucją. W kompetencji
ustawodawcy jest stanowienie prawa odpowiadającego założonym celom politycznym i gospodarczym oraz przyjmowanie takich rozwiązań
prawnych, które jego zdaniem będą najlepiej służyły realizacji tych celów. Dopiero gdy ustawodawca wyjdzie poza granice swobody
działania i naruszy określoną normę, zasadę lub wartość konstytucyjną, dopuszczalna jest ingerencja Trybunału Konstytucyjnego
(zob. orzeczenie z 24 lutego 1997 r., sprawa K 19/96, OTK ZU nr 1/1997, poz. 6). Trybunał Konstytucyjny może ingerować w domenę
zastrzeżoną dla ustawodawcy tylko w sytuacjach, gdy badane unormowania ustawowe godzą w sposób oczywisty w inne normy, zasady
czy wartości konstytucyjne. Nie ma zaś podstaw do ingerencji, gdy ustawodawca wybrał jeden z konstytucyjnie możliwych wariantów
unormowania danej kwestii, nawet jeżeli można mieć wątpliwości, czy unormowanie to było najlepsze z możliwych (zob. wyrok
z 3 listopada 1998 r., sprawa K 12/98, OTK ZU nr 6/1998, poz. 98).
4.2. Zgodnie z art. 66 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej:
ustawa o TK) Trybunał, orzekając, jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi. Konsekwencją normy wyrażonej
w art. 66 ustawy o TK jest więc zarówno niemożność samodzielnego określania przez Trybunał Konstytucyjny przedmiotu kontroli,
jak i zastąpienia podmiotu inicjującego kontrolę w obowiązku uzasadnienia postawionego zarzutu niezgodności z Konstytucją,
ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą kwestionowanego aktu normatywnego. Dotyczy to także sytuacji, w której wnioskodawca
ogranicza się do wskazania i zacytowania treści przepisu Konstytucji, nie precyzując jednakże argumentów na potwierdzenie
postawionych we wniosku zarzutów.
4.3. Kwestionowany przez RPO art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że waloryzacji kwot należnych z tytułów
określonych w ustawie dokonuje się z zastosowaniem wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa GUS, w drodze
obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”. W przepisie tym ustawodawca wyznaczył wskaźniki,
na podstawie których ma być dokonywana waloryzacja kwot należnych z tytułów określonych w ustawie, oraz udzielił kompetencji
Prezesowi GUS do ogłaszania tych wskaźników, w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor
Polski”.
4.3.1. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nakłada obowiązek stosowania waloryzacji w ściśle określonych przypadkach, tzn.
podczas zwrotu równowartości udzielonej bonifikaty (art. 68 ust. 2), wykonania prawa odkupu od partnera prywatnego lub spółki,
o której mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym; Dz. U. z 2009 r. Nr 19,
poz. 100, ze zm. (art. 68a ust. 3), wypłaty odszkodowań związanych z wywłaszczeniem nieruchomości (art. 132 ust. 1c, 3 i 3a),
wypłaty odszkodowań związanych ze zwrotem wywłaszczonych nieruchomości (art. 140 ust. 2 i 5), ustalania wysokości opłaty adiacenckiej
(art. 148 ust. 3), przeszacowania wartości katastralnych (art. 163 ust. 2), oraz innych wypadkach wskazanych w przepisach
przejściowych (art. 200 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 2, art. 204 ust. 4 oraz art. 217 ust. 2). Zastosowanie wskaźników zmian
cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa GUS przewidują również przepisy innych ustaw niż ustawa o gospodarce nieruchomościami,
np.: art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw dotyczących nabywania własności nieruchomości
(Dz. U. Nr 157, poz. 1315), art. 8 ust. 2 i art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty
z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418, ze zm.)
oraz art. 4 ust. 16 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości
(Dz. U. Nr 175, poz. 1459, ze zm.).
4.3.2. Treść art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wskazuje, że ustawodawca nałożył na Prezesa GUS obowiązek
ogłaszania wskaźników zmian cen nieruchomości. Mimo upływu 13 lat od wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami,
Prezes GUS ani razu nie ogłosił wskaźników zmian cen nieruchomości, a więc nie wykonał obowiązku, jaki nałożył na niego ustawodawca.
Wobec bezczynności Prezesa GUS ma zastosowanie art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że:
„Do czasu ogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmian cen nieruchomości waloryzacji dokonuje
się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego”.
Obowiązek ogłaszania przez Prezesa GUS w Monitorze Polskim wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych w danym okresie w
formie komunikatów wynika obecnie z:
art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613, ze zm.;
dalej: ustawa o podatkach i opłatach lokalnych),
art. 7 ust. 2d ustawy z dnia 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielaniu
premii gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1115, ze zm.;
dalej: ustawa o pomocy państwa w spłacie kredytów),
art. 94 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 25 ust. 11 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.; dalej: ustawa o emeryturach i rentach z FUS).
Obowiązek nałożony w tych ustawach Prezes GUS wykonywał należycie, o czym świadczą obwieszczenia i komunikaty ogłaszane cyklicznie
w Monitorze Polskim, począwszy od 1991 r. (tytułem przykładu tylko ostatnio ogłoszone: komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego
z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych w I półroczu 2010 r., M. P. Nr 51, poz. 688;
komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 13 października 2010 r. w sprawie wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych
w okresie pierwszych trzech kwartałów 2010 r., M. P. Nr 76, poz. 957; komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia
13 stycznia 2011 r. w sprawie wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w IV kwartale 2010 r., M. P. Nr 6, poz.
69; komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 13 stycznia 2011 r. w sprawie średniorocznego wskaźnika cen towarów
i usług konsumpcyjnych ogółem w 2010 r., M. P. Nr 6, poz. 70).
Waloryzowanie kwot należnych z określonych ustawowo tytułów z zastosowaniem wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych
jest jednak mniej korzystne dla uprawnionych niż z zastosowaniem wskaźników zmian cen nieruchomości, gdy te ostatnie wykazują
większą dynamikę wzrostu, co miało miejsce w minionych latach.
4.4. Zarzuty niezgodności art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami z zasadami poprawnej legislacji oraz ochrony zaufania
obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającymi z art. 2 Konstytucji, RPO sformułował tylko na podstawie
informacji otrzymanych od Prezesa GUS. Tymczasem ustawa z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2001
r. Nr 14, poz. 147, ze zm.; dalej: ustawa o RPO) umożliwia RPO podjęcie różnych czynności w celu zbadania stanu faktycznego
sprawy. RPO może np. zwrócić się o zbadanie sprawy lub jej części do właściwych organów, w szczególności organów nadzoru,
prokuratury, kontroli państwowej, zawodowej lub społecznej lub też zwrócić się do Sejmu o zlecenie Najwyższej Izbie Kontroli
przeprowadzenia kontroli dla zbadania określonej sprawy lub jej części (art. 12 pkt 2 i 3 ustawy o RPO). RPO ma prawo: zbadać,
nawet bez uprzedzenia, każdą sprawę na miejscu; żądać złożenia wyjaśnień, przedstawienia akt każdej sprawy prowadzonej przez
naczelne i centralne organy administracji państwowej, organy administracji rządowej, organy organizacji spółdzielczych, społecznych,
zawodowych i społeczno-zawodowych oraz organy jednostek organizacyjnych posiadających osobowość prawną, a także organy jednostek
samorządu terytorialnego i samorządowych jednostek organizacyjnych; żądać przedłożenia informacji o stanie sprawy prowadzonej
przez sądy, a także prokuraturę i inne organy ścigania oraz żądać do wglądu w Biurze RPO akt sądowych i prokuratorskich oraz
akt innych organów ścigania po zakończeniu postępowania i zapadnięciu rozstrzygnięcia oraz zlecać sporządzanie ekspertyz i
opinii (art. 13 ust. 1 ustawy o RPO).
We wniosku do Trybunału Konstytucyjnego RPO przytoczył oświadczenie rzecznika prasowego Prezesa GUS z 9 stycznia 2008 r.,
w którym Prezes GUS stwierdza, że „nie jest możliwe na gruncie znanych metod statystycznych i dostępnych źródeł informacji,
obliczenie jednego wskaźnika zmian cen dla tak różnych rodzajów nieruchomości, jak: lokale, budynki, budowle, grunty orne,
zbiorniki i cieki wodne, lasy, szlaki komunikacyjne, obiekty przemysłowe (w tym: gorzelnie, młyny, kaszarnie, tartaki)”. RPO
wskazał również, że Prezes GUS, pismem z 3 marca 2008 r., przekazał mu informacje, iż nieobliczenie wskaźnika zmian cen nieruchomości
nie wynika z zaniechania realizacji nałożonego obowiązku, lecz z zasadniczego metodologicznego błędu w regulacji ustawowej.
Zdaniem Prezesa GUS, wskaźnik zmian cen nieruchomości nie jest mierzalną kategorią statystyczną. Opierając się na tych informacjach,
RPO uznał, że „(…) obowiązkiem ustawodawcy jest naprawienie błędu legislacyjnego poprzez zastąpienie jednego wskaźnika zmian
cen nieruchomości wskaźnikami, które można obliczyć”. W ocenie RPO, brak możliwości wykonania nałożonego na Prezesa GUS obowiązku
narusza zasady poprawnej legislacji oraz ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Trybunał dostrzega, że RPO nie podjął w poprzedniej dekadzie wszystkich działań leżących w jego kompetencjach, które prowadziłyby
do uruchomienia przez Prezesa GUS wykonania nałożonego na niego obowiązku w kwestionowanym art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
4.4.1. W odpowiedzi na pismo Trybunału Konstytucyjnego, Prezes GUS w piśmie z 30 lipca 2010 r. (sygn. GP-14-028-547/2010)
powtórzył, że:
„Wskaźnik zmian cen dla wszystkich nieruchomości, a o takim mowa w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest mierzalną
kategorią statystyczną, a zatem nie jest możliwe wyliczenie jednego zagregowanego wskaźnika dla cen na rynku nieruchomości.
Nadmienić należy, iż brak możliwości obliczenia przedmiotowego wskaźnika wynika ze specyfiki czy też struktury rodzajowej
poszczególnych nieruchomości. Są to bowiem nie tylko budynki, lokale, grunty rolne, ale także lasy, obiekty przemysłowe, szlaki
komunikacyjne, zbiorniki i cieki wodne itp. Co więcej ustawodawca nie określił również przekrojów terytorialnych kraju, dla
jakich wskaźnik zmian cen nieruchomości powinien być ogłaszany”.
Jednocześnie jednak Prezes GUS stwierdził, że:
„Z teoretycznego punktu widzenia jest możliwe obliczanie wskaźników zmian cen dla różnego rodzaju kategorii nieruchomości.
Potwierdzają to doświadczenia wybranych krajów a także obszerna literatura anglojęzyczna dotycząca tego zagadnienia. Nadal
są także prowadzone prace metodologiczne mające na celu udoskonalenie stosowanych metod. W szczególności Eurostat prowadzi
prace mające na celu opracowanie podręcznika dotyczącego wskaźników zmian cen nieruchomości mieszkalnych”.
Prezes GUS przyznał również, że:
„Istnieje szereg metod, które uwzględniają specyfikę rynku nieruchomości i pozwalają na opracowanie wiarygodnych wskaźników
zmian cen dla tego rodzaju dóbr np. metody hedoniczne lub metody stratyfikacji. Wymagają one jednak bardzo szczegółowych informacji
dotyczących danej nieruchomości w tym o jej cechach (stan techniczny, wykończenie) a także jej lokalizacji, które istotnie
wpływają na jej wartość. (…) W 2009 r. została wprowadzona modyfikacja do badania 1.26.04(062) „Obrót nieruchomościami” polegająca
na zmianie formy przekazywania danych z formularzowego sprawozdania M-04s na dane jednostkowe z Rejestru Cen i Wartości Nieruchomości.
Umożliwi to podjęcie próby obliczenia wiarygodnych wskaźników zmian cen, ale jedynie dla kilku określonych kategorii nieruchomości
m.in. dla lokali, budynków, gruntów zabudowanych i niezabudowanych”.
4.5. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakłada na Prezesa GUS obowiązek ogłaszania
wskaźników zmian cen nieruchomości w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”. Nie jest zatem tak, jak
twierdzi Prezes GUS, a za nim RPO, że ustawodawca zobowiązał Prezesa GUS do ogłaszania jednego wskaźnika zmian cen nieruchomości.
Jak wynika z cytowanego pisma z 30 lipca 2010 r. (sygn. GP-14-028-547/2010) Prezes GUS nie widzi przeszkód dla obliczenia
wskaźników zmian cen dla różnego rodzaju kategorii nieruchomości.
4.5.1. Porównując art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami z innymi przepisami ustawowymi, które nakładają na Prezesa GUS
obowiązek ogłaszania różnego rodzaju wielkości i wskaźników, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że kwestionowany przepis jest
typowym przepisem, z którego wynika obowiązek Prezesa GUS ogłaszania określonych w nim wskaźników (zob. np. art. 119a ust.
3 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 241, poz.
2416, ze zm.); art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 1983 r. o podatku od spadków i darowizn (Dz. U. z 2009 r. Nr 93, poz.
768); art. 20 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych; art. 39a ust. 7 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu
nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700, ze zm.); art. 15 ust. 5b ustawa z dnia 15 lutego
1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 74, poz. 397, ze zm.); art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 26
października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1070, ze zm.);
art. 7 ust. 2d ustawy o pomocy państwa w spłacie kredytów; art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji
i prywatyzacji (Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1397, ze zm.); art. 54 ust. 1 i art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997
r. – Prawo bankowe (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665, ze zm.); art. 20, art. 25 ust. 11, art. 26 ust. 4 oraz art. 94 ustawy
o emeryturach i rentach z FUS; art. 5 oraz art. 6 ustawy z dnia 26 października 2000 r. o sposobie obliczania wartości rocznego
produktu krajowego brutto (Dz. U. Nr 114, poz. 1188, ze zm.); art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku
leśnym (Dz. U. Nr 200, poz. 1682, ze zm.); art. 82 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach
rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415, ze zm.).
4.6. Na marginesie Trybunał zwraca uwagę, że ustawodawca w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określił, jak w większości
tego typu przepisach, terminu, w jakim Prezes GUS jest zobowiązany do ogłaszania wskaźników zmian cen nieruchomości (czy to
przez wskazanie konkretnej daty, czy też pewnych okresów, w jakich ma to nastąpić). Trybunał, będąc związany granicami wniosku
RPO, który nie kwestionował braku wskazania terminu, w jakim Prezes GUS ma obowiązek ogłaszać wskaźniki zmian cen nieruchomości,
nie może w niniejszej sprawie skontrolować zgodności z Konstytucją takiego rozwiązania legislacyjnego.
4.7. Trybunał zauważa, że wyznaczając w odpowiednich ustawach Prezesowi GUS obowiązek ogłaszania komunikatów i obwieszczeń, ustawodawca
nie określa każdorazowo metodologii badań statystycznych pozwalających następnie podać do publicznej wiadomości określonych
wielkości i wskaźników. Ustawodawca obowiązki w tym zakresie nałożył na Prezesa GUS w ustawie z dnia 29 czerwca 1995 r. o
statystyce publicznej (Dz. U. Nr 88, poz. 439, ze zm.; dalej: ustawa o statystyce publicznej). I tak na podstawie art. 25
ust. 1 pkt. 1-15 ustawy o statystyce publicznej do zadań Prezesa GUS należy:
„1) rozpoznawanie zapotrzebowania na informacje i analizy statystyczne i przygotowywanie na tej podstawie projektów programów
badań statystycznych statystyki publicznej oraz ich przedstawianie Radzie,
2) organizowanie i prowadzenie badań statystycznych oraz ustalanie ich metodologii,
3) zbieranie, gromadzenie i opracowywanie danych statystycznych oraz ich analizowanie,
3a) coroczne sporządzanie i publikowanie w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" Narodowego Rachunku
Zdrowia,
4) przeprowadzanie spisów powszechnych,
5) przechowywanie danych statystycznych,
6) opracowywanie standardowych klasyfikacji, nomenklatur i definicji podstawowych kategorii, ustalanie wzajemnych relacji
między nimi oraz ich interpretacja,
7) udostępnianie i rozpowszechnianie wynikowych informacji statystycznych, w tym podstawowych wielkości i wskaźników,
8) opracowywanie i ogłaszanie prognoz demograficznych oraz statystycznych prognoz gospodarczych i społecznych,
9) przedstawianie Prezydentowi, Sejmowi i Senatowi, organom administracji rządowej, Najwyższej Izbie Kontroli, Narodowemu
Bankowi Polskiemu, organom jednostek samorządu terytorialnego oraz innym instytucjom rządowym wynikowych informacji statystycznych
w zakresie, terminach i w formach określonych w programie badań statystycznych,
10) prowadzenie krajowych rejestrów urzędowych: podmiotów gospodarki narodowej i podziału terytorialnego kraju,
11) prowadzenie badań i analiz statystycznych wynikających z przyjętych przez Rzeczpospolitą Polską zobowiązań międzynarodowych,
12) dokonywanie statystycznych porównań międzynarodowych i ogłaszanie ich wyników,
13) wykonywanie przyjętych przez Rzeczpospolitą Polską zobowiązań przekazywania danych statystycznych organizacjom międzynarodowym,
14) współpraca z wyspecjalizowanymi w dziedzinie statystyki organizacjami międzynarodowymi, regionalnymi oraz organami i urzędami
innych krajów,
15) prowadzenie prac naukowych i badawczo-rozwojowych w zakresie metodologii badań statystycznych i standardów klasyfikacyjnych
oraz zastosowań metod matematycznych i informatyki w statystyce, (…)”.
Ustawowe zadania Prezes GUS wykonuje przy pomocy służb statystyki publicznej, a w sprawach metodologii badań statystycznych
może korzystać z opinii Naukowej Rady Statystycznej (art. 23 i art. 26 ustawy o statystyce publicznej). Prezes GUS uczestniczy
w pracach Rady Statystyki, działającej przy Prezesie Rady Ministrów jako organ opiniodawczo-doradczy w sprawach statystyki.
Do zadań tej Rady należy: ustalanie, na podstawie propozycji przygotowanej przez Prezesa GUS, corocznie, na każdy następny
rok projektu programu badań statystycznych; przedstawianie Radzie Ministrów, nie później niż do dnia 30 czerwca każdego roku,
projektu programu badań statystycznych statystyki publicznej; rekomendowanie przeprowadzenia badań nowych i badań cyklicznych
o szerokim zasięgu obserwacji statystycznej oraz związanych z nimi prac metodologicznych i przygotowawczych, projektowanych
na okres najbliższych dziesięciu lat; ocena realizacji programu badań statystycznych statystyki publicznej oraz formułowanie
opinii w innych sprawach mających istotne znaczenie dla rozwoju statystyki publicznej; opiniowanie projektu wydatków budżetowych
na badania statystyczne (art. 15 ustawy o statystyce publicznej). Co do zasady, badania statystyczne statystyki publicznej
są finansowane ze środków budżetu państwa do wysokości określanej corocznie w ustawie budżetowej (art. 50 ustawy o statystyce
publicznej). Nadzór nad Prezesem GUS sprawuje Prezes Rady Ministrów (art. 23 ust. 2 ustawy o statystyce publicznej).
Ustawodawca stworzył zatem prawne, organizacyjne i finansowe podstawy działalności Prezesa GUS i podległych mu służb statystyki
publicznej w celu rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej
oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego. Niewykonanie
obowiązku ogłaszania wskaźników zmian cen nieruchomości przez Prezesa GUS nie jest wynikiem naruszenia zasad poprawnej legislacji,
lecz zaniedbań tego organu. Pośrednio przyznał to sam Prezes GUS w piśmie z 30 lipca 2010 r. (sygn. GP-14-028-547/2010) wskazując,
że:
„Podstawowym powodem dla, którego do tej pory nie opracowano i nie ogłoszono wskaźników zmian cen nieruchomości był faktyczny
brak odpowiednich źródeł danych, które pozwoliłyby na uzyskanie wyników o akceptowalnej jakości”.
W piśmie z 21 marca 2011 r. (sygn. GP-14-029-4/2011) Prezes GUS poinformował również, że:
„kontynuowane są prace mające na celu opracowanie metodologii obliczania wskaźnika zmian cen dla wybranych kategorii nieruchomości
i rozpoczęcie regularnej produkcji tego rodzaju informacji.
Dotychczas została wypracowana wstępna propozycja metodologii badania zmian cen lokali mieszkalnych, przeprowadzono obliczenia
wskaźników eksperymentalnych i konsultacje z ekspertami zagranicznymi.
W połowie kwietnia br. planowane jest przedstawienie wyników dotychczasowych prac Komisji Metodologicznej Głównego Urzędu
Statystycznego. W zależności od uzyskanej opinii będą podejmowane dalsze działania w tym zakresie.
(…) Główny Urząd Statystyczny przykłada dużą wagę do jak najszybszego opracowania wskaźników zmian cen lokali mieszkalnych,
zarówno ze względu na potrzeby krajowe jak i planowane wdrożenie na początku 2012 r. rozporządzenia Unii Europejskiej, które
będzie zobowiązywało kraje członkowskie do obliczania i publikowania kwartalnych wskaźników zmian cen nieruchomości mieszkań”.
W kolejnym piśmie, z 9 maja 2011 r. (sygn. GP-14-029-4/2011), Prezes GUS poinformował Trybunał o postępach prac nad metodą
obliczania wskaźników zmian cen nieruchomości mieszkalnych.
W czasie rozprawy przedstawiciel Prezesa GUS potwierdził, że prowadzone w ramach obowiązku nałożonego przez art. 5 ustawy
o gospodarce nieruchomościami prace nad przygotowaniem wskaźnika zaczęły się w 2010 r., a w październiku 2011 r. będzie gotowy
„wskaźnik eksperymentalny” dla zmian cen mieszkań. Na początku 2012 r. Prezes GUS planuje pierwszą publikację oficjalnego
wskaźnika zmian cen mieszkań dla poszczególnych województw. Następnie będzie opracowany analogiczny wskaźnik dla zmian cen
gruntów pod zabudowę mieszkaniową.
Wskazane wyżej przepisy innych ustaw, które nakładają na Prezesa GUS obowiązek ogłaszania różnego rodzaju wielkości i wskaźników,
oraz przytoczone informacje pochodzące od Prezesa GUS dowodzą, że nałożony przez ustawodawcę obowiązek ogłaszania wskaźników
zmian cen nieruchomości, w ocenie tego organu, jest bez wątpienia merytorycznie możliwy do wykonania.
4.8. Biorąc pod uwagę wynikający z licznych ustaw obowiązek ogłaszania przez Prezesa GUS różnego typu wskaźników oraz stanowisko
Prezesa GUS w sprawie zaawansowania w ostatnich miesiącach prac nad metodologią badania zmian cen nieruchomości, Trybunał
Konstytucyjny stwierdza, że art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zgodny z zasadami poprawnej legislacji oraz ochrony
zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającymi z art. 2 Konstytucji.
Trybunał nie jest powołany do oceny stosowania prawa ani do orzekania o zaniechaniach legislacyjnych. Na marginesie Trybunał
zauważa jednak, że niewykonanie przez jeden z centralnych organów administracji rządowej – Prezesa GUS, przez 13 lat, obowiązku
ustawowego i narażenie na straty uprawnionych ze względu na mniej korzystne waloryzowanie kwot należnych z określonych ustawowo
tytułów z zastosowaniem wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych, zamiast z zastosowaniem wskaźników zmian cen nieruchomości,
świadczy nie tylko o słabości niektórych segmentów państwa, lecz również o lekceważeniu zasad państwa prawnego przy stosowaniu
prawa, oraz adresatów norm prawnych.
Z przedstawionych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.